開放轉(zhuǎn)型背景下的中國移民政策與身份焦慮

田方萌

[關鍵詞]移民政策?永久居留?海外人才引進

中國身份轉(zhuǎn)型：從移民來源國到目的國

在世界近現(xiàn)代史上，中國一直是主要的移民來源國之一，至今向外遷移的移民數(shù)量仍然可觀。據(jù)聯(lián)合國人口司的估算，2019年從我國境內(nèi)（指我國海關關境以內(nèi)，不包含港澳臺地區(qū)）移居到境外的人口數(shù)量已達1073萬人，包括生活在香港和澳門的257萬人。隨著中國的經(jīng)濟高速增長和對外交流增多，最近二十年國內(nèi)的外籍人口數(shù)量也在持續(xù)上升。2010年的全國人口普查表明，居住在我國境內(nèi)的外籍人口達到59.4萬人。[1] 另據(jù)聯(lián)合國人口司估算，我國境內(nèi)的外籍居民已從2000年的49.2萬人增長到2019年的 72萬人，比2010年的存量增長了21%。

如何解釋這一變化？從美國地理學家澤林斯基（Wilbur Zelinsky）“流動轉(zhuǎn)型論”的角度看，一個國家在其現(xiàn)代化的初始階段由于發(fā)展水平較低，與發(fā)達國家存在較大的收入差距，因此其人口越來越多地遷移到其他國家，只有少量外籍人口遷入。隨著經(jīng)濟增長，該國進入中等收入國家之列，一些僑民選擇回流，國內(nèi)市場也會吸引一批外國勞工，遷出和遷入的人口逐漸達到平衡。當這個國家進入高收入階段，經(jīng)濟繁榮政治穩(wěn)定，外遷人口減少，移民人口則相應增多，該國人口呈現(xiàn)凈遷入狀態(tài)。

中國目前正在開始從移民輸出國向遷入國轉(zhuǎn)型。2015年至2017年，美國蓋洛普調(diào)查公司一項全球范圍的民意調(diào)查結(jié)果表明，全球約有900萬人希望移民到中國。[4] 但假如全球的潛在移民都可以實現(xiàn)他們的遷移愿望，中國的人口將下降 5%，受過高等教育的人口將下降15%，年輕人則將下降8%。[5]潛在移民分布的不對稱性，意味著中國在相當一段時間內(nèi)仍將處于人口凈遷出的狀態(tài)。

因此，在可以預見的未來，中國仍將是向世界輸出移民的主要大國，同時更多的外籍人口也將遷入中國，這是符合當前發(fā)展階段的正?，F(xiàn)象。然而，目前我國境內(nèi)的外國居民尚不到 80萬人，對于擁有14億人口的大國而言，百萬量級的外籍人口與其國際地位是不相稱的。即使不與美國、加拿大和澳大利亞等傳統(tǒng)移民國家相比，據(jù)聯(lián)合國人口司的估算，同樣是人口大國的印度在2019 年生活著515萬外籍移民。日本和韓國的發(fā)展水平都高于中國，但兩國吸收的外來移民均少于發(fā)展階段相同的歐洲國家，[6] 移民政策也較為保守。即便如此，在日本的外國居民也有 250萬人之多，5000萬人口的韓國則居住著116萬外國人。

坊間一度熱議的外國人永久居留條例，正是當前中國移民體制中重要的一環(huán)。《外國人永久居留管理條例》征求意見稿的出臺，表明了中國的移民政策正進行相應的調(diào)整和完善，以適應客觀環(huán)境和發(fā)展需求的變化。為什么移民政策的改革會引發(fā)國內(nèi)如此巨大的輿論爭議？如何應對這些爭議背后急需解決的社會、文化建設問題？這些都是值得我們深入探究的問題。

法律意義上，移民是指獲得遷入國永久居留資格的外籍人口

移民政策改革：國際競爭與人才話語

我國的移民制度已有十多年的探索發(fā)展歷程。法律意義上，移民是指獲得遷入國永久居留資格的外籍人口，因為美國的移民類簽證為綠色，這種永居資格被俗稱為“綠卡”。2004年出臺的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》可視為中國第一部移民法規(guī)（以下簡稱《辦法》），因為對申請人的要求甚高，此后十年間僅有五千多人獲得了“中國綠卡”。

2016年，公安部曾發(fā)布《<外國人永久居留管理條例（草案）>向社會公開征求意見》，并在說明里指出，草案對于符合規(guī)定的申請者“條件更加寬松，手續(xù)更為簡便，充分體現(xiàn)優(yōu)待”。可能因為之后準備成立國家移民管理局，永居草案并未成為正式的法律。直到四年后的2020年2月底，司法部公布的《外國人永久居留管理條例》的征求意見稿（以下簡稱《條例》意見稿）才明顯突出了就業(yè)移民和投資移民的規(guī)定，準備為高端人才和投資者開設綠卡通道。

《條例》意見稿的發(fā)布是中國在國際人才競爭中的最新舉措。最近二十年，大多數(shù)發(fā)達國家的移民政策都趨向于為高技術移民開放國門，信息產(chǎn)業(yè)和醫(yī)療衛(wèi)生領域的職業(yè)人士尤其受到歡迎。2015年，四成多的聯(lián)合國會員國和三分之二的經(jīng)合組織會員國都致力于提高技術移民的數(shù)量，[8] 巴西、馬來西亞和土耳其等新興經(jīng)濟體也紛紛仿效發(fā)達國家的技術移民政策。[9] 這類政策不僅為了緩解本國出現(xiàn)的人才短缺，也為了應對真實或想象中的“人才戰(zhàn)爭”。

為了方便在華外籍人才出入境，也為了吸引高端人才定居，中央政府確實有必要修訂關于永久居留的法規(guī)。2016年國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強外國人永久居留服務管理的意見》（以下簡稱《意見》）宣稱，“外國人永久居留制度是吸引和服務外國人來華創(chuàng)業(yè)投資、工作生活的重要手段”。《意見》這樣解釋了制定永居條件的原因：“隨著國家綜合實力和國際人才競爭加劇，迫切需要以更加積極主動、開放自信、靈活務實的態(tài)度，創(chuàng)造更為良好的對外開放環(huán)境?！?/p>

在《意見》的政策導向下，《條例》意見稿松動了之前的嚴格規(guī)定，降低了獲得永居資格的門檻，并且開設了其他的綠卡通道。不過，新的規(guī)定仍然高于美國的就業(yè)類移民標準。美國基于職業(yè)技能的綠卡項目包括高中低三類，其中第三類僅要求具有本科學位，甚至勞工短缺行業(yè)中的非技術工人也有機會獲得綠卡。[10] 而根據(jù)我國的《條例》意見稿，中國境內(nèi)的外籍員工是按學歷條件區(qū)分永居資格的：如果具有博士研究生學歷或從國際知名高校畢業(yè)，仍須在中國境內(nèi)工作滿三年;如果沒有優(yōu)質(zhì)的學歷背景，其工資收入不得低于當?shù)芈毠て骄べY的三至六倍，并且在中國實際居留累計不少于一至四年（依行業(yè)和區(qū)域而定）?！稐l例》意見稿對申請者的選擇性介于美國的第一和第二類綠卡項目之間，或英國五級就業(yè)移民體系中的第一和第二層級之間。[11]

如果此《條例》得以實施，有多少符合條件的在華外國人可以申請“中國綠卡”呢？2018年，美國政府為申請就業(yè)移民第一類和第二類的近八萬人發(fā)放了綠卡。[12] 考慮到美國是全球人才最大的聚集地，中國不可能超出此數(shù)。2010年，約有一成的在華外籍居民具有碩士或博士學位，假設后來這一比例保持不變，據(jù)此推算2019年大約有7.2萬外籍人口擁有高級學位。如果他們中的四分之一符合《條例》的要求——這是個很樂觀的估計，有條件申請“中國綠卡”的在華外國人也不到兩萬人。如果我們再假設其中三分之一有意申請“中國綠卡”，申請者的規(guī)模也只有6000人左右。中國對全球人才移民的吸引力總體來說遠不如美國，移民門檻還設置得很高，因而不可能達到吸引大批外籍人才來華定居的目標。

大多數(shù)發(fā)達國家的移民政策都趨向于為高技術移民開放國門（圖為谷歌印度裔 CEO）

有些國人擔心，獲得永居權的外國人會為他們的家屬辦理永居身份，拖家?guī)Э诘剡w入中國，導致外來人口激增。這種擔心其實是不必要的。《條例》第十七條針對基于家庭團聚的移民申請，規(guī)定只有配偶、未成年子女和年老雙親才可以獲得永居權，配偶還須在婚后與伴侶在中國共同生活五年，每年實際居留累計不少于九個月。而美國的家屬移民范圍可以擴大到成年子女，對配偶的居住年限也沒有要求。即使大批外國人試圖通過這些狹窄的渠道擠入中國，《條例》意見稿第七條也已設置了總量控制的安全閥：“國家建立外國人永久居留政策定期評估調(diào)整機制。必要時，經(jīng)國務院批準，對外國人永久居留資格實行定額審批制度?！?h3>《條例》修改爭議：身份意識反映轉(zhuǎn)型焦慮

考慮到中國仍在擴大來華留學生的規(guī)模，對短期外籍勞工也沒有配額限制，而《條例》意見稿只是略微松動了之前的政策，中央政府其實并未準備大幅度開通外籍人口的移民通道。然而，《條例》意見稿卻遭遇了決策者意想不到的輿論風潮。意見稿發(fā)布后，質(zhì)疑與批評之聲不絕于耳，在近年出臺的國內(nèi)法規(guī)中實屬罕見。

相當數(shù)量的批評之聲集中在外籍人口的“超國民待遇”上。華東理工大學黃玉琴領導的調(diào)研團隊通過問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，57%的受訪者認為在華外國人享受了超國民待遇，尤其體現(xiàn)在獎學金、醫(yī)療和政府部門服務方面，只有5%的人認為外國人在中國的待遇比本國居民差。[13] 此外，相當數(shù)量的外籍人口居住在京滬等一線城市，如果他們有權永久居留，會讓渴望落戶到大城市的中國公民感到不公。加上外籍移民由于不受計劃生育的限制，容易造成外國人擁有特權的印象。最具爭議的是，一些永久申請者原本是中國人，后來通過移民成了“外國人”，其子女因外籍身份更容易進入國內(nèi)名校，這一現(xiàn)象也激怒了那些享受不到一線城市教育資源的外地戶籍人員。

與以上種種擔憂所預想的不同，《條例》的修訂實際上并沒有賦予外國人更多特權，或帶來大量外籍居民。一方面，依據(jù)《條例》意見稿設定的標準，沒有多少外國人有資格申請“中國綠卡”;另一方面，不同于歐美國家，對于中國這樣的人口大國，外籍居民對其人口規(guī)模、族群結(jié)構(gòu)和主流文化也不會產(chǎn)生全局性的影響。然而，由于大多數(shù)外國人往往聚居于中國各大城市的繁華地帶，并形成了一些僑民聚居區(qū)，如北京的韓國城、上海的日僑區(qū)和浙江義烏的“中東人一條街”。在這些地區(qū)，各種膚色的外國居民已經(jīng)成為一道顯著的城市景觀，容易給國人留下深刻印象，使他們誤以為大量外籍人口已經(jīng)居住在我國。

以在華的非洲人群體為例，國內(nèi)不少人以為其數(shù)量已經(jīng)高達數(shù)十萬人，有的網(wǎng)民還稱“黑人就快成為中國第57個民族”。黃玉琴團隊也通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)民眾大大高估了在華非洲人的規(guī)模，將其數(shù)量排在第二位，僅次于來自亞洲的移民。國內(nèi)媒體經(jīng)常引用一項數(shù)據(jù)，稱廣州已有“20萬非洲人”，以致廣州副市長謝曉丹不得不回應稱這純屬誤解。[14] 據(jù)中山大學的李志剛等人訪談發(fā)現(xiàn)，2008年前后常住廣州的黑人總量僅為1.5萬到2萬人。[15] 另據(jù)一項實地調(diào)查，2013年在穗非洲人中有四成屬于非法居留者，即使計入這一群體，廣州的非洲人也不會超過4萬人。[16]2020年4月，廣州市公安局在新聞發(fā)布會上聲稱：在新冠肺炎疫情暴發(fā)之前的2019年底，常住廣州的非洲人僅有 13652人。[17]

出于對在華非洲人的排斥心理，部分網(wǎng)民對中非通婚感到憂心忡忡?！稐l例》意見稿允許與中國公民結(jié)婚的配偶獲得永居資格，也讓一些人擔心非洲人通過這條通道大舉移民中國。其實，在華非洲人與中國公民通婚的情況很少見。根據(jù)不同時期京滬穗三地的調(diào)查研究，跨國婚姻主要發(fā)生在中國女性和歐美日等國的男性之間，與非洲男性的外嫁婚姻只占涉外婚姻中的很小一部分。[18] 既然在華非洲人的數(shù)量很小，與中國女性的通婚案例也很少，為何還會引發(fā)輿論攻擊呢？

早在 19世紀中后期，中國被迫進入西方列強主導的國際體系，從自視為中心的天朝帝國轉(zhuǎn)變?yōu)槲挥谶吘壍拿褡鍑?，這種國際地位的變化就曾引發(fā)群體性的身份危機，使當時的知識人士對其他種族產(chǎn)生防御性的應激反應。今天，隨著中國綜合國力的增強和國際地位的上升，這種身份焦慮出現(xiàn)了新的變化。雖然當今中國已不同于積貧積弱的晚清，但處于變動期的社會都容易產(chǎn)生身份的困惑和焦慮：何謂“中國”？中國與西方的關系如何？中國向何處發(fā)展？如何參與全球治理？這些問題在思想界和民間不斷地爭論著，形成了集體性的身份困惑和焦慮，并投射到種族意識中。

總體而言，中國公眾并未排斥外國移民。據(jù)黃玉琴團隊的調(diào)查結(jié)果，超過半數(shù)的受訪者認為外國人來華居住有利于中國發(fā)展，來華外國人豐富了文化生活，促進了中國與世界的溝通。對《條例》意見稿的謾罵之聲很可能來自遭遇身份危機的中國公民群體，他們在現(xiàn)實生活中未必接觸過外國人，卻借此發(fā)泄了自己的情緒?！稐l例》意見稿引發(fā)的批評浪潮，與其說針對的是預期的政策效果，不如說更多反映了一些中國公民對中國發(fā)展變化的焦慮感。

成為“中國人”：經(jīng)濟理性與文化標準

美國等移民國家的政策沿革可以追溯到 18世紀，其他發(fā)達國家的移民政策也有上百年歷史。這些國家的移民體制已經(jīng)成熟，服務于多方面的戰(zhàn)略考慮和價值訴求，擁有多種獲得永居資格的通道，如美國的移民類簽證就有家庭移民、就業(yè)移民、難民和多元項目四大類。相比之下，中國的移民體制尚在形成之中，政策目標相對單一，主要服務于國家層面的人力資源和招商引資。

中國當前的移民體制具有看似矛盾的兩種特征。一方面，中國對于非移民類簽證的管理較為寬松。例如，短期工作簽證（Z字簽證）并無總量控制?！锻鈬嗽谥袊蜆I(yè)管理規(guī)定》只要求用人單位聘用外國勞工的崗位在“國內(nèi)暫缺適當人選”，支付的工資“不得低于當?shù)刈畹凸べY標準”。這些原則上的規(guī)定并不能有效地保護國內(nèi)人才的工作機會。為此，中國的移民管理部門可以學習美國等國的做法，通過要求用人單位支付外國員工不低于當?shù)仡愃坡殬I(yè)通行的工資標準（prevailing wage）的薪酬進行勞動力市場測試，以降低外來勞動力對本地勞動力市場的沖擊。

另一方面，中國對移民類簽證的管理非常嚴格，只有高端人才和大額投資者能夠便捷地獲得“中國綠卡”。為參與國際人才競爭，《條例》意見稿才略微放松了綠卡準入的標準。如美國政治學家福山所言，中國的治理體制具有“強國家”特性，[20] 這一特性也體現(xiàn)在中國當前的人才戰(zhàn)略中。相比于其他國家，中國的引進人才政策具有高度的組織性和計劃性，政府不僅界定了人才的標準，也決定著人才的待遇。

然而，這種服務于人才戰(zhàn)略的移民體制可能會產(chǎn)生兩大問題。一是國家的人才標準未必體現(xiàn)真正的市場需求，那些潛在的人才不易留在國內(nèi)。今天馬斯克成為美國新一代移民企業(yè)家的代表，可他當年在美創(chuàng)辦企業(yè)時，尚未拿到碩士學位。按照中國現(xiàn)行的移民政策尺度，已經(jīng)成名的人才可以獲得永居身份，而馬斯克這類潛在的天才，在成功前可能就不得不離開中國。

國內(nèi)民眾常會高估在華非洲人的規(guī)模

二是基于人才戰(zhàn)略的移民政策更強調(diào)國際通用的“才”，而非文化相異的“人”。人才確實是一種重要的生產(chǎn)要素，可他們也不僅僅是生產(chǎn)要素。瑞士作家弗里施（Max Frisch）曾說：“我們想要勞工，來的卻是人?！蓖饧畡诠こ鲇诮?jīng)濟目的來華，也服務于中國經(jīng)濟，可在人種和文化意義上都有別于中國人。移民意味著某些外國人成為中國社會永久的成員，同時也可能導致族群、文化和政策層面的摩擦甚至沖突。放松綠卡申請標準后，隨著在華移民數(shù)量增長，這個問題也會變得更緊迫。白皮膚或黑皮膚的“老外”可否融入中國文化的社群，共同建設這個社會？

一些已經(jīng)獲得中國永居資格的外國人正在促使我們探索答案。例如美國籃球運動員馬布里，他來到中國時已經(jīng)33歲，并拿到了“中國綠卡”。盡管基本不會講漢語，但他掌握的有限中文詞匯就包括“一起”和“哥們兒”。他將籃球看作與中國隊友和球迷共同奮斗的事業(yè)，因此他被很好地接受了，用馬布里的話來說：“他們（中國人）拿我當自己人。” [21] 有意思的是，作為一名美國黑人籃球運動員，馬布里能夠被中國人看成自己人，不是因為他符合中國的“文化標準”，而是因為有他效力的北京球隊獲得了全國聯(lián)賽的冠軍，而他得到國人認可的籃球技藝屬于一項來自西方的體育運動。

馬布里的案例為我們提供了超越經(jīng)濟理性，探討外籍移民與中國文化特性的關系的可能。中國歷史上的強盛王朝曾歡迎周邊國家的人民移居，并以開放的心態(tài)任用了他們當中的優(yōu)秀人才。例如，唐朝制定了針對外國人的法律，稱外籍人口為“化外人”，即中華文明教化之外的人民。[22] 然而，中國自工業(yè)革命以來就不再向外擴張，不像那些有殖民經(jīng)驗的歐洲國家愿意接受異族成員。慮及拉美移民大量涌入美國，亨廷頓在《我們是誰》一書中探討了美國的國民品性，指出清教徒殖民者塑造的主流文化受到了外來文化的威脅。無論從絕對數(shù)量還是相對比例來說，中國面臨的移民問題都遠不及美國嚴重，可移民政策及有關輿論同樣觸及了文化價值的深層問題，迫使政治家和學者們思考“何謂中國人”。

隨著中國逐漸從移民來源國向目的國轉(zhuǎn)型，更多的外國人將會來到這塊國土上生活。中國對外籍移民有選擇地打開大門，不僅能夠任用技藝高超的人才，也宜于吸收異域文化的養(yǎng)分。同時，中國也必須接受更復雜和多元的人口構(gòu)成，并面對可能產(chǎn)生的文化沖突和身份政治。國家移民體制的建設不能只基于經(jīng)濟理性，也需要納入文化考量。移民將成為我們的一部分，而我們也將因此更清醒地認識自身。