重慶市旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化初探

羅萍 周剛

摘 要：目前，重慶市旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策不夠全面，這成為旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要制約因素。本文通過對重慶市旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的消費者保障與激勵政策需求、經(jīng)營者保障與激勵政策需求及其產(chǎn)生的背景進行分析，歸納總結(jié)出當前存在的問題，為解決這些問題，重慶市旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)應合理規(guī)劃設計中長期產(chǎn)業(yè)政策、積極完善和優(yōu)化消費者和經(jīng)營者的保障政策，制定和落實消費者和經(jīng)營者激勵政策，以促進其可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：旅游養(yǎng)老；產(chǎn)業(yè)政策；需求；重慶市

中圖分類號：F592.7 文獻標識碼：A

基金項目：本文系重慶工商大學融智學院科研項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下重慶市休閑養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑與政策研究”（20197010）；重慶市重大決策咨詢研究課題“重慶市加快建設國際著名旅游目的地研究”（2017-ZB06）；重慶市教委科學技術研究項目“重慶鄉(xiāng)村民宿地主客感知模型構(gòu)建及實證研究”（KJ1600331）；重慶師范大學校級基金項目“我國西南地區(qū)鄉(xiāng)村旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑設計與對策研究”（16XYY18）。

一、重慶市旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)及其政策概述

旅游養(yǎng)老是老年人以異地養(yǎng)老形式進行的不以工作、定居和長期移民為目的的旅行、暫居、休閑游覽活動的總稱，通常又稱為異地休閑養(yǎng)老、養(yǎng)老旅游和度假養(yǎng)老等[1]。旅游養(yǎng)老按地區(qū)可分為城市型和鄉(xiāng)村型，其中，鄉(xiāng)村旅游養(yǎng)老是其主體。旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)指以異地旅游養(yǎng)老人群為目標客戶群，依據(jù)其生理和心理特征并按照市場化運作機制為其提供各種旅游養(yǎng)老要素等產(chǎn)品的綜合性服務產(chǎn)業(yè)。鄉(xiāng)村旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是以滿足旅游養(yǎng)老消費者多元化物質(zhì)和精神需求為基礎，休閑產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)等多個產(chǎn)業(yè)在市場、資源、功能、業(yè)務、空間等方面相互交叉、融合的過程中逐漸形成的一種新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)[2]。

旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策是從供給方面對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的市場機制、養(yǎng)老消費者和經(jīng)營者等進行導向和補充的宏觀調(diào)節(jié)政策，其按照主體分為消費者和供給者。而市場秩序政策是連接經(jīng)營者和消費者的政策，一般也可將其歸屬于供給者相關政策，按照政策類型又分為保障政策與優(yōu)惠政策。

重慶市旅游養(yǎng)老有三種形式：市場依托型，如歌樂山等；景區(qū)依托型，如仙女山等；鄉(xiāng)村環(huán)境型，如黃水[3]。就產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平而言，第一種類型情況較好，第二種類型情況一般，第三種類型情況比較糟糕。就其產(chǎn)業(yè)政策整體而言，其市場機制政策已基本建立，但消費者保障和優(yōu)惠政策還存在一定問題，經(jīng)營者保障與優(yōu)惠政策落實情況較差?？傮w來說，目前重慶市旅游產(chǎn)業(yè)政策不夠全面，成為制約旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要因素。

二、重慶市旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策需求及存在問題

基于對2016年4月45位在渝進行旅游養(yǎng)老活動的消費者和20家經(jīng)營單位的深度訪談，并結(jié)合文獻研究和行業(yè)發(fā)展資料，主要分析重慶市旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的需求及其產(chǎn)生的背景，并在此基礎上歸納存在的問題。

（一）重慶市旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策需求

1.消費者政策需求

一是消費者保障政策需求。消費者保障政策包括安全保障、異地醫(yī)保報銷和市外消費者醫(yī)療養(yǎng)老轉(zhuǎn)接等政策。旅游養(yǎng)老消費者由于身處異地，其人身和財產(chǎn)安全均存在一定的隱患，尤其身處鄉(xiāng)鎮(zhèn)偏僻之地，消費者對安全保障有強烈的需求。老年人多半病痛纏身，身體處于亞健康狀態(tài)，醫(yī)療產(chǎn)品與服務為其基本需求。對于異地老年人群來說，養(yǎng)老金跨區(qū)域領取手續(xù)、醫(yī)保關系轉(zhuǎn)接以及異地醫(yī)療報銷的便利性都是其選擇旅游養(yǎng)老目的地的重要因素。

具體來說，養(yǎng)老金跨區(qū)域領取存在重復收取手續(xù)費的問題，造成消費者的經(jīng)濟利益損失。醫(yī)保關系轉(zhuǎn)接缺乏雙向性，重慶市與部分省區(qū)市或其所屬的部分地區(qū)尚未簽訂雙向醫(yī)保協(xié)議，未建立醫(yī)保信息聯(lián)網(wǎng)機制。異地醫(yī)保報銷全國各地標準不一，重慶市內(nèi)標準也不統(tǒng)一，如非參保地就醫(yī)的老年消費者的門診費用是無法報銷的，在非參保地三級醫(yī)院就醫(yī)，需要向參保地醫(yī)保局辦理外診就醫(yī)備案登記手續(xù)[4]。

二是消費者激勵政策需求。消費者優(yōu)惠政策包括居民鼓勵優(yōu)惠和市外消費者本地市民化待遇等政策。其一，消費者鼓勵優(yōu)惠政策的需求。旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)屬于具有一定社會福利性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)，且老年群體在整體上屬于弱勢群體，為突出該產(chǎn)業(yè)的社會性，應該出臺滿足消費者需求的政策措施，給消費者更多的實惠，進一步刺激市場消費。其二，重慶市外消費者本地市民化待遇政策的需求。在重慶市養(yǎng)老期間，消費者常常受到戶籍制度阻礙，無法享受本地市民化的待遇。如本地老年人乘坐公共交通工具免費年齡為60歲及以上，而對外地老年人群的限制則為65歲及以上。

2.經(jīng)營者政策需求

第一，經(jīng)營者保障政策。財政政策是最重要的經(jīng)營者保障政策。一是經(jīng)營者關注財政的總體投入量。經(jīng)營者的關注重點包括養(yǎng)老服務項目的創(chuàng)立與補貼和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，但目前重慶市針對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的運營補助政策零散無序，難以從實質(zhì)上解決民辦養(yǎng)老機構(gòu)運營困難的問題。二是經(jīng)營者關注的財政投入結(jié)構(gòu)。目前，重慶市對養(yǎng)老服務業(yè)的財政投入主要集中在政府公辦養(yǎng)老服務項目以及民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)的補貼上，主要從供給方面提供財政支持，而對于老人的需求方面投入不足，難以有效拉動老年人群體消費，提升老年生活水平。三是經(jīng)營者關注的財政投入方式。政府直接投資、財政補貼和政府采購等傳統(tǒng)方式雖然能在一定程度上促進養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，但從長遠來看，這些傳統(tǒng)的財政支持方式還存在很大的局限性。

第二，經(jīng)營者激勵政策需求。稅收優(yōu)惠政策是最重要的經(jīng)營者激勵政策。一方面，經(jīng)營者關心稅收優(yōu)惠的覆蓋面。養(yǎng)老服務業(yè)的稅收優(yōu)惠政策主要集中在服務項目上，尤其集中在公辦養(yǎng)老機構(gòu)上，對非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的房產(chǎn)稅、營業(yè)稅、所得稅等方面均有不同程度的稅收優(yōu)惠，而對民辦養(yǎng)老機構(gòu)稅收優(yōu)惠有限，這種差異打擊了民間資本創(chuàng)辦養(yǎng)老機構(gòu)的積極性，阻礙了養(yǎng)老市場的多元化發(fā)展。另一方面，經(jīng)營者關心稅收的優(yōu)惠方式是否合理。目前，只有直接、間接兩種優(yōu)惠方式，而我國針對養(yǎng)老服務業(yè)的稅收優(yōu)惠多是直接優(yōu)惠，主要有營業(yè)稅減免、所得稅減免和捐贈扣除等，直接優(yōu)惠的政策導向性明確，但是因為稅收優(yōu)惠力度有限，其效果并不十分明顯。

（二）重慶市旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策問題

1.重慶市旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)保障政策未具體化，產(chǎn)業(yè)激勵政策未完全落實

保障政策是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎條件，優(yōu)惠政策是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進條件。盡管國家出臺了相關的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與扶持政策，但由于缺乏具體的配套政策，其實際執(zhí)行情況并不理想，同時，在產(chǎn)業(yè)供給政策方面，經(jīng)營者未得到應有的資金支持、政策保障與政策優(yōu)惠。尤其是經(jīng)營者保障和消費者的激勵政策是其中最為薄弱的環(huán)節(jié)。

2.消費者保障政策存在一定的缺陷，已有政策并未完全落實

其一，外地老年人市民化政策未得到落實。本地老年人在乘坐公共交通工具、旅游景區(qū)免門票（或購買優(yōu)惠票）、普遍門診掛號等方面都有免費政策，外地老年人要么沒有這樣的優(yōu)惠政策，要么對年齡有更大的限制。

其二，醫(yī)療保險體系未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，異地就醫(yī)仍存在問題。我國的醫(yī)療保險體系在總體上還屬于市級統(tǒng)籌，跨區(qū)域領取困難，醫(yī)療保險的異地使用仍然存在很多問題。而且，消費者保障政策存在本地醫(yī)療保險轉(zhuǎn)接困難、異地醫(yī)療可報銷比例低、異地醫(yī)療費用報銷程序繁冗、旅游養(yǎng)老者異地就醫(yī)時的合法權(quán)益沒有保障等問題[5]。

3.消費者激勵政策探索剛剛起步，為大多數(shù)企業(yè)所忽略

一是相關政府部門缺乏激勵消費者參與旅游養(yǎng)老活動的意識；二是激勵政策流于形式，消費者未能真正從中獲益；三是不重視激勵政策的效果評價，激勵消費者活動的成效多以達到主管部門要求為標準。

4.經(jīng)營者保障政策有部分缺失，市場規(guī)范性欠佳

首先，重慶市旅游養(yǎng)老行業(yè)標準政策匱乏，無法引導市場規(guī)范。行業(yè)標準重慶市旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于初級階段，產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵和外延界限模糊，產(chǎn)品標準與服務標準，企業(yè)標準和行業(yè)標準都有較大缺失。由于標準不統(tǒng)一，企業(yè)間地區(qū)間合作交流存在較大困難，進一步阻礙了行業(yè)的快速發(fā)展[6]。其次，產(chǎn)業(yè)保障政策的不完善，導致經(jīng)營者處于風險的旋渦之中，由于服務對象的特殊性，經(jīng)營者在日常經(jīng)營中常面臨非常大的風險，也在某種程度上打消了潛在經(jīng)營者進入行業(yè)的積極性。最后，資金保障是產(chǎn)業(yè)保障政策的重要基礎，由于財政政策的不完善，也成為其最大的桎梏。

5.經(jīng)營者激勵政策未完全落實，已有政策效果較差

其一，民辦企業(yè)是旅游養(yǎng)老的絕對主體，但由于優(yōu)惠政策不能完全到位，其實際激勵效果較差。其二，片面依靠減稅降費的方式直接激勵，在很大程度上忽略了對產(chǎn)業(yè)上下游企業(yè)的間接激勵方式。

三、重慶市旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化建議

（一）合理設計、規(guī)劃旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的中長期發(fā)展

重慶市旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將帶動對社會與經(jīng)濟的發(fā)展，政府理應重視并引導其穩(wěn)步發(fā)展。發(fā)展中要把握“政府主導、政策扶持、社會主體、多元并舉、市場運作”的工作方針，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，制定旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項發(fā)展規(guī)劃，營造良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展氛圍，制定切實可行的行業(yè)標準，逐步使旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營機制獨立運作。

（二）積極完善經(jīng)營者保障政策并予以貫徹

首先，制定產(chǎn)業(yè)標準體系，包括宏觀的行業(yè)標準，微觀的企業(yè)標準和服務標準，促進產(chǎn)業(yè)的標準化和規(guī)范化。其次，以典型企業(yè)為例，完善保障日常經(jīng)營管理的政策，針對可能出現(xiàn)的經(jīng)營風險，對原有保障政策進行完善，并在全行業(yè)推廣。再次，產(chǎn)業(yè)保障政策的基礎是資金保障，以積極擴大融資渠道，發(fā)展較好的旅游養(yǎng)老目的地政府可以設定專用資金，用于促進產(chǎn)業(yè)政策建設和完善。

（三）積極落實經(jīng)營者的優(yōu)惠政策并加強監(jiān)督管理

其一，積極落實稅收優(yōu)惠、協(xié)助貸款等扶持政策。在對旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)進行合理規(guī)劃的同時，政府還應該加大對產(chǎn)業(yè)鏈上其他相關產(chǎn)業(yè)的幫扶政策力度。比如，對民間興辦的養(yǎng)老服務機構(gòu)，在土地、水、電、氣等方面落實對養(yǎng)老機構(gòu)的優(yōu)惠政策，加大財政投入力度，鼓勵民間資本投身旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。對發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)品和服務的企業(yè)，政府可以通過用地保障、信貸優(yōu)惠、補貼利益等多種方式，幫助企業(yè)增加融資渠道和融資方式，減少開發(fā)商對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資的難度，提高投資率。此外，要加強政府在旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)建設中的支出責任，創(chuàng)立財政專項資金，安排專項投資補貼，為旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供必要的資金保障。

其二，增設協(xié)調(diào)監(jiān)查機制，規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為加強對旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管與協(xié)調(diào)，重慶市可以試點建立一個高層次機構(gòu)，高效協(xié)調(diào)相關部門，使各部門各司其職、協(xié)同配合，發(fā)揮各自優(yōu)勢，進而確保政策和措施實施到位，共同促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。此外，政府應進一步完善信息溝通渠道和反饋機制，加強對旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的規(guī)范化監(jiān)督和管理，從而使旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)能夠更加健康快速地發(fā)展。

（四）積極優(yōu)化消費者的保障政策并加強落實

一是打破戶籍壁壘，形成同等優(yōu)待的格局。在國家戶籍制度改革的基礎上，重慶市應探索逐步取消老人享受優(yōu)待服務的限制，使本地老年人和異地旅游養(yǎng)老者享有平等待遇，提高異地旅游養(yǎng)老消費者的生活質(zhì)量。

二是應建立全國養(yǎng)老保障聯(lián)網(wǎng)體系，即建立全國聯(lián)網(wǎng)的退休老人信息共享平臺，這樣不論老人遷移到何地，當老人辦理有關業(yè)務手續(xù)時，相關機構(gòu)都能順利地調(diào)閱老人的信息，同時可減少“騙?！爆F(xiàn)象的發(fā)生。在此基礎上，建立全國聯(lián)網(wǎng)的社保生存認證平臺。

（五）積極制定消費者的激勵政策并付諸實施

一是制定吸引旅游養(yǎng)老消費者的政策。借鑒國內(nèi)外旅游養(yǎng)老發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗，在醫(yī)療衛(wèi)生、住宅、交通、社區(qū)活動和終身教育等方面積極開展活動，以吸引更多的老年人來渝參加旅游養(yǎng)老活動。

二是文旅部門、民政部門、商務部門和老齡部門等通力合作，制定促進重慶市旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的鼓勵政策，促進旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)消費，建立暢通的協(xié)調(diào)溝通渠道，不定期召開協(xié)調(diào)溝通會議，并制定政策落實監(jiān)管措施，獎優(yōu)罰劣，加強對政策的具體落實。

參考文獻

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