社會(huì)分紅理論與民生財(cái)政的內(nèi)在契合性
——基于國(guó)企紅利分配的思考

劉瓊芳

（寧德職業(yè)技術(shù)學(xué)院財(cái)經(jīng)管理系，福建福安 355000）

隨著國(guó)有企業(yè)盈利能力不斷增強(qiáng)，國(guó)有企業(yè)紅利分配制度的改革成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，要求國(guó)有企業(yè)上繳紅利的呼聲日益高漲.自2007年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算試行與推廣以來(lái)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)紅利上繳比例由2007年的1.20%增長(zhǎng)到2019年的7.23%，年平均上繳比例為6.28%，總體上雖有所提升，但仍存在分紅比例過(guò)低的問(wèn)題.而且征繳的國(guó)企紅利大都回流到國(guó)有企業(yè)，形成國(guó)企“體內(nèi)循環(huán)”.這樣的國(guó)有資本預(yù)算支出不僅沒(méi)有使民眾切實(shí)分享到國(guó)企紅利，反而在一定程度上損害了民眾的社會(huì)福利.因此，文章基于社會(huì)分紅理論，主張調(diào)整目前國(guó)企紅利分配的非民生傾向，構(gòu)建以民生財(cái)政為導(dǎo)向的國(guó)企紅利分配體系，以期加快實(shí)現(xiàn)國(guó)企社會(huì)分紅目標(biāo)，保障國(guó)民作為國(guó)有資產(chǎn)終極所有者的收益權(quán).

1 文獻(xiàn)綜述

1.1 基于社會(huì)分紅理論的國(guó)企紅利分配研究綜述

1938年，米德在《消費(fèi)者信貸和失業(yè)》一書(shū)中進(jìn)一步明確將分配為公民的“社會(huì)分紅”作為“反周期”政策工具.在經(jīng)濟(jì)蕭條期，對(duì)全體公民進(jìn)行均等化的紅利分配，刺激人民的邊際消費(fèi)傾向，擴(kuò)大內(nèi)需，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展.2005 年，世界銀行報(bào)告的《國(guó)有企業(yè)分紅：分多少？分給誰(shuí)？ 》引起了學(xué)術(shù)界和政府部門(mén)對(duì)國(guó)企紅利分配問(wèn)題的關(guān)注.陳志武提出，應(yīng)將國(guó)企紅利進(jìn)行“社會(huì)分紅”，通過(guò)在省域內(nèi)設(shè)立“國(guó)民權(quán)益基金”的形式，就該省的國(guó)企紅利向該區(qū)域內(nèi)的公民實(shí)行直接分紅[1].王阿娜等結(jié)合國(guó)企自身發(fā)展的考慮，指出國(guó)有企業(yè)上繳紅利應(yīng)主要用于充實(shí)社?；稹⑼度胗诠彩聵I(yè)、補(bǔ)充企業(yè)國(guó)家資本金和承擔(dān)國(guó)有企業(yè)改革成本等方面[2].謝偉杰等認(rèn)為，國(guó)企社會(huì)分紅應(yīng)通過(guò)國(guó)企利潤(rùn)上繳、部分國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)或國(guó)有股權(quán)劃轉(zhuǎn)等多種方式,構(gòu)建出一種最大程度惠及民生的新模式[3].林裕宏、李雄偉等認(rèn)為，目前國(guó)有企業(yè)上繳的紅利大部分皆回流于國(guó)企內(nèi)部，并沒(méi)有做到真正的返利于民[4-5].

1.2 民生財(cái)政的研究綜述

1.2.1 民生財(cái)政的內(nèi)涵界定.對(duì)于“民生財(cái)政”的內(nèi)涵界定，學(xué)術(shù)界尚未形成統(tǒng)一的觀(guān)點(diǎn).安體富、陳少暉、朱珍、陳玲芳等認(rèn)為用于改善民生、保障基本生活需求的財(cái)政支出為民生財(cái)政[6-8].王寧濤認(rèn)為民生財(cái)政是公共財(cái)政的核心，民生財(cái)政屬于公共財(cái)政[9].魏立萍、劉曄等認(rèn)為，民生財(cái)政是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政體系，是對(duì)公共財(cái)政的繼承和發(fā)展[10].張馨、馬海濤等認(rèn)為在公共財(cái)政制度框架下，民生財(cái)政表現(xiàn)為公共支出結(jié)構(gòu)在民生領(lǐng)域的傾斜[11-12].劉尚希從人本的角度界定民生財(cái)政，指出民生財(cái)政應(yīng)蘊(yùn)含于財(cái)政目標(biāo)、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)兩方面[13].

1.2.2 民生財(cái)政的必要性分析.2009年溫家寶總理引用《道德情操論》指出，若一個(gè)國(guó)家的改革成果集中在少數(shù)人，無(wú)法分流到民眾手中，這在道義上是人心所背的，而且是具有風(fēng)險(xiǎn)的，將威脅社會(huì)穩(wěn)定.李曉嘉等認(rèn)為，民生性財(cái)政支出對(duì)我國(guó)家庭的多維貧困具有顯著的減貧效應(yīng)[14].呂煒認(rèn)為加大民生財(cái)政的投入是破解民生困境的著力點(diǎn)，并且中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、推進(jìn)城鎮(zhèn)化、擴(kuò)大內(nèi)需等重大發(fā)展戰(zhàn)略都需要以改善民生為前提[15].劉昆認(rèn)為，著力解決好民生問(wèn)題是民生財(cái)政的價(jià)值所在[16].楊志安、王佳瑩認(rèn)為，提高民生財(cái)政支出規(guī)模、優(yōu)化民生財(cái)政支出結(jié)構(gòu)可進(jìn)而提高人們的幸福感[17].

1.2.3 如何構(gòu)建民生財(cái)政.夏杰長(zhǎng)、鄧子基、韓瑜認(rèn)為，民生財(cái)政應(yīng)分步驟、有重點(diǎn)地推進(jìn)實(shí)施，基于我國(guó)國(guó)情考慮，教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等是民生財(cái)政推進(jìn)的重點(diǎn)領(lǐng)域[18-19].廖添土認(rèn)為應(yīng)建立透明的政府財(cái)政預(yù)算制度，保障民眾的知情權(quán)[20].賈康、梁季、張立承認(rèn)為應(yīng)將民生財(cái)政的投入效果與政府績(jī)效考核相掛鉤，保證民生投入落到實(shí)處[21].

2 國(guó)企紅利社會(huì)分紅與民生財(cái)政的內(nèi)在契合性

如前所述，民生財(cái)政以解決民生問(wèn)題、保障群眾的基本需求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)總福利的提升為目標(biāo).而社會(huì)分紅理論所強(qiáng)調(diào)的“社會(huì)分紅”則是指共同體定期向其每個(gè)成員無(wú)條件支付等額的貨幣福利.這樣，就在社會(huì)分紅與民生財(cái)政之間獲得了內(nèi)在契合性.換句話(huà)說(shuō)，構(gòu)建以民生財(cái)政為導(dǎo)向的國(guó)企紅利分配體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)企“社會(huì)分紅”是落實(shí)國(guó)有資產(chǎn)出資人所有權(quán)的題中之義、是促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求、是縮小貧富差距、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要途徑.

2.1 是落實(shí)國(guó)有資本出資人所有權(quán)的題中之義

我國(guó)國(guó)有企業(yè)形式是全民制，國(guó)有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)為全民所有，理應(yīng)分享國(guó)有資本的收益權(quán).這就決定了國(guó)有企業(yè)必然以實(shí)現(xiàn)全民福利最大化為目標(biāo).另外，依照《公司法》的章程，國(guó)有企業(yè)應(yīng)將實(shí)現(xiàn)的盈利向股東支付紅利，既然國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的終極所有者是全體國(guó)民，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)收益”的原則，國(guó)有企業(yè)分紅應(yīng)向全民進(jìn)行分配.然而，據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，2008—2017年國(guó)資收益回流于國(guó)企內(nèi)部的資本性支出及費(fèi)用性支出占總支出年平均比例高達(dá)91.07%.民眾不僅沒(méi)有切實(shí)分享到國(guó)企紅利，國(guó)企紅利“體內(nèi)循環(huán)”的事實(shí)反而損害了民眾福利.

首先，具有高額壟斷利潤(rùn)回報(bào)和公共財(cái)政補(bǔ)助的國(guó)企，將巨額的現(xiàn)金流用于職工福利的建設(shè)，造成國(guó)企職工工資普遍較高，加劇社會(huì)收入分配不公.其次，國(guó)有企業(yè)具有壟斷資源優(yōu)勢(shì)，大部分市場(chǎng)要素被國(guó)有企業(yè)所占有，但國(guó)有企業(yè)進(jìn)入門(mén)檻高，只解決小部份民眾的就業(yè)問(wèn)題，有違市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平原則.最后，在擁有充足現(xiàn)金流的條件下和薪酬管制的壓力下，容易引發(fā)國(guó)有企業(yè)內(nèi)部人不計(jì)成本的盲目投資行為，擠壓民營(yíng)企業(yè)生存空間，使民眾福利受損.因此，從這一角度說(shuō)，國(guó)有企業(yè)的高速發(fā)展，在一定程度上是以犧牲國(guó)民福利為代價(jià).另外，對(duì)國(guó)有紅利實(shí)行“社會(huì)分紅”，將國(guó)企發(fā)展與民眾的切身利益相掛鉤，在利益的導(dǎo)向下，民眾必然密切關(guān)注國(guó)企發(fā)展的戰(zhàn)略布局、盈利情況、自發(fā)地對(duì)國(guó)企進(jìn)行外部監(jiān)督，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部人也將更嚴(yán)格的約束自身行為，從而有效地保證了國(guó)有企業(yè)規(guī)范經(jīng)營(yíng).總的來(lái)說(shuō)，對(duì)國(guó)有紅利實(shí)行“社會(huì)分紅”，有利于提高公民對(duì)國(guó)有資本的關(guān)心度，也是落實(shí)國(guó)有資本出資人所有權(quán)的題中之義.

2.2 是促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的財(cái)政體制安排，以分權(quán)制及強(qiáng)調(diào)GDP的高速增長(zhǎng)的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)為特征.在這種體制下，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與民生發(fā)展二者之間存在嚴(yán)重的不協(xié)調(diào)性.國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出長(zhǎng)期偏于國(guó)企的資本性及費(fèi)用性需求，而民生領(lǐng)域的社會(huì)需求卻沒(méi)有得到足夠重視.根據(jù)邊際效用遞減規(guī)律，在國(guó)企已有巨額利潤(rùn)的前提下，國(guó)企紅利回流國(guó)企的做法，顯然邊際效用是較低的，且巨大的現(xiàn)金流留存國(guó)企內(nèi)部，易造成低效投資，國(guó)有資產(chǎn)流失，不利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展.同時(shí)以投資和出口為主要驅(qū)動(dòng)力的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式不具有持續(xù)性，2008年美國(guó)次貸危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了強(qiáng)大的沖擊，政府采取大規(guī)模的投資阻止經(jīng)濟(jì)下滑.然而這種做法引發(fā)了產(chǎn)能過(guò)剩、環(huán)境污染加劇、資源枯竭等環(huán)境、社會(huì)問(wèn)題，加劇了我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的迫切性，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式開(kāi)始由外向型向內(nèi)需型轉(zhuǎn)變.

消費(fèi)是一個(gè)拉動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)重要驅(qū)動(dòng)力，然而，我國(guó)居民消費(fèi)能力難以有效被提升，而消費(fèi)能力的不足大部分原因在于民生領(lǐng)域的困境，公共服務(wù)保障不足從根本上抑制了消費(fèi)需求的增長(zhǎng).若將國(guó)企紅利以“社會(huì)分紅”的方式反哺于全民，以民生財(cái)政為導(dǎo)向?qū)?guó)企經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出投入教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域，讓中低收入群體分享到更多的國(guó)企紅利，則可有效地刺激人民的邊際消費(fèi)傾向，擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí).因此，國(guó)企紅利實(shí)行“社會(huì)分紅”，以民生財(cái)政為導(dǎo)向加大對(duì)社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)的支出，是符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的必然選擇.

2.3 是縮小貧富差距、構(gòu)建和諧社會(huì)的有效途徑

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，中國(guó)已超過(guò)日本，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但我國(guó)的貧富差距也日趨嚴(yán)重，據(jù)聯(lián)合國(guó)的數(shù)據(jù)，2008—2015年我國(guó)基尼系數(shù)年平均處于0.48的水平，超過(guò)國(guó)際公認(rèn)的警戒線(xiàn).近年來(lái)，國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生性支出比例雖有一定提升，但對(duì)于社會(huì)需求的作用仍十分有限，且其中部分比例用于國(guó)企職工的福利支出，并未惠及全民.社會(huì)收入分配不公，貧富差距加大的社會(huì)矛盾日益嚴(yán)重，這種“國(guó)富民窮”的局面打擊了人民的生產(chǎn)積極性，造成內(nèi)需不足，將阻礙經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，有違和諧社會(huì)的構(gòu)建.

隨著國(guó)有企業(yè)改革深化，我國(guó)國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模不斷壯大，資產(chǎn)總額呈逐年遞增的態(tài)勢(shì)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007—2018年，全國(guó)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額由347 668.1億元增長(zhǎng)到1 787 482.9億元，年均增速達(dá)16.05%.國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益也顯著提高，我國(guó)國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)的資產(chǎn)利潤(rùn)總額從2007年的15 833.6億元增長(zhǎng)到2019年的35 961.0億元，年平均增長(zhǎng)率為7.07%.近年來(lái)，受到經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的影響，我國(guó)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)總額增速稍有放緩，但總的來(lái)說(shuō)，縱觀(guān)12年我國(guó)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)總額仍是呈增長(zhǎng)趨勢(shì).在國(guó)企盈利能力增強(qiáng)的現(xiàn)狀下，若將國(guó)有紅利實(shí)行社會(huì)分紅，將有利于緩和社會(huì)矛盾，縮小貧富差距.一方面可以減少企業(yè)的內(nèi)部留存收益，控制國(guó)企職工薪酬福利過(guò)快增長(zhǎng)，防止國(guó)企紅利成為國(guó)企職工收入畸高的來(lái)源，另一方面可通過(guò)社會(huì)分紅的方式，提高公民可支配收入或社會(huì)福利份額，從而縮小社會(huì)收入分配不均現(xiàn)象.從終極意義上講，國(guó)有資本收益屬于全體公民，國(guó)企紅利實(shí)行社會(huì)分紅，以民生財(cái)政為導(dǎo)向加大國(guó)資預(yù)算支出向民生領(lǐng)域傾斜，構(gòu)建普惠全民、公平正義的國(guó)企紅利分配制度是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求.

3 現(xiàn)行國(guó)企紅利與民生財(cái)政的內(nèi)涵要求相違背

自2007年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度試行以來(lái)，國(guó)有企業(yè)表面上作出如實(shí)如期上繳利潤(rùn)的行為.但由于受到長(zhǎng)達(dá)13年不分紅的制度慣性影響，使得國(guó)有企業(yè)尚未形成上繳紅利是自身義務(wù)的思維.另外，在國(guó)家與國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)征繳的博弈中，復(fù)雜的委托代理鏈條使得國(guó)有企業(yè)享有信息優(yōu)勢(shì)，國(guó)企為了追求自身利益最大化，會(huì)通過(guò)利潤(rùn)操縱、盈余管理、會(huì)計(jì)政策選擇以及員工福利和在職消費(fèi)等方式，規(guī)避利潤(rùn)上繳.總的說(shuō)來(lái),現(xiàn)行的國(guó)企紅利分配仍然走不出“取之國(guó)企，用之國(guó)企”的制度框架，國(guó)有資本預(yù)算支出未能體現(xiàn)民生財(cái)政的導(dǎo)向性，這不僅有違市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平原則，而且過(guò)多利潤(rùn)滯留于企業(yè)內(nèi)部造成國(guó)有資產(chǎn)流失，嚴(yán)重?fù)p害了出資人的利益，民眾更是無(wú)法切實(shí)分享國(guó)有資本投資收益,使得國(guó)有企業(yè)向社會(huì)分紅陷入困境.

3.1 國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳比例低

自2007年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算試行與推廣以來(lái)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)紅利上繳比例經(jīng)歷了5次調(diào)整，總體上雖有所提升，但仍存在分紅比例過(guò)低的問(wèn)題.截止2019年，中央企業(yè)累計(jì)上繳利潤(rùn)199 041.52億元，年利潤(rùn)從2007年的11 642億元增長(zhǎng)到2019年的22 652.7億元.在國(guó)有企業(yè)紅利上繳制度不斷完善，國(guó)有企業(yè)盈利水平不斷提升的背景下，10年來(lái)，收取的國(guó)有資本收益總額呈不斷上升的趨勢(shì)，其中中央企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的份額在波動(dòng)中也呈上升態(tài)勢(shì).2007—2019年，中央企業(yè)國(guó)有資本收益占中央企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的份額分別為1.20%、5.37%、4.12%、4.29%、5.09%、6.45%、6.36%、8.16%、9.99%、9.37%、7.26%、6.75%、7.23%年平均占比為6.28%（圖1）.近幾年紅利上繳比例雖有明顯的提高，但最高水平仍沒(méi)有超過(guò)10%%的分紅比例，國(guó)企紅利上繳比例存在著較大的提升空間.目前我國(guó)國(guó)有企業(yè)的股息分配，主要用于負(fù)擔(dān)國(guó)有企業(yè)改革成本，絕大部分的收益留存企業(yè)內(nèi)部繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，并且這部分資金在以后各期會(huì)計(jì)年度繼續(xù)被少數(shù)非國(guó)有股東分?jǐn)?，沒(méi)有注重國(guó)民福利的增長(zhǎng)，這不僅使全民福利受損，又造成了國(guó)有資本流失.

圖1 2007—2019年中央企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)及上繳概況（億元）

3.2 國(guó)企紅利“取之國(guó)企，用之國(guó)企”

據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，2008—2019年國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算用于國(guó)企內(nèi)部的年平均資本性支出及費(fèi)用性支出占總支出比例高達(dá)87.63%.在我國(guó)國(guó)企紅利上繳比例過(guò)低的制度框架下，巨額國(guó)企利潤(rùn)上繳國(guó)家后，并沒(méi)有納入公共財(cái)政，而是作為國(guó)有資本回流于國(guó)企，造成“取之國(guó)企，用之國(guó)企”的體內(nèi)循環(huán).從微觀(guān)角度來(lái)看，過(guò)多的現(xiàn)金流留存于國(guó)企內(nèi)部，助長(zhǎng)了國(guó)有企業(yè)不計(jì)成本的盲目投資，并且在薪酬管制的約束下，貨幣獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)國(guó)企內(nèi)部人的激勵(lì)不足，因而增加在職消費(fèi)，進(jìn)行盲目、短期投資.2007—2018年，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的凈資產(chǎn)收益率總體呈下降趨勢(shì)，從2007年的12.1%下降到2018年的3.90%，年平均下降了9.78%（圖2）.這些數(shù)據(jù)說(shuō)明了我國(guó)國(guó)有企業(yè)存在盲目、低效投資.從宏觀(guān)層面上看，全社會(huì)資本在一定時(shí)間內(nèi)是相對(duì)有限的，為了實(shí)現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)，要求資本在全社會(huì)范圍內(nèi)充分自由流動(dòng).然而國(guó)企紅利體內(nèi)循環(huán)的做法，導(dǎo)致大量的社會(huì)資本被用于國(guó)企做大做強(qiáng)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)在全社會(huì)范圍內(nèi)的充分流動(dòng)，造成資本宏觀(guān)配置效率低下.總的來(lái)說(shuō)，在國(guó)企紅利上繳比例低且“取之國(guó)企，用之國(guó)企”的制度框架下，本該屬于全民享有的國(guó)企紅利卻被用于企業(yè)內(nèi)部的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，降低了國(guó)企紅利用于醫(yī)療、社會(huì)保障等以民生財(cái)政為導(dǎo)向的公共服務(wù)領(lǐng)域，使得國(guó)企向社會(huì)分紅陷入困境.

圖2 歷年我國(guó)國(guó)有企業(yè)固定資產(chǎn)投資額及凈資產(chǎn)收益率

3.3 現(xiàn)行國(guó)有資本預(yù)算支出的非民生傾向

從國(guó)有資產(chǎn)的本質(zhì)上看，社會(huì)公眾作為國(guó)有資本的終極所有者，理應(yīng)分享國(guó)有資本的收益權(quán).從市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律上看，民生領(lǐng)域國(guó)資預(yù)算支出的邊際效用較高，以民生性為導(dǎo)向的國(guó)資預(yù)算支出規(guī)模的擴(kuò)大將減少收入分配差距，提升居民消費(fèi)能力，拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng).然而在現(xiàn)行制度與實(shí)踐中，國(guó)企經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的投入不足，過(guò)多的現(xiàn)金流留存于國(guó)企內(nèi)部，有違市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平原則，損害民眾福利.

從制度安排上看，2014年財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步提高中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取比例的通知》中指出，為貫徹落實(shí)《決定》精神，更好地保障和改善民生，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上將中央企業(yè)利潤(rùn)上繳比例再提高5%.然而目前國(guó)家層面并沒(méi)有對(duì)國(guó)資預(yù)算用于民生支出比例具體化規(guī)定，更沒(méi)有可操作的實(shí)施流程，在2007年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》中，僅將國(guó)資預(yù)算支出流向劃分為資本支出、費(fèi)用性支出、其他支出.在其他項(xiàng)支出中，僅提到“必要時(shí)，可部分用于社會(huì)保障等項(xiàng)目支出”，國(guó)家政策制度對(duì)民生性支出的籠統(tǒng)表述，使得國(guó)資預(yù)算在民生領(lǐng)域發(fā)揮的作用捉襟見(jiàn)肘.

從實(shí)踐執(zhí)行上看，截止2019年，國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算用于社會(huì)保障、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育民生性支出累計(jì)額1 949.03億元，僅占累計(jì)總支出的14.34%；從逐年上看，2008年、2009年沒(méi)有安排民生性支出，2010—2019年民生性支出分別為：10億元、90億元、70.1億元、76.34億元、199.42億元、241.36億元、258.47億元、286.34億元、331.98億元、390.02億元，年平均占比為12.37%（表1）.雖然我國(guó)國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生性支出比例有一定提升，但對(duì)于社會(huì)需求相較作用仍十分有限，提升空間巨大，且其中部分僅用于國(guó)企員工的福利支出，并未惠及全民.也就是說(shuō)，無(wú)論在制度安排還是實(shí)踐中，尚未形成以民生財(cái)政為導(dǎo)向的國(guó)有資本紅利分配制度，可見(jiàn)國(guó)企紅利實(shí)行“社會(huì)分紅”更是舉步維艱.因此，應(yīng)加快建立以民生財(cái)政支出為導(dǎo)向的國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算體系，讓國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)成果分配應(yīng)向民生領(lǐng)域傾斜，調(diào)整國(guó)資收益在國(guó)企“體內(nèi)循環(huán)”現(xiàn)狀，保證國(guó)民享有終極的國(guó)有資本收益權(quán).

表1 2010—2019年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生支出項(xiàng)目及比重

4 構(gòu)建國(guó)企紅利“社會(huì)分紅”體系框架的路徑選擇

4.1 科學(xué)創(chuàng)立“社會(huì)分紅”的運(yùn)行機(jī)制

4.1.1 創(chuàng)立科學(xué)的“社會(huì)分紅”運(yùn)行機(jī)制.首先，講究社會(huì)分紅均等化，注重公平.社會(huì)分紅的受益群體是全體公民，不受性別、年齡、行業(yè)、地域等約束，凡是中國(guó)公民都公平享有分紅權(quán)利.對(duì)于現(xiàn)階段而言，我國(guó)社會(huì)保障體系不健全，將國(guó)企紅利注入社?；鸬姆旨t形式，會(huì)由于地域之間的社保差異而出現(xiàn)相對(duì)的不公平.因此，若采取充實(shí)社保的方式，則必須在健全社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)上實(shí)施.其次，社會(huì)分紅要明確分紅率.由于不同行業(yè)性質(zhì)的國(guó)有企業(yè)其市場(chǎng)前景、增長(zhǎng)潛力、經(jīng)營(yíng)環(huán)境、投資成本等存在差異，這就決定了應(yīng)根據(jù)各企業(yè)具體情況決定分紅率，而不是實(shí)行整齊劃一的分紅率，并且要設(shè)立分紅最低比例，保證民眾切實(shí)分享到國(guó)企經(jīng)營(yíng)成果.

4.1.2 采取“直接分紅”與“間接分紅”相結(jié)合的社會(huì)分紅模式.從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，國(guó)外國(guó)有企業(yè)已有將國(guó)企紅利進(jìn)行社會(huì)分紅的實(shí)踐，最早進(jìn)行這一探索的是美國(guó)的阿拉斯加州.自1982年來(lái)該州主張“共有資本的市場(chǎng)收益，應(yīng)有社會(huì)分紅”，采取直接分紅的方式，就石油資源收入建立永久基金，向全體公民每年等額發(fā)放現(xiàn)金分紅.迄今為止已連續(xù)36年給居住6個(gè)月以上的公民發(fā)放社會(huì)分紅.結(jié)合我國(guó)具有國(guó)情看，由于我國(guó)人口基數(shù)大，若讓全體人民直接分享國(guó)有資本紅利，每個(gè)民眾分的比例會(huì)非常少，分紅效益較低.但我國(guó)可以在某個(gè)特點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)，比如推行省域內(nèi)設(shè)立“公民權(quán)益基金”的形式，就該省的國(guó)企紅利向該區(qū)域內(nèi)的公民實(shí)行直接分紅.并且在省域之間進(jìn)行分紅比例的良性競(jìng)爭(zhēng).除了采取省域直接分紅方式，我國(guó)還可采取間接分紅的方式，將國(guó)有資本可通過(guò)投向教育、社會(huì)保障、醫(yī)療等民生領(lǐng)域的方式，增加全民福利，讓全體人民間接分享國(guó)企紅利，實(shí)現(xiàn)分紅效益最大化.比如英國(guó)在布萊爾首相執(zhí)政時(shí)期，已在該領(lǐng)域有所探索，即通過(guò)設(shè)立“教育賬戶(hù)”的形式，給每位新生兒童存入一筆資金.挪威將國(guó)企紅利注入社保基金方式進(jìn)行社會(huì)分紅.

4.2 構(gòu)建以民生財(cái)政為導(dǎo)向的國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出體系

4.2.1 從立法的角度體現(xiàn)國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算的民生財(cái)政導(dǎo)向.民生財(cái)政的構(gòu)建是基于深層體制變革的財(cái)政改革方向，現(xiàn)階段如何發(fā)揮國(guó)有資本的民生財(cái)政導(dǎo)向作用提高人民福祉顯得尤為迫切.應(yīng)從法律層面設(shè)置國(guó)資預(yù)算用于民生性支出的最低比例確保其剛性需求、并且對(duì)民生支出的投入范圍、投入方式進(jìn)行政策量化安排，保證這部分資金首先投入與資金缺口最大、對(duì)民眾受益程度最高的領(lǐng)域，（如社?；痤A(yù)算領(lǐng)域）從立法的角度體現(xiàn)國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算的民生財(cái)政導(dǎo)向.

4.2.2 逐步擴(kuò)大國(guó)資預(yù)算支出對(duì)民生領(lǐng)域的投入.自2007年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算試行與推廣以來(lái)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)紅利上繳比例經(jīng)歷了五次調(diào)整，總體上雖有所提升，但仍存在分紅比例過(guò)低的問(wèn)題.筆者建議，在國(guó)資預(yù)算收入水平有限的情況下，國(guó)資預(yù)算支出應(yīng)首先投入資金缺口最大且最能讓民眾收益的領(lǐng)域，我國(guó)社會(huì)保障基金主要的資金來(lái)源于公共預(yù)算，但由于各方面剛性支出要求，公共預(yù)算所能劃撥給社會(huì)基金的資金又十分有限.中國(guó)社科院研究發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行的社會(huì)保障制度下，到2020年確保我國(guó)每個(gè)退休者都可以領(lǐng)取到養(yǎng)老金，以當(dāng)前養(yǎng)老金占當(dāng)前社會(huì)平均工資52.4%的水平看，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)將面臨嚴(yán)重的資金缺口.因此，應(yīng)首先考慮提高國(guó)有資本收益在社會(huì)保障的支出需求，以解決社保基金支付缺口的問(wèn)題.隨著國(guó)資預(yù)算收入的不斷增加，再進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)資預(yù)算支出對(duì)教育、醫(yī)療、就業(yè)等民生領(lǐng)域的投入，一方面可以減少民眾因政府公共投入不足而導(dǎo)致的剛性支出，從而促進(jìn)消費(fèi)，拉動(dòng)內(nèi)需.另一方面還可緩和收入分配不均而引起的社會(huì)矛盾.2016年中央國(guó)資預(yù)算在民生領(lǐng)域的支出為14.38%，建議到2020年，投入民生領(lǐng)域的國(guó)企紅利應(yīng)擴(kuò)大到30%的水平，在進(jìn)一步改善之后，實(shí)現(xiàn)與國(guó)際接軌的50%民生支出比例.構(gòu)建以民生財(cái)政為導(dǎo)向的國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出體系，保證民眾切實(shí)分享國(guó)有資本投資收益，提高人民福祉，同時(shí)也促進(jìn)“社會(huì)分紅”的穩(wěn)步推進(jìn).