黑龍江省水土保持規(guī)劃實施效果評價

周 寧，李 超，李鐵男，呂志學(xué)，史彥林，樊 華

(1.黑龍江省水利科學(xué)研究院，黑龍江 哈爾濱 150070；2.黑龍江省水利學(xué)會 水土保持專業(yè)委員會，黑龍江 哈爾濱 150070)

2012年6月，黑龍江省水利廳商省發(fā)展改革委等有關(guān)部門成立了省水土保持規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，啟動了全省水土保持規(guī)劃編制工作。2016年7月，黑龍江省人民政府以黑政函〔2016〕77號批復(fù)了《黑龍江省水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)。2016年12月，黑龍江省水利廳、發(fā)展改革委、財政廳、國土廳、環(huán)保廳、農(nóng)委和林業(yè)廳以黑水發(fā)〔2016〕648號聯(lián)合印發(fā)《規(guī)劃》?！兑?guī)劃》基準(zhǔn)年為2014年，近期水平年為2020年，在全國水土流失重點防治區(qū)和水土保持區(qū)劃基礎(chǔ)上，新增劃定8個縣(市、區(qū))為省級水土流失重點預(yù)防區(qū)，20個縣(市、區(qū))為省級水土流失重點治理區(qū)，劃定水土保持區(qū)劃一級區(qū)1個、二級區(qū)5個、三級區(qū)8個，規(guī)劃近期(2015—2020年)目標(biāo)任務(wù)為：基本形成與全省經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的水土流失綜合治理體系，基本實現(xiàn)重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)的水土流失得到有效治理，生態(tài)進一步趨向好轉(zhuǎn)，水土流失面積和侵蝕強度有所下降，人為水土流失得到有效控制，林草植被得到有效保護恢復(fù)，林草覆蓋面積有所增加，輸入江河湖庫的泥沙明顯減少。

1 規(guī)劃實施保障

1.1 法律法規(guī)體系

《黑龍江省水土保持條例》(以下簡稱《水保條例》)自2018年3月1日起施行，規(guī)定各級人民政府應(yīng)當(dāng)按照水土保持規(guī)劃，采取封育保護、自然修復(fù)等措施保護地表植被，組織單位和個人植樹種草，擴大林草覆蓋面積，涵養(yǎng)水源，預(yù)防和減輕水土流失；規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)水土保持規(guī)劃，保證水土保持投入，加強水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)的坡耕地改造、侵蝕溝治理等水土保持重點工程建設(shè)，加大生態(tài)修復(fù)力度?！端l例》為《規(guī)劃》近期目標(biāo)任務(wù)的落實提供了有力的制度保障[1]。

《黑龍江省耕地保護條例》(以下簡稱《耕地條例》)自2016年7月1日起施行，規(guī)定縣級以上水行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)水土保持規(guī)劃，開展水土流失綜合治理；縣級國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)要求并監(jiān)督建設(shè)單位對所占用耕地的耕作層土壤進行剝離，剝離的土壤應(yīng)當(dāng)主要用于土地復(fù)墾、苗床用土，以及改良中、低產(chǎn)田和被污染耕地的治理；縣級農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)對剝離土壤的利用進行監(jiān)督管理；縣級以上林業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強農(nóng)田防護林、水土保持林建設(shè)?！陡貤l例》對有關(guān)部門在耕地水土保持上法律責(zé)任及法定職能的明確和對行為人和政府破壞耕地不利于水土保持行為做出的法律約束，是《規(guī)劃》得以具體落實的強有力支撐和保障。

1.2 規(guī)劃體系及水土保持考評

《水保條例》明確了專項規(guī)劃的編制范圍和對總體規(guī)劃的支撐作用，為黑龍江編制印發(fā)并組織實施水土保持專項規(guī)劃提供了法律依據(jù)。為細化落實《規(guī)劃》，黑龍江省水利廳先后組織編制并印發(fā)實施了《黑龍江省侵蝕溝治理工程實施方案(2017—2020年)》《牡丹江流域水土流失防治實施方案(2018—2020年)》《黑龍江省黑土耕地保護水土流失治理三年實施方案(2018—2020年)》《黑龍江省水土流失綜合治理分區(qū)實施方案(2018—2020年)》和《黑龍江省水土流失動態(tài)監(jiān)測規(guī)劃(2018—2022年)》等5個實施方案和專項規(guī)劃。截至2020年底，黑龍江省全部市(地)和縣(市)編制完成并印發(fā)實施本級水土保持規(guī)劃，形成了“從上而下”和“從下到上”的綜合規(guī)劃體系，為《規(guī)劃》目標(biāo)任務(wù)付諸實際奠定了堅實基礎(chǔ)。

2018年起，黑龍江省委將水土保持工作內(nèi)容納入市(地)經(jīng)濟社會發(fā)展主要責(zé)任指標(biāo)考核，對黑河市、伊春市和大興安嶺等3個生態(tài)類城市進行年度考核。2019年黑龍江省政府出臺《黑龍江省水土保持目標(biāo)責(zé)任考核評估辦法(試行)》，對全部市(地)開展水土保持目標(biāo)責(zé)任年度考評。省委、省政府對水土保持工作的高度重視和考評的指揮棒、風(fēng)向標(biāo)、助推器作用[2]，有效增強了政府的水土保持工作主體責(zé)任，強力推動了《規(guī)劃》近期目標(biāo)任務(wù)的落實。

2 綜合治理

2.1 水土流失治理

《規(guī)劃》近期水土流失治理任務(wù)為18 500 km2。根據(jù)歷年《黑龍江省水土保持公報》和相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2015—2020年黑龍江省共完成水土流失治理面積22 570.49 km2，達標(biāo)率122.00%。對歷年水土流失治理完成情況(表1)分析表明，全省年度完成面積呈線性增加趨勢(R2=0.69)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和社會力量年度完成面積所占比例呈線性增加趨勢(R2=0.91、0.61)，林草部門和水利部門年度完成面積所占比例均呈線性減少趨勢(R2=0.80、0.59)。按完成主體，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草、水利部門和社會力量完成水土流失治理面積較大，合計占完成總面積的93.72%。2015—2018年，自然資源部門、財政部門、發(fā)改部門和生態(tài)環(huán)境部門累計完成水土流失治理面積1 417.55 km2，占完成總面積的6.28%，受機構(gòu)改革影響，2019—2020年以上部門不再參與水土流失治理。

表1 《規(guī)劃》近期水土流失治理完成情況 km2

對《規(guī)劃》近期實施的水土流失治理措施(表2)分析表明，保土耕作實施面積最大，占總治理面積的68.30%；水保林和封禁治理次之，分別占總治理面積的14.86%和12.64%；種草、坡改梯、經(jīng)果林和地埂植物帶實施面積較小，合計占總治理面積的4.19%。保土耕作措施主要為深松和秸稈還田，年度實施面積線性增加趨勢明顯(R2=0.91)，這與黑龍江省實施的黑土耕地保護三年行動計劃(2018—2020年)關(guān)系密切；水保林、封禁治理、種草、坡改梯、經(jīng)果林和地埂植物帶年度實施面積均呈線性減少趨勢，這與黑龍江省水土保持生態(tài)建設(shè)由小流域綜合治理向侵蝕溝專項治理傾斜有關(guān)，受國家投資強度降低影響，坡改梯、封禁治理和種草面積減少較多；受占地矛盾制約，水保林、經(jīng)果林和地埂植物帶等坡面水土流失治理措施實施面積減少明顯。

表2 《規(guī)劃》近期水土流失治理措施類型及實施面積 km2

2.2 重點工程

《規(guī)劃》近期，黑龍江省實施坡耕地水土流失綜合治理工程、水土流失重點治理工程和東北黑土區(qū)侵蝕溝水土流失綜合治理工程等3類國家水土保持重點工程，涉及項目70個，累計完成投資5.47億元，其中中央資金4.69億元、地方匹配資金0.78億元，治理水土流失面積166.92 km2(含坡改梯面積111.00 km2)，治理侵蝕溝1 022條。以“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗為契機，整合涉農(nóng)中央資金1.99億元、配套0.34億元用于水土流失治理，實施項目56個，治理水土流失面積421.63 km2，治理侵蝕溝488條?！兑?guī)劃》近期，全省48個項目縣(市、區(qū))實施水土保持重點工程，其中國家級貧困縣(市)15個、省級貧困縣(市)5個、革命老區(qū)縣(市、區(qū))32個(其中8個同為國家級貧困縣、5個同為省級貧困縣)，用于貧困地區(qū)和革命老區(qū)的水土流失治理資金達6.45億元，占全省水土保持重點工程總投資的82.87%，水土保持扶貧支持力度為歷往之最[3]。

從黑龍江省水土保持區(qū)劃層面(表3)分析，除西部平原防沙農(nóng)田防護區(qū)范圍內(nèi)無水土保持重點工程外，其他7個區(qū)劃分區(qū)范圍內(nèi)均實施了水土保持重點工程，其中，西部低山丘陵土壤保持區(qū)包括的3個縣(區(qū))全部實施了水土保持重點工程，其他水土保持區(qū)劃內(nèi)實施水土保持重點工程的行政區(qū)數(shù)量比例由高到低依次為東南部山地水源涵養(yǎng)減災(zāi)區(qū)(57%)、三江興凱湖平原生態(tài)維護農(nóng)田防護區(qū)(55%)、東南部山地丘陵水質(zhì)維護保土區(qū)(43%)、中部漫川漫崗?fù)寥辣３謪^(qū)(38%)、大興安嶺山地水源涵養(yǎng)生態(tài)維護區(qū)(20%)、小興安嶺山地丘陵生態(tài)維護保土區(qū)(17%)。在中部漫川漫崗?fù)寥辣３謪^(qū)、東南部山地水源涵養(yǎng)減災(zāi)區(qū)和東南部山地丘陵水質(zhì)維護保土區(qū)范圍內(nèi)實施的水土保持重點工程數(shù)量占到總量的81.75%，投資額度占到總量的87.11%，侵蝕溝治理數(shù)量占總量的86.42%。高強度的投資和水土流失治理力度，在改觀以上三個分區(qū)較高的水土流失面積占比(分別為31.85%、21.99%和25.64%)方面起到了積極作用，并對發(fā)揮分區(qū)水土保持主導(dǎo)功能起到了典型示范作用。

表3 《規(guī)劃》近期水土保持重點工程實施情況

3 綜合監(jiān)管

3.1 行政審批

《規(guī)劃》近期，黑龍江省深化生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案行政許可改革，不斷精簡申辦流程和壓縮辦結(jié)時限[4]，全面推行網(wǎng)上審批、不見面評審和承諾制管理。2015—2020年黑龍江省共審批生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案1 516個，分析表明(圖1)，全省年審批數(shù)量和增長率雙遞增，省級、市(地)級和縣(市、區(qū))級審批數(shù)量占比分別為15.50%、24.01%和60.49%，省級和市(地)級審批數(shù)量明顯少于縣(市、區(qū))級，縣(市、區(qū))級年審批數(shù)量呈較明顯線性增加趨勢(R2=0.78)。

圖1 《規(guī)劃》近期生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批情況

變異系數(shù)的大小可描述歷年省、市、縣審批數(shù)量的變異程度：變異系數(shù)<10%表示呈弱變異性，變異系數(shù)>100%表示呈強變異性，10%≤變異系數(shù)≤100%表示呈中等變異性。經(jīng)計算，審批數(shù)量變異系數(shù)省級為45.80%，市(地)級為37.29%，縣(市、區(qū))級為114.86%，可見省級、市(地)級審批數(shù)量呈中等變異性，縣(市、區(qū))級審批數(shù)量呈強變異性。

綜合分析，以上特征與2015年和2020年黑龍江省2次大規(guī)模下放生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案行政審批權(quán)限相關(guān)，權(quán)力下放后省級審批省政府審批、核準(zhǔn)、備案和跨市(地)以及水利部下放項目，市(地)級審批跨其所轄縣(市、區(qū))項目，縣(市、區(qū))級審批除省政府審批、核準(zhǔn)、備案外全部隸屬本行政區(qū)的項目。目前，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案屬地化審批比例已達78.91%，縣、市、省生產(chǎn)建設(shè)項目行政審批權(quán)呈現(xiàn)“金字塔”結(jié)構(gòu)，權(quán)力下沉，監(jiān)管緊靠實地，省級抓大放小、市(地)級承上啟下格局基本形成。

3.2 退耕還林還草

《水保條例》規(guī)定，禁止在15°以上的坡地開墾種植農(nóng)作物。在15°以上坡地種植經(jīng)濟林的，應(yīng)當(dāng)科學(xué)選擇樹種，合理確定規(guī)模，采取水土保持措施，防止造成水土流失。已在15°以上的坡地開墾種植農(nóng)作物的，縣級人民政府應(yīng)當(dāng)制定限期退耕還林、還草計劃，并組織落實；退耕前，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況采取水土保持措施?！陡貤l例》規(guī)定，禁止在15°以上的坡地開墾耕地?？h級人民政府應(yīng)當(dāng)對15°以上已經(jīng)開墾并種植農(nóng)作物的耕地制定退耕計劃，逐步還林、還草。需要退耕還林、還草和還濕的耕地，不得劃入基本農(nóng)田保護區(qū)。據(jù)此，黑龍江省編制并印發(fā)了《黑龍江省十五度以上坡地退耕還林還草三年行動計劃(2019—2021年)》《黑龍江省十五度以上坡地退耕還林還草工作實施意見》。截至2020年底，各市(地)人民政府完成了轄區(qū)內(nèi)15°以上坡地面積核查和數(shù)量認(rèn)定工作，已經(jīng)完成退耕面積14 728.60 hm2，暫時無法退耕還林、還草的，采取水土保持措施(含簽訂退耕協(xié)議)面積2 844.05 hm2。自然降水在15°以上的坡地容易形成地表徑流，加之耕作活動、長時間地表裸露及順坡壟作等不合理耕作方式導(dǎo)致水土流失易發(fā)[5]，《規(guī)劃》近期實施的15°以上坡地退耕還林、還草是以問題為導(dǎo)向、解決當(dāng)前坡面水土流失“標(biāo)本兼治”的方法，實現(xiàn)了區(qū)域生態(tài)趨向好轉(zhuǎn)、水土流失面積和侵蝕強度有所下降、人為水土流失得到有效控制、林草植被得到有效保護恢復(fù)、林草覆蓋面積有所增加的規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)。

3.3 水土保持監(jiān)測和信息化

《規(guī)劃》近期，黑龍江省水土保持監(jiān)測和信息化建設(shè)增速明顯、實效顯著，省級財政投入專項資金3 536.59萬元，用于更新改造全省監(jiān)測站點設(shè)施設(shè)備，加強動態(tài)監(jiān)測和信息化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，水土流失動態(tài)監(jiān)測和生產(chǎn)建設(shè)行為信息化監(jiān)管的常態(tài)化、精細化，極大增強了對政府決策、社會經(jīng)濟發(fā)展和公眾服務(wù)的技術(shù)支撐作用。按照《黑龍江省水土流失動態(tài)監(jiān)測規(guī)劃(2018—2022年)》，自2018年起連續(xù)開展年度全省水土流失動態(tài)監(jiān)測，重點實施了黑土核心區(qū)和水土流失重點防治區(qū)水土流失動態(tài)監(jiān)測，截至2019年底全省水土流失面積74 929.43 km2，較《規(guī)劃》基準(zhǔn)年(2014年)減少了619.10 km2，減幅為0.82%。2017年起，黑龍江省水土保持信息化建設(shè)步伐明顯加快[6]，制定了《黑龍江省水土保持信息化工作2017—2018實施計劃》，2018年完成牡丹江地區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項目“天地一體化”監(jiān)管示范，2019年自主開展全省4 221個生產(chǎn)建設(shè)活動疑似擾動圖斑的解譯和核查工作，《規(guī)劃》近期累計完成水利部下達的4 351個生產(chǎn)建設(shè)活動疑似擾動圖斑核查工作。

4 結(jié) 語

黑龍江省以水土保持分區(qū)防治為抓手，以強化水土保持法律法規(guī)體系建設(shè)為根本，以“防治水土流失，合理利用、開發(fā)和保護水土資源”為主線，實行水土保持目標(biāo)責(zé)任考評，為加快水土流失綜合治理步伐，深化生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案行政審批改革，推動15°以上坡地退耕還林、還草，強化水土保持監(jiān)測和信息化建設(shè)，全面落實《規(guī)劃》近期(2015—2020年)目標(biāo)、任務(wù)，夯實了各級政府水土保持主體責(zé)任，為保護黑土耕地資源、規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)行為、增強防災(zāi)減災(zāi)能力、加快生態(tài)文明建設(shè)、保證糧食和飲水安全、助力經(jīng)濟社會發(fā)展提供了基礎(chǔ)支撐。