多元主體協(xié)同治理與國家級新區(qū)科技進步能力培育

陳 娟

(中共甘肅省委黨校(甘肅行政學院) 公共管理教研部，蘭州 730070)

提要：以創(chuàng)新擴散理論和公共管理理論為基礎，對國家級新區(qū)科技進步能力培育過程中政府、企業(yè)、科研組織、社會機構(gòu)等多重主體的利益訴求、治理目標及其相互關系進行質(zhì)性研究，設計出了國家級新區(qū)多元主體協(xié)同治理的路徑機制。其中，政府通過主導發(fā)展規(guī)劃、引導多元主體平等參與競爭等路徑來提升國家級新區(qū)發(fā)展價值與推動政府自身改革，企業(yè)通過構(gòu)建新型產(chǎn)業(yè)引領式發(fā)展、促進自身轉(zhuǎn)型升級等方式參與新區(qū)建設發(fā)展并分享新區(qū)成長的科技進步紅利，科研機構(gòu)通過技術(shù)授權(quán)、專利轉(zhuǎn)讓，促進科研成果應用轉(zhuǎn)化和構(gòu)建“產(chǎn)學研用”的合作機制等服務于國家級新區(qū)科技創(chuàng)新能力提升，社會組織通過建立政府與企業(yè)、政府與行業(yè)、政府與市場等關系的紐帶來服務于新區(qū)經(jīng)濟社會與科技創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展，利益相關者及新區(qū)居民通過新聞傳播、建言獻策、生活感知、環(huán)境感知、幸福感感知等途徑融入新區(qū)發(fā)展并提供各種智慧支持。

一、引言

從1992年上海浦東新區(qū)開始到2017年河北雄安新區(qū)的問世，在15年的時間內(nèi)，我國一共設立了19個國家級新區(qū)，形成了從南到北、從東到西、從發(fā)達省份到欠發(fā)達省份的全方位布局[1]。國家級新區(qū)自成立以來，保持了穩(wěn)中有進、穩(wěn)中向好的發(fā)展態(tài)勢，在地區(qū)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、公共預算收入、社會消費品零售總額、實際利用外資以及規(guī)模以上工業(yè)增加值等經(jīng)濟指標上都保持了較高速度的增長[2]。在此過程中，國家級新區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了深化改革與擴大對外開放的探索期、推動均衡發(fā)展的戰(zhàn)略形成期、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的全面布局期3個不同階段，為中國經(jīng)濟的整體發(fā)展和不同階段的戰(zhàn)略升級提供了重要的支撐[3]。其中，在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的全面布局期，國家級新區(qū)的戰(zhàn)略定位，尤其是2010年以來批復成立的國家級新區(qū)，正是為了支撐“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”戰(zhàn)略，賦予其先行先試的優(yōu)先權(quán)，鼓勵各國家級新區(qū)依據(jù)自身特色和優(yōu)勢在重點領域進行體制機制創(chuàng)新，鼓勵各新區(qū)因地制宜發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，發(fā)展大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新經(jīng)濟，并培育壯大經(jīng)濟新動能，為建設創(chuàng)新型國家提供重要的戰(zhàn)略示范[4]。因此，在當前中國經(jīng)濟從資源驅(qū)動型向創(chuàng)新驅(qū)動型戰(zhàn)略升級的背景下，國家級新區(qū)基于大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等新型技術(shù)的應用，跳出了傳統(tǒng)依賴于政策支持的發(fā)展模式，也跳出了政府主導的單一治理機制，通過科技創(chuàng)新、技術(shù)升級，提升了國家級新區(qū)發(fā)展的科技進步能力，并通過以政企合作機制為核心的國家級新區(qū)發(fā)展的“市場力量”與政府支持的“合力機制”共同形成國家級新區(qū)的多元化治理模式，這成為未來國家級新區(qū)在新時期高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。

伴隨著國家級新區(qū)所需要承擔“推進體制改革使命任務”的確定，學者們首先從整體上對國家級新區(qū)管理體制的演化邏輯及其特征進行了研究。有學者分別從國家級新區(qū)管理體制與功能區(qū)的實體狀態(tài)、國家級新區(qū)的戰(zhàn)略取向以及國家級新區(qū)發(fā)展的行政邏輯重構(gòu)等方面進行了比較系統(tǒng)性的研究。王佳寧和羅重譜[5]認為，國家級新區(qū)的管理體制與功能區(qū)設置存在著交互影響和協(xié)同發(fā)展的關系，正是這種管理體制與功能區(qū)設置之間的交互影響和協(xié)同演進，才決定了國家級新區(qū)最終選擇的發(fā)展路徑和治理機制。王佃利等[6]指出，國家級新區(qū)通過在所轄范圍的尺度空間中對所涉及的權(quán)力、制度、關系等要素進行重構(gòu)，實現(xiàn)由經(jīng)濟驅(qū)動向區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略驅(qū)動的轉(zhuǎn)變。其中，國家級新區(qū)的行政邏輯重構(gòu)包括了國家級新區(qū)的行政區(qū)劃重構(gòu)、行政定位重構(gòu)、行政關系重構(gòu)和行政手段重構(gòu)等。在行政手段上，主要包括3個方面：第一，淡化了國家級新區(qū)的傳統(tǒng)規(guī)制手段，廣泛運用PPP等合作模式來推進國家級新區(qū)的公共事務管理；第二，整合國家級新區(qū)規(guī)劃機構(gòu)與職能，建立統(tǒng)一的國家級新區(qū)規(guī)劃管理平臺，提升國家級新區(qū)行政管理的效率；第三，明確國家級新區(qū)行政權(quán)限配置，簡化國家級新區(qū)行政審批流程，提升國家級新區(qū)行政管理的效果。但目前學者們的研究主要是基于國家級新區(qū)的整體管理所進行的治理性研究，還缺乏在促進科技進步能力培育過程中，國家級新區(qū)如何在整體管理模式框架下，通過構(gòu)建政企合作機制來形成多元化主體治理模式的研究。

在國家級新區(qū)科技進步能力培育的過程中，以政府—企業(yè)合作為核心的多元化治理和參與機制是國家級新區(qū)發(fā)展與科技進步能力培育的核心，也是必然趨勢[7]。政府作為主導方，加強企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護，給予轄區(qū)中企業(yè)正外部性活動更多的補償，選擇例如減稅等“少索取”的策略，給予企業(yè)科技進步能力相應的支持[8]。企業(yè)作為科技進步能力的核心推動者和主體參與方，通過市場化的機制來推進運營成本的降低，通過科技創(chuàng)新與科技能力提升來獲取市場競爭優(yōu)勢，并有效借助于政府搭建的公共研發(fā)平臺等要素來推動國家級新區(qū)的科技進步能力提升[9]。在此基礎上，充分發(fā)揮科研機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、中介組織、社會團體以及新區(qū)公民等市場和社會力量的作用，并由此推動國家級新區(qū)治理模式的現(xiàn)代化、扁平化和治理機制的市場化、多元化、網(wǎng)格化。

本文以區(qū)域生態(tài)創(chuàng)新理論、協(xié)同治理理論和公共管理理論為基礎，在總結(jié)和評估我國國家級新區(qū)現(xiàn)行管理模式、治理機制的成效與經(jīng)驗的基礎上，對國家級新區(qū)科技進步能力培育過程中政府、企業(yè)、科研組織、社會機構(gòu)等多重主體的利益訴求、治理目標及其相互關系進行分析，形成國家級新區(qū)網(wǎng)絡化、多元化、共同化的協(xié)同治理機制，并就實現(xiàn)國家級新區(qū)科技進步能力培育中多主體協(xié)同治理的實現(xiàn)路徑進行規(guī)范性設計，從而為國家級新區(qū)通過多主體協(xié)同治理來實現(xiàn)科技進步能力的提升并最終構(gòu)建國家級新區(qū)在多重功能疊加背景下的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展模式，提供相應的理論框架和實踐指導。

二、國家級新區(qū)現(xiàn)行管理模式與治理機制的結(jié)構(gòu)與經(jīng)驗

在對國家級新區(qū)管理體制與功能區(qū)的實體狀態(tài)、戰(zhàn)略取向、發(fā)展的行政邏輯重構(gòu)等演化邏輯及其整體特征進行分析的基礎上，學者們就國家級新區(qū)現(xiàn)行的管理模式分類，以及不同管理模式的應用情景和優(yōu)勢、劣勢、作用等方面進行了研究。整體而言，根據(jù)學者們的研究，再結(jié)合目前國家級新區(qū)管理體制與模式的特點，筆者發(fā)現(xiàn)當前國家級新區(qū)的管理模式與治理機制主要表現(xiàn)為3種類型：第一種是政府型管理模式與治理機制；第二種是管委會型管理模式與治理機制；第三種是政區(qū)合一型管理模式與治理機制。不同管理模式形成了不同的組織結(jié)構(gòu)與治理機制，并支撐了所在國家級新區(qū)的日常運行[10-12]。

(一)國家級新區(qū)政府型管理模式與治理經(jīng)驗

國家級新區(qū)的政府型管理模式與治理機制是指國家級新區(qū)經(jīng)過國務院批準設立一級建制政府，由一級建制政府對新區(qū)的建設、管理與服務進行統(tǒng)籌運營和管理，從而在法律層面賦予了新區(qū)完整的管理權(quán)限，保證新區(qū)的日常運營和管理職能有效發(fā)揮。國家級新區(qū)政府型管理模式的典型代表是早期成立的上海浦東新區(qū)和天津濱海新區(qū)。但上海浦東新區(qū)和天津濱海新區(qū)在政府型管理模式的框架體系、部門設置與職能劃分方面并不是靜止不變的，而是依據(jù)新區(qū)自身的發(fā)展、外部環(huán)境的變化和國家對公共管理體制改革的動態(tài)演進，不斷進行自我調(diào)整和完善的，始終處于動態(tài)的演化之中。

以上海浦東新區(qū)為例，其政府型管理模式經(jīng)歷了1990 年 5月至1992年12月的新區(qū)開發(fā)辦公室、1993年1月至2000年5月的新區(qū)工作委員會和管理委員會以及2000年6月開始成立上海浦東新區(qū)人民政府3個發(fā)展階段。其中，2000年6月21日，成立中共浦東區(qū)委常委會，2000年8月，通過政協(xié)一屆一次會議和人大一屆一次會議，成立上海浦東新區(qū)人民政府，完成區(qū)黨委、區(qū)人大、區(qū)政府、區(qū)政協(xié)四套班子。在此之后，上海浦東新區(qū)開始進入新一輪的引領式發(fā)展過程，2005年6月，國務院批準上海浦東新區(qū)綜合配套改革試點，并于2006年1月形成了10項綜合配套改革試點的具體任務和細化措施。到2009年，為了進一步拓展上海浦東新區(qū)的發(fā)展空間，推進上海浦東新區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級，上海浦東新區(qū)向國務院提交了《關于撤銷南匯區(qū)建制將原南匯區(qū)行政區(qū)域劃入浦東新區(qū)的請示》，并與2009年5月得以批復。由此，上海浦東新區(qū)的政府型管理模式得以進一步加強，其管理空間和范圍得到進一步拓展，形成了最終的上海浦東新區(qū)的政府型管理模式。2013年9月29日，中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)掛牌成立，標志著上海浦東新區(qū)的發(fā)展進入一個新的改革引領時期。

隨著國內(nèi)經(jīng)濟雙循環(huán)戰(zhàn)略的不斷深入，未來經(jīng)濟發(fā)展的系統(tǒng)性將會不斷增強，在政府宏觀調(diào)控下的市場經(jīng)濟也將被賦予更為豐富的內(nèi)涵，那么，國家級新區(qū)的政府型管理模式與治理機制將有助于國家級新區(qū)轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟資源朝著效率配置的方向有序流動，以增強國家級新區(qū)發(fā)展的系統(tǒng)性和科學性。

(二)國家級新區(qū)管委會型管理模式與治理經(jīng)驗

國家級新區(qū)的管委會型管理模式是由國家級新區(qū)所在轄區(qū)的上一級政府成立新區(qū)管理委員會，新區(qū)管理委員會具體負責區(qū)內(nèi)的開發(fā)、建設、管理，行使新區(qū)的整體規(guī)劃、基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、園區(qū)規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展、項目建設、土地開發(fā)、房地產(chǎn)市場等經(jīng)濟職能和新區(qū)內(nèi)的公共事務、文化建設、教育發(fā)展等社會公共事務的社會職能。目前，國家級新區(qū)采用管委會型管理模式的典型代表包括重慶兩江新區(qū)、南京江北新區(qū)、貴州貴安新區(qū)等。

以南京江北新區(qū)為例，南京江北新區(qū)于2015年6月27日由國務院批復設立，定位于“三區(qū)一平臺”。在管理模式上采用管委會型管理模式，在新區(qū)黨工委書記的領導下，管委會主任為行政第一負責人。由于是管委會型管理模式，新區(qū)黨工委書記由南京市委書記擔任，新區(qū)管委會主任由南京市市長擔任。在此框架下，南京江北新區(qū)管委會下設綜合治理局、財政局、科技創(chuàng)新局、規(guī)劃與國土局等15個職能部門，中央商務區(qū)建設管理辦公室、樞紐經(jīng)濟發(fā)展管理辦公室、生命健康產(chǎn)業(yè)管理辦公室等5個派出機構(gòu)和頂山街道、沿江街道、盤城街道等在內(nèi)的7個托管街道，形成了行政事務管理、新區(qū)建設管理、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃管理、新區(qū)社會事務管理、街道日常事務管理的經(jīng)濟社會管理職能體系。同時，還賦予新區(qū)46項省級管理權(quán)限，為新區(qū)提供了自主發(fā)展權(quán)、自主改革權(quán)、自主創(chuàng)新權(quán)等管理權(quán)限。除此之外，2017年7月，江蘇省人大常委會批準《南京市人民代表大會常務委員會關于南京江北新區(qū)行政管理事項的決定》，進一步將改革創(chuàng)新、經(jīng)濟社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、開發(fā)開放等工作權(quán)限擴大下放到新區(qū)，積極探索新區(qū)各項社會事務管理的自主性和扁平化。

我國是一個幅員遼闊的經(jīng)濟大國，國家級新區(qū)的分布兼顧了從南到北、從東到西、從發(fā)達省份到欠發(fā)達省份的綜合發(fā)展，而且各個國家級新區(qū)都有各自的功能、目標和使命特征，所以，絕不能對19個國家級新區(qū)提出同質(zhì)化發(fā)展的要求，而管委會型的管理模式與治理機制就能更好地兼顧各個國家級新區(qū)不同的起點、基礎和自然稟賦，從而真正實現(xiàn)國家級新區(qū)建設的因地制宜和特色發(fā)展。

(三)國家級新區(qū)政區(qū)合一型管理模式與治理經(jīng)驗

國家級新區(qū)的政區(qū)合一型管理模式是指國家級新區(qū)的規(guī)劃范圍與其所在的行政區(qū)范圍相重合，新區(qū)管委會與所在行政區(qū)政府進行合署辦公，實行“一套人馬、兩塊牌子”。目前，南沙國家級新區(qū)、舟山群島國家級新區(qū)、青島西海岸國家級新區(qū)采用的都是這種政區(qū)合一型的管理模式。國家級新區(qū)政區(qū)合一型管理模式的形成，一方面是基于國家級新區(qū)的規(guī)劃范圍與其所在的行政區(qū)范圍出現(xiàn)了地理空間上的重合；另一方面也是為了更好地推動國家級新區(qū)在先行先試、改革創(chuàng)新和優(yōu)化新區(qū)行政管理機制與運作模式而形成的新區(qū)管理模式。

以舟山群島國家級新區(qū)為例，舟山群島國家級新區(qū)在政區(qū)合一型管理模式的框架下，充分推動新區(qū)行政管理機制和運作模式的創(chuàng)新探索，在國家級新區(qū)中首批形成了“部省聯(lián)席會議+地方政府型”的領導機制和管理體系，通過建立“新區(qū)發(fā)展聯(lián)席會議+財經(jīng)工作領導小組”的決策機制，減少了新區(qū)發(fā)展過程中的決策流程，提升了決策效率。同時，積極探索“專項考核+綜合考核”的新區(qū)事務管理機制，建立了海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)共建共享制度體系，探索實行了“容缺預審”機制，通過積極下放審批權(quán)限，提升政府的扁平化運作機制，通過積極打造“四張清單一張網(wǎng)”的大平臺機制，構(gòu)建了國家級新區(qū)大服務、全覆蓋的社會公共服務體系，提升了國家級新區(qū)的治理水平。

國家級新區(qū)作為目前我國最高級別的經(jīng)濟區(qū)，它的功能并不僅僅在于其作為地方實現(xiàn)經(jīng)濟增長的重要引擎，更重要的是它必須具有先行先試、改革創(chuàng)新的功能，為具有相似基礎和自然稟賦區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展提供示范效應。那么，政區(qū)合一型的管理模式和治理機制由于實行的是“一套人馬、兩塊牌子”，在新區(qū)對某些領域的先行先試和改革創(chuàng)新過程中，就能提供必要的行政保障，極大地降低行政成本和各參與主體之間的交易成本。

三、國家級新區(qū)科技進步能力培育的多元治理主體協(xié)同治理路徑分析

在推動國家級新區(qū)科技進步與創(chuàng)新的過程中，國家級新區(qū)治理模式的核心是如何處理好政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會的關系，提升市場力量、社會組織、公民的自我組織和自主治理能力對于提高國家級新區(qū)綜合治理能力的影響，以及提升它們對于推動國家級新區(qū)科技進步能力和水平所具有的基礎性和決定性作用[13]。綜上，對國家級新區(qū)現(xiàn)行管理模式與治理機制的結(jié)構(gòu)與經(jīng)驗的分析表明，雖然目前國家級新區(qū)的管理模式和治理機制正在朝向扁平化的組織體系和以簡政放權(quán)為特征的企業(yè)化政府管理模式靠近，但其治理主體仍然以政府為核心，仍然存在著創(chuàng)新動力持續(xù)性和社會力量參與性不足等問題，居民、社會力量和企業(yè)在新區(qū)規(guī)劃和建設過程中的參與度仍舊不夠，國家級新區(qū)的建設邏輯還是以政府大包大攬的全能政府和行政化思路為主，“強行政、弱治理”的格局依舊明顯[14]。區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)理論認為，在推進區(qū)域發(fā)展與科技進步的過程中，產(chǎn)學研用等多主體開放協(xié)同與內(nèi)生共享，通過網(wǎng)絡型、開放性、系統(tǒng)化、嵌入式的創(chuàng)新活動，形成跨界融通的區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，已經(jīng)成為適應信息技術(shù)革命發(fā)展和區(qū)域創(chuàng)新水平提高的重要范式[15]。因此，在當前全面推進和深化改革的時代背景下，作為先行試點探索的國家級新區(qū)，其治理邏輯應該是激發(fā)市場和社會力量，形成政府主導、市場參與的網(wǎng)絡化區(qū)域創(chuàng)新治理機制。

(一)政府：提升國家級新區(qū)發(fā)展價值與推動政府自身改革

在國家級新區(qū)的發(fā)展與科技進步能力的培育過程中，政府首先要通過主導新區(qū)的成立和區(qū)劃來構(gòu)建新區(qū)的整體發(fā)展規(guī)劃和科技進步規(guī)劃，然后再基于新區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展來提升國家級新區(qū)的公共價值，并在此基礎上，探索推動政府自身的管理體制改革與治理機制革新，最終實現(xiàn)“社會生產(chǎn)力的最大化”，從而實現(xiàn)政府在國家級新區(qū)發(fā)展與科技進步能力培育過程中的公共管理訴求和行政治理目標。

1.主導國家級新區(qū)的整體發(fā)展與科技進步規(guī)劃

政府對國家級新區(qū)規(guī)劃發(fā)展與科技進步的主導作用是通過中央政府和地方政府兩個層面來實現(xiàn)的。中央政府從國家經(jīng)濟社會的整體區(qū)域發(fā)展和布局的戰(zhàn)略高度來完成國家級新區(qū)的空間布局、成立建設的時間布局以及國家級新區(qū)的區(qū)域定位等頂層設計。對此，馬海韻[16]指出，國家級新區(qū)在時間維度上包含傳統(tǒng)新區(qū)(2009年之前)、轉(zhuǎn)型新區(qū)(2009年至2013年)、新興新區(qū)(2014年至今)3個階段，每一個階段承擔的國家使命都不盡相同?；趪覍π聟^(qū)使命與功能的布局，管轄各個國家級新區(qū)的地方政府將依據(jù)所屬國家級新區(qū)已有的管理體制和治理模式，對新區(qū)的發(fā)展和科技進步的設想進行具體的設計和規(guī)劃，要完成這一工作，一方面，需要充分對接國家戰(zhàn)略來形成新區(qū)的發(fā)展規(guī)劃；另一方面，還需要各個不同的國家級新區(qū)依據(jù)自身的發(fā)展定位、發(fā)展目標和拉動當?shù)亟?jīng)濟社會的基礎功能，形成既具有前瞻性又具有可實現(xiàn)性的新區(qū)發(fā)展目標、發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)布局和科技進步實施推進計劃等規(guī)劃藍圖。比如，貴州貴安新區(qū)就在西部落后地區(qū)薄弱的產(chǎn)業(yè)基礎上對接未來全球大數(shù)據(jù)、云計算等新型戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)以實現(xiàn)規(guī)劃的前瞻性，該規(guī)劃設計了大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)作為貴州貴安新區(qū)整體定位的支柱產(chǎn)業(yè)，并通過打造大數(shù)據(jù)基地等方式形成了貴州貴安新區(qū)的全新發(fā)展機制，取得了積極成效，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)成為貴州貴安新區(qū)的核心主導產(chǎn)業(yè)，其規(guī)模躍居產(chǎn)業(yè)占比的首位，到2018年，貴州貴安新區(qū)的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模達到了311.04億元，同比增長10.84%①。

2.引導多元主體平等參與新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展與科技進步能力的培育過程

在國家級新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展和推進科技進步的過程中，政府要充分引導多元主體平等參與新區(qū)的市場化發(fā)展，構(gòu)建起新區(qū)良好的市場化環(huán)境，提升營商水平，確保新區(qū)的市場化主體能夠平等地參與市場競爭，從而在國家級新區(qū)發(fā)展的過程中起到有效的促進作用。為了更好地發(fā)揮政府在引導多元主體平等參與新區(qū)市場化發(fā)展過程中的作用，就需要明確政府和企業(yè)的行為邊界、權(quán)責邊界，形成市場主體創(chuàng)新發(fā)展的原動力機制和政府服務于宏觀調(diào)控的扶持機制的有效統(tǒng)一。比如，在美國硅谷，政府以競爭、開放、市場化、多元化的機制代替了傳統(tǒng)的行政命令和管理方式，同時，政府通過聯(lián)邦研發(fā)基金、技術(shù)援助項目、企業(yè)孵化器、商業(yè)擔保貸款和協(xié)作試驗風險投入以及公私伙伴關系、志愿服務、合同承包、憑單、補助等政策工具和創(chuàng)新手段來構(gòu)建市場化創(chuàng)新主體的支持體系和多元主體平等參與、協(xié)同合作的社會公共產(chǎn)品與服務的網(wǎng)絡體系。在此過程中，政府在充分發(fā)揮企業(yè)主體作用的基礎上，一般是通過培育政府公共組織之外的服務組織、非政府組織(NGO)、行業(yè)協(xié)會以及中介服務體系，搭建起政府、企業(yè)、社會、公眾相互之間有效溝通的橋梁，從而為發(fā)揮“小政府、大市場”的作用創(chuàng)造條件。

3.提升國家級新區(qū)的公共價值和社會凝聚力

黨的十九大報告指出，當前我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。國家級新區(qū)并不是單一的經(jīng)濟功能區(qū)，而是集工作、生活、商務、娛樂等于一體的現(xiàn)代化經(jīng)濟區(qū)域?；诖耍瑖壹壭聟^(qū)的發(fā)展在助推國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展的基礎上，最終是為了滿足人民對美好生活的向往，滿足區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展的需要。因此，政府在國家級新區(qū)發(fā)展和促進科技進步能力的過程中，通過提升國家級新區(qū)的公共價值和影響力，更好地促進區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展和滿足人民對美好生活的向往，就成為政府重要的治理目標之一。

具體而言，政府需要通過如下途徑來提升國家級新區(qū)的公共價值和社會凝聚力：第一，將新時期國家和諧、生態(tài)、可持續(xù)、綠色、低碳等發(fā)展的新價值、新理念融入國家級新區(qū)的規(guī)劃建設和日常管理中，將國家級新區(qū)打造成宜商、宜業(yè)、宜居、宜游的新區(qū)域，從而吸引更多的人才融入新區(qū)的建設發(fā)展之中。第二，通過建設國家級新區(qū)的公共交通體系、醫(yī)療教育體系、生態(tài)環(huán)境體系、配套生活體系等基礎設施，為新區(qū)居民尤其是從事科技創(chuàng)新的科技人才提供更加便捷、舒適的工作環(huán)境和生活環(huán)境，在此過程中，國家級新區(qū)政府還要通過購買公共服務等方式，直接為新區(qū)的科技創(chuàng)新人才及居民提供更好的公共服務。比如，哈爾濱國家級新區(qū)出臺《哈爾濱新區(qū)(江北一體發(fā)展區(qū))“惠民聚才”優(yōu)惠政策》，從新區(qū)創(chuàng)業(yè)貸款貼息政策、人才公寓租住補貼政策、高端人才子女在新區(qū)自主入學入園(公辦)政策、新區(qū)戶籍居民的景區(qū)景點門票優(yōu)惠政策等七大方面制定了新區(qū)人才優(yōu)惠政策和居民便利措施。第三，通過構(gòu)建國家級新區(qū)居民參與的社區(qū)自治機制，提升社區(qū)居民對國家級新區(qū)發(fā)展的參與度，同時，通過國家級新區(qū)基層民主建設、居委會自治建設等提升國家級新區(qū)的公共事務民主建設機制和基層治理能力。

(二)企業(yè)：參與新區(qū)建設發(fā)展并分享科技進步成長紅利

國家級新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展與科技進步的規(guī)劃主體和引導主體是由中央政府和地方政府來承擔的，但推動國家級新區(qū)發(fā)展的真正核心卻應該是市場主體，即通過國家級新區(qū)發(fā)展形成的商業(yè)機會、產(chǎn)業(yè)機會和市場機會。通過產(chǎn)業(yè)分工、產(chǎn)品生產(chǎn)、科學技術(shù)研發(fā)等途徑以及成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)品交易、市場服務等方式參與到國家級新區(qū)的發(fā)展過程中，在分享國家級新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展紅利與科技進步能力提升紅利的基礎上，實現(xiàn)市場主體自身的經(jīng)濟效益和社會效益等價值。因此，這里的市場主體主要是通過參與市場交易并以盈利為目標的企業(yè)。

當前，在信息技術(shù)革命浪潮席卷全球的發(fā)展背景下，世界經(jīng)濟格局已經(jīng)發(fā)生了不可逆轉(zhuǎn)的巨大變化，企業(yè)經(jīng)營者在面臨時代變遷時，應該且必須采取相應的行動來適應新的世界經(jīng)濟發(fā)展格局。尤其是在中國經(jīng)濟從高速增長走向高質(zhì)量增長的條件下，以及在中國經(jīng)濟從資源驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的歷史變革時期，一方面，國內(nèi)傳統(tǒng)企業(yè)正遭遇前所未有的挑戰(zhàn)，企業(yè)經(jīng)營不斷發(fā)生危機，裁員、企業(yè)重整等一系列事件不斷發(fā)生，企業(yè)經(jīng)營者必須要應對環(huán)境快速變遷的特性，采取必要的經(jīng)營策略實現(xiàn)自身的快速穩(wěn)健轉(zhuǎn)型；另一方面，在大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能蓬勃發(fā)展的背景下，阿里巴巴、騰訊、百度、今日頭條等新型互聯(lián)網(wǎng)公司快速成長為知名的國際化企業(yè)，但在面對互聯(lián)網(wǎng)人口紅利不斷減少、增量市場不斷飽和的情況下，新型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也必須將目光聚集到存量市場的開發(fā)上，為了取得行業(yè)的競爭優(yōu)勢，新型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)還必須尋找到新的市場空間和市場發(fā)展的切入點。因此，在科技環(huán)境不斷演變、企業(yè)逐漸成長以適應經(jīng)濟周期和傳統(tǒng)企業(yè)遭遇經(jīng)營困難等多重因素相互交織的狀態(tài)下，長期成功的企業(yè)都需要變革和轉(zhuǎn)型，在思考和行為上徹底且完全改變，以創(chuàng)造出一個不可回覆、與先前不連續(xù)并進行多層次邏輯跳躍式的組織變革[17]。而國家級新區(qū)的規(guī)劃建設，恰恰為企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了更為廣闊的舞臺。首先，政府通過產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與定位，在國家級新區(qū)形成了新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的磁場效應和集聚效應，再通過政府的招商引資，吸引更多的新型企業(yè)加入國家級新區(qū)的發(fā)展進程中，比如，貴州貴安新區(qū)通過大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)集群，形成了吸引更多互聯(lián)網(wǎng)公司、高科技企業(yè)入駐的產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展模式，富士康、浪潮、佳貴達等龍頭智能終端企業(yè)紛紛入駐新區(qū)，累計引進數(shù)字經(jīng)濟企業(yè)140家，阿里巴巴、騰訊等互聯(lián)網(wǎng)公司紛紛建立大數(shù)據(jù)基地，在推動貴州貴安新區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的基礎上，實現(xiàn)了企業(yè)自身的市場拓展，尋找到新的發(fā)展紅利，同時也通過融入國家級新區(qū)的發(fā)展，形成了企業(yè)科技進步與國家級新區(qū)科技進步的協(xié)同化促進與提升機制。其次，在國家級新區(qū)構(gòu)建創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展模式和推動產(chǎn)業(yè)升級的框架下，傳統(tǒng)企業(yè)通過參與和協(xié)同國家級新區(qū)的發(fā)展，達成了推動自身轉(zhuǎn)型升級的目的。最后，大量的國家級新區(qū)企業(yè)通過參與新型產(chǎn)業(yè)和新興企業(yè)在原料供應、產(chǎn)品研發(fā)、渠道拓展等方面的配套過程，找到了自身產(chǎn)業(yè)分工和市場的空隙，從而分享到了國家級新區(qū)發(fā)展的紅利，促進了企業(yè)自身的成長，實現(xiàn)了企業(yè)的價值。

(三)科研機構(gòu)：促進科研成果轉(zhuǎn)化并提升科技創(chuàng)新能力

一般而言，科技能力的取得途徑可分成內(nèi)部途徑和外部途徑兩種。Ben Yousserf等[18]認為，當公司發(fā)現(xiàn)重要的策略性資產(chǎn)沒有或是不能由內(nèi)部獲取時，能耐落差就會出現(xiàn)，這時公司就必須從外部獲取知識。外部的技術(shù)知識來源有很多，公司須培養(yǎng)吸收所需知識的機制，該機制需要具備兩個功能：一是判別其知識是否具有可移轉(zhuǎn)性和可用性；二是公司的學習體系需要具有對這些知識進行學習和消化的能力。除此之外，組織還必須監(jiān)督外界的技術(shù)變化，保持與外界的不斷互動，履行好培養(yǎng)技術(shù)“守門員”等角色的職能，以此來保持對外界知識進行高效學習的能力[19]。而關于技術(shù)知識的外部來源則可以具體到行業(yè)競爭者(涵蓋競爭者的技術(shù)平臺)、科研院所、大學、供應商、國家實驗室、消費者和顧問機構(gòu)等。在上述知識的外部來源中，競爭者(涵蓋競爭者的技術(shù)研發(fā)平臺)、科研院所、大學(包含大學的科研中心)以及國家實驗室都可以歸類到科研機構(gòu)這一類型中去。

近年來，在全球化市場競爭的沖擊下，企業(yè)競爭日益激烈，誰能較早取得關鍵技術(shù)并將之轉(zhuǎn)化為公司內(nèi)部的技術(shù)能力，是一個公司開拓或保有市場的一項關鍵因素，對國家級新區(qū)中那些以知識及技術(shù)為本位的企業(yè)更是如此[20]。然而，在如此激烈競爭的環(huán)境中，企業(yè)為確?？焖佟⒄_、有效地取得技術(shù)知識，其知識獲取已經(jīng)超出了完全由企業(yè)內(nèi)部獨自完成的范疇。據(jù)此，尋求外部的技術(shù)知識來源已是企業(yè)決策者所必須正視的課題之一[21]。在此背景下，國家級新區(qū)的科研機構(gòu)通過產(chǎn)學研合作加強科研成果的轉(zhuǎn)化來實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)科技進步能力的提升，就成為國家級新區(qū)提升治理能力并獲得自身成長的重要治理目標。

基于科研機構(gòu)的組織分布和國家級新區(qū)的區(qū)位特點，參與國家級新區(qū)科技進步能力培育治理的科研機構(gòu)主要包括如下4個類型：(1)國家級新區(qū)企業(yè)、孵化機構(gòu)(如中科院)成立的科研機構(gòu)；(2)國家級新區(qū)轄區(qū)內(nèi)的公共技術(shù)平臺，如國家級新區(qū)轄區(qū)內(nèi)的國家實驗室等；(3)國家級新區(qū)轄區(qū)內(nèi)的高校、科研院所等成立的科研機構(gòu)；(4)國家級新區(qū)獨立引進或者合同引進的第三方科研機構(gòu)。其中，第一類國家級新區(qū)企業(yè)、孵化機構(gòu)(如中科院)成立的科研機構(gòu)的功能主要是服務于企業(yè)內(nèi)部，通過將科研成果轉(zhuǎn)化為企業(yè)的產(chǎn)品或者孵化出新的科研成果，并從中獲取科研成果的應用價值來構(gòu)建自身的競爭優(yōu)勢；第二類國家級新區(qū)轄區(qū)內(nèi)的公共技術(shù)平臺和第四類科研機構(gòu)的功能則主要是承擔公共技術(shù)的研發(fā)，通過技術(shù)授權(quán)、專利轉(zhuǎn)讓或者咨詢服務等方式實現(xiàn)科研成果的轉(zhuǎn)化應用價值；而第三類科研機構(gòu)的功能則主要是通過構(gòu)建產(chǎn)學研的合作機制來推進科技成果的轉(zhuǎn)化，從而實現(xiàn)其自身的經(jīng)濟價值和社會價值，尤其是高校和科研院所，通常是與國家級新區(qū)的技術(shù)平臺或企業(yè)建立良好的技術(shù)合作與創(chuàng)新關系，在助推企業(yè)發(fā)展的基礎上，實現(xiàn)自身科研成果的轉(zhuǎn)化應用價值。在上述科研成果轉(zhuǎn)化的過程中，政府的政策制定、環(huán)境營造以及在此基礎上所構(gòu)建的“政府—企業(yè)合作機制”就成為提升國家級新區(qū)科研成果轉(zhuǎn)化和科技進步能力的關鍵要素之一[22]。

(四)社會組織：服務于新區(qū)經(jīng)濟社會與科技創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展

在國家級新區(qū)科技進步能力培育及其國家級新區(qū)發(fā)展治理的過程中，除了上述政府、企業(yè)、科研機構(gòu)等治理主體之外，還包括行業(yè)協(xié)會、中介組織以及非政府組織(NGO)等社會組織，他們通過服務于新區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展來積極承擔社會責任，協(xié)助政府、企業(yè)等治理主體解決新區(qū)發(fā)展過程中面臨的問題，共同促進新區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。一方面，行業(yè)協(xié)會、中介組織以及非政府組織(NGO)等社會組織通過服務于新區(qū)的發(fā)展，建立起政府與企業(yè)、政府與行業(yè)、政府與市場等關系的紐帶，起到了新區(qū)發(fā)展過程中的“潤滑劑”作用；另一方面，行業(yè)協(xié)會、中介組織以及非政府組織(NGO)等社會組織通過發(fā)揮“潤滑劑”作用，也能夠?qū)崿F(xiàn)自身的經(jīng)濟價值和社會價值。比如，天津濱海新區(qū)就設專項資金向社會組織征集服務于新區(qū)發(fā)展的公益項目，以及設專項資金成立改革非公經(jīng)濟組織服務中心等，為國家級新區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展和科技進步能力的培育提供各種專業(yè)服務。

除此之外，在國家級新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展和科技進步能力培育的治理過程中，除了政府、企業(yè)、科研機構(gòu)以及社會組織之外，還包括各種利益團體、新聞機構(gòu)、社區(qū)、社會公眾和新區(qū)居民，他們都是國家級新區(qū)發(fā)展和科技進步能力培育的利益相關者，也是國家級新區(qū)發(fā)展和科技進步能力培育的治理參與者。其中，各種利益團體、新聞機構(gòu)、社區(qū)、社會公眾通過新聞傳播、建言獻策等各種途徑為新區(qū)的發(fā)展表達訴求、提供支持；而新區(qū)所在居民，一方面通過生活感知、環(huán)境感知、幸福感感知等獲得新區(qū)發(fā)展的福祉，另一方面也通過就業(yè)服務、社區(qū)居民自治、基層民主等方式融入新區(qū)的發(fā)展，為新區(qū)的發(fā)展提供支持。比如，廣州南沙新區(qū)建立了區(qū)政府部門和鎮(zhèn)(街道)工作年報及其公開制度，并通過推廣“專業(yè)社工+義工”的模式，讓新區(qū)居民更好地參與到新區(qū)的發(fā)展中來。綜合上述分析，總結(jié)歸納出國家級新區(qū)發(fā)展與科技進步能力培育中的治理主體及其目標體系(見表1)。

表1 國家級新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展與科技進步能力培育中的治理主體及其目標體系

從表1可以看出，在國家級新區(qū)發(fā)展與科技進步能力培育的過程中，政府、企業(yè)、科研機構(gòu)、社會組織等創(chuàng)新主體，通過積極的開放協(xié)同、合作互動，在完成各自治理訴求和目標的基礎上，形成了一個完整的開放閉環(huán)式區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)和協(xié)同治理機制，可以更好地共同促進國家級新區(qū)的科技進步與高質(zhì)量發(fā)展。

(五)對多元主體之間實現(xiàn)協(xié)同治理的路徑思考

本文分別闡述了政府、企業(yè)、社會組織、其他相關利益者以及居民等參與主體在國家級新區(qū)科技進步能力培育中所持有的發(fā)展目標和所起到的必要作用，并對它們?nèi)绾畏沼趪壹壭聟^(qū)科技進步能力培育的路徑進行了解讀。而就這些參與主體之間要如何協(xié)同運作才能引發(fā)國家級新區(qū)科技進步能力培育工作事半功倍的成效，必須要有一個科學合理的協(xié)同框架，只有每一個參與主體都能夠按照同一邏輯的線索進行運作，才能實現(xiàn)整個系統(tǒng)內(nèi)的資源配置效率，從而獲得協(xié)同效應。從表1的內(nèi)容來看，各個參與主體的治理目標便是能夠促使各參與主體形成協(xié)同框架的邏輯線索，將它們各自的治理目標最終落到提升國家級新區(qū)科技進步能力培育的點上，以政府的宏觀規(guī)劃作為所有參與者的行動指南，這樣才有利于提升國家級新區(qū)轄區(qū)內(nèi)的資源使用效率。所有參與主體圍繞企業(yè)需求核心進行運作，它需要政府推動自身的職能改革，引導社會經(jīng)濟資源為企業(yè)需求服務，同時，以企業(yè)需求為核心的協(xié)同治理目標還能夠為科技進步和科研工作努力的方向給出指引，即科研機構(gòu)的成果轉(zhuǎn)化必須圍繞企業(yè)需求來展開。社會組織和其他相關利益主體則是政府引導社會經(jīng)濟資源為企業(yè)需求服務的重要載體，即政府給出國家級新區(qū)科技進步培育工作的基本構(gòu)念，由社會組織和其他相關利益主體負責具體實現(xiàn)，而他們以市場機制為準則實現(xiàn)政府構(gòu)念的過程實際上就是社會資源得到最具效率的配置過程?？傊趯崿F(xiàn)提升國家級新區(qū)科技進步能力培育的終極目標上，只有每一個參與主體都承擔相應的職責，不可偏廢，才能通過發(fā)揮治理的協(xié)同效應，使提升國家級新區(qū)科技進步能力的培育工作取得事半功倍的成效。

四、結(jié)論與展望

(一)研究結(jié)論

在國家級新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展與科技進步能力培育過程中，我們將會面臨一些不能回避的問題。例如，政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會具有什么樣的關系？參與國家級新區(qū)治理與科技進步能力培育的主體到底有哪些？各主體在參與國家級新區(qū)治理與科技進步能力培育協(xié)同治理過程中的利益訴求和路徑機制又是什么？針對這些問題，本文展開了系統(tǒng)的質(zhì)性研究，最終得出如下結(jié)論。

(1)在推動國家級新區(qū)科技進步與創(chuàng)新的過程中，國家級新區(qū)治理模式的核心是如何處理好政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會的關系。雖然目前國家級新區(qū)的管理模式和治理機制正朝扁平化的組織體系和以簡政放權(quán)為特征的企業(yè)化政府管理模式靠近，但始終還是表現(xiàn)出極強的以政府為核心的單一治理模式特征，其治理方式缺乏創(chuàng)新，企業(yè)、居民、社會力量的參與程度還十分有限，有待進一步擴充和提升。

(2)國家級新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展與科技進步能力培育的治理主體具有多元化特征。國家級新區(qū)的治理機制應該是一個多元主體參與、多重力量共同推進的體系，該體系不但需要政府發(fā)揮新區(qū)建設規(guī)劃的主導作用和公共事務管理的改革作用，還需要激發(fā)市場主體和社會主體的力量和活力，引導企業(yè)、科研機構(gòu)、中介組織、社會團體以及社區(qū)居民等多元化的主體參與到國家級新區(qū)的治理體系中，以此形成國家級新區(qū)的網(wǎng)絡化、多元化、協(xié)同化治理結(jié)構(gòu)，從而在實現(xiàn)政府、企業(yè)、科研機構(gòu)、中介組織、社會團體以及社區(qū)居民等各參與主體目標訴求的基礎上，更好地推進國家級新區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展與科技進步能力的提升。

(3)國家級新區(qū)中各參與主體在新區(qū)整體發(fā)展與科技進步規(guī)劃戰(zhàn)略的框架下，形成了基于自身治理目標與核心訴求的多樣化、協(xié)同化治理路徑機制。其中，在政府層面，政府通過主導國家級新區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、引導多元主體平等參與新區(qū)的市場化發(fā)展、提升國家級新區(qū)的公共價值和社會凝聚力、推動新區(qū)管理體制與服務機制改革等路徑來提升國家級新區(qū)發(fā)展的價值，并以此推動政府自身的職能改革。在企業(yè)層面，企業(yè)通過構(gòu)建新型產(chǎn)業(yè)引領式發(fā)展、促進自身轉(zhuǎn)型升級等方式來參與新區(qū)的發(fā)展和建設，并分享新區(qū)不斷成長和科技進步不斷提升的紅利。在科研機構(gòu)層面，科研機構(gòu)通過服務于企業(yè)建構(gòu)技術(shù)競爭力、技術(shù)授權(quán)、專利轉(zhuǎn)讓、構(gòu)建產(chǎn)學研用的合作機制等方式來促進科研成果轉(zhuǎn)化并提升新區(qū)和企業(yè)的科技創(chuàng)新能力。在社會組織層面，社會組織通過建立政府與企業(yè)、政府與行業(yè)、政府與市場等關系的紐帶服務于新區(qū)經(jīng)濟社會與科技創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展。在其他參與者層面，利益相關者及新區(qū)居民通過新聞傳播、建言獻策等途徑為新區(qū)的發(fā)展表達訴求，以及基于生活感知、環(huán)境感知、幸福感感知等獲得新區(qū)發(fā)展的福祉，他們通過這些參與途徑積極地為新區(qū)的發(fā)展提供各種有價值的智慧支持。

(二)研究的局限與展望

本文基于創(chuàng)新擴散理論和公共管理理論，聚焦于國家級新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展與科技進步能力培育中的治理問題，通過相關理論分析，提出了國家級新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展與科技進步能力培育的多元主體協(xié)同治理框架與路徑機制，豐富了國家級新區(qū)發(fā)展研究的相關理論，具有一定的學術(shù)價值，對當前我國國家級新區(qū)在自由貿(mào)易試驗區(qū)、綜合保稅區(qū)等多重機遇疊加和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的背景下，如何高質(zhì)量發(fā)展，如何通過科技進步能力的提升促進國家級新區(qū)的新一輪升級，提供了一定的實踐指導。但本文的研究主要是通過理論分析的方式進行的質(zhì)性研究，并且研究的主題只聚焦于國家級新區(qū)科技進步能力培育這一核心范疇，基于此，在未來的研究中，筆者將嘗試針對整個國家級新區(qū)的公共管理和治理體系進行綜合性研究，從而擴大結(jié)論的普適性。此外，本文對國家級新區(qū)科技進步能力培育的多元主體與治理目標、路徑等之間的關系研究，主要是從定性的角度展開的，在未來的研究中，筆者將嘗試對這些主體及其治理路徑與國家級新區(qū)科技進步能力之間的關系展開定量的實證性研究，從而可以結(jié)合定性和定量的研究方法更進一步地提升研究成果的內(nèi)部和外部效度。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于貴州貴安新區(qū)官網(wǎng)，http：//www.gaxq.gov.cn/zfsj/sjfb/jj/index.html。