項(xiàng)目理政：縣域治理激勵(lì)機(jī)制的視角

〔摘要〕 激勵(lì)是單一制行政體系非常重要的工作機(jī)制，是政策過程的動(dòng)力來源和潤滑劑?；鶎诱挥趩我惑w制的底端，面臨著多重約束：基層政府的低治理權(quán)、有限的財(cái)政、強(qiáng)化的監(jiān)察、強(qiáng)社會(huì)嵌入性。這些約束條件導(dǎo)致基層政府的弱激勵(lì)現(xiàn)象。本研究以S市為例，S市作為中部地區(qū)的縣級(jí)市，全面運(yùn)用項(xiàng)目制，規(guī)避現(xiàn)實(shí)的約束條件，克服科層制的弱激勵(lì)缺陷，調(diào)動(dòng)積極性。相對(duì)于科層制常規(guī)工作，項(xiàng)目制以增量工作為主，從而有利于化解存量工作難以激勵(lì)的難題;項(xiàng)目制重在“謀劃”與包裝，從而有利于化解基層被動(dòng)式治理模式下難以激勵(lì)的困境;相對(duì)于基層職責(zé)不清、獎(jiǎng)懲難以施行的特點(diǎn)，項(xiàng)目有著非常明確的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，從而有利于制定清晰的激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。本文也進(jìn)一步討論了實(shí)施項(xiàng)目制的局限性。

〔關(guān)鍵詞〕 項(xiàng)目制;科層制;激勵(lì);問責(zé);基層政府

〔中圖分類號(hào)〕C936 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2021）02-0049-09

〔基金項(xiàng)目〕教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“新時(shí)代城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系建設(shè)研究”（20JZD029）;華南理工大學(xué)培育項(xiàng)目“市域治理模式研究”

〔作者簡介〕管兵，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院、華南理工大學(xué)國家治理研究中心教授，廣東廣州510641。

如何調(diào)動(dòng)基層官員的工作積極性？基層官員的激勵(lì)問題一直備受學(xué)界關(guān)注?，F(xiàn)有研究較多從上下級(jí)政府關(guān)系入手去分析地方政府行為。在本質(zhì)上，中國行政體制中的上下級(jí)政府關(guān)系是一種委托代理關(guān)系。①對(duì)于作為委托方的上級(jí)政府來說，它們對(duì)作為代理方的基層政府的期待主要在于認(rèn)真執(zhí)行政策，落實(shí)委托方的政策目標(biāo)。②這帶來兩個(gè)問題，其一，學(xué)界特別關(guān)注的偏離政策目標(biāo)的地方執(zhí)行問題③，在政策上，也可以看到中央和上級(jí)政府頻繁且力度很大的監(jiān)督巡視做法④;其二，作為執(zhí)行政策的代理方，如何才能調(diào)動(dòng)地方政府內(nèi)在的積極性，改變其作為代理方的被動(dòng)屬性，主動(dòng)作為。⑤后者尤其重要，一方面，監(jiān)督巡視帶來多方面后果，其成本巨大;另一方面，在學(xué)界，關(guān)于地方政府的激勵(lì)研究還不夠充分，現(xiàn)有研究仍偏向于用自上而下的視角看待政策執(zhí)行和策略應(yīng)對(duì)等議題。⑥本研究以中部某縣級(jí)市為例回應(yīng)該問題。在縣域治理實(shí)踐上，該市通過“項(xiàng)目為王”的總體制度，在科層制體系內(nèi)強(qiáng)調(diào)“治理”理念，激活具有非常典型代表性的中西部地區(qū)的基層官僚體制。在強(qiáng)調(diào)監(jiān)察的時(shí)代背景下，這一激勵(lì)模式具有一定的特殊性，然而同時(shí)，這一模式與單一行政體制之下的基層政府所面臨的結(jié)構(gòu)性情境密不可分，又具有一定的普遍性。

關(guān)于項(xiàng)目制的討論，學(xué)者重點(diǎn)聚焦在兩個(gè)方面：上下級(jí)政府關(guān)系、科層制（單位制）與項(xiàng)目制關(guān)系?，F(xiàn)有文獻(xiàn)傾向于認(rèn)為項(xiàng)目制是在現(xiàn)有科層制或者單位制之外，中央政府或者上級(jí)政府通過縱向的項(xiàng)目安排，繞過科層制及其常規(guī)性工作，直接達(dá)到基層。上級(jí)政府通過可控的專項(xiàng)資金解決特定問題，從而規(guī)避地方政府的代理執(zhí)行問題，直接實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。⑦在相關(guān)研究中，我們可以了解地方政府如何獲取項(xiàng)目⑧，地方政府如何落實(shí)專項(xiàng)項(xiàng)目⑨，中央政府與基層政府在項(xiàng)目過程中的互動(dòng)⑩，等等。而對(duì)于地方政府，尤其是縣級(jí)基層政府而言，他們又是如何在轄區(qū)內(nèi)主動(dòng)開展工作的呢？項(xiàng)目制對(duì)于中央政府和基層政府各具有什么不同的意義？在本研究中，以中部縣域治理為例，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目制在地方治理中成為一種非常重要的激勵(lì)方式?？h域政府除了要對(duì)接上級(jí)政府的項(xiàng)目之外，為處理本地化的問題和促進(jìn)本地增量發(fā)展，主動(dòng)以“項(xiàng)目制”為工作方式，去調(diào)動(dòng)基層政府機(jī)構(gòu)和政府官員的積極性。從而在強(qiáng)監(jiān)督背景之下，基層政府仍保持高效率運(yùn)轉(zhuǎn)。項(xiàng)目制已經(jīng)成為地方治理中的一種工作方法，這一點(diǎn)對(duì)于基層政府來說，顯示出更加重要的意義和多元的效果。

一、項(xiàng)目制與基層激勵(lì)體系

在科層制體系內(nèi)外，項(xiàng)目制被廣泛應(yīng)用?，F(xiàn)有研究重點(diǎn)從上下級(jí)政府關(guān)系著手介紹項(xiàng)目制運(yùn)作的具體規(guī)律，并廣泛分析這一過程中上級(jí)政府和下級(jí)政府的行為模式。對(duì)于基層政府來說，項(xiàng)目制已成為工作內(nèi)容和工作方式。地方政府之所以愿意推廣使用項(xiàng)目制，除了跟中央和上級(jí)政府廣泛使用相關(guān)，也跟項(xiàng)目制與基層治理的弱激勵(lì)困境相關(guān)。

（一）單一制下的基層政府弱激勵(lì)情境

在改革開放40年之后，如何解釋中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成功成為焦點(diǎn)學(xué)術(shù)問題。學(xué)者們?cè)趶慕?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的角度進(jìn)行解釋之外，也越來越關(guān)注政府的作用。在過去40多年中，政府在經(jīng)濟(jì)增長中發(fā)揮至關(guān)重要的作用。地方政府尋找各種資源、進(jìn)行多元?jiǎng)?chuàng)新推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長和事業(yè)發(fā)展。那么，他們的動(dòng)力何在，激勵(lì)來自哪兒，這成為政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和官僚體制研究的核心議題。

關(guān)于如何激勵(lì)官員的研究中，錦標(biāo)賽體制是一個(gè)非常有影響力的概念。B11官員晉升的政治錦標(biāo)賽體制這一概念和理論體系是由周黎安、李宏彬等人B12發(fā)展提出，用以解釋地方政府官員的激勵(lì)機(jī)制和行為規(guī)律。該理論認(rèn)為，所謂的政治錦標(biāo)賽，作為一種政府治理的模式，是指上級(jí)政府對(duì)多個(gè)下級(jí)政府部門行政長官設(shè)計(jì)的一種晉升競賽，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競賽標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)政府決定，它可以是GDP增長率，也可以是其他可以度量的指標(biāo)。B13此一激勵(lì)模式非常適應(yīng)中國的單一制行政體制，從而激活了地方政府的活力，帶來地方經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。

然而對(duì)于基層政府來說，比如區(qū)、縣政府，如何才能激活本地官員的積極性，這一點(diǎn)跟中高層政府官員激勵(lì)有所不同。與此同時(shí)，錦標(biāo)賽體制也主要是針對(duì)地方主官而言。對(duì)于地方主官來說，如何激勵(lì)轄區(qū)內(nèi)公務(wù)員的積極性，是另一個(gè)問題?；鶎又卫碇械募?lì)存在著一系列獨(dú)特的問題，這些問題無法用類似于錦標(biāo)賽體制這樣的概念去解釋。在基層治理領(lǐng)域存在的一些非常不同的情況使得對(duì)基層官員的激勵(lì)存在困境。

1.科層制：政策執(zhí)行與基層政府回應(yīng)性

上下級(jí)政府關(guān)系意味著一種委托-代理關(guān)系。上級(jí)政府作為委托方負(fù)責(zé)制定政策，并采取措施確保作為代理方的下級(jí)政府有效執(zhí)行政策。基層政府是壓力體制的最底端，需滿足層層加碼的指標(biāo)考核要求。B14委托-代理關(guān)系存在著代理方自由裁量權(quán)及信息不對(duì)稱問題，而對(duì)于有著多個(gè)層級(jí)的上下級(jí)政府體系來說，這一問題被層層強(qiáng)化了，帶來嚴(yán)重的信息扭曲問題。對(duì)于上級(jí)政府來說，就面臨著政策執(zhí)行中各種不到位的問題，從而又促使上級(jí)政府采取各種辦法去確保執(zhí)行到位。因此，政策執(zhí)行一直是基層治理的核心議題。

同時(shí)，地方政府對(duì)本地的全面工作負(fù)責(zé)，自下而上的訴求表達(dá)和問責(zé)機(jī)制日益健全，并對(duì)地方政府的績效存在著現(xiàn)實(shí)的否決性影響力。由此，基層政府必須提升針對(duì)本地民意的回應(yīng)性。在政策執(zhí)行和地方回應(yīng)性的雙重要求下，地方官員面臨多重挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)塑造了地方官員的行為取向和激勵(lì)模式。

第一，標(biāo)準(zhǔn)化政策與地方差異問題。在單一制下，政策執(zhí)行存在難度還跟一統(tǒng)政策與區(qū)域差異性有關(guān)。中央政府、省級(jí)政府制定出來的政策，往往是一般化的、標(biāo)準(zhǔn)化的。而區(qū)域差異客觀存在，這直接影響到政策本身的適用性和可執(zhí)行性問題。政策執(zhí)行并不僅僅是執(zhí)行意愿和執(zhí)行能力的問題。對(duì)于最基層政府來說，這一點(diǎn)是非?，F(xiàn)實(shí)的，所以我們可以看到各種類型的政策變通和有選擇執(zhí)行。在這種政策實(shí)踐中，基層政府很難被有效激勵(lì)動(dòng)員起來。

第二，政策周期與地方治理問題。中央政府政策具有非常明顯的周期性，這與從中華人民共和國成立后就開始的五年計(jì)劃相關(guān)，也與制度化的權(quán)力交替相關(guān)。不同時(shí)期有不同的中心工作、政治任務(wù)。然而地方治理是連續(xù)的，一項(xiàng)政策、項(xiàng)目、問題有了開始，就會(huì)有后繼，并持續(xù)不斷地影響現(xiàn)實(shí)基層治理實(shí)踐。對(duì)于激勵(lì)和考核體系來說，特定階段的中心工作、政治任務(wù)是核心指標(biāo)，甚至是一票否決的，這迫使基層政府無法形成連續(xù)性的、切中真實(shí)問題的工作機(jī)制。并且基層政府的主官也有任期，這毫無疑問又強(qiáng)化了這一問題。在隨時(shí)有著波動(dòng)的政策周期里，基層政府只能被動(dòng)應(yīng)對(duì)，消極執(zhí)行，積極作為的激勵(lì)不足。

第三，巡視監(jiān)督與避險(xiǎn)行為問題。為確?；鶎诱軌虿徽鄄豢鄣赝瓿芍醒胝蜕霞?jí)政府的中心工作，近年來巡視和監(jiān)察制度日益完善，力度更大。嚴(yán)厲的巡視監(jiān)督造成地方官員的保守行為，政策創(chuàng)新和主動(dòng)行政行為受到影響。近期關(guān)于“形式主義”和“政績留痕”等行政現(xiàn)象成為學(xué)者關(guān)注的議題，這表明基層政府在問責(zé)壓力加大之下，只好選擇避責(zé)和減少行政行為來應(yīng)對(duì)。

第四，職能權(quán)責(zé)模糊與考核難題。自上而下的多重任務(wù)與自下而上的民意訴求讓基層政府面臨全方位的職能要求和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，這造成在具體部門和官員之間進(jìn)行有效度和信度的績效考核的難題。另一方面，基層政府中也缺乏相關(guān)的人才和知識(shí)儲(chǔ)備來開展績效考核工作。越是在落后和偏遠(yuǎn)的基層，績效考核的難度越大。

2.鄉(xiāng)土性：層級(jí)分流與基層官員本地化

縣級(jí)政府是直接面對(duì)外部社會(huì)和提供公共服務(wù)的基層政府。在傳統(tǒng)社會(huì)，皇權(quán)不下縣，皇帝任命的州縣官管轄事務(wù)有限，地方存在社會(huì)自治力量。B15在地方事務(wù)治理上，知縣非常倚重地方人士構(gòu)成的吏。由于官吏分途，胥吏留在本鄉(xiāng)，官與吏之間的流動(dòng)極為不易。在歷史上，一直對(duì)吏存在非常負(fù)面的看法。現(xiàn)代以來建立起來更為規(guī)范的官僚體系，但仍能夠看到“層級(jí)分流”的現(xiàn)象。B16周雪光發(fā)現(xiàn)，在揚(yáng)州、泰州這樣的地級(jí)市，在近20年間（1990-2008年），縣市各機(jī)構(gòu)主要官員跨行政區(qū)域的流動(dòng)率只有1%—5%，只有極少的官員可以跨區(qū)域流動(dòng)，而跨區(qū)域流動(dòng)往往意味著升遷。B17進(jìn)一步而言，“如果我們著眼于官僚體制的某一層級(jí)，從下級(jí)官員的角度來看，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都是‘流動(dòng)的官——外來的、超越本區(qū)域的官員;而對(duì)于上級(jí)官員來說，下級(jí)官員又是‘固守的吏，即他們的職業(yè)生涯局限于所在的行政區(qū)域之內(nèi)”。B18

在縣級(jí)單位，除了部分主要領(lǐng)導(dǎo)來自外地，絕大部分官員來自于本地，并且職業(yè)生涯就在本地。在仕途上，他們雖然存在天花板，升遷和流動(dòng)機(jī)會(huì)渺茫，但在基層治理上，他們具有優(yōu)勢。自上而下政策是否能夠有效執(zhí)行，種種糾紛是否可以化解，事實(shí)上都依賴于他們。B19但另一方面，無論是傳統(tǒng)的官吏分流，還是現(xiàn)代的層級(jí)分流，這兩個(gè)群體各自有不同的合法性基礎(chǔ)、結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)和相應(yīng)的行為特點(diǎn)。B20屬地官員的合法性建立在官僚體制合法性與地方性權(quán)力穩(wěn)定的結(jié)合之上，這種地方性權(quán)力即是杜贊奇意義上的文化網(wǎng)絡(luò)的權(quán)力。這種基層干部本地化的特征一方面作用于上下級(jí)政府體系，帶來基層治理的獨(dú)特形態(tài);另一方面，如何激勵(lì)基層干部亦值得專門關(guān)注，基層干部顯著不同于“錦標(biāo)賽體制”所激勵(lì)的那些官員，他們是有著較少流動(dòng)和升遷機(jī)會(huì)的地方公務(wù)員。B21由于來自于本土，任職于本土，這些公務(wù)員又被嵌入到熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，在限定條件下，這種非正式網(wǎng)絡(luò)會(huì)削弱制度化激勵(lì)機(jī)制效果。

（二）基層政府的激勵(lì)策略集

1.理論上的策略集

基層政府推動(dòng)政策執(zhí)行的理論策略集包括三個(gè)方面。一是行政策略。政府作為科層制組織，可以通過上下級(jí)的行政權(quán)力關(guān)系，通過職位升遷褒獎(jiǎng)執(zhí)行政策績效優(yōu)秀人員，或者通過行政處罰問責(zé)不達(dá)標(biāo)人員。獎(jiǎng)懲都體現(xiàn)出科層制內(nèi)部非常剛性的行政權(quán)力關(guān)系。二是績效策略。1980年代以來，新公共管理大行其道，其精髓就在于在公共部門引入市場機(jī)制，強(qiáng)化績效議題。在政府部門內(nèi)亦可以一定程度上實(shí)現(xiàn)工資待遇和獎(jiǎng)金福利的差異化安排，實(shí)現(xiàn)與績效考核的對(duì)接。三是社會(huì)策略。任何一種組織，都毫無例外包括正式制度與非正式制度，非正式制度中很大成分就是人際關(guān)系和個(gè)體網(wǎng)絡(luò)?！瓣P(guān)系”在組織中扮演著至關(guān)重要的正面或者負(fù)面作用。在政府內(nèi)部，毫無疑問存在著正式的科層制關(guān)系之下的公務(wù)員人際網(wǎng)絡(luò)，以及在政策過程中公務(wù)員嵌入的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。以關(guān)系和派系為主的非正式政治涉及很多的現(xiàn)實(shí)利益，比如晉升與政治保護(hù)。B22在政策執(zhí)行這一方面，我們可以看到個(gè)體關(guān)系在其中的作用。B23

2.基層政府的約束

整體上，我們可以看出在基層治理中，運(yùn)動(dòng)式治理和政治掛帥成為治理的“有效”模式，常規(guī)的科層制模式在治理和政策執(zhí)行中的作用被質(zhì)疑。B24固然對(duì)于地方政府來說，有著多種策略可以動(dòng)用去促進(jìn)官員和政府部門作為，然而，正如前一部分所討論的，地方政府在各方面都面臨著現(xiàn)實(shí)的約束性。第一，基層行政的低治理權(quán)約束。在單一制下，越基層的政府，權(quán)力越有限，政策執(zhí)行的要求越多，自主性空間有限。B25在強(qiáng)化監(jiān)察的新形勢下，基層政府在治理中被層層加碼B26，運(yùn)動(dòng)式治理成為常態(tài)B27，監(jiān)察工作力度加大對(duì)基層政府的工作又進(jìn)一步提出新要求，所以這方面基層政府面臨非常硬性的權(quán)力和工作約束。此前，基層政府可以在政策執(zhí)行層面進(jìn)行討價(jià)還價(jià)B28，而在加強(qiáng)監(jiān)察的背景下，這一空間也日益狹小。第二，公共部門績效策略的財(cái)政硬約束。政府作為公共部門不可能像企業(yè)一樣給出與績效直接相關(guān)的工資收入。公共部門收入的核心規(guī)則是制度性和結(jié)構(gòu)性的，與個(gè)體的表現(xiàn)無關(guān)。對(duì)于基層政府來說，伴隨著其有限的權(quán)力，基層政府的財(cái)政能力和自主性也有限。第三，基層社會(huì)的強(qiáng)關(guān)系約束。基層治理一個(gè)很重要的現(xiàn)象是政府及其雇員處于一個(gè)熟人社會(huì)之中，人際關(guān)系充斥于政府部門和政策過程。B29在面對(duì)像拆遷這樣的難以執(zhí)行的難題時(shí)，政府可以動(dòng)用鄉(xiāng)土熟人網(wǎng)絡(luò)去化解問題B30，然而鄉(xiāng)土熟人網(wǎng)絡(luò)也是基層治理的雙刃劍。公共行政和政策過程深深地嵌入社會(huì)情境中，這一點(diǎn)在基層政府中尤其真實(shí)。有助于政策執(zhí)行的晉升、問責(zé)、獎(jiǎng)勵(lì)等方面的激勵(lì)效果，都會(huì)因?yàn)檫@種社會(huì)嵌入性而大打折扣。

在多種約束之下，科層制能夠使用的激勵(lì)策略在基層政府層面被極大地削弱了?；鶎诱瑫r(shí)面臨著多重困境?；鶎诱牡椭卫頇?quán)讓其工作常常處于執(zhí)行政策的處境中，監(jiān)察等制度的強(qiáng)化讓基層政府在執(zhí)行層面也缺乏影響力。強(qiáng)社會(huì)嵌入和有限財(cái)政都讓基層政府的激勵(lì)措施面臨約束。

（三）項(xiàng)目制的激勵(lì)屬性

結(jié)合現(xiàn)有文獻(xiàn)的討論，我們可以總結(jié)出項(xiàng)目制具有若干特點(diǎn)，這些特點(diǎn)集中體現(xiàn)了與傳統(tǒng)科層官僚體制相對(duì)立的方面。和運(yùn)動(dòng)式治理的內(nèi)在邏輯相似，項(xiàng)目制也被看作是傳統(tǒng)單一科層體制的必要補(bǔ)充。而對(duì)于位于科層制最底端的、具有多重約束性的基層政府來說，項(xiàng)目制的必要性更加凸顯。

相對(duì)于前文所討論基層政府的約束性因素，項(xiàng)目制體現(xiàn)出以下特性：第一，醞釀項(xiàng)目體現(xiàn)主動(dòng)行政，克服基層政府被動(dòng)授權(quán)僅限執(zhí)行的難題。項(xiàng)目直接與特定政策相關(guān)，打通制定與執(zhí)行的隔閡。項(xiàng)目在制定一側(cè)具有充足的自由裁量權(quán)，無需受制于科層制常規(guī)性工作?；鶎诱诳茖咏Y(jié)構(gòu)的行政和財(cái)政限制之下，項(xiàng)目可以給予基層政府主動(dòng)施政的空間，固然這些主動(dòng)施政是在貫徹上級(jí)政策，但基層政府仍可以主動(dòng)設(shè)計(jì)項(xiàng)目，從而變被動(dòng)為主動(dòng)。第二，新項(xiàng)目使用增量資金，克服地方政府有限財(cái)政和績效激勵(lì)的難題。項(xiàng)目內(nèi)容體現(xiàn)為一種增量工作，科層制常規(guī)工作為存量內(nèi)容，從而讓項(xiàng)目具有天然的績效意義。第三，項(xiàng)目有較為明確的目標(biāo)，克服強(qiáng)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)下難以激勵(lì)的困境。項(xiàng)目有具體清晰的目標(biāo)，權(quán)責(zé)明確，有利于考核。這可以應(yīng)對(duì)強(qiáng)烈的地方社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)基層公務(wù)員形成激勵(lì)和考核，也同時(shí)激勵(lì)地方主官狠抓落實(shí)形成地方績效?；鶎拥胤秸诔Ｒ?guī)科層制體系下，難以具備足夠的空間和充分的資源來實(shí)施內(nèi)部激勵(lì)。項(xiàng)目制在內(nèi)在屬性上可以在一定程度上有助于基層政府打破約束性條件，化解弱激勵(lì)困境。

本文以一個(gè)中部地區(qū)的縣級(jí)市為案例，作者和團(tuán)隊(duì)在該地進(jìn)行了較長時(shí)期的調(diào)研，收集了非常豐富的材料。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目制的制度和實(shí)踐在該地的治理和發(fā)展中有著突出重要的位置。通過全方面推進(jìn)項(xiàng)目制做法，建立專門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)，委任專門的項(xiàng)目管理員，該地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、工業(yè)園和職能部門的積極性得到提升。在此地，項(xiàng)目制演變成一種工作方式、一種激勵(lì)制度，縣級(jí)基層政府更愿意主動(dòng)創(chuàng)設(shè)項(xiàng)目，推進(jìn)地方工作。

二、S市的制度與實(shí)踐：項(xiàng)目為王

S市地處兩省交界處，面積667.3平方公里，人口80多萬，轄15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3個(gè)街道。S市于1947年解放設(shè)市，1953年撤市建縣，1989年復(fù)市，是A省6個(gè)縣級(jí)市之一。改革開放后，S市經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較曲折。“八五”“九五”期間，S市曾連續(xù)5年步入全省宏觀經(jīng)濟(jì)“十強(qiáng)”縣市行列，產(chǎn)生一些本地名牌，在A省創(chuàng)下“南有NG、北有S市”的美譽(yù)。從“九五”后期到“十五”中期，由于各種原因，全市經(jīng)濟(jì)一路下滑，2004年跌至谷底，在全省縣市中排列倒數(shù)。此后，S市經(jīng)濟(jì)再度依賴循環(huán)經(jīng)濟(jì)，大建工業(yè)園，獲得起飛。2018年，全年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值216億元，同比增長11.1%;規(guī)模以上工業(yè)增加值161.6億元，增長13.9%;財(cái)政收入37.5億元，增長21.1%;財(cái)政支出60.8億元，增長18.2%。規(guī)模以上工業(yè)增加值總量居全省第八，增幅全省第四。S市連續(xù)三年進(jìn)入全國投資潛力百強(qiáng)縣前十。S市目前大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)，爭取創(chuàng)辦國家高新區(qū)。B31

在這樣的背景下，S市逐步強(qiáng)化了“項(xiàng)目為王”的治理理念。正如上級(jí)政府在介紹其成功經(jīng)驗(yàn)時(shí)所總結(jié)的那樣：S市塑造了“言必稱項(xiàng)目”的濃厚氛圍，形成人人談項(xiàng)目、謀項(xiàng)目、抓項(xiàng)目、爭項(xiàng)目的工作態(tài)勢。B32下文從三個(gè)角度介紹S市圍繞“項(xiàng)目”的制度與實(shí)踐。S市建立了一整套制度去落實(shí)“項(xiàng)目為王”。各單位一把手親自抓項(xiàng)目，動(dòng)員全員參與項(xiàng)目，以項(xiàng)目工作意識(shí)和思維梳理各領(lǐng)域業(yè)務(wù)工作，積極對(duì)接上級(jí)政策，全面評(píng)估預(yù)算績效，靈活運(yùn)用打包、抓包、拆包的項(xiàng)目工作方法，推動(dòng)更多的業(yè)務(wù)工作項(xiàng)目化。

（一）項(xiàng)目申報(bào)制度

在項(xiàng)目具體申報(bào)方面，S市總結(jié)了一系列經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)“謀劃項(xiàng)目”這一過程和細(xì)節(jié)進(jìn)行了制度化。項(xiàng)目申報(bào)被賦予了執(zhí)行中央政策和提升地方政府能動(dòng)性的意義。S市行政領(lǐng)導(dǎo)總結(jié)了地方工作的四大要素和八字方針：“規(guī)劃、項(xiàng)目、預(yù)算和政策”。

我們總結(jié)，規(guī)劃、項(xiàng)目、預(yù)算和政策是基層行政工作的四大核心領(lǐng)域。通過規(guī)劃確定工作范圍和方向，通過項(xiàng)目明確工作內(nèi)容和抓手，通過預(yù)算規(guī)定資金來源和去向，通過政策保障工作落實(shí)和推進(jìn)。四者形成一個(gè)完整的閉合循環(huán)，其中項(xiàng)目是樞紐和關(guān)鍵。B33

這四個(gè)術(shù)語雖然是政府工作和政策過程中常見用語，也是很多地方政府的日常工作內(nèi)容。然而，在S市過去長期的工作中，這四個(gè)方面都存在不足。規(guī)劃、項(xiàng)目、預(yù)算都薄弱，甚至都沒有做過。政策雖然在學(xué)習(xí)，但缺乏創(chuàng)新性落實(shí)和利用政策的能力。通過對(duì)四個(gè)工作內(nèi)容的總結(jié)，S市領(lǐng)導(dǎo)的用意是要改變過去的工作方法。規(guī)劃是藍(lán)圖，項(xiàng)目則是對(duì)規(guī)劃的落實(shí)。有了項(xiàng)目，才能做出具體的預(yù)算，否則預(yù)算也無從談起，并且預(yù)算也是為項(xiàng)目服務(wù)。項(xiàng)目也是對(duì)接上級(jí)政策的具體抓手，項(xiàng)目必須符合政策，領(lǐng)會(huì)政策，是這些謀劃過程最需要領(lǐng)會(huì)的精神。所以在這四大工作要素中，項(xiàng)目起到溝通宏觀與微觀、政策與落實(shí)的橋梁作用。

在實(shí)踐上，這些制度集中體現(xiàn)在申報(bào)項(xiàng)目的“百日會(huì)戰(zhàn)”上。通過最近幾年的實(shí)踐，“百日會(huì)戰(zhàn)”已經(jīng)成為每年謀劃項(xiàng)目的重點(diǎn)形式。比如，2016年9月開始的百日會(huì)戰(zhàn)的主要任務(wù)是：

項(xiàng)目謀劃“百日會(huì)戰(zhàn)”活動(dòng)總目標(biāo)為1000億元（應(yīng)該是100億元，原文如此）?！姓饕I(lǐng)導(dǎo)每月末召開會(huì)議，聽取各組項(xiàng)目謀劃情況;市政府分管領(lǐng)導(dǎo)每周召開會(huì)議，調(diào)度本組項(xiàng)目謀劃進(jìn)度。謀劃編制項(xiàng)目按行業(yè)劃分為工業(yè)交通類、農(nóng)業(yè)農(nóng)村類、服務(wù)業(yè)類、城市及基礎(chǔ)設(shè)施類四個(gè)專題，各專題組要制定相應(yīng)實(shí)施方案，結(jié)合各責(zé)任單位實(shí)際，分解項(xiàng)目謀劃任務(wù)，并于10月15日前報(bào)市發(fā)改委?！纬伞耙活愴?xiàng)目落實(shí)一個(gè)部門、明確一名領(lǐng)導(dǎo)、設(shè)計(jì)一套方案、配置一套班子、合作一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)”的“五個(gè)一”機(jī)制。

…………

各專題組和責(zé)任單位要于每月25—28日將謀劃項(xiàng)目上報(bào)和入庫，市發(fā)改委要及時(shí)整理篩選各部門報(bào)送的謀劃項(xiàng)目，不斷更新完善全市重大項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，并對(duì)各部門項(xiàng)目謀劃工作情況進(jìn)行定期通報(bào)。市政府年底將對(duì)各部門“百日會(huì)戰(zhàn)”工作情況進(jìn)行考核，對(duì)開展活動(dòng)較好的單位和個(gè)人進(jìn)行通報(bào)表彰，較差的單位作表態(tài)發(fā)言。B34

2017年9月開始的“百日會(huì)戰(zhàn)”的目標(biāo)任務(wù)是200億元，具體日程安排如下：

2017年9月至12月，利用100天左右的時(shí)間組織人員集中編制項(xiàng)目，確保完成2018年重點(diǎn)項(xiàng)目編制工作任務(wù)。（一）動(dòng)員部署階段（9月13日—17日）。制定項(xiàng)目編制實(shí)施方案，廣泛動(dòng)員，積極宣傳，營造項(xiàng)目編制濃厚氛圍;抽調(diào)人員，建立組織，開展項(xiàng)目編制動(dòng)員及培訓(xùn)。（二）編制上報(bào)階段（9月18日—9月30日）。各單位編制項(xiàng)目應(yīng)符合產(chǎn)業(yè)政策與投資政策，一般以單體項(xiàng)目編報(bào)，盡量避免以某某產(chǎn)業(yè)園等形式出現(xiàn)。其中，由市統(tǒng)一實(shí)施的點(diǎn)多面廣或跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的同類項(xiàng)目可以打捆，打捆項(xiàng)目總投資不低于5000萬元。跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和市管類項(xiàng)目的編制，按照項(xiàng)目隸屬關(guān)系，由市直有關(guān)單位負(fù)責(zé)。（三）項(xiàng)目審核階段（10月1日—10月25日）。對(duì)各部門申報(bào)的項(xiàng)目，市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行初審、論證，完善項(xiàng)目相關(guān)信息。（四）征求意見階段（10月26日—11月20日）。征求各單位意見，對(duì)項(xiàng)目查缺補(bǔ)漏，進(jìn)一步修改完善項(xiàng)目信息，下達(dá)目標(biāo)任務(wù)。（五）總結(jié)評(píng)估階段（11月21日—12月10日）。對(duì)項(xiàng)目編制“百日會(huì)戰(zhàn)”開展情況進(jìn)行總結(jié)評(píng)估，建立項(xiàng)目動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、研究制定項(xiàng)目編制轉(zhuǎn)化落實(shí)工作，確保取得實(shí)效。B35

具體的政府條塊也有“百日會(huì)戰(zhàn)”，各個(gè)條塊部門會(huì)選擇在每年的特定階段組織本條塊編制項(xiàng)目的“百日會(huì)戰(zhàn)”。比如農(nóng)業(yè)部門在2018年的“百日會(huì)戰(zhàn)”計(jì)劃中也強(qiáng)調(diào)：2018年2月份至6月份，利用100天左右的時(shí)間組織人員集中謀劃項(xiàng)目，調(diào)度實(shí)施項(xiàng)目，確保完成會(huì)戰(zhàn)工作任務(wù)。整個(gè)會(huì)戰(zhàn)也是分為五個(gè)階段，每周上報(bào)在建項(xiàng)目進(jìn)度編報(bào)表。B36

（二）項(xiàng)目管理制度

在具體項(xiàng)目管理上，S市建立了決策調(diào)度制度、領(lǐng)導(dǎo)包聯(lián)制度、信息管理制度、重點(diǎn)項(xiàng)目百日攻堅(jiān)制度等。在決策、協(xié)調(diào)和執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)，打通上下級(jí)關(guān)系和部門間隔，力圖協(xié)同推進(jìn)項(xiàng)目落實(shí)。

調(diào)度推進(jìn)機(jī)制。S市建立了城建聯(lián)席會(huì)議、高新區(qū)管委會(huì)主任會(huì)議以及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議等分類調(diào)度推進(jìn)機(jī)制。圍繞市分管領(lǐng)導(dǎo)調(diào)度項(xiàng)目、部門主要負(fù)責(zé)同志調(diào)度項(xiàng)目等建立了分層的季、月、周、日銜接調(diào)度機(jī)制。同時(shí)還建立重點(diǎn)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)包聯(lián)制度，實(shí)行“日巡、周報(bào)、月匯報(bào)、季度考核”制度，包聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)每周到現(xiàn)場調(diào)度兩次以上，項(xiàng)目主體單位負(fù)責(zé)同志每周到現(xiàn)場調(diào)度不少于三次，項(xiàng)目管理員每日吃住在工地。包聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)每月向市委市政府匯報(bào)項(xiàng)目調(diào)度情況，每季度組織招商引資和項(xiàng)目建設(shè)考核;市政府主要負(fù)責(zé)同志定期安排項(xiàng)目時(shí)間聽取項(xiàng)目主體單位匯報(bào)。

進(jìn)行投資項(xiàng)目和招商項(xiàng)目的三庫建設(shè)。投資項(xiàng)目的三庫指的是儲(chǔ)備庫、培育庫和實(shí)施庫。招商項(xiàng)目的三庫指的是基礎(chǔ)項(xiàng)目庫、人脈信息庫、動(dòng)態(tài)項(xiàng)目庫。有系統(tǒng)、有秩序推進(jìn)項(xiàng)目信息化建設(shè)，并通過信息化建設(shè)監(jiān)督和推進(jìn)項(xiàng)目的謀劃與落實(shí)。

在具體項(xiàng)目推進(jìn)上，還采取項(xiàng)目攻堅(jiān)和會(huì)戰(zhàn)機(jī)制。各個(gè)條塊部門都會(huì)開展本條塊的“百日攻堅(jiān)”行動(dòng)。比如2016年田營鎮(zhèn)推動(dòng)的“百日攻堅(jiān)”行動(dòng)：

（一）動(dòng)員部署階段（7月20日—7月31日）。明確各股室任務(wù)目標(biāo)，落實(shí)包保責(zé)任。召開動(dòng)員會(huì)，統(tǒng)一思想，全面部署攻堅(jiān)內(nèi)容及要求。明確各自的任務(wù)目標(biāo)，明確責(zé)任人，倒排工作計(jì)劃，落實(shí)具體任務(wù)分工和完成時(shí)限。（二）全力攻堅(jiān)階段（8月1日—9月30日）。各攻堅(jiān)工作組、各股室要按照攻堅(jiān)任務(wù)要求和職責(zé)分工，做好服務(wù)、協(xié)調(diào)工作，督促項(xiàng)目加快推進(jìn)，要利用一切可以利用的資源，群策群力想方法、破難題，確保在限定的時(shí)間內(nèi)完成預(yù)定的目標(biāo)任務(wù)。（三）持續(xù)推進(jìn)階段（10月1日—10月31日）?？偨Y(jié)工作成效，提煉工作經(jīng)驗(yàn)，完善工作機(jī)制，保持合力推進(jìn)項(xiàng)目的氛圍和態(tài)勢，確保年度目標(biāo)順利完成，推進(jìn)攻堅(jiān)行動(dòng)持續(xù)深入開展。B37

城建部門在某次“百日攻堅(jiān)”中提出：

全市上下必須進(jìn)一步增強(qiáng)緊迫感和責(zé)任感，迅速進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，不懷疑、不爭論、不猶豫、不松懈，以“等不起、慢不得”的緊迫感和危機(jī)感，集中精力，心無旁騖，切實(shí)發(fā)揚(yáng)“白加黑”“5+2”的實(shí)干苦干精神，始終保持一種勇往直前的精神、一種敢打敢拼的沖勁、一種昂揚(yáng)向上的激情，全力以赴打好這場戰(zhàn)役，為全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。B38

（三）項(xiàng)目評(píng)估制度

在S市，主要建立了兩個(gè)項(xiàng)目評(píng)估制度。一方面是強(qiáng)化項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)的評(píng)估，另一方面利用第三方加入進(jìn)行，參與評(píng)估。

實(shí)施項(xiàng)目績效評(píng)估。這一部分工作主要是科層制內(nèi)部的評(píng)估，發(fā)改局項(xiàng)目辦和醞釀及開展項(xiàng)目的具體部門合作，實(shí)施評(píng)估。在項(xiàng)目前期階段，重點(diǎn)是對(duì)項(xiàng)目的可行性和基本要素的落實(shí)，如選址、投資及資金來源等進(jìn)行評(píng)估，同步對(duì)投資預(yù)算的申報(bào)和審核進(jìn)行評(píng)審論證;在項(xiàng)目實(shí)施階段，重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行情況、進(jìn)度管理、合規(guī)合法建設(shè)程序、安全管理等進(jìn)行全流程評(píng)估，同步對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行事中跟蹤問效;在項(xiàng)目后評(píng)價(jià)階段，重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益等進(jìn)行后評(píng)估，同步對(duì)預(yù)算資金使用情況進(jìn)行綜合效益評(píng)價(jià)。

開展第三方評(píng)估。建立績效評(píng)價(jià)專家?guī)?，聘?qǐng)專業(yè)人員、中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目綜合效益進(jìn)行評(píng)估。2018年以來，在全市范圍內(nèi)組織了兩期第三方項(xiàng)目評(píng)估活動(dòng)：一是對(duì)全市2018年編制的477個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行了系統(tǒng)梳理和評(píng)估;二是結(jié)合季度考核對(duì)全市80個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和季度目標(biāo)完成情況開展了現(xiàn)場核實(shí)和評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為重點(diǎn)項(xiàng)目季度考核的重要依據(jù)。通過引入第三方評(píng)估，S市的主要用意有兩點(diǎn)：第一，借助于第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)性，通過評(píng)估提升項(xiàng)目品質(zhì)，幫助各單位梳理本域內(nèi)鄉(xiāng)情、優(yōu)勢、特色，指導(dǎo)項(xiàng)目謀劃以及項(xiàng)目與規(guī)劃、政策的銜接，提高項(xiàng)目謀劃的可行性;第二，地方政府通過第三方進(jìn)行評(píng)估可以克服本地鄉(xiāng)土關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的影響，避免績效考核的社會(huì)嵌入性難題。

（四）組織與績效

因?yàn)轫?xiàng)目在本地治理中的核心作用，政府在組織人事上進(jìn)行了調(diào)適性安排。首先，提升負(fù)責(zé)項(xiàng)目的核心部門的行政級(jí)別，充實(shí)人手。S市重點(diǎn)項(xiàng)目辦原來是副科級(jí)事業(yè)單位，編制人員僅有5人，無法滿足全市項(xiàng)目工作需要。2017年，S市委、市政府決定將項(xiàng)目辦升級(jí)為編制14人的正科級(jí)事業(yè)單位，作為市委、市政府抓項(xiàng)目工作的參謀部。目前項(xiàng)目辦實(shí)有10人，其中碩士研究生6名，專職從事項(xiàng)目管理工作。

其次，設(shè)置項(xiàng)目管理員。這是S市非常重要的與項(xiàng)目相關(guān)的制度創(chuàng)新。項(xiàng)目管理員是在謀劃、申報(bào)和執(zhí)行項(xiàng)目過程中主要的協(xié)同人員，一般由單位主要領(lǐng)導(dǎo)兼任。S市擁有一支一百余人的項(xiàng)目管理員隊(duì)伍，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門、園區(qū)都至少明確一位項(xiàng)目管理員，在一些主要的企業(yè)也由企業(yè)配備項(xiàng)目管理員，具體負(fù)責(zé)本單位項(xiàng)目工作，強(qiáng)化項(xiàng)目專業(yè)化推進(jìn)。

2017年S市建立了招商引資和項(xiàng)目建設(shè)的季度考核機(jī)制，分別對(duì)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和園區(qū)開展分類考核，排名站隊(duì)，前三名授予流動(dòng)紅旗，倒數(shù)第一名授予流動(dòng)黃旗。紅旗重獎(jiǎng)表彰，黃旗亮相表態(tài)，進(jìn)一步強(qiáng)化項(xiàng)目工作銜接成效和項(xiàng)目單位的主體責(zé)任。每一次季度考核授予紅旗9面，黃旗4面。對(duì)于不同類別的部門中的前三名分別獎(jiǎng)勵(lì)15、10、5萬元，并另外提供獲得獎(jiǎng)金的30%用于獎(jiǎng)勵(lì)該部門黨政主要負(fù)責(zé)同志中的一位。每個(gè)季度召開公開授旗會(huì)議，每次由兩個(gè)獲得紅旗部門的領(lǐng)導(dǎo)做經(jīng)驗(yàn)交流，獲得黃旗的部門領(lǐng)導(dǎo)做表態(tài)發(fā)言。同時(shí)，完善出臺(tái)項(xiàng)目管理員和項(xiàng)目工作組考核獎(jiǎng)勵(lì)辦法，與招商引資和項(xiàng)目建設(shè)季度考核一并進(jìn)行。這是一項(xiàng)非常具有顯示度的考核，對(duì)于部門領(lǐng)導(dǎo)來說影響重大。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)辦公室曾因?yàn)槟玫絻纱吸S旗，部門領(lǐng)導(dǎo)被替換。

三、克服弱激勵(lì)的項(xiàng)目制治理模式

在具體實(shí)踐中，S市主要領(lǐng)導(dǎo)不斷強(qiáng)調(diào)要落實(shí)常規(guī)工作項(xiàng)目化、項(xiàng)目工作責(zé)任化。這一點(diǎn)確實(shí)能夠看出基層政府通過項(xiàng)目制的方式推進(jìn)政策執(zhí)行的結(jié)構(gòu)性需要。B39在案例縣域，項(xiàng)目制治理模式被發(fā)揮到極致，建立了一整套體制，形成既依賴于現(xiàn)有科層體制，又超越現(xiàn)有體制的新激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于基層政府而言，正如前文所討論的基層激勵(lì)局限性，使用項(xiàng)目制方式推進(jìn)工作化解了弱激勵(lì)的困境。

（一）項(xiàng)目制的強(qiáng)激勵(lì)

相對(duì)于科層制常規(guī)工作，項(xiàng)目制以增量工作為主，從而有利于化解存量工作難以激勵(lì)的難題。對(duì)于基層政府來說，由于其處于政策過程的最底端，主要負(fù)責(zé)政策執(zhí)行。把政策有效執(zhí)行到位，構(gòu)成了基層政府的主要政績。中央政府自上而下的項(xiàng)目制的設(shè)計(jì)亦是以推進(jìn)政策執(zhí)行為目標(biāo)?；鶎诱鲃?dòng)設(shè)計(jì)推動(dòng)的地方增量項(xiàng)目，具有主動(dòng)性，往往可以體現(xiàn)出地方特點(diǎn)，構(gòu)成新的績效，而非傳統(tǒng)上的政策執(zhí)行績效。即使有一部分項(xiàng)目是圍繞上級(jí)政府分配下來的政策任務(wù)，通過項(xiàng)目制包裝，也可以進(jìn)行創(chuàng)新性執(zhí)行，獲得更好的執(zhí)行效果。

相對(duì)于基層被動(dòng)式治理的特點(diǎn)，項(xiàng)目制重在“謀劃”與包裝，從而有利于化解被動(dòng)式治理難以激勵(lì)的難題。這一點(diǎn)具體體現(xiàn)在“百日會(huì)戰(zhàn)”這一制度安排上，通過市政府統(tǒng)一設(shè)定計(jì)劃，每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各個(gè)相關(guān)職能部門，都同步進(jìn)行本部門的“百日會(huì)戰(zhàn)”，設(shè)計(jì)項(xiàng)目。設(shè)計(jì)項(xiàng)目本身成為地方工作方法。而在開展項(xiàng)目制工作之前，實(shí)際上也就是在2016年之前，各個(gè)部門連基本的預(yù)算都沒有能力制定出來，連市財(cái)政局這樣的部門都缺乏預(yù)算意識(shí)和能力。B40這一方面固然跟基層政府本身就缺乏充足的經(jīng)費(fèi)使用有關(guān)，有限的經(jīng)費(fèi)主要用于像辦公經(jīng)費(fèi)和人員工資這樣的固定用途，再加上專項(xiàng)經(jīng)費(fèi);另一方面也與基層政府部門沒有主動(dòng)開展工作有關(guān)，長期以來就是適應(yīng)于被動(dòng)執(zhí)行的工作模式。

相對(duì)于基層職責(zé)不清、獎(jiǎng)懲難以施行的特點(diǎn)，項(xiàng)目有著非常明確的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，從而有利于制定清晰的激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)?；鶎诱聞?wù)繁雜，上有千根線，下只一根針，事務(wù)雜亂如麻，職責(zé)不清。項(xiàng)目制作為工作方式，與規(guī)劃、預(yù)算、政策結(jié)合起來，明確了績效考核的指標(biāo)，從而為該地所設(shè)立的紅黃旗制度奠定基礎(chǔ)。通過這一方式，案例政府可以化解常規(guī)性績效考核的難題，即常規(guī)工作業(yè)務(wù)難以量化、業(yè)務(wù)之間難以比較、部門之間難以比較的問題。在考核上，除了獎(jiǎng)勵(lì)部門，還可以形成對(duì)部門主官的晉升和獎(jiǎng)金獎(jiǎng)勵(lì)，激活行政激勵(lì)策略和市場激勵(lì)策略，激勵(lì)力度較大。

綜上所述，我們就比較容易理解為什么S市主要領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)“縣域工作理念核心是治理”。治理的要點(diǎn)是要激活相關(guān)方積極性，促進(jìn)多方參與，共同完成特定治理目標(biāo)。對(duì)于縣域治理來說，S市的經(jīng)驗(yàn)主要就在于激活科層制內(nèi)部各個(gè)機(jī)構(gòu)和各位工作人員的積極性。通過“項(xiàng)目為王”的制度和實(shí)踐，調(diào)動(dòng)科層制內(nèi)部各個(gè)部門和人員的積極性，實(shí)現(xiàn)“治理”理念。

（二）項(xiàng)目制與基層治理模式

S市的個(gè)案描述了在基層治理實(shí)踐中項(xiàng)目制運(yùn)用的廣度和深度。這不同于大部分項(xiàng)目制研究所關(guān)注的上下級(jí)政府關(guān)系，本研究關(guān)注的是地方政府內(nèi)生的治理模式，即基層政府開展的項(xiàng)目制工作模式。上一部分詳細(xì)論述了基層政府利用項(xiàng)目制開展工作、進(jìn)行激勵(lì)的現(xiàn)實(shí)需要。這一點(diǎn)是與各種關(guān)于基層政府行為的研究高度相關(guān)的，因?yàn)榛鶎诱幍捏w制性、結(jié)構(gòu)性的位置是普遍性的，從而有著各種行為模式和傾向來應(yīng)對(duì)這一結(jié)構(gòu)性要求。S市案例通過項(xiàng)目制實(shí)現(xiàn)動(dòng)員，與學(xué)術(shù)界所討論的運(yùn)動(dòng)式治理有著相似性。本文中的項(xiàng)目制和運(yùn)動(dòng)式治理具有如下的相似性：領(lǐng)導(dǎo)重視-廣泛發(fā)動(dòng)-打破分工-全面參與-嚴(yán)格問責(zé)。項(xiàng)目制的表現(xiàn)形式也是運(yùn)動(dòng)式治理的表現(xiàn)形式，只不過項(xiàng)目制在S市的實(shí)踐是全方位的、是整體性的。在這一模式下，有效“激勵(lì)”是可能的。

對(duì)于基層政府來說，可選的運(yùn)作模式有限，但仍有不同的可能性。這首先是傳統(tǒng)科層制與其他補(bǔ)充模式的選擇可能性。前文已經(jīng)論述，基層政府依賴科層制開展常規(guī)性工作。由于多種限制，這些工作缺乏效率和績效意義。為促進(jìn)激勵(lì)，上級(jí)政府可以利用錦標(biāo)賽體制，調(diào)動(dòng)地方主官的積極性，尤其在官員晉升方面提供強(qiáng)激勵(lì)。但在基層，公務(wù)員多任職于本地，晉升機(jī)會(huì)非常有限。錦標(biāo)賽體制難以有效發(fā)揮作用。為懲罰不作為和瀆職現(xiàn)象，上級(jí)政府可以利用監(jiān)察巡視制度。這一制度模式提供了高水平的問責(zé)壓力，促使地方政府和工作人員認(rèn)真履責(zé)。這兩者與科層制相關(guān)，借助于其上下級(jí)政府的權(quán)力關(guān)系。在科層制之外，項(xiàng)目制、運(yùn)動(dòng)式治理等模式成為選項(xiàng)。運(yùn)動(dòng)式治理多是由上級(jí)政府發(fā)起，用以執(zhí)行上級(jí)政府的中心工作、政治任務(wù)，地方政府在運(yùn)動(dòng)式治理中實(shí)際上的激勵(lì)比較弱，而問責(zé)壓力較大。項(xiàng)目制則表現(xiàn)出較強(qiáng)的激勵(lì)和較大的問責(zé)壓力。正因?yàn)檫@一特點(diǎn)，S市將項(xiàng)目制作為推動(dòng)業(yè)務(wù)和提升績效的工作模式。相對(duì)來說，地方政府從事的政策試點(diǎn)和政策創(chuàng)新因?yàn)閷?duì)上容易構(gòu)成政績，也具有較強(qiáng)的激勵(lì)意義，但卻不具有問責(zé)的功能。

四、討論與結(jié)論

渠敬東關(guān)于項(xiàng)目制論文的核心視角就是從項(xiàng)目制與單位制（科層制）的比較中展開論述的。B41由于增量改革和解決新問題的需要，在特定的治理任務(wù)上，項(xiàng)目制有著優(yōu)于科層制的一面。但這中間的核心議題是，在不同時(shí)期、不同議題、不同的財(cái)政狀態(tài)、集權(quán)和分權(quán)的不同譜系下，項(xiàng)目制和科層制的關(guān)系及其適用性可能都會(huì)有所不同。

中央政府和基層政府對(duì)待項(xiàng)目制的用意有著邏輯上的差異，由于上述所討論的多種約束性，基層政府更需要利用項(xiàng)目制開展工作。上級(jí)政府借助于項(xiàng)目制模式的主要用意仍在于力促地方政府能夠完整全面地執(zhí)行上級(jí)政策?；鶎诱柚陧?xiàng)目制的用意是多方面的，既包括促進(jìn)上級(jí)政策的執(zhí)行方面，也包括主動(dòng)開展增量工作、形成有效的考核依據(jù)、帶動(dòng)預(yù)算和資金使用效率等。項(xiàng)目制對(duì)于基層政府有著更加重要的意義。

在具體實(shí)踐中，基層政府對(duì)于項(xiàng)目制的倚重也帶來問題。首先的問題是常規(guī)工作仍然難以項(xiàng)目化，項(xiàng)目是獨(dú)立的、有著時(shí)間節(jié)點(diǎn)的，而基層科層制的各種日常工作是連續(xù)性的，是按部就班照章辦事的，這些更為日常的工作仍然保留著常規(guī)模式;第二，常規(guī)性科層工作的重要性受到了項(xiàng)目制的擠壓，由于項(xiàng)目被體制重視，有著明確的激勵(lì)和懲罰措施，伴隨著績效效果，這會(huì)導(dǎo)致職能部門注意力分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整;第三，全面落實(shí)帶有明顯績效和考核特征的項(xiàng)目制依賴于強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，這一點(diǎn)在強(qiáng)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的基層政府中尤其明顯，一旦地方主官流動(dòng)離開本地，這一模式是否能夠維持仍待觀察;第四，基層政府的項(xiàng)目制與可獲得的增量財(cái)政資源關(guān)系密切，一旦財(cái)政資源受限，項(xiàng)目制必定會(huì)無以為繼。這些約束因素對(duì)于項(xiàng)目制的開展影響重大。相對(duì)于穩(wěn)定保守的科層制，項(xiàng)目制展開的規(guī)模是財(cái)政資源集中并寬松、上級(jí)政府權(quán)威強(qiáng)化、地區(qū)差異巨大等多種因素作用的結(jié)果。

① B11 B13 B21 周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。

② 周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第5期。

③ 王漢生、劉世定、孫立平：《作為制度運(yùn)作和制度變遷方式的變通》，《中國社會(huì)科學(xué)季刊》（香港）1997年第21期。

④ 艾云：《上下級(jí)政府間“考核檢查”與“應(yīng)對(duì)”過程的組織學(xué)分析——以A縣“計(jì)劃生育”年終考核為例》，《社會(huì)》2011年第3期。

⑤ 周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》2014年第6期。

⑥ 歐陽靜：《策略主義：桔鎮(zhèn)運(yùn)作的邏輯》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2011年，第1-18頁。

⑦ B41 渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。

⑧ 折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析》，《中國社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。

⑨ B39 陳家建：《項(xiàng)目制與基層政府動(dòng)員：對(duì)社會(huì)管理項(xiàng)目化運(yùn)作的社會(huì)學(xué)考察》，《中國社會(huì)科學(xué)》2013年第2期。

⑩ 周雪光：《項(xiàng)目制：一個(gè)“控制權(quán)”理論視角》，《開放時(shí)代》2015年第2期;周飛舟：《財(cái)政資金的專項(xiàng)化及其問題——兼論“項(xiàng)目治國”》，《社會(huì)》2012年第1期。

B12 Hongbin Li and Li-An Zhou， “Political Turnover and Economic Performance： the Incentive Role of Personnel Control in China，”Journal of Public Economics， vol.89， no.9-10， 2005，pp.1743-1762.

B14 榮敬本、崔之元、王拴正、高新軍、何增科、楊雪冬等：《從壓力型體制向民主合作制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》，北京： 中央編譯出版社，1998年，第28頁;周黎安、劉沖、厲行、翁翕：《“層層加碼”與官員激勵(lì)》，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》2015年第1期。

B15 費(fèi)孝通、吳晗：《皇權(quán)與紳權(quán)》（增補(bǔ)本），上海：華東師范大學(xué)出版社，2015年，第4-6章。

B16 B17 B18 B20 周雪光：《從“官吏分途”到“層級(jí)分流”：帝國邏輯下的中國官僚人事制度》，《社會(huì)》2016年第1期。

B19 Ching Kwan Lee and Yong Hong Zhang ，“The Power of Instability： Unraveling the Microfoundations of Bargained Authoritarianism in China，”American Journal of Sociology， vol.118，no.6， 2013，pp.1475-1508.

B22 Lucian W. Pye， “Factions and the Politics of Guanxi： Paradoxes in Chinese Administrative and Political Behavior，”The China Journal， vol.34， 1995，pp.35-53; Lowell Dittmer， “Chinese Informal Politics，”The China Journal， vol.34， 1995，pp.1-34.

B23 B30 Yanhua Deng and Kevin J. OBrien，“Relational Repression in China： Using Social Ties to Demobilize Protesters，”The China Quarterly， vol.215， 2013，pp.533-552.

B24 B27 周雪光：《運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時(shí)代》2012年第9期。

B25 陳家建、趙陽：《“低治理權(quán)”與基層購買公共服務(wù)困境研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2019年第1期。

B26 周黎安、劉沖、厲行、翁翕：《“層層加碼”與官員激勵(lì)》，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》2015年第1期。

B28 馬懷德：《國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期。

B29 馮軍旗：《中縣“政治家族”現(xiàn)象調(diào)查》，《南方周末》2011年9月1日。

B31 http：//www.ahjs.gov.cn/about/，2019年4月28日。

B32 http：//fgw.fy.gov.cn/content/detail/5c78e6e57f8b9ad2678b456f.html，2019年5月2日。

B33 B40 訪談資料，2018年。

B34 www.ahjs.gov.cn/xxgk/detail/5a2677a295542b009833a934.html，2019年5月3日。

B35 http：//www.ahjs.gov.cn/openness/detail/content/5a267c8895542b00983416a7.html，2019年5月3日。

B36 http：//www.ahjs.gov.cn/openness/detail/content/5c07730bd9ca783138797114.html，2019年5月3日。

B37 http：//www.ahjs.gov.cn/openness/detail/content/5a26777795542b009833a1fd.html，2019年5月3日。

B38 http：//www.ahjs.gov.cn/openness/detail/content/5a26772a95542b0098339c77.html，2019年5月3日。

（責(zé)任編輯：何 頻）