城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼政策的緣起、發(fā)展與走向

摘 要：基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼和繳費(fèi)補(bǔ)貼是我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度籌資機(jī)制的重要?jiǎng)?chuàng)新。從我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展態(tài)勢(shì)來看，財(cái)政補(bǔ)貼已然成為保障城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度快速發(fā)展的關(guān)鍵舉措。然而，實(shí)踐中現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼仍存在補(bǔ)貼水平不均等、補(bǔ)貼責(zé)任分擔(dān)不合理、補(bǔ)貼效能不充分、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)確定和調(diào)整機(jī)制不健全等弊端。為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的高效運(yùn)行，應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼的頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼水平的均等化，確保財(cái)政補(bǔ)貼事責(zé)與財(cái)力相匹配，提升財(cái)政補(bǔ)貼資金效能，健全財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)確定與動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，并適當(dāng)強(qiáng)化參保者的籌資責(zé)任。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn);基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼;繳費(fèi)補(bǔ)貼

中圖分類號(hào)：F840.67文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2021）04-0071-07

長(zhǎng)期以來，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障制度將農(nóng)村居民和部分無固定職業(yè)的城鎮(zhèn)居民排除在外，這既有損于城鄉(xiāng)居民合法的養(yǎng)老保障權(quán)益，也有悖于養(yǎng)老保障制度的公平性。2009年以來，我國(guó)相繼推行了覆蓋農(nóng)村居民的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（以下簡(jiǎn)稱“新農(nóng)保制度”）和覆蓋城鎮(zhèn)非從業(yè)居民的城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（以下簡(jiǎn)稱“城居保制度”）。2014年，新農(nóng)保制度和城居保制度并軌為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（以下簡(jiǎn)稱“城鄉(xiāng)居保制度”），這標(biāo)志著我國(guó)覆蓋全民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度確立。人力資源和社會(huì)保障部數(shù)據(jù)顯示，2020年年末參加城鄉(xiāng)居保的人數(shù)達(dá)5.42億人，基本實(shí)現(xiàn)了適齡人口全覆蓋。①?gòu)?009年至今，歷經(jīng)十余年的發(fā)展，我國(guó)城鄉(xiāng)居保制度已成為世界上覆蓋人口最多的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，填補(bǔ)了有史以來重要社會(huì)保障制度的空白。②為此，國(guó)際勞工組織和國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)均對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)居保制度實(shí)現(xiàn)快速擴(kuò)面給予了高度評(píng)價(jià)。③城鄉(xiāng)居保制度最大的創(chuàng)新表現(xiàn)為政府作為籌資主體直接給予財(cái)政補(bǔ)貼。從新農(nóng)保試點(diǎn)至今的實(shí)踐證明，財(cái)政補(bǔ)貼是保障城鄉(xiāng)居保制度快速發(fā)展的關(guān)鍵舉措。作為一項(xiàng)嶄新的政策工具，財(cái)政補(bǔ)貼合理與否直接決定著城鄉(xiāng)居保制度的成敗。

一、城鄉(xiāng)居保財(cái)政補(bǔ)貼政策的發(fā)生邏輯

從政府籌資責(zé)任的視角來考量，城鄉(xiāng)居保制度歷經(jīng)財(cái)政補(bǔ)貼缺位到回歸的漸變過程。為厘清城鄉(xiāng)居保財(cái)政補(bǔ)貼的發(fā)生邏輯，筆者運(yùn)用政策科學(xué)家Jhon W. Kingdon的多源流理論進(jìn)行分析。Jhon W. Kingdon在有限理性和組織理論的基礎(chǔ)上提出了多源流理論，該理論主要解釋了模糊性條件下政策的選擇過程。④起初，Jhon W. Kingdon主要用該理論解釋健康政策和運(yùn)輸政策，后來經(jīng)過完善，該理論適用于模糊性條件下任何公共政策的發(fā)生和選擇過程。Jhon W. Kingdon認(rèn)為，多源流分析框架包括問題源流、政策源流與政治源流三種，每一種源流均具有獨(dú)立的運(yùn)行規(guī)則，當(dāng)某一時(shí)間點(diǎn)三種源流匯合，政策制定者關(guān)注某一問題的機(jī)會(huì)便大大提高，一旦該問題納入議事日程，“政策之窗”（policy window）即開啟。⑤近年來，多源流理論由于在后現(xiàn)代公共政策過程分析中適用性較強(qiáng)，在闡釋公共政策選擇和變遷方面得到了廣泛應(yīng)用。在修正和完善多源流理論的基礎(chǔ)上，一些國(guó)內(nèi)學(xué)者嘗試在我國(guó)政治場(chǎng)景下運(yùn)用多源流理論對(duì)政策選擇過程進(jìn)行闡釋，發(fā)現(xiàn)其也適用對(duì)我國(guó)公共政策供給的分析。對(duì)于城鄉(xiāng)居保財(cái)政補(bǔ)貼這樣一項(xiàng)重要的公共政策，多源流理論在探究其發(fā)生邏輯方面具有較強(qiáng)的適用性和解釋力。

1.財(cái)政補(bǔ)貼發(fā)生的問題源流分析

問題源流主要關(guān)注在眾多的社會(huì)問題中為什么有一些問題被政府感知和重視并納入政府議程而其他問題被忽略的情況。⑥自古以來，養(yǎng)兒防老是我國(guó)農(nóng)村居民應(yīng)對(duì)老年風(fēng)險(xiǎn)的主要手段。然而，改革開放以來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸打破了養(yǎng)兒防老家庭代際的平衡。外出務(wù)工人員涌向城市，傳統(tǒng)孝道受到?jīng)_擊，土地保障功能弱化，農(nóng)村老年人養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)加劇。在此背景下，民政部開展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作（簡(jiǎn)稱“老農(nóng)?！保?。遺憾的是，老農(nóng)保的發(fā)展歷經(jīng)波折，1999年國(guó)務(wù)院決定對(duì)其已有業(yè)務(wù)進(jìn)行停頓整改。在集體補(bǔ)助有名無實(shí)和政府財(cái)政補(bǔ)貼缺失的情況下，老農(nóng)保實(shí)際上已淪為一項(xiàng)自我儲(chǔ)蓄的制度。在農(nóng)村居民收入低且波動(dòng)性大、繳費(fèi)能力不高、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)失靈的情況下，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的確立和發(fā)展急需政府的財(cái)政支持。⑦實(shí)踐中老農(nóng)保的失敗讓社會(huì)各界意識(shí)到政府財(cái)政支持農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要性。由此，財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的問題源流形成。

2.財(cái)政補(bǔ)貼發(fā)生的政策源流分析

在“原始的政策鮮湯”周圍“漂浮”著許多意見主張，這些意見主張主要由政府官員、智庫(kù)、學(xué)者等構(gòu)成的政策共同體提出。⑧這些政策主張往往需要接受理論和現(xiàn)實(shí)的檢驗(yàn)。老農(nóng)保失敗后，政府和學(xué)界積極探索財(cái)政補(bǔ)貼型的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，形成了豐富的財(cái)政補(bǔ)貼思想和補(bǔ)貼方案。楊翠迎通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼能夠大大增強(qiáng)農(nóng)村居民參保的積極性。⑨部分學(xué)者認(rèn)為財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是國(guó)外農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度確立和發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)。⑩在借鑒國(guó)外財(cái)政補(bǔ)貼經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，一些學(xué)者還測(cè)算了我國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)方案的可行性。B11與此同時(shí)，2007年我國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障部倡導(dǎo)各地嘗試建立農(nóng)民參保補(bǔ)貼制度。特別是受2003年新農(nóng)合“個(gè)人繳費(fèi)+財(cái)政補(bǔ)貼”籌資模式的啟發(fā)，部分地方政府開始自發(fā)探索“個(gè)人繳費(fèi)+地方政府補(bǔ)貼+集體補(bǔ)助”的籌資機(jī)制，其中大興、中山、寶雞等地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)貼政策最具有代表性。各地實(shí)施的養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼方案為后期城鄉(xiāng)居保財(cái)政補(bǔ)貼政策的制定提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)?？梢哉f，研究人員闡釋的財(cái)政補(bǔ)貼思想與地方政府實(shí)踐中探索的養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼方案形成了財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策源流，為國(guó)家確立可行的財(cái)政補(bǔ)貼政策奠定了基礎(chǔ)。

3.財(cái)政補(bǔ)貼發(fā)生的政治源流分析

政黨的意識(shí)形態(tài)、民眾情緒與利益權(quán)衡是政治源流的三個(gè)關(guān)鍵組成部分。在我國(guó)，黨的執(zhí)政理念自始至終貫穿于所有的政治活動(dòng)，黨的路線方針和公共政策是貫徹落實(shí)其執(zhí)政理念的重要形式。黨的十六屆六中全會(huì)提出“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”的重大決定，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平正義是保障社會(huì)和諧的基本條件。與機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和城鎮(zhèn)職工相比，絕大多數(shù)農(nóng)村居民和部分城鎮(zhèn)居民被排除在養(yǎng)老保障體系之外，這顯然有失社會(huì)公平，有違和諧社會(huì)建設(shè)的目的。在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的背景下，財(cái)政補(bǔ)貼支持農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展已成為和諧社會(huì)建設(shè)的必然要求。同時(shí)，國(guó)民情緒是一種民意的表達(dá)，而民意是公共政策的基礎(chǔ)。從老農(nóng)保的具體實(shí)踐看，農(nóng)村居民對(duì)老農(nóng)保的認(rèn)同度并不高，其主要原因在于養(yǎng)老金水平較低，部分參保者每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金甚至僅有幾毛錢。B12在不強(qiáng)制參保的情況下，多數(shù)農(nóng)村居民往往會(huì)拒絕參保。此外，老農(nóng)保的停滯也給參保人帶來“一怕政策變，二怕不兌現(xiàn)”的制度信任危機(jī)。B13財(cái)政補(bǔ)貼支持養(yǎng)老保險(xiǎn)成為提升參保人信心、增強(qiáng)農(nóng)村居民制度認(rèn)同度和信任度的重要舉措。因此，黨的執(zhí)政意識(shí)形態(tài)和民眾情緒構(gòu)成了財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的政治源流。

綜上，當(dāng)上述三個(gè)獨(dú)立的源流匯集在一起時(shí)，城鄉(xiāng)居保財(cái)政補(bǔ)貼“政策之窗”開啟。2009年，新農(nóng)保試點(diǎn)的開展標(biāo)志著以財(cái)政補(bǔ)貼為重要籌資來源的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度確立。城鄉(xiāng)居保財(cái)政補(bǔ)貼政策的實(shí)施也開啟了我國(guó)養(yǎng)老保障建設(shè)的新篇章。

二、城鄉(xiāng)居保財(cái)政補(bǔ)貼政策的發(fā)展態(tài)勢(shì)

2009年以來，我國(guó)城鄉(xiāng)居保財(cái)政補(bǔ)貼政策得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。這具體表現(xiàn)在財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)象、財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模、財(cái)政補(bǔ)貼籌資責(zé)任以及財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任分擔(dān)狀況等方面。

1.財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)象數(shù)量逐年增加

城鄉(xiāng)居保財(cái)政補(bǔ)貼政策主要包括繳費(fèi)補(bǔ)貼和基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼兩部分。從表1可知，自2009年開展新農(nóng)保試點(diǎn)以來，各級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)貼惠及的人口數(shù)量逐年增加。2009—2013年享受財(cái)政補(bǔ)貼的人口數(shù)量快速增加，2010年首次突破1億人，2014—2018年享受財(cái)政補(bǔ)貼的人口總體數(shù)量保持逐年穩(wěn)步增加的態(tài)勢(shì)。歷經(jīng)十余年的發(fā)展，享受繳費(fèi)補(bǔ)貼和領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼的人口已基本穩(wěn)定，城鄉(xiāng)居保制度基本上實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！?。值得關(guān)注的是，2009—2018年領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼的人口規(guī)?？焖贁U(kuò)大。2009年領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼的人口為1556萬人，到2018年該群體的規(guī)模達(dá)到15898萬人，是2009年的10.3倍。同時(shí)，城鄉(xiāng)居保制度推行的前五年時(shí)間里，領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇的老年人口占總參保人口的比重保持快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，直到2015年該比重才逐漸趨于穩(wěn)定，2015—2018年該比重基本在30%上下波動(dòng)?？梢灶A(yù)見，隨著人口老齡化的加劇，領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼的老年人口數(shù)量將持續(xù)增加。

2.財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，投入規(guī)模不斷擴(kuò)大

從補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)來看，2009年以來財(cái)政支持的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼和繳費(fèi)補(bǔ)貼都呈現(xiàn)出剛性增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。2009年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2009〕32號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“2009年國(guó)發(fā)32號(hào)文”），規(guī)定農(nóng)村居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。在十余年的發(fā)展過程中，中央財(cái)政支持的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼最低標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)經(jīng)歷過兩次調(diào)整：一是2014年7月該標(biāo)準(zhǔn)從每人每月55元提高至每人每月70元;二是2018年1月再次從每人每月70元的標(biāo)準(zhǔn)提高至每人每月88元。B14在繳費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)方面，2009年國(guó)發(fā)32號(hào)文和2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕8號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“2014年國(guó)發(fā)8號(hào)文”）均就中央政府在繳費(fèi)補(bǔ)貼方面的標(biāo)準(zhǔn)做出了指導(dǎo)性規(guī)定，要求繳費(fèi)補(bǔ)貼最低標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元，地方政府可依據(jù)繳費(fèi)檔次制定具體的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。從各地繳費(fèi)補(bǔ)貼的實(shí)踐來看，全國(guó)各地繳費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)普遍有所提高。

從財(cái)政補(bǔ)貼的投入規(guī)模來看，伴隨著城鄉(xiāng)居保財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的提高和參保人口的增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)居保財(cái)政補(bǔ)貼的規(guī)模也呈現(xiàn)逐年擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)。2010—2013年，城鄉(xiāng)居保財(cái)政補(bǔ)貼呈現(xiàn)“爆炸式”的增長(zhǎng)。2010年城鄉(xiāng)居保財(cái)政補(bǔ)貼僅為181.58億元，2011年財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模迅速擴(kuò)大至797.50億元，2012年財(cái)政投入規(guī)模首次突破千億元，達(dá)到1267.96億元。2015年，財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模突破兩千億元，達(dá)到2043.99億元，比上一年度增加了近520億元，增幅為34.02%。2017年，財(cái)政投入規(guī)模達(dá)到2319.19億元，比上年度增加了227.10億元（見表2）。

3.財(cái)政補(bǔ)貼籌資責(zé)任不斷加大

財(cái)政補(bǔ)貼和居民保費(fèi)收入是城鄉(xiāng)居保制度基金收入最重要的資金來源。財(cái)政補(bǔ)貼和居民保費(fèi)收入占城鄉(xiāng)居保基金收入的比重可以衡量財(cái)政補(bǔ)貼籌資責(zé)任和居民繳費(fèi)籌資責(zé)任的情況。從表2中可見，2010年城鄉(xiāng)居保財(cái)政補(bǔ)貼所占比重為39.22%，2011年該比重快速增加至59.43%，2012年達(dá)到63.53%，2015年增加至70.99%，2017年為69.45%?？傮w來看，雖然財(cái)政補(bǔ)貼占城鄉(xiāng)居?；鹗杖氲谋戎卦趥€(gè)別年份稍有回落，但整體上處于不斷攀升的狀態(tài)。相比財(cái)政補(bǔ)貼，城鄉(xiāng)居保保費(fèi)收入比重除2010年超過財(cái)政補(bǔ)貼比重外，其后不斷走低，呈持續(xù)下降態(tài)勢(shì)。2010年，城鄉(xiāng)居保保費(fèi)收入占基金總收入的比重為56.37%，超過財(cái)政補(bǔ)貼比重17.15個(gè)百分點(diǎn);2011年，城鄉(xiāng)居保保費(fèi)收入占比為36.16%，較上年下降20.21個(gè)百分點(diǎn);2013年，城鄉(xiāng)居保保費(fèi)收入占比首次跌破30%，為29.75%;2015年，該比重再創(chuàng)新低，為24.58%。2017年，保費(fèi)收入比重盡管有所提高，達(dá)到24.84%，但仍未突破30%?？梢钥闯觯?010—2017年，財(cái)政補(bǔ)貼籌資責(zé)任不斷加大，財(cái)政補(bǔ)貼已成為城鄉(xiāng)居保制度基金收入最重要的來源?？梢灶A(yù)見，在我國(guó)逐漸走向深度人口老齡化、養(yǎng)老金待遇剛性增長(zhǎng)、城鄉(xiāng)居保個(gè)人繳費(fèi)吸引力不足的背景下，城鄉(xiāng)居保公共財(cái)政投入的力度將會(huì)不斷加強(qiáng)，城鄉(xiāng)居保財(cái)政補(bǔ)貼的籌資責(zé)任也將持續(xù)加大。

4.財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任分擔(dān)形式多樣

從中央和地方政府財(cái)政補(bǔ)貼的責(zé)任分擔(dān)情況來看，中央政府主要負(fù)責(zé)“補(bǔ)出口”，即負(fù)擔(dān)中西部地區(qū)全額的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼。針對(duì)東部地區(qū)，中央和地方按照1∶1的比例分擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼。地方政府主要負(fù)擔(dān)入口環(huán)節(jié)的繳費(fèi)補(bǔ)貼，具體分擔(dān)方式主要由省級(jí)政府來決定，各省的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政補(bǔ)貼分擔(dān)情況也主要由省級(jí)政府根據(jù)實(shí)際情況自主裁量。從各省的實(shí)踐來看，省級(jí)政府往往沿用中央政府的做法，依據(jù)經(jīng)驗(yàn)逐級(jí)確定財(cái)政補(bǔ)貼分擔(dān)方式。同時(shí)，受城鄉(xiāng)居保統(tǒng)籌層次較低的影響，不同地區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼“一地一策”現(xiàn)象較為普遍，財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任分擔(dān)在不同地區(qū)表現(xiàn)出較大的差異。從各地出臺(tái)的文件來看，各省財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任的分擔(dān)類型不盡相同。以繳費(fèi)補(bǔ)貼責(zé)任為例，大致存在“一視同仁”型、“區(qū)別對(duì)待”型及“相機(jī)行事”型三類。B15采取“一視同仁”型的省份主要有河北、貴州、黑龍江、吉林、湖南、湖北等，如河北省和貴州省按照省、市、縣（市、區(qū)）1∶1∶1的比例分擔(dān)責(zé)任?！皡^(qū)別對(duì)待”型是省級(jí)政府根據(jù)所轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政實(shí)力的不同對(duì)繳費(fèi)補(bǔ)貼做更加細(xì)致的責(zé)任劃分，盡可能體現(xiàn)所轄區(qū)的“橫向公平”。如重慶市充分考慮貧困區(qū)縣的財(cái)政實(shí)力，針對(duì)貧困區(qū)縣，市與區(qū)縣按照7∶3的比例承擔(dān)繳費(fèi)補(bǔ)貼責(zé)任;對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的主城區(qū)，市與區(qū)按照2∶8的比例分擔(dān)責(zé)任;對(duì)于其他地區(qū)，市與區(qū)縣各自負(fù)擔(dān)一半。福建省的做法是根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口規(guī)模情況設(shè)置不同類型的補(bǔ)助方式，分別按80%、60%、40%、20%對(duì)縣（市、區(qū)）進(jìn)行分檔補(bǔ)助。“相機(jī)行事”型是指部分省份在文件中尚未明確相應(yīng)的省、市、縣財(cái)政補(bǔ)貼分擔(dān)比例的情況。

三、城鄉(xiāng)居保財(cái)政補(bǔ)貼政策的發(fā)展困境

為盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居保制度的全覆蓋，中央和地方政府在財(cái)政支持城鄉(xiāng)居保方面均開展了積極的探索。在城鄉(xiāng)居保制度“先試點(diǎn)，再推廣”的改革推進(jìn)中，財(cái)政補(bǔ)貼政策被賦予鮮明的試錯(cuò)性特征。在城鄉(xiāng)居保制度建設(shè)初期，帶有政策實(shí)驗(yàn)色彩的財(cái)政補(bǔ)貼政策具有合理性和必然性，財(cái)政補(bǔ)貼在吸引城鄉(xiāng)居民參保和保障制度試點(diǎn)推行方面取得了積極成效。但實(shí)踐中城鄉(xiāng)居保財(cái)政補(bǔ)貼也暴露出諸多問題，直接影響著城鄉(xiāng)居保制度的公平與有序發(fā)展。

1.財(cái)政補(bǔ)貼水平不均等

目前，城鄉(xiāng)居保財(cái)政補(bǔ)貼水平的“從富效應(yīng)”比較明顯，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)貼水平較高。不論是絕對(duì)水平還是相對(duì)水平，中西部地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)貼均明顯低于東部地區(qū)。從財(cái)政補(bǔ)貼的絕對(duì)水平來看，一方面，各省的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差距非常大。上海和北京的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于其他地區(qū)。2018年，上海市的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼高達(dá)每人每月930元，居全國(guó)首位;北京和天津的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼分別為每人每月705元和295元。同期，內(nèi)蒙古自治區(qū)和黑龍江省的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼分別為每人每月128元和98元。B16另一方面，各省繳費(fèi)補(bǔ)貼水平也存在較大差別。以同期選擇500元繳費(fèi)檔次參保為準(zhǔn)，上海市參保者可享受每人每年200元的繳費(fèi)補(bǔ)貼，而河南省的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每人每年60元B17，河南省參保者享受的繳費(fèi)補(bǔ)貼不足上海的三分之一。可見，不同地區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼不平衡的現(xiàn)象比較突出。從財(cái)政補(bǔ)貼的相對(duì)水平來看，各地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率也參差不齊。2018年，上海市農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率最高，達(dá)到36.74%;同期，湖南省的替代率水平較低，為8.34%;上海市基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率水平是湖南省的4.40倍。從區(qū)域來看，2018年，中部地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率平均水平為9.02%，西部地區(qū)為13.54%，東部地區(qū)為13.99%?？梢?，缺乏頂層設(shè)計(jì)的“一地一策”財(cái)政補(bǔ)貼政策激發(fā)了“鞭打快?！毙?yīng)，產(chǎn)生了新的不公平問題。B18

2.財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任分擔(dān)不合理

2009年國(guó)發(fā)32號(hào)文和2014年國(guó)發(fā)8號(hào)文主要明確了中央政府和省級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任分工。然而，這兩個(gè)文件尚未明確省、市、縣財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任應(yīng)如何分擔(dān)的問題。目前，人力資源和社會(huì)保障部與財(cái)政部尚未公開全國(guó)層面不同籌資主體的籌資份額，并且各級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任分擔(dān)比例也不清晰。這往往會(huì)導(dǎo)致政府間財(cái)政籌資責(zé)任邊界模糊、籌資責(zé)任分擔(dān)不合理的情況。當(dāng)前，多數(shù)省份采取“一刀切”的籌資責(zé)任分擔(dān)模式，這不僅會(huì)造成政府間的利益博弈，也會(huì)造成不同地區(qū)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的“苦樂不均”，影響財(cái)政補(bǔ)貼的可持續(xù)性。B192015年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院做出了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》。在這一過程中，部分貧困地區(qū)基層政府出現(xiàn)了財(cái)政負(fù)擔(dān)較重的情況。以筆者調(diào)研的河南省某貧困縣為例，在省級(jí)政府、市級(jí)政府和縣級(jí)政府對(duì)該縣城鄉(xiāng)居保財(cái)政補(bǔ)貼的總額中，2017年縣級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)貼所占比重為32%，明顯高于同期市級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的比重（25.3%）。顯然，縣級(jí)政府存在稅源少而財(cái)政事責(zé)比較重的問題。政府層級(jí)間財(cái)政補(bǔ)貼分擔(dān)不合理，勢(shì)必影響城鄉(xiāng)居保制度發(fā)展的可持續(xù)性。同時(shí)，如前所述，相比保費(fèi)收入，財(cái)政補(bǔ)貼已是城鄉(xiāng)居?；鹗杖胱钪匾膩碓?，這也使得城鄉(xiāng)居保制度看上去具有很強(qiáng)的福利保障特點(diǎn)。2009年以來，城鄉(xiāng)居保財(cái)政補(bǔ)貼占基金總收入的比重持續(xù)提高，這也進(jìn)一步強(qiáng)化了城鄉(xiāng)居保制度的福利性，而保費(fèi)收入的不斷下降又大大弱化了制度的社會(huì)保險(xiǎn)性質(zhì)。B20

3.財(cái)政補(bǔ)貼效能不充分

2009年以來，盡管各級(jí)政府持續(xù)加強(qiáng)城鄉(xiāng)居保財(cái)政投入，多次上調(diào)城鄉(xiāng)居保財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，享受財(cái)政補(bǔ)貼的城鄉(xiāng)居民數(shù)量不斷增長(zhǎng)，但當(dāng)前城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金仍未能滿足參保者的生存需要。2012年，我國(guó)城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金待遇人均領(lǐng)取額為每人每月73.3元，2018年這一待遇提高至每人每月152.3元。B21從絕對(duì)數(shù)額看，城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金待遇水平一直以來低于城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。這也即是說，現(xiàn)行以財(cái)政補(bǔ)貼資金為主的城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金待遇水平尚難以起到緩解貧困的作用，遑論達(dá)到2014年國(guó)發(fā)8號(hào)文提及的“?；尽钡哪繕?biāo)。同時(shí)，財(cái)政補(bǔ)貼也存在資源配置效率不高的問題。華中師范大學(xué)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展研究”課題組指出，新農(nóng)保地方財(cái)政投入純技術(shù)效率緩慢下降，規(guī)模效率慢速上升，說明地方財(cái)政投入資金利用率逐年下降，且財(cái)政投入規(guī)模不足。B22可以說，2009年以來城鄉(xiāng)居保制度的發(fā)展過于依賴財(cái)政投入，而由于忽視財(cái)政補(bǔ)貼資金的績(jī)效評(píng)價(jià)，財(cái)政補(bǔ)貼投入和產(chǎn)出比出現(xiàn)效率惡化的態(tài)勢(shì)。城鄉(xiāng)居保財(cái)政補(bǔ)貼資金并未實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。

4.財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)確定與調(diào)整機(jī)制不健全

目前，不論是中央政府負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低補(bǔ)貼，還是地方政府負(fù)擔(dān)的繳費(fèi)補(bǔ)貼，其政策在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)確定和調(diào)整方面均存在較強(qiáng)的隨意性。以基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼為例，為縮小城鄉(xiāng)居保與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇差距，讓城鄉(xiāng)居民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，2014年基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)調(diào)升至每人每月70元，2018年再次上調(diào)至每人每月88元。從補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的情況看，基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)大致為5年調(diào)整一次，財(cái)政補(bǔ)貼上調(diào)的額度分別為15元和18元?？剂?009年以來基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)確定及調(diào)整的幅度和頻率，基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的確定尚無科學(xué)的測(cè)算依據(jù)。譬如，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的確定究竟應(yīng)根據(jù)城鄉(xiāng)居民的人均可支配收入還是參照物價(jià)水平尚無定論。同時(shí)，現(xiàn)行財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整缺乏長(zhǎng)效機(jī)制，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的隨意性較大，不利于參保者形成穩(wěn)定的待遇增長(zhǎng)預(yù)期。財(cái)政補(bǔ)貼缺乏科學(xué)確定和調(diào)整的辦法，顯然不利于城鄉(xiāng)居保制度“保基本”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

四、城鄉(xiāng)居保財(cái)政補(bǔ)貼政策的發(fā)展走向

為數(shù)以億計(jì)的城鄉(xiāng)居民編織養(yǎng)老保障網(wǎng)是一項(xiàng)巨大的工程。在制度建設(shè)缺乏經(jīng)驗(yàn)的背景下，需要通過“摸著石頭過河”的試點(diǎn)方式對(duì)政策前景進(jìn)行探索。B23政策試點(diǎn)是為實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)而尋找恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ叩倪^程。B24歷經(jīng)十余年的探索，盡快走向成熟和定型是城鄉(xiāng)居保制度今后發(fā)展的目標(biāo)，而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于科學(xué)的財(cái)政補(bǔ)貼政策。

1.實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼水平的均等化

財(cái)政補(bǔ)貼是稀缺的公共資源。以稅收為支撐的城鄉(xiāng)居保財(cái)政補(bǔ)貼的主要功能在于實(shí)現(xiàn)公平，這主要體現(xiàn)在全國(guó)所有城鄉(xiāng)居民能夠享受基本均等的公共服務(wù)。這種公平并非城鄉(xiāng)居保財(cái)政補(bǔ)貼絕對(duì)數(shù)額的相等，而是財(cái)政補(bǔ)貼相對(duì)水平的一致?！敦惛ダ锲鎴?bào)告》認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)方案應(yīng)遵循以下六個(gè)基本原則：基本生活待遇標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一;繳費(fèi)費(fèi)率統(tǒng)一;行政管理職責(zé)統(tǒng)一;待遇標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng);廣泛保障;分門別類，適合不同人群。B25其中，給付的保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一是社會(huì)保險(xiǎn)方案的首要原則。為確保財(cái)政補(bǔ)貼的均等化，應(yīng)率先統(tǒng)一城鄉(xiāng)居保財(cái)政補(bǔ)貼的計(jì)發(fā)方式，尤其是統(tǒng)一基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政補(bǔ)貼的計(jì)發(fā)方式。目前，城鄉(xiāng)居保制度采取的是定額補(bǔ)貼方式。為確?；A(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)一性，應(yīng)將城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金定額補(bǔ)貼方式變?yōu)楸嚷恃a(bǔ)貼方式?；A(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)各地城鄉(xiāng)居民人均可支配收入來確定。因我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，各地消費(fèi)水平也存在較大的差距，采取收入關(guān)聯(lián)型的統(tǒng)一比率財(cái)政補(bǔ)貼計(jì)發(fā)方式，不僅可以充分考慮到各地區(qū)收入水平與生活標(biāo)準(zhǔn)的差異，而且可以有效實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼的均等化。

2.確保財(cái)政補(bǔ)貼事責(zé)與財(cái)力相匹配

中央政府和地方政府財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任邊界模糊、財(cái)政責(zé)任分擔(dān)不合理是制約我國(guó)城鄉(xiāng)居保財(cái)政補(bǔ)貼政策順利實(shí)施的癥結(jié)之一。為解決政府間財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任分擔(dān)問題，應(yīng)堅(jiān)持財(cái)力和事責(zé)相匹配的原則，明確政府層級(jí)間的財(cái)政籌資責(zé)任。目前，中央政府和省級(jí)政府實(shí)施的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任分擔(dān)政策主要采用“一刀切”模式，并未充分考慮各地的實(shí)際情況，導(dǎo)致部分地區(qū)財(cái)力和事責(zé)的失衡。因此，為改善財(cái)政責(zé)任分擔(dān)的不均衡狀態(tài)，中央政府在確定地方政府財(cái)政責(zé)任時(shí)要盡可能考慮不同省份的財(cái)政實(shí)力、城鄉(xiāng)居民人均可支配收入、人口老齡化等因素，結(jié)合上述指標(biāo)設(shè)計(jì)詳細(xì)的財(cái)政責(zé)任分擔(dān)公式。同樣，省級(jí)政府也應(yīng)在充分考慮所轄區(qū)市、縣政府差異的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)差別化的財(cái)政責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。需要強(qiáng)調(diào)的是，今后財(cái)政補(bǔ)貼要盡可能向基層政府特別是貧困地區(qū)的基層政府傾斜，通過差別化的財(cái)政補(bǔ)貼政策，穩(wěn)步解決現(xiàn)行財(cái)政責(zé)任分擔(dān)機(jī)制帶來的失衡問題。

3.提升財(cái)政補(bǔ)貼資金的效能

在基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居保全覆蓋目標(biāo)的背景下，各級(jí)政府要繼續(xù)加大財(cái)政補(bǔ)貼投入力度，不斷提高財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，確保財(cái)政補(bǔ)貼能夠有效保障參保者的基本生存需要。與此同時(shí)，要逐步確立城鄉(xiāng)居保財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，及時(shí)有效地反饋財(cái)政補(bǔ)貼資金的運(yùn)行效果。完善城鄉(xiāng)居保財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，一方面要確立財(cái)政補(bǔ)貼資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，自上而下地加強(qiáng)對(duì)各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼資金的年度考核，及時(shí)反饋財(cái)政補(bǔ)貼資金存在的問題;另一方面，要通過調(diào)研方式自下而上地考察參保居民對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政投入方式的認(rèn)知度和滿意度，進(jìn)而研判財(cái)政補(bǔ)貼在緩解養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)方面的功效。只有構(gòu)建健全的財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系，才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼存在的問題，調(diào)整財(cái)政補(bǔ)貼政策，避免財(cái)政投入資金的流失或補(bǔ)貼資金的低效運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居保財(cái)政補(bǔ)貼資金的帕累托最優(yōu)配置。

4.健全財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)確定與動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

2009年以來，帶有試錯(cuò)性色彩的城鄉(xiāng)居保財(cái)政補(bǔ)貼政策已走過十余個(gè)年頭。在城鄉(xiāng)居?；緦?shí)現(xiàn)全覆蓋的背景下，當(dāng)前應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼政策的頂層設(shè)計(jì)。其中，健全財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的確定與動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制是實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼頂層設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容。一是建立財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算機(jī)制。目前，城鄉(xiāng)居保制度屬于社會(huì)保險(xiǎn)范疇，社會(huì)保險(xiǎn)必須在精算平衡原則的指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)制度“保基本”的目標(biāo)。因此，確定財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)必須充分考慮制度的目標(biāo)、城鄉(xiāng)居民的人均可支配收入水平和物價(jià)水平等因素，綜合測(cè)算基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)和繳費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。二是構(gòu)建財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。財(cái)政補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制不僅能調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)居民參保的積極性，而且能增強(qiáng)城鄉(xiāng)居民對(duì)政府和城鄉(xiāng)居保制度的信任度。為此，合理確定財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行動(dòng)態(tài)化調(diào)整是城鄉(xiāng)居保財(cái)政補(bǔ)貼政策走向制度化和規(guī)范化的關(guān)鍵舉措，更是保障城鄉(xiāng)居保制度持續(xù)和穩(wěn)定的重要保障。

5.強(qiáng)化參保者的籌資責(zé)任

政府作為重要的籌資主體直接支持城鄉(xiāng)居保制度發(fā)展，這表明我國(guó)政府對(duì)保障民生和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的高度重視。實(shí)踐證明，財(cái)政補(bǔ)貼在城鄉(xiāng)居保制度快速推行中發(fā)揮著“中流砥柱”的作用。目前，財(cái)政補(bǔ)貼占城鄉(xiāng)居?；鸬谋戎剡h(yuǎn)超保費(fèi)收入。然而，過高的財(cái)政補(bǔ)貼無疑會(huì)帶來兩個(gè)問題：一是財(cái)政補(bǔ)貼的可持續(xù)性，二是個(gè)人繳費(fèi)責(zé)任的弱化?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的保障計(jì)劃，需要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)從而推動(dòng)制度的持續(xù)發(fā)展。受經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、貿(mào)易保護(hù)主義、新冠肺炎疫情的多重影響，今后我國(guó)財(cái)政收入高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)較難維系。而隨著時(shí)間的推移，我國(guó)人口老齡化形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，政府財(cái)政在民生保障方面將面臨前所未有的壓力?？紤]到未來的經(jīng)濟(jì)狀況和人口結(jié)構(gòu)的老化情況，除強(qiáng)化政府的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任外，還需要強(qiáng)化個(gè)人的籌資責(zé)任，避免養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)政府財(cái)政的“綁架”。

注釋

①數(shù)據(jù)來源于《2020年人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)快報(bào)數(shù)據(jù)》，人力資源和社會(huì)保障部網(wǎng)站，http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjsj/202101/W020210129342874646029.pdf，2021年1月29日。

②J. B. Williamson， L. Fang， E. Calvo. Rural Pension Reform in China：A Critical Analysis. Journal of Aging Studies， 2017， Vol.41， No.5， pp.67-74; 鄭功成：《中國(guó)新型社保制度建設(shè)的重要里程碑——論城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立與發(fā)展》，《中國(guó)社會(huì)保障》2016年第3期。

③國(guó)際勞工組織：《世界社會(huì)保障報(bào)告（2017—2019）》，華穎等譯，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2019年，第7頁;《國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)第32屆全球大會(huì)召開》，人力資源和社會(huì)保障部網(wǎng)站，http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/201611/t20161115_259502.html，2016年11月15日。

④⑥⑧[美]保羅·A. 薩巴蒂爾：《政策過程理論》，彭宗超等譯，三聯(lián)書店，2004年，第92—97、97、98頁。

⑤John Kingdon. Agendas， Alternatives， and Public Policies. Boston：Little， Brown and Company， 1984， p.165.

⑦尚長(zhǎng)風(fēng)：《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政學(xué)反思》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)版）2004年第5期;李放、韓艷翠：《試論農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)中的財(cái)政支持》，《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》2005年第1期。

⑨楊翠迎：《農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度理論與政策研究》，浙江大學(xué)出版社，2007年，第113頁。

⑩楊娜：《國(guó)外農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)我國(guó)的啟示》，《哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào)》2007年第6期;李軒紅：《國(guó)外農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)我國(guó)的啟示》，《東岳論叢》2010年第12期;宮曉霞、崔華泰、王洋：《財(cái)政支持農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展：國(guó)外經(jīng)驗(yàn)及其啟示》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2015年第2期。

B11楊翠迎、米紅：《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)：基于有限財(cái)政責(zé)任理念的制度安排及政策構(gòu)想》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2007年第3期。

B12蔡若愚：《“月領(lǐng)3毛”引發(fā)的新老農(nóng)保之辨》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》2012年9月4日。

B13王思斌：《新農(nóng)村建設(shè)需要關(guān)注農(nóng)村福利制度建設(shè)》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1期。

B14《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，人力資源和社會(huì)保障部網(wǎng)站，http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/shehuibaozhang/zcwj/yanglao/201405/t20140527_131029.html，2014年4月1日;《人力資源和社會(huì)保障部 財(cái)政部 關(guān)于2018年提高全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)的通知》，人力資源和社會(huì)保障部網(wǎng)站，http：//www.mohrss.gov.cn/gkml/zcfg/gfxwj/201805/t20180511_293808.html，2018年5月10日。

B15B19趙建國(guó)、海龍：《我國(guó)新農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)貼籌資責(zé)任分擔(dān)機(jī)制研究——基于公共服務(wù)橫向均等化的視角》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2014年第7期。

B16B17B18海龍、尹海燕：《城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政投入責(zé)任分擔(dān)機(jī)制研究》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2020年，第185、78、185頁。

B20鄭秉文：《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2016——“第二支柱”年金制度全面深化改革》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2016年，第87頁。

B21鄭秉文：《中國(guó)養(yǎng)老金報(bào)告2019——非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的中國(guó)道路與國(guó)際實(shí)踐》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2019年，第71頁。

B22“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展研究”課題組：《中國(guó)農(nóng)村公共財(cái)政投入現(xiàn)狀與需求》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2015年第5期。

B23鄭文換：《地方試點(diǎn)與國(guó)家政策：以新農(nóng)保為例》，《中國(guó)行政管理》2013年第2期。

B24趙慧：《政策試點(diǎn)的試驗(yàn)機(jī)制：情境與策略》，《中國(guó)行政管理》2019年第1期。

B25[英]貝弗里奇：《貝弗里奇報(bào)告——社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)》，社會(huì)保險(xiǎn)研究所譯，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2008年，第114頁。

責(zé)任編輯：海 玉

Abstract：Basic pension subsidy and payment subsidy are important innovations in the financing mechanism of basic pension insurance system for urban and rural residents in China. From the perspective of the development trend of the basic pension insurance system for urban and rural residents in China， financial subsidy has become a key measure to ensure the rapid development of the basic pension insurance system for urban and rural residents. However， in practice， there are still some disadvantages in the current financial subsidies of basic pension insurance for urban and rural residents， such as uneven subsidy level， unreasonable subsidy responsibility sharing， insufficient subsidy efficiency， imperfect subsidy standard determination and adjustment mechanism. In order to realize the efficient operation of the basic pension insurance system of urban and rural residents， we should strengthen the top-level design of financial subsidies， realize the equalization of financial subsidies， ensure that the financial subsidies are in line with financial resources， improve the efficiency of financial subsidies， improve the mechanism of determining financial subsidies standards and adjusting the state of motion， and properly strengthen the financing responsibilities of the insured.

Key words： basic pension insurance for urban and rural residents; basic pension subsidy; payment subsidy