國外軌道交通發(fā)展對(duì)我國城市群軌道交通一體化的啟示

殷 勇，鞠子奇，吳雨遙，陳錦渠

（1. 西南交通大學(xué)，交通運(yùn)輸與物流學(xué)院，成都 611756；2. 綜合交通運(yùn)輸智能化國家地方聯(lián)合工程實(shí)驗(yàn)室，成都 611756；3. 綜合交通大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)國家工程實(shí)驗(yàn)室，成都 611756）

0 引 言

隨著“一帶一路”、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略及新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的深入推進(jìn)實(shí)施，近年來我國城市化進(jìn)程顯著加快，長(zhǎng)三角城市群、粵港澳大灣區(qū)及成渝城市群等多個(gè)城市群相繼成型。分析我國幾大城市群所處區(qū)位發(fā)現(xiàn)，我國重要城市群幾乎都位于“一帶一路”沿線，城市群作為我國參與國際競(jìng)爭(zhēng)及分工的地域單元，是“一帶一路”、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)[1]?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市群發(fā)展的前提，不同模式交通所構(gòu)成的綜合交通系統(tǒng)通過相互協(xié)調(diào)配合，實(shí)現(xiàn)城市群的健康可持續(xù)發(fā)展。軌道交通是綜合交通運(yùn)輸系統(tǒng)的重要組成部分，正以其安全、快速、環(huán)保等特點(diǎn)，逐漸發(fā)展成為城市群內(nèi)部及城市群間的骨干交通方式。國家發(fā)改委發(fā)布的關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的意見中明確指出推動(dòng)城市群干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路及城市軌道交通“四網(wǎng)融合”

[2]?？梢妼?shí)現(xiàn)多制式軌道交通的一體化將是接下來我國城市群軌道交通建設(shè)的主要內(nèi)容。然而，由于我國軌道交通一體化建設(shè)起步較晚，在規(guī)劃、建設(shè)及法律法規(guī)等方面仍存在較多問題。而國外大都市圈經(jīng)過多年的發(fā)展，在軌道交通一體化建設(shè)方面擁有一定成就和經(jīng)驗(yàn)。因此，本文在分析國外大都市圈在政策、規(guī)劃方面的經(jīng)驗(yàn)及我國當(dāng)前軌道交通一體化存在問題的基礎(chǔ)上，提出了有助于我國城市群軌道交通一體化的研究及建設(shè)的建議。

1 國外軌道交通發(fā)展實(shí)踐

1.1 政策方面

1.1.1 投資與補(bǔ)貼政策

軌道交通的投資額高、投資回收期長(zhǎng)，投資回報(bào)具有正外部性。由于軌道交通的公益性性質(zhì)，使得其具有高社會(huì)效益、低直接經(jīng)濟(jì)效益。因此，軌道交通建設(shè)及運(yùn)營資金的籌措幾乎是全世界軌道交通建設(shè)及運(yùn)營過程中所需要面臨的共有問題。為了解決上述問題，世界各國推行了多種投資與補(bǔ)貼政策來實(shí)現(xiàn)軌道交通建設(shè)及運(yùn)營資金的籌措。表1 總結(jié)了幾個(gè)軌道交通較為發(fā)達(dá)國家的部分投資與補(bǔ)貼政策。

表1 部分國家投資與補(bǔ)貼政策[3,4]

以日本的特定城市鐵道建設(shè)基金為例，在軌道交通建設(shè)時(shí)以免稅的方式保證建設(shè)資金，減少工程借款及相應(yīng)的利息；建成運(yùn)營后設(shè)立基于票價(jià)附加費(fèi)的基金，把與基金等額的資金作為收益返還到車票上，以降低將來的票價(jià)。為了實(shí)現(xiàn)合理收費(fèi)，僅在建設(shè)對(duì)象區(qū)間設(shè)立基金，而對(duì)于不使用對(duì)象區(qū)間的乘客的票價(jià)沒有影響。此外，該政策還將軌道交通的部分收益作為建設(shè)資金，以減輕新線建設(shè)時(shí)的借款負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)了軌道交通建設(shè)的良性可持續(xù)發(fā)展[4]。

1.1.2 運(yùn)營政策

由于軌道交通的特殊性質(zhì)，其在運(yùn)營過程中不可避免地會(huì)遇到兩個(gè)問題：（1）虧損幾乎不可避免，極度依賴財(cái)政補(bǔ)貼；（2）不同制式的軌道交通往往存在多個(gè)運(yùn)營主體。上述兩問題給軌道交通的一體化運(yùn)營帶來了嚴(yán)峻的考驗(yàn)，如何解決這兩個(gè)問題，日本及德國的做法值得借鑒。

日本采用軌道交通建設(shè)運(yùn)營與土地開發(fā)聯(lián)動(dòng)的方法來解決軌道交通的運(yùn)營虧損問題，即日本允許軌道交通公司在建設(shè)軌道交通線路的同時(shí)進(jìn)行沿線土地的商業(yè)開發(fā)，通過土地升值的利潤(rùn)，彌補(bǔ)軌道交通線路在建設(shè)和運(yùn)營過程中的虧損。

德國推行運(yùn)營管理的統(tǒng)一化政策以實(shí)現(xiàn)軌道交通的一體化運(yùn)營，聯(lián)邦政府將市域鐵路的規(guī)劃和運(yùn)營權(quán)下放給地方，由地方政府與鐵路公司商定運(yùn)營管理事務(wù)，聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)完成軌道交通運(yùn)營的審核、監(jiān)督和補(bǔ)助，從而實(shí)現(xiàn)運(yùn)營管理主體的一體化。

1.1.3 立法

建立健全法律法規(guī)體系是實(shí)現(xiàn)軌道交通良性可持續(xù)發(fā)展的根本措施。世界上軌道交通發(fā)展成熟的國家，在軌道交通領(lǐng)域均具有較為完善的法律法規(guī)體系。例如德國，《地方交通財(cái)政資助法》允許使用礦物油的所得稅來改善地方的交通狀況；《德國鐵路擴(kuò)建法》從立法角度規(guī)定了軌道交通的擴(kuò)建順序和改建規(guī)則[3]；《城市軌道交通建設(shè)與運(yùn)營規(guī)則》對(duì)城市軌道交通的建設(shè)、運(yùn)營、安全、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等多個(gè)方面進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。由上述法律法規(guī)所形成的立法體系實(shí)現(xiàn)了德國軌道交通從投資到運(yùn)營各個(gè)階段的法制化和標(biāo)準(zhǔn)化。又如英國，針對(duì)軌道交通集資過程中的合同糾紛、監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)劃分等問題，于1997 年頒布了《地方政府（合同）法》，以對(duì)軌道交通項(xiàng)目的法律監(jiān)管提供程序上的法律保障；2000 年，針對(duì)倫敦地鐵PPP 項(xiàng)目產(chǎn)生的相關(guān)爭(zhēng)議，頒布了《大倫敦當(dāng)局法案》，為英國軌道交通項(xiàng)目的監(jiān)管提供了法律依據(jù)[5]；另外，《鐵路和其他軌道交通系統(tǒng)安全條例》以建立安全管理體系為基礎(chǔ)，詳細(xì)規(guī)定了軌道交通運(yùn)營過程中的管理制度。表2 對(duì)幾個(gè)軌道交通較發(fā)達(dá)國家的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行了總結(jié)。

表2 部分國家軌道交通相關(guān)法律

1.2 規(guī)劃方面

實(shí)現(xiàn)軌道交通一體化除了需要充足的政策支持及嚴(yán)格的立法保障外，還需要實(shí)現(xiàn)軌道交通的合理規(guī)劃。國外大都市圈軌道交通一體化的建設(shè)與發(fā)展實(shí)際指出，為實(shí)現(xiàn)軌道交通的一體化發(fā)展，需要實(shí)現(xiàn)以下兩個(gè)方面：（1）城軌發(fā)展同步化；（2）軌道制式多樣化。

1.2.1 城軌發(fā)展同步化

城軌發(fā)展同步化表示實(shí)現(xiàn)城市和軌道交通之間的同步化發(fā)展。根據(jù)兩者間的相互引導(dǎo)關(guān)系，可以分為兩類：城市發(fā)展指導(dǎo)軌道交通發(fā)展；軌道交通支撐和引導(dǎo)城市發(fā)展[6]。

巴黎大區(qū)軌道交通的發(fā)展是城市發(fā)展指導(dǎo)軌道交通發(fā)展的典型例子之一。1965 年以前，巴黎的發(fā)展重心位于市區(qū)，為解決不斷增長(zhǎng)的交通出行需求，巴黎大力發(fā)展城市軌道交通，從1900年到1965 年相繼開通運(yùn)營了長(zhǎng)達(dá)180 km 的13條城市軌道交通線路。但1965 年之后，巴黎逐漸意識(shí)到單核結(jié)構(gòu)不利于城市進(jìn)一步發(fā)展，因此提出了《巴黎地區(qū)國土開發(fā)與城市規(guī)劃（1965—2000）》，以在距市區(qū)20～30 km 的地區(qū)建設(shè)5 個(gè)新城，實(shí)現(xiàn)城市的多核發(fā)展。為解決新城所產(chǎn)生的乘客出行需求，區(qū)域特快鐵路Réseau Express Régional（RER）應(yīng)運(yùn)而生。RER 線實(shí)現(xiàn)了乘客在巴黎市區(qū)與郊區(qū)之間的通勤出行，優(yōu)化了巴黎的城市結(jié)構(gòu)[7]。

不同于巴黎，東京都市圈軌道交通的發(fā)展則是軌道交通支撐和引導(dǎo)城市發(fā)展的典型例子。東京通過規(guī)劃建設(shè)以軌道交通為主體的綜合交通系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了城市中心區(qū)部分功能的向外轉(zhuǎn)移，發(fā)展形成了“多心多核”的城市圈結(jié)構(gòu)[8]。此外，在城市發(fā)展過程中，居民聚集區(qū)和商業(yè)區(qū)主要分布在軌道交通的輻射區(qū)域及軌道交通的端點(diǎn)站，這些區(qū)域逐步發(fā)展成為新的城鎮(zhèn)。例如，設(shè)置于山手線的池袋、新宿、澀谷等換乘站，由于其對(duì)商務(wù)人流的聚集效應(yīng)，經(jīng)過多年發(fā)展形成了繁榮的商業(yè)區(qū)東京都市圈的多核心城市結(jié)構(gòu)。如圖1所示，明顯可以看出由于交通樞紐而發(fā)展形成的池袋、新宿、澀谷、大崎、上野—淺草、錦系町—龜戶、臨海7 個(gè)副都心[9]。

圖1 東京市副都心示意圖

1.2.2 軌道制式多樣化

不同制式軌道交通的服務(wù)范圍不同：城市軌道交通主要實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)部乘客的出行；市域（郊）鐵路主要串聯(lián)了中心城區(qū)與周邊衛(wèi)星城鎮(zhèn)；城際鐵路承擔(dān)城市群內(nèi)主要城市間的運(yùn)輸任務(wù)。因此，城市群需要多制式軌道交通的協(xié)調(diào)配合才能完成城市群內(nèi)外乘客的出行任務(wù)。世界上擁有成熟軌道交通網(wǎng)絡(luò)的城市或都市圈往往具有比例合理、層次分明的多種軌道交通制式，為不同出行距離需求的乘客服務(wù)。表3 列出了世界部分城市的軌道交通制式。

表3 世界部分城市的軌道交通制式[10-11]

以巴黎大區(qū)為例，其軌道交通網(wǎng)絡(luò)主要包含了地鐵、有軌電車、市域鐵路、高速鐵路，通過該網(wǎng)絡(luò)為不同出行距離的乘客服務(wù)。對(duì)于市區(qū)通勤客流而言，地鐵和有軌電車是主要的交通方式；對(duì)于往返于市區(qū)和郊區(qū)、衛(wèi)星城間的乘客而言，RER 線和Transilien 市域鐵路是其首要選擇；而對(duì)于跨區(qū)出行的乘客而言，則主要由高速度、大運(yùn)量的法國高速鐵路TGV 和法國國家鐵路提供運(yùn)輸服務(wù)。

此外，在實(shí)際運(yùn)營中，各城市的不同制式軌道交通間并無明顯的界限，軌道交通越發(fā)達(dá)的城市，其不同制式軌道交通之間的界限就越模糊。例如，日本的JR 鐵路和私營鐵路，在部分路段可以與地鐵實(shí)現(xiàn)直通運(yùn)行；法國的RER 線也可以在市中心的線路運(yùn)行。因此，在建設(shè)軌道交通系統(tǒng)時(shí)不僅要提倡實(shí)現(xiàn)軌道交通制式的多樣化，更應(yīng)該注重不同制式之間的銜接，實(shí)現(xiàn)軌道交通的一體化。

2 我國城市群軌道交通一體化存在的問題及啟示

2.1 我國軌道交通存在的問題

相比于世界上軌道交通發(fā)達(dá)的國家，我國軌道交通的起步較晚，世界首條地鐵線路出現(xiàn)于1863 年，而我國首條地鐵線路北京地鐵1 號(hào)線于1969 年才開通運(yùn)營，市域鐵路、高速鐵路等制式的軌道交通也只是近年來才有所發(fā)展。但截至2019 年末，我國內(nèi)地城市軌道交通總運(yùn)營里程達(dá)6 730 km，高速鐵路總運(yùn)營里程達(dá)35 000km，均位居世界第一。此外，2020 年我國高速鐵路及城市軌道交通計(jì)劃投入運(yùn)營里程均超過2 000 km，表明我國軌道交通正處于快速發(fā)展的階段。然而，在取得矚目成績(jī)的同時(shí)，我國軌道交通的發(fā)展仍存在很多問題。

2.1.1 法律體系不完善

世界上軌道交通發(fā)展較為成熟的城市均具有完善的法律法規(guī)體系。而我國除國家建設(shè)部于2005 年發(fā)布的《城市軌道交通運(yùn)營管理辦法》[12]外，缺乏其他國家層面的軌道交通專項(xiàng)法律和行政法規(guī)，導(dǎo)致我國軌道交通從資金籌措到運(yùn)營管理各階段缺乏相應(yīng)的規(guī)定和明確的標(biāo)準(zhǔn)[13]。雖然國內(nèi)擁有城市軌道交通的城市均發(fā)布了本行政區(qū)域內(nèi)的城市軌道交通運(yùn)營管理辦法或條例，但由于不同城市的情況不一，使得不同城市的運(yùn)營管理辦法或條例不能通用。隨著我國軌道交通建設(shè)進(jìn)程的不斷深入，具有普適性和權(quán)威性的國家法律已經(jīng)不可或缺。

2.1.2 運(yùn)營主體不統(tǒng)一

運(yùn)營主體的一體化是實(shí)現(xiàn)軌道交通一體化的重要內(nèi)容。然而，目前在我國由于規(guī)劃建設(shè)、行政區(qū)劃等原因，國家鐵路、城際鐵路、市域鐵路和城市軌道交通的運(yùn)營主體不統(tǒng)一，國家鐵路集團(tuán)公司、地方軌道交通公司和地方政府各行其是，難以協(xié)調(diào)運(yùn)營管理關(guān)系。上述不合理的管理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致不同運(yùn)營單位之間存在信息交流不暢、閉塞等方面的問題，難以實(shí)現(xiàn)及時(shí)有效溝通，降低了軌道交通的管理效率[14]。

2.1.3 軌道制式較單一

多制式軌道交通有機(jī)結(jié)合是軌道交通一體化較為成功的國外城市所具有的共有特征，且軌道交通系統(tǒng)中市域鐵路的占比遠(yuǎn)大于其他制式。以東京都市圈為例，2019 年東京都市圈市域鐵路總長(zhǎng)約2 045 km、日客流量約2 800 萬余人次，兩者分別占軌道線網(wǎng)總長(zhǎng)度的87.3%及日軌道客流量的77.7%。而在我國，雖然已經(jīng)提出構(gòu)建由國鐵、城際鐵路、市域鐵路和城市軌道交通組成的多制式軌道交通體系，但總體上仍然存在制式單一、地鐵獨(dú)大的問題。2019 年末，我國已開通的城市軌道交通包括地鐵、輕軌、單軌、現(xiàn)代有軌電車、磁懸浮交通、APM 六種，各制式城市軌道交通和市域鐵路的里程比例如圖2 所示[15]。其中，地鐵運(yùn)營線路占比77.07%，市域鐵路占比僅10.63%。市域鐵路的短缺導(dǎo)致城市中心區(qū)和城市外圍之間缺乏高效的連接手段，給軌道交通“四網(wǎng)融合”帶來困難。在去中心化的城市群發(fā)展新階段，這樣的制式結(jié)構(gòu)顯然是不合理的。

圖2 2019 年我國城市群軌道交通制式結(jié)構(gòu)

2.1.4 規(guī)劃方式不合理

由于軌道交通建設(shè)起步較晚，我國在城市與軌道交通同步發(fā)展方面缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在制定軌道交通規(guī)劃時(shí)，未充分考慮城市的發(fā)展規(guī)劃，無法實(shí)現(xiàn)城市與軌道交通的同步發(fā)展，從而也導(dǎo)致軌道交通線網(wǎng)結(jié)構(gòu)的部分不合理。目前，在各大城市的中心城區(qū)，經(jīng)過多年發(fā)展，軌道交通系統(tǒng)已經(jīng)比較完善，但由于規(guī)劃滯后、城市發(fā)展過快，各大城市的軌道交通線網(wǎng)結(jié)構(gòu)還存在郊區(qū)軌道交通覆蓋率不足、換乘站點(diǎn)設(shè)置不合理、各制式線網(wǎng)銜接不暢等問題。

2.2 對(duì)我國軌道交通一體化的啟示

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展及軌道交通建設(shè)進(jìn)程的深入，我國城市群發(fā)展正由中心城市發(fā)展轉(zhuǎn)向以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的新型發(fā)展模式。新的時(shí)代機(jī)遇也為軌道交通發(fā)展提出了新的要求，實(shí)現(xiàn)軌道交通的一體化發(fā)展是大勢(shì)所趨。為實(shí)現(xiàn)軌道交通的一體化發(fā)展，針對(duì)以上軌道交通一體化過程中存在的問題，結(jié)合國外的軌道交通發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，提出以下幾點(diǎn)建議：

2.2.1 完善城市軌道交通法律體系

我國軌道交通的持續(xù)深入發(fā)展，對(duì)軌道交通立法提出了新的要求。首先，隨著我國軌道交通的進(jìn)一步普及，急需統(tǒng)一的法律對(duì)軌道交通進(jìn)行規(guī)范；其次，統(tǒng)一立法可以實(shí)現(xiàn)軌道交通領(lǐng)域發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)模化；最后，統(tǒng)一立法可以將國家鐵路、城際鐵路、市域鐵路、城市軌道交通等多種制式的軌道交通歸于同一法律體系之內(nèi)，從立法層面實(shí)現(xiàn)軌道交通的一體化。因此，當(dāng)前我國迫切需要制定國家層面的法律法規(guī)體系，以實(shí)現(xiàn)軌道交通建設(shè)、運(yùn)營階段的法制化。

2.2.2 明確統(tǒng)一運(yùn)營主體

根據(jù)上述分析可得，目前我國不同制式軌道交通的運(yùn)營主體是不同的。由隸屬于中國國家鐵路集團(tuán)有限公司的地方鐵路局運(yùn)營城際鐵路和市域鐵路，而地鐵、有軌電車等城市軌道交通則由地方的軌道交通公司運(yùn)營。多運(yùn)營主體不利于實(shí)現(xiàn)軌道交通的統(tǒng)一管理，直接影響了軌道交通的一體化進(jìn)程?？梢栽诓煌男姓^(qū)劃內(nèi)推行政策以實(shí)現(xiàn)軌道交通的運(yùn)營一體化：在單一城市內(nèi)，可以下放部分市域鐵路和城際鐵路的運(yùn)營權(quán)給地方軌道交通公司；在城市群內(nèi)，可以設(shè)立專門的運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)，由運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行地區(qū)內(nèi)軌道交通的統(tǒng)一規(guī)劃、運(yùn)營和管理。

2.2.3 促進(jìn)多層次軌道交通建設(shè)

在過去，我國大城市注重中心發(fā)展，以地鐵為核心的城市軌道交通是軌道交通建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容。近年來，我國城市群發(fā)展模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，都市圈范圍不斷擴(kuò)大，多個(gè)城市群相繼成型，新的發(fā)展模式要求軌道交通建設(shè)不能僅局限于中心城市內(nèi)部，應(yīng)該加大市域鐵路和城際鐵路的建設(shè)力度，兼顧城市群軌道交通網(wǎng)絡(luò)和國家鐵路網(wǎng)絡(luò)的銜接，構(gòu)建多層次、一體化軌道交通系統(tǒng)。

不同軌道交通制式的最高運(yùn)行速度、服務(wù)范圍等特性如表4 所示。由表4 可得，不同的軌道交通制式具有不同的服務(wù)范圍，為完成城市群內(nèi)外乘客的出行任務(wù)需要建設(shè)包括多種制式的軌道交通體系。此外，在多制式軌道交通體系規(guī)劃和建設(shè)的過程中，應(yīng)適當(dāng)降低城市軌道交通的占比、提高市域鐵路的占比，打造多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)城市良性發(fā)展。

2.2.4 改進(jìn)規(guī)劃方式

實(shí)現(xiàn)城市與軌道交通的協(xié)調(diào)配合發(fā)展是促進(jìn)軌道交通良性可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。然而考慮我國實(shí)際國情，多數(shù)城市的軌道交通建設(shè)只能被動(dòng)地根據(jù)城市的需求進(jìn)行。為解決上述問題，接下來我國各大城市群需要以城市規(guī)劃指導(dǎo)軌道交通規(guī)劃，建設(shè)合理的軌道交通線網(wǎng)結(jié)構(gòu)；以軌道交通支撐和引導(dǎo)城市發(fā)展，充分發(fā)揮軌道交通的先行和導(dǎo)向作用，促進(jìn)城市結(jié)構(gòu)的合理轉(zhuǎn)型及升級(jí)。

表4 各制式軌道交通特性

3 結(jié)束語

國外大都市圈有多年的軌道交通發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，其在發(fā)展過程中遇到的問題及解決方案對(duì)我國軌道交通發(fā)展具有重要借鑒意義。在以城市群為主體的城鎮(zhèn)化發(fā)展新階段，我國城市群應(yīng)在自身實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，適當(dāng)借鑒國外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，在軌道交通立法、運(yùn)營、制式等方面做出調(diào)整，促進(jìn)軌道交通一體化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。