基于合作博弈的旅游用地利益相關(guān)者決策行為分析

滕漢書(shū), 畢銀麗, 王金葉， 滕漢偉

(1.中國(guó)礦業(yè)大學(xué)(北京) 地球科學(xué)與測(cè)繪工程學(xué)院, 北京 100083; 2.桂林理工大學(xué) a.地球科學(xué)學(xué)院;b.旅游與風(fēng)景園林學(xué)院, 廣西 桂林 541006; 3.桂林旅游學(xué)院, 廣西 桂林 541006)

0 引 言

旅游業(yè)的泛服務(wù)業(yè)特性以及復(fù)合型特征決定了旅游用地在土地征收、流轉(zhuǎn)等問(wèn)題方面具有其獨(dú)特性。旅游用地開(kāi)發(fā)是多個(gè)利益相關(guān)者共同決策的過(guò)程, 利益相關(guān)者的行為影響旅游用地開(kāi)發(fā)。旅游發(fā)展中的土地問(wèn)題有兩個(gè)基本特征: 一個(gè)是綜合性, 一個(gè)是外部性, 綜合性要求我們分類(lèi), 外部性要求我們定性[1]。 涉及土地征收、流轉(zhuǎn)等具體問(wèn)題, 其實(shí)質(zhì)就是各利益群體圍繞旅游用地利益展開(kāi)的博弈。旅游用地開(kāi)發(fā)利用涉及多方利益相關(guān)者, 不同的利益相關(guān)者具有不同的利益訴求, 同時(shí)進(jìn)行不同的行為選擇, 他們的決策行為不是一個(gè)靜態(tài)的拍板定案活動(dòng), 而是一種動(dòng)態(tài)、連續(xù)、完整的行為活動(dòng), 是各利益相關(guān)者在地理空間上基于稀缺土地資源開(kāi)發(fā)利用、追求各自最佳效益的行為總和, 是將國(guó)家或地方旅游用地政策轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為, 經(jīng)濟(jì)行為的背后是利益分配, 也是博弈的目的, 源自不同利益主體實(shí)現(xiàn)其利益訴求最大化的行動(dòng)邏輯[2]。因此, 對(duì)旅游用地利益相關(guān)者的決策行為進(jìn)行研究, 分析具有不同利益訴求的利益相關(guān)者對(duì)于旅游用地開(kāi)發(fā)利用采取和可能采取的策略以及由此所導(dǎo)致旅游用地開(kāi)發(fā)活動(dòng)的變化, 可以為制定合理的旅游用地政策提供依據(jù), 有利于旅游業(yè)和土地市場(chǎng)健康發(fā)展。

在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》(GB/T 21010—2017)中, 旅游用地隱含在商服用地、公共管理和公共服務(wù)用地及特殊用地中[3], 導(dǎo)致對(duì)旅游用地政策有不同的理解。國(guó)內(nèi)學(xué)者從利益相關(guān)者角度對(duì)旅游用地使用進(jìn)行了廣泛研究, 認(rèn)為土地利用格局變化是市場(chǎng)(人口與市場(chǎng)的力量)和政治(利益相關(guān)者)兩套變量結(jié)合后創(chuàng)造出來(lái)的結(jié)果[4]; 利益主體都希望達(dá)到己方利益最大化, 那么如何平衡各方利益顯得十分重要[5]; 土地征收、流轉(zhuǎn)直接利益相關(guān)者主要有政府、企業(yè)、農(nóng)民和村委會(huì)等, 具有利益關(guān)系復(fù)雜和行為策略多樣化的特點(diǎn)[6-7]。

旅游用地利益相關(guān)者訴求研究, 主要集中在政府定位、農(nóng)民權(quán)益、機(jī)制設(shè)計(jì)(補(bǔ)償、保障和市場(chǎng)化)、制度完善、土地增值收益分配[8-15], 以及利益相關(guān)者博弈策略等方面[16-19]。研究更多關(guān)注不同利益主體沖突產(chǎn)生的根源, 思考其權(quán)力、關(guān)系矛盾問(wèn)題, 強(qiáng)調(diào)核心參與者之間的協(xié)商與合作、收益的公平分配以及利益機(jī)制的整合, 以期協(xié)調(diào)各利益主體的利益訴求和行為決策[5]。利益相關(guān)者的利益訴求和表達(dá)在土地流轉(zhuǎn)、征收過(guò)程中呈現(xiàn)復(fù)雜化、多樣化, 利益的博弈隨著土地流轉(zhuǎn)、征收由沖突向合作共治, 形成利益共同體轉(zhuǎn)變。因此, 研究旅游用地開(kāi)發(fā)決策各利益相關(guān)者決策行為, 尋求平衡權(quán)利與利益、實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)利用價(jià)值最大化路徑是旅游用地研究的主要內(nèi)容之一。

1 旅游用地利益相關(guān)者界定

1.1 旅游用地界定

根據(jù)中國(guó)知網(wǎng)文獻(xiàn)檢索,旅游用地一詞最早出現(xiàn)在1978年吳良鏞的論文中,提到土地利用中把風(fēng)景最好地段用作外國(guó)賓館中特殊旅游用地[20]。 1990年國(guó)務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》將旅游用地與商業(yè)、娛樂(lè)用地等并列, 明確旅游用地土地使用權(quán)出讓最高年限40年。 目前, 學(xué)術(shù)界對(duì)旅游用地概念界定主要分為三大類(lèi): 一類(lèi)是狹義的旅游用地, 將旅游用地歸入建設(shè)用地。如： 歐名豪認(rèn)為旅游用地是指縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)確定的各級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的全部土地[21]; 朱德舉提出旅游用地是旅游地內(nèi)最基本、最廣泛的具有旅游功能的各種因素的組合[22]。另一類(lèi)是廣義的旅游用地, 指用于旅游業(yè)發(fā)展的所有土地。如： 劉書(shū)楷等提出旅游用地是指在旅游地內(nèi)凡能為旅游者提供游覽、觀(guān)賞、知識(shí)、樂(lè)趣、度假、療養(yǎng)、娛樂(lè)、休息、探險(xiǎn)、獵奇、考查研究等活動(dòng)的土地[23]; 王金葉等提出旅游用地是各種直接用于旅游活動(dòng)的土地和間接服務(wù)于旅游發(fā)展的土地, 包括建設(shè)用地和非建設(shè)用地[24]。第三類(lèi)是介于廣義與狹義之間, 是旅游用地概念外延的拓展。如: 徐勤政等認(rèn)為旅游用地是旅游要素在空間范圍的分布和聯(lián)接, 是旅游單位在城市中的數(shù)量和分布[25]; 余中元等認(rèn)為旅游用地是一定時(shí)間域和空間域內(nèi)由自然和人文要素組成的, 具有一定結(jié)構(gòu), 能提供旅游服務(wù)功能的多層級(jí)的適應(yīng)性循環(huán)的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)及其空間表達(dá)[26]。

考慮旅游業(yè)態(tài)多樣化以及旅游用地具有的復(fù)合性、綜合性特點(diǎn), 旅游用地根據(jù)其特點(diǎn)和使用目的進(jìn)行界定更具有可操作性。 筆者認(rèn)為以提供旅游產(chǎn)品和服務(wù)為目的而進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用的所有土地資源都是旅游用地, 如開(kāi)展農(nóng)業(yè)觀(guān)光旅游的土地, 屬于農(nóng)用地分類(lèi), 既發(fā)揮著農(nóng)業(yè)用地的作用, 又提供旅游觀(guān)光產(chǎn)品或服務(wù), 兼具旅游用途, 進(jìn)行相關(guān)研究時(shí)也應(yīng)列為旅游用地進(jìn)行考慮。

1.2 旅游用地利益相關(guān)者界定

利益相關(guān)者概念最早出現(xiàn)在1963年斯坦福研究院的內(nèi)部備忘錄, 認(rèn)為利益相關(guān)者是支持企業(yè)或組織生存的利益群體[27]。目前, 關(guān)于利益相關(guān)者的定義有上百種, 代表性的定義有30多種。其中, 1984年弗里曼(Freeman)給出的定義最具代表性且廣為應(yīng)用, 即利益相關(guān)者是能夠影響組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)或者能為組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所影響的人或集團(tuán)[28]。根據(jù)旅游用地和利益相關(guān)者概念內(nèi)涵, 本文將凡是能夠影響旅游用地開(kāi)發(fā)利用以及旅游經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)開(kāi)展并受其影響的企業(yè)、個(gè)人、政府、社會(huì)團(tuán)體及組織等均認(rèn)定為旅游用地利益相關(guān)者, 即與旅游用地開(kāi)發(fā)利用存在直接或間接利益關(guān)系的組織或個(gè)人。旅游用地利益相關(guān)者具有范圍廣泛、動(dòng)態(tài)變化及雙重影響性的特點(diǎn), 一般包括政府部門(mén)、旅游企業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村集體組織、村委會(huì)、資金供給者(銀行或其他金融機(jī)構(gòu))、新聞媒體、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、旅游者、學(xué)術(shù)界及相關(guān)研究機(jī)構(gòu)和志愿組織(非政府組織)等，其中政府部門(mén)包括旅游、國(guó)土、林業(yè)、水利、建設(shè)和環(huán)保等具體職能部門(mén), 從層級(jí)來(lái)看, 包括中央和地方各級(jí)政府; 旅游企業(yè)主要指基于旅游用地進(jìn)行旅游投資和經(jīng)營(yíng)的各類(lèi)企業(yè); 資金供給者包括銀行或其他金融機(jī)構(gòu), 通過(guò)對(duì)政府、企業(yè)、農(nóng)民或村民組織等提供資金支持而發(fā)揮保障作用。

2 旅游用地利益相關(guān)者類(lèi)別與關(guān)系

2.1 旅游用地利益相關(guān)者類(lèi)別劃分

旅游用地利益相關(guān)者較多, 借鑒卡羅(Carroll)利益相關(guān)者分類(lèi)方法, 遵循影響重要性、權(quán)益主張緊急性和動(dòng)態(tài)性等原則, 將旅游用地利益相關(guān)者劃分為核心利益相關(guān)者、戰(zhàn)略利益相關(guān)者和環(huán)境利益相關(guān)者三大類(lèi)。

核心利益相關(guān)者: 包括當(dāng)?shù)卣?、旅游企業(yè)及涉地農(nóng)民(或涉地村委會(huì));

戰(zhàn)略利益相關(guān)者: 包括中央政府、社區(qū)組織、資金供給者、旅游者、村委會(huì)(非涉地)及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織;

環(huán)境利益相關(guān)者: 包括新聞媒體、社會(huì)環(huán)保組織、志愿組織、學(xué)術(shù)界及相關(guān)研究機(jī)構(gòu)及行業(yè)協(xié)會(huì)。

(1)核心利益相關(guān)者。目前, 我國(guó)土地所有權(quán)只有國(guó)有和集體兩種形式, 土地市場(chǎng)主要由政府管控, 地方政府負(fù)責(zé)土地征收具體事務(wù), 是唯一供給者, 對(duì)土地有很強(qiáng)的控制力[29]。地方政府作為公共利益的權(quán)威代表者、地方事務(wù)的執(zhí)行者, 行使土地征收權(quán), 推動(dòng)和監(jiān)管土地流轉(zhuǎn)、出讓和租賃; 涉地農(nóng)民(或涉地村委會(huì))是土地征收或流轉(zhuǎn)收益的直接受益人或受損人; 旅游企業(yè)(包括旅游投資和運(yùn)營(yíng)企業(yè))是旅游用地的直接需求者和使用者, 是旅游用地收益的主要?jiǎng)?chuàng)造者或生產(chǎn)者。因此, 以上的利益相關(guān)者對(duì)旅游用地開(kāi)發(fā)利用發(fā)揮著決定性的作用, 是旅游用地存在、發(fā)展的關(guān)鍵, 是旅游用地核心利益相關(guān)者。

(2)戰(zhàn)略利益相關(guān)者。 在旅游用地開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中, 中央政府扮演局中人與局外調(diào)停人的雙重角色, 雖然不參與地方上的土地實(shí)務(wù), 但監(jiān)督、約束和限制地方政府的違法、違規(guī)行為[30]; 社區(qū)組織、資金供給者以及旅游者的需求對(duì)旅游用地開(kāi)發(fā)方向、發(fā)展規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局等具有重要影響, 甚至在特定條件下具有決定性的作用。 如社區(qū)組織強(qiáng)烈反對(duì)當(dāng)?shù)氐穆糜伍_(kāi)發(fā), 設(shè)置各種障礙條件, 往往會(huì)使當(dāng)?shù)芈糜伍_(kāi)發(fā)的社會(huì)環(huán)境惡化, 增大旅游企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)和開(kāi)發(fā)成本;如果資金供給者不愿意為旅游開(kāi)發(fā)企業(yè)提供必要的資金支持, 旅游企業(yè)往往因資金問(wèn)題而影響旅游用地開(kāi)發(fā)。 村委會(huì)是地方政府的“代理人”, 是最基層的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)[31], 同時(shí)又是涉地農(nóng)民的“委托人”, 其對(duì)旅游開(kāi)發(fā)的態(tài)度、具體政策和支持條件等,直接決定旅游用地能否順利得以開(kāi)發(fā)。 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要職能是管理村集體資產(chǎn), 與村委會(huì)職權(quán)有交叉但不存在行政關(guān)系, 與旅游用地開(kāi)發(fā)利用存在著利益重構(gòu)問(wèn)題,對(duì)村土地流轉(zhuǎn)、征收的進(jìn)程和后果具有一定影響。以上的利益相關(guān)者在旅游用地開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中通過(guò)影響核心利益相關(guān)者發(fā)揮重要作用, 在特定條件激發(fā)下甚至?xí)l(fā)揮重要影響, 是戰(zhàn)略利益相關(guān)者。

(3)環(huán)境利益相關(guān)者。在旅游用地開(kāi)發(fā)過(guò)程中, 一些社會(huì)團(tuán)體或機(jī)構(gòu)對(duì)旅游用地開(kāi)發(fā)利用環(huán)境和社會(huì)氛圍營(yíng)造具有一定的影響。如新聞媒介通過(guò)報(bào)道旅游用地征收過(guò)程中的有關(guān)事件或進(jìn)展, 引發(fā)民眾對(duì)旅游開(kāi)發(fā)的關(guān)注, 對(duì)政府決策或農(nóng)民參與意愿及訴求施加影響; 學(xué)術(shù)界和科研機(jī)構(gòu)的研究成果為旅游用地開(kāi)發(fā)利用提供決策依據(jù), 影響政府決策、企業(yè)投資和農(nóng)民參與; 社會(huì)環(huán)保組織往往會(huì)基于環(huán)境保護(hù)和生態(tài)安全的角度, 對(duì)旅游用地開(kāi)發(fā)提出反對(duì)或支持建議, 甚至決定了旅游用地能否順利開(kāi)發(fā);行業(yè)協(xié)會(huì)和志愿組織是一種民間性組織, 有非政府性、非營(yíng)利性、公益性特點(diǎn),在政府與企業(yè)之間具有橋梁和紐帶作用。以上的利益相關(guān)者對(duì)旅游用地開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)條件和環(huán)境,特別是旅游用地開(kāi)發(fā)進(jìn)程以及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有一定影響,是旅游用地環(huán)境利益相關(guān)者。

2.2 旅游用地利益相關(guān)者集群關(guān)系

旅游用地開(kāi)發(fā)利用是各利益相關(guān)者平衡相互之間的作用力, 最大化實(shí)現(xiàn)自身利益的博弈與合作過(guò)程, 受到3個(gè)利益相關(guān)者集群以及各利益相關(guān)者集體或個(gè)體作出的決策影響。利益相關(guān)者在各自發(fā)展目標(biāo)引導(dǎo)下, 沖突博弈則是常態(tài), 協(xié)調(diào)合作是發(fā)展趨勢(shì)[32]。如圖1所示, 利益相關(guān)者集群和各利益相關(guān)者在決策水平、執(zhí)行能力等方面都具有很大的差異： 形成了一種以旅游用地為核心, 有主體、有保障、有支持的網(wǎng)絡(luò)狀決策體系。

圖1 旅游用地利益相關(guān)者集群關(guān)系Fig.1 Cluster relationships of tourism land stakeholders

這一體系具有明顯的等級(jí)結(jié)構(gòu)和因果關(guān)系, 是各利益相關(guān)者的權(quán)勢(shì)和能力等級(jí)架構(gòu)和多元化實(shí)踐行動(dòng)框架, 反映了旅游用地利益相關(guān)者的關(guān)系格局。核心利益相關(guān)者集群處在旅游用地開(kāi)發(fā)決策主體地位, 受到集群內(nèi)部利益相關(guān)者(當(dāng)?shù)卣?、旅游企業(yè)和涉地農(nóng)民)相互作用關(guān)系的制約。當(dāng)?shù)卣?、旅游企業(yè)和涉地農(nóng)民作為核心利益相關(guān)者, 在旅游用地開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的角色、地位、作用都有很大的差異, 當(dāng)?shù)卣疄槌珜?dǎo)者、推動(dòng)者, 旅游企業(yè)為主導(dǎo)者、策劃者, 涉地農(nóng)民為被動(dòng)參與者。戰(zhàn)略利益相關(guān)者集群處在旅游用地開(kāi)發(fā)保障地位, 集群內(nèi)各利益相關(guān)者通過(guò)政策制定、資金供給、主動(dòng)參與等, 影響旅游用地開(kāi)發(fā)利用方向、收益分配等。其中中央政府、資金供給者和旅游者的作用更為關(guān)鍵, 中央政府出臺(tái)相關(guān)旅游用地政策會(huì)明確發(fā)展方向和利益分配, 從而簡(jiǎn)化利益相關(guān)者爭(zhēng)論, 節(jié)約時(shí)間成本; 資金供給者通過(guò)控制提供給政府或企業(yè)或農(nóng)民的資金流規(guī)模, 影響旅游用地開(kāi)發(fā)進(jìn)程; 旅游者用自己的行為偏好, 影響旅游用地開(kāi)發(fā)定位與方向以及政府決策。環(huán)境利益相關(guān)者集群處在旅游用地開(kāi)發(fā)支持地位, 集群內(nèi)各利益相關(guān)者通過(guò)旅游用地開(kāi)發(fā)本身以外的環(huán)境營(yíng)造干預(yù)開(kāi)發(fā)決策, 如新聞媒體如果對(duì)旅游用地開(kāi)發(fā)給予積極、正面報(bào)道會(huì)加快決策和開(kāi)發(fā)進(jìn)程, 但對(duì)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)后的收益分配影響較小; 社會(huì)環(huán)保組織的活動(dòng)一般會(huì)延長(zhǎng)項(xiàng)目決策時(shí)間, 促使政府、旅游企業(yè)在旅游用地開(kāi)發(fā)初期考慮生態(tài)環(huán)境安全與可持續(xù)發(fā)展等問(wèn)題, 在作出決策時(shí)提高開(kāi)發(fā)成本預(yù)算, 調(diào)低項(xiàng)目預(yù)期收益, 并成為決策中與農(nóng)民談判調(diào)低傭金或租金的理由; 學(xué)術(shù)界及相關(guān)研究機(jī)構(gòu)通過(guò)研究為旅游用地開(kāi)發(fā)提供技術(shù)支撐, 加快項(xiàng)目決策進(jìn)程。

3 核心利益相關(guān)者利益訴求及行為策略

旅游用地開(kāi)發(fā)決策是各利益相關(guān)者利益訴求的博弈。利益訴求是利益相關(guān)者對(duì)旅游用地開(kāi)發(fā)方式和價(jià)值導(dǎo)向的主觀(guān)映射[33], 反映旅游用地利益相關(guān)者關(guān)系格局。旅游用地開(kāi)發(fā)決策過(guò)程中的利益相關(guān)者較多, 但起決定作用的是核心利益相關(guān)者。地方政府、旅游企業(yè)和涉地農(nóng)民在一定程度上是行政力量、市場(chǎng)力量和社會(huì)力量的行動(dòng)者表征[34]。旅游用地的理想狀態(tài)是實(shí)現(xiàn)核心利益相關(guān)者主體利益的平衡共贏[35]， 但各利益相關(guān)者由于所處的地位、文化背景、擁有的優(yōu)勢(shì)和依托不同, 其利益訴求差異較大。實(shí)現(xiàn)各主體的利益平衡共贏, 必須明確其利益訴求和為實(shí)現(xiàn)其訴求擬采取的行為策略, 并將各方利益訴求和實(shí)現(xiàn)路徑相互裹挾與依附, 協(xié)商達(dá)成合作才能共贏。根據(jù)對(duì)廣西桂林市龍勝縣、興安縣旅游用地開(kāi)發(fā)中涉及到的地方政府、旅游企業(yè)和涉地農(nóng)民的調(diào)研, 三方的主體利益訴求和擬采取的策略如表1所示。

表1 旅游用地核心利益相關(guān)者利益訴求及策略Table 1 Interest demands and strategies of core stakeholdersof tourism land

3.1 地方政府的利益訴求及行為策略

地方政府尋求的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定, 具有多重角色和追求目標(biāo)。旅游業(yè)是國(guó)家戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè), 旅游項(xiàng)目投資時(shí)間短、見(jiàn)效快, 經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)效果明顯, 地方政府既有發(fā)展旅游業(yè)的責(zé)任與權(quán)利, 也有發(fā)展熱情。同時(shí), 中央政府多用可量化的“硬指標(biāo)”, 如 GDP、財(cái)政收入等考核地方政府的政績(jī)。地方政府更愿意通過(guò)土地資本化獲取收益, 通過(guò)提升基礎(chǔ)設(shè)施水平, 招商引資發(fā)展旅游業(yè), 實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)快速增加資本和資源要素投入, 從而提高土地資本的經(jīng)濟(jì)效益。另外, 地方政府還具有維持社會(huì)穩(wěn)定的訴求, 在土地征收、流轉(zhuǎn)過(guò)程會(huì)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益, 希望避免或杜絕農(nóng)民因權(quán)益被侵害出現(xiàn)越級(jí)上訪(fǎng)或群體性事件發(fā)生。

3.2 旅游企業(yè)的利益訴求及行為策略

旅游企業(yè)希望降低成本和分享旅游開(kāi)發(fā)對(duì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生增值的收益, 而非單純的旅游投資收益[36]。 旅游項(xiàng)目對(duì)于企業(yè)自身而言, 投資回收期比較長(zhǎng), 風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高, 旅游企業(yè)在實(shí)際操作過(guò)程中往往通過(guò)配置旅游地產(chǎn)等其他項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)資金快速回籠和降低風(fēng)險(xiǎn)。 另外, 旅游業(yè)發(fā)展對(duì)當(dāng)?shù)毓卜?wù)體系具有較高的依賴(lài)性, 需要地方政府在土地資源、資金、政策、市場(chǎng)以及旅游公共服務(wù)體系建設(shè)等方面給予一定支持。 旅游業(yè)帶來(lái)的人力和物力投入也將推動(dòng)地方社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 企業(yè)與地方政府形成具有穩(wěn)固共生關(guān)系的“增長(zhǎng)聯(lián)盟”[37]。旅游地的社會(huì)、人文環(huán)境是隱形的旅游資源, 決定了旅游企業(yè)必須與社區(qū)居民, 尤其景區(qū)周邊農(nóng)民保持良好的共容關(guān)系。

3.3 涉地農(nóng)民的利益訴求及行為策略

農(nóng)民認(rèn)同旅游對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用, 有較強(qiáng)的土地供給意愿, 尤其對(duì)于一些收益率比較低的林地、灘涂等。關(guān)注土地出讓、流轉(zhuǎn)的直接收入和比較收益, 擔(dān)心土地出讓、流轉(zhuǎn)后的利益受損。農(nóng)民是旅游用地的維權(quán)者, 但局限于自身對(duì)市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)以及土地相關(guān)政策、法律法規(guī)、操作流程等信息獲取、理解、談判等能力, 在土地流轉(zhuǎn)之初考慮更多的是短期經(jīng)濟(jì)收益, 往往基于自身物質(zhì)利益對(duì)價(jià)格和補(bǔ)償采取從眾行為。在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)后, 隨著旅游發(fā)展?fàn)顩r越來(lái)越好, 農(nóng)民對(duì)原有即得利益和比較收益的不滿(mǎn)足心理會(huì)越來(lái)越明顯和強(qiáng)烈, 趨向于通過(guò)違約、對(duì)抗等謀取利益重新分配。

4 旅游用地核心利益相關(guān)者合作博弈分析

從最初的旅游用地規(guī)劃到現(xiàn)在的跨區(qū)域旅游用地對(duì)比, 旅游用地研究成果顯著, 主要集中在旅游用地評(píng)價(jià)、結(jié)構(gòu)布局、生態(tài)環(huán)境以及可持續(xù)發(fā)展等方面, 利益相關(guān)者方面多是圍繞土地用于旅游開(kāi)發(fā)后, 經(jīng)濟(jì)環(huán)境就社區(qū)參與、政府政策法制等宏觀(guān)影響和作用、企業(yè)旅游規(guī)劃等選擇視角進(jìn)行影響評(píng)價(jià)研究。只要有利益相關(guān)者就會(huì)有利益沖突及尋求利益均衡的過(guò)程, 博弈論是一種以數(shù)學(xué)為基礎(chǔ), 借助數(shù)學(xué)方法研究對(duì)抗沖突中博弈均衡出現(xiàn)規(guī)律的科學(xué)[38]。合作博弈、非合作博弈和演進(jìn)博弈構(gòu)成了博弈論的理論框架, 通過(guò)數(shù)學(xué)語(yǔ)言在假設(shè)、定義和定理的框架下進(jìn)行闡述。目前, 國(guó)內(nèi)旅游用地利益相關(guān)者博弈研究只有非合作博弈方面進(jìn)行了簡(jiǎn)單的靜態(tài)博弈[39-40]和動(dòng)態(tài)進(jìn)化博弈分析[41-42]。旅游用地不同于其他土地利用類(lèi)型, 首先, 旅游企業(yè)不能“關(guān)門(mén)”生產(chǎn)和銷(xiāo)售產(chǎn)品, 社區(qū)是旅游環(huán)境的構(gòu)成, 居民可以相對(duì)容易地通過(guò)多種方式影響游客進(jìn)入和消費(fèi), 旅游業(yè)“富民”效果深受居民歡迎, 因而企業(yè)與居民無(wú)論旅游用地取得還是后續(xù)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中都希望和需要保持良好合作; 其次, 旅游用地除了進(jìn)行設(shè)施建設(shè)需要改變土地利用性質(zhì), 一般情況下在旅游開(kāi)發(fā)時(shí)保持土地利用性質(zhì)不變, 如農(nóng)用地和林地等, 只是充分挖掘和利用資源價(jià)值, 經(jīng)濟(jì)效益上, 農(nóng)民和企業(yè)是互補(bǔ)和互惠的。因此, 合作是旅游用地利益相關(guān)者的必然選擇。

4.1 合作博弈的形成

合作博弈又稱(chēng)為聯(lián)盟博弈, 要求博弈者是理性的, 不考慮博弈者的行動(dòng)及其次序, 直接關(guān)注博弈者形成不同的合作所帶來(lái)的結(jié)果及利益分配[38]。地方政府(G)、旅游企業(yè)(T)和涉地農(nóng)民(P)的博弈在3種不同行動(dòng)中形成7種聯(lián)盟。當(dāng)利益相關(guān)者單獨(dú)行動(dòng)時(shí),形成{G}、{T}、{P}3個(gè)聯(lián)盟。在旅游用地決策過(guò)程中3個(gè)核心利益相關(guān)者獨(dú)自行使決策權(quán),任何一方都無(wú)法避開(kāi)其他兩方而獨(dú)立行動(dòng),其獨(dú)立行動(dòng)效用(V)為零。地方政府不能強(qiáng)制流轉(zhuǎn)土地,企業(yè)可以選擇是否投資,農(nóng)民可以自主選擇土地流轉(zhuǎn)等。當(dāng)3個(gè)利益相關(guān)者兩兩聯(lián)合時(shí),理論上可以形成{G,T}、{G,P}、{T,P}3個(gè)聯(lián)盟。其中,地方政府既是管理者和服務(wù)者,又是旅游招商引資者和農(nóng)民權(quán)益維護(hù)、保障者,處在絕對(duì)的主導(dǎo)地位,可以與旅游企業(yè)和涉地農(nóng)民分別合作形成聯(lián)盟;但旅游企業(yè)對(duì)農(nóng)民欠缺權(quán)威性和公信力,農(nóng)民懷疑企業(yè)的公平性和保障能力,兩方在現(xiàn)實(shí)中很難合作形成聯(lián)盟,即{T,P}聯(lián)盟的行動(dòng)效用(V)為零,導(dǎo)致{G,T}和{G,P}聯(lián)盟失效。在旅游用地決策過(guò)程中,旅游企業(yè)與涉地農(nóng)民都愿意選擇與當(dāng)?shù)卣献餍纬陕?lián)盟與另一方進(jìn)行博弈。因此,理想的合作博弈是三方利益相關(guān)者合作結(jié)成聯(lián)盟{(lán)G,T,P},可以降低決策成本和提高總收益,形成有效聯(lián)盟。

{G,T,P}聯(lián)盟在土地流轉(zhuǎn)為旅游用地過(guò)程中, 利益相關(guān)者的決策行為是相互影響、彼此制約和促進(jìn)的, 具有非常明顯的合作博弈特征。合理的利益分配是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)合作的基礎(chǔ)[43], 但收益分配不是簡(jiǎn)單的平均分配, 而是依據(jù)各利益相關(guān)者對(duì)聯(lián)盟的貢獻(xiàn)大小確定分配比例。地方政府、旅游企業(yè)和涉地農(nóng)民受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自身資源稟賦等因素影響, 在政策、資金和土地等方面各有優(yōu)勢(shì), 合作中對(duì)聯(lián)盟的貢獻(xiàn)不同, 收益的分配也應(yīng)不同, 貢獻(xiàn)越大收益越高。

4.2 合作博弈效用目標(biāo)確定

旅游用地收益是合作博弈效用的具體體現(xiàn), 是旅游用地獲取時(shí)土地自身價(jià)值和開(kāi)發(fā)利用后產(chǎn)生增值價(jià)值的價(jià)格化結(jié)果。土地原有用途產(chǎn)生的收益和附屬收益是其自身價(jià)值的體現(xiàn), 是計(jì)算土地出讓、流轉(zhuǎn)租金和利息, 制定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置補(bǔ)助費(fèi)的參照。依據(jù)《土地管理法》, 綜合考慮土地原用途、資源條件、產(chǎn)值、區(qū)位、供求關(guān)系、人口以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素, 價(jià)格化后形成了獲取時(shí)旅游用地收益。旅游用地開(kāi)發(fā)利用后, 賦予了土地資本屬性, 旅游開(kāi)發(fā)在保持原有土地用途的基礎(chǔ)上, 經(jīng)過(guò)景觀(guān)打造和景區(qū)開(kāi)發(fā), 疊加了旅游用途, 產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)、民生等多重效益, 市場(chǎng)價(jià)格化后形成土地增值收益。旅游用地效益表現(xiàn)形式主要有稅收, 企業(yè)持續(xù)經(jīng)營(yíng)形成的利潤(rùn), 農(nóng)民從事旅游工作或經(jīng)營(yíng)的非農(nóng)收入、農(nóng)民在景區(qū)的紅利分享等。旅游業(yè)發(fā)展帶來(lái)良好的社會(huì)、生態(tài)和民生效益, 如提高居民文化素質(zhì)、增加地方影響力, 改善環(huán)境、增加社會(huì)就業(yè)等, 其價(jià)值難以?xún)r(jià)格化, 收益正外部性顯著, 是地方政府政績(jī)表達(dá)和職責(zé)所在。在分析聯(lián)盟效用時(shí)考慮其影響, 但由于難以量化, 而且參與主體博弈焦點(diǎn)在分配經(jīng)濟(jì)效益, 在分析合作博弈效用時(shí)不計(jì)算旅游業(yè)發(fā)展帶來(lái)良好的社會(huì)、生態(tài)和民生效益。因此, 合作博弈效用(U)等于地方政府的稅收+企業(yè)的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)+農(nóng)民的收益(包括租金、利息、補(bǔ)償安置費(fèi)、旅游就業(yè)收入、旅游商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)收入、景區(qū)分紅)。

4.3 合作博弈效用關(guān)系分析

合作博弈效用構(gòu)成中, 稅收、企業(yè)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)來(lái)源于旅游企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng), 是企業(yè)營(yíng)業(yè)收入減除運(yùn)營(yíng)成本之后的利益分配; 租金+利息是農(nóng)民即得利益, 旅游就業(yè)收入和分紅決定于企業(yè)營(yíng)業(yè)狀況, 既形成了農(nóng)民的效用, 也形成了企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本的一部分; 補(bǔ)償安置費(fèi)高低影響旅游企業(yè)資金投入, 形成投入成本影響企業(yè)利潤(rùn)。由此可見(jiàn),合作博弈效用并非構(gòu)成要素的簡(jiǎn)單加和, 而是企業(yè)利潤(rùn)創(chuàng)造與成本的轉(zhuǎn)移和疊加, 是各方利益的均衡與融合。政府只與旅游企業(yè)合作時(shí), 干預(yù)土地流轉(zhuǎn)或權(quán)利尋租, 降低農(nóng)民即得利益和比較收益; 政府只與農(nóng)民合作時(shí), 提高租金或分紅比例等, 保障了農(nóng)民權(quán)益, 更多的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)流向農(nóng)民。這兩種情況是零和博弈, 合作方必然會(huì)損害第三方的利益, 使旅游用地經(jīng)營(yíng)活動(dòng)無(wú)法持續(xù)下去。依據(jù)合作博弈理論當(dāng)兩種合作的效用和等于大聯(lián)盟的效用時(shí), 即個(gè)體沙普利(Shapley)值之和等于大聯(lián)盟價(jià)值時(shí)帕累托最優(yōu), 此時(shí)合作聯(lián)盟的沙普利值為當(dāng)?shù)卣峙淇傂в玫囊话? 旅游企業(yè)和涉地農(nóng)民分配各自小聯(lián)盟效用的一半, 并且二者的和為總效用的一半。

4.4 合作博弈行為策略

核心利益相關(guān)者行為策略伴隨于效用的形成和分配過(guò)程。旅游用地獲取時(shí), 收益是土地自身價(jià)值的價(jià)格化, 收益分配均衡合理的直接表現(xiàn)就是定價(jià)的有效性[44]。農(nóng)民有心理預(yù)期價(jià)格, 參與談判意愿強(qiáng)烈, 在時(shí)間拖延中抵制低價(jià)和提高價(jià)格, 地方政府也有預(yù)設(shè)價(jià)格范圍。韓冬等通過(guò)實(shí)例研究發(fā)現(xiàn), 在現(xiàn)行征地制度下, 為了維護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益, 一般采取40%～60%土地最優(yōu)利用途徑市場(chǎng)價(jià)格作為最終補(bǔ)償, 是一個(gè)合理方案[45]。土地流轉(zhuǎn)時(shí), 流轉(zhuǎn)總收益高于非流轉(zhuǎn)總收益時(shí)農(nóng)戶(hù)才會(huì)自覺(jué)地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)[35]。在土地流轉(zhuǎn)協(xié)商決策過(guò)程中, 參與主體要考慮彼此利益訴求, 根據(jù)實(shí)際情況不斷調(diào)整各自預(yù)期直至達(dá)成一致。旅游用地開(kāi)發(fā)利用后, 收益是土地增值價(jià)值的市場(chǎng)化, 來(lái)源于旅游企業(yè)持續(xù)經(jīng)營(yíng), 是各參與主體收益風(fēng)險(xiǎn)成本分析后的土地發(fā)展權(quán)表達(dá), 在市場(chǎng)交易中實(shí)現(xiàn), 按照“農(nóng)民→政府→開(kāi)發(fā)商”方向遞增[46]。企業(yè)希望區(qū)域范圍內(nèi)規(guī)劃?rùn)?quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)、招商權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)交于市場(chǎng)機(jī)構(gòu), 真正實(shí)現(xiàn)旅游用地“供給側(cè)”改革[36]; 農(nóng)民從事旅游就業(yè)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng), 關(guān)注相對(duì)穩(wěn)定的收入來(lái)源和收入數(shù)量, 要求旅游企業(yè)分享一定的經(jīng)營(yíng)收益; 政府通過(guò)稅收手段參與收益分配, 由于政府是項(xiàng)目開(kāi)發(fā)地綜合管理方和旅游公共服務(wù)的主要供給者[47], 還要不斷推動(dòng)旅游發(fā)展與當(dāng)?shù)鼐用?、社區(qū)之間相互聯(lián)系[48]。地方政府和涉地農(nóng)民需要分配一定增值收益對(duì)旅游開(kāi)發(fā)地進(jìn)行建設(shè)和維護(hù), 三方利益主體最終根據(jù)各自的貢獻(xiàn)度進(jìn)行收益分配達(dá)成合作。

4.5 實(shí)例分析

桂林靈川縣是廣西優(yōu)秀旅游縣, 多年來(lái), 該縣地方政府、旅游企業(yè)與當(dāng)?shù)鼐用裨诼糜斡玫厥找娣峙渖贤ㄟ^(guò)合作實(shí)現(xiàn)共贏, 推動(dòng)地方旅游產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。如該縣某旅游項(xiàng)目, 投資9.8億元, 用地總規(guī)模3 000畝(200 hm2), 其中2 400畝(160 hm2)采用林權(quán)流轉(zhuǎn)租賃方式獲得, 一次性支付當(dāng)?shù)卮迕?0年林權(quán)流轉(zhuǎn)補(bǔ)償金2 000萬(wàn)元, 當(dāng)?shù)卮迕駬碛型葪l件下的用工、勞務(wù)優(yōu)先權(quán)。600畝(40 hm2)設(shè)施用地通過(guò)“招拍掛”出讓方式獲得。依據(jù)《桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系的通知》(市政規(guī)[2018]8號(hào))確定基準(zhǔn)地價(jià)為159元/m2, 依據(jù)《桂林市人民政府關(guān)于公布征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的通知》(市政規(guī)[2020]11號(hào))確定該地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為59 280元/畝(889 200元/hm2), 參考農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目基準(zhǔn)收益率從全行業(yè)角度可以取值7%～8%作為一般性基準(zhǔn)[49], 以8%作為基準(zhǔn)收益率, 企業(yè)所得稅率為25%, 計(jì)算三方合作效益。600畝旅游設(shè)施用地基準(zhǔn)價(jià)拍賣(mài)收益為159×666.66×600=0.636億元, 農(nóng)民補(bǔ)償款為59 280×600=0.356億元。旅游企業(yè)投資最低收益9.8×8%×(1-25%)=0.588億元, 農(nóng)民收益約為流轉(zhuǎn)補(bǔ)償金0.2億元和補(bǔ)償款0.356億元, 合計(jì)0.556億元。實(shí)際土地成交價(jià)格與地方政府改善投資環(huán)境的投入力度相互正向影響。比較同期靈川土地交易價(jià)格, 同類(lèi)土地成交價(jià)基本高于基準(zhǔn)地價(jià)2倍左右。政府收益為稅收9.8×8%×25%=0.196億元和土地出讓金0.636×2-0.356=0.916億元, 合計(jì)1.112億元。地方政府(1.112億元)、企業(yè)(0.588億元)、當(dāng)?shù)剞r(nóng)民(0.556億元)三方效益比值趨近2∶1∶1。

5 結(jié)論及建議

旅游用地效益主要來(lái)自旅游用地獲取時(shí)土地自身價(jià)值價(jià)格化和開(kāi)發(fā)利用后增值價(jià)值市場(chǎng)化。土地增值的原因主要是用途改變的因素和投資性因素, 通過(guò)旅游企業(yè)投資、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)[48]。因此, 有效定價(jià)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況反映了旅游用地效益情況。因旅游業(yè)具有其獨(dú)特性, 旅游用地核心利益相關(guān)者的博弈只有合作才能共贏, 通過(guò)合作博弈促進(jìn)土地增值和效益最大化, 三方博弈的核心在于實(shí)現(xiàn)各自利益的最大化。根據(jù)合作博弈的基本原理, 合作三方的利益分配根據(jù)各自在合作中的貢獻(xiàn)度確定。一般是當(dāng)?shù)卣@得旅游用地收益的一半、旅游企業(yè)和農(nóng)民分享另一半, 三方合作效果帕累托最優(yōu)。當(dāng)旅游企業(yè)和農(nóng)民的貢獻(xiàn)度一致時(shí), 二者具有對(duì)稱(chēng)性, 獲得相等份額的效益分配。此時(shí), 合作博弈效用分配為地方政府獲取一半, 旅游企業(yè)與涉地農(nóng)民均分另外一半, 三方處于理想、穩(wěn)定的合作狀態(tài)。合作博弈貢獻(xiàn)度表達(dá)了博弈者的權(quán)益也表明了其責(zé)任, 博弈者在分享收益的同時(shí)必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。地方政府必須為旅游企業(yè)提供良好的政策、資金和市場(chǎng)環(huán)境及完善的旅游公共服務(wù)體系等; 農(nóng)民擔(dān)負(fù)著營(yíng)造良好文化氛圍、社會(huì)環(huán)境等旅游公共服務(wù)體系的建設(shè)職責(zé); 旅游企業(yè)承擔(dān)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等社會(huì)責(zé)任。

旅游用地核心利益相關(guān)者結(jié)成的合作聯(lián)盟, 有利于旅游用地決策、經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生最大的利益。在旅游用地決策合作博弈的過(guò)程中, 定價(jià)的有效性、博弈者協(xié)商和行為約束機(jī)制對(duì)合作博弈得以實(shí)現(xiàn)具有重要作用。其中各利益相關(guān)者掌握的信息是關(guān)鍵, 往往由于信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致合作博弈失效或失靈。各利益相關(guān)者的決策過(guò)程是對(duì)收集到的信息進(jìn)行甄別、篩選形成認(rèn)知, 進(jìn)而根據(jù)認(rèn)知結(jié)果指導(dǎo)決策行為, 形成相應(yīng)的認(rèn)知與行為響應(yīng)[50]。因此, 在旅游用地核心利益相關(guān)者合作博弈決策時(shí), 首先需要當(dāng)?shù)卣l(fā)揮主導(dǎo)作用, 搭建平臺(tái)、提供信息咨詢(xún)和溝通協(xié)調(diào)服務(wù)， 如組織第三方專(zhuān)業(yè)人員參與信息平臺(tái)建設(shè), 就土地征收、流轉(zhuǎn)等提供政策、法律咨詢(xún)和指導(dǎo)等； 其次, 建立健全市場(chǎng)機(jī)制, 使得土地交易更加高效、有序和公平； 第三, 建立有效博弈者行為約束機(jī)制, 規(guī)范當(dāng)?shù)卣?、旅游企業(yè)、涉地農(nóng)民的決策行為, 對(duì)行為失當(dāng)者實(shí)施相應(yīng)懲罰； 第四, 強(qiáng)化旅游企業(yè)與農(nóng)民采用多種合作模式, 降低投入成本、增強(qiáng)合作。