促進西藏鄉(xiāng)村振興的金融支持研究

尕藏才旦 焦 濤

（西藏大學經(jīng)濟與管理學院 西藏拉薩850000）

在我國的現(xiàn)代化建設中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是薄弱環(huán)節(jié)[1]。鄉(xiāng)村興則國家興，鄉(xiāng)村衰則國家衰。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》提出，要加大金融支農(nóng)力度，健全適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點的農(nóng)村金融體系，把更多金融資源配置到農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，更好滿足鄉(xiāng)村振興多樣化金融需求。西藏自然條件差、發(fā)展起步晚、戰(zhàn)略地位重要[2]，是我國唯一的省級集中連片貧困區(qū)，農(nóng)牧區(qū)貧困程度深、農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)弱、農(nóng)牧民整體素質(zhì)偏低，鄉(xiāng)村振興工作意義重大、任務艱巨。推動農(nóng)牧區(qū)發(fā)展是西藏實施以“神圣國土守護者、幸福家園建設者”為主題的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心要義，關系到西藏經(jīng)濟社會發(fā)展的大局。深刻分析西藏農(nóng)牧區(qū)金融供需的現(xiàn)狀、問題和困境，探索西藏農(nóng)牧區(qū)金融體系的發(fā)展方向和路徑選擇，構建具有西藏特點的現(xiàn)代農(nóng)牧區(qū)金融服務體系，對于西藏實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、與全國同步實現(xiàn)現(xiàn)代化，具有重大的理論意義和緊迫的現(xiàn)實意義。

一、西藏農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟社會現(xiàn)狀分析

西藏是我國重要的國家安全屏障、重要的生態(tài)安全屏障，西藏的經(jīng)濟社會發(fā)展備受國內(nèi)外關注。長期以來，在中央一系列特殊優(yōu)惠政策的支持和全國各省的支援下，西藏濟發(fā)展質(zhì)量穩(wěn)步提升，主要經(jīng)濟指標增速位居全國前列，2019年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1697.82億元，同比增長8.1%，增速位列全國第二。但是，由于基礎差、底子薄、財力弱、自然條件惡劣等原因，西藏自我積累能力和自我發(fā)展能力比較弱，特別是農(nóng)牧區(qū)的發(fā)展是西藏經(jīng)濟社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。能否與全國一同跨入現(xiàn)代化，關鍵和重點也是在西藏農(nóng)牧區(qū)的發(fā)展。

（一）農(nóng)牧業(yè)基礎不斷鞏固

西藏地處世界屋脊，平均海拔4000米以上，是我國五大牧區(qū)之一。農(nóng)牧業(yè)是西藏的基礎性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。全區(qū)地域面積122.84萬平方千米，天然草場面積0.83億公頃，占67%；耕地面積22.15萬公頃，占0.18%。農(nóng)牧業(yè)科技應用水平在不斷提高，2019年，西藏第一產(chǎn)業(yè)增加值138.19億元，同比增長13%，位居全國第一，財政科技投入增長23%，科技對農(nóng)牧業(yè)貢獻率達到51%。西藏農(nóng)牧區(qū)的種植面積和主要農(nóng)產(chǎn)品供給保持穩(wěn)定。2019年，全年農(nóng)作物種植面積269.77千公頃，其中，青稞面積139.19千公頃，小麥面積32.35千公頃，油菜籽面積21.45千公頃，蔬菜面積25.83千公頃。糧食總產(chǎn)量104.69萬噸，連續(xù)5年保持百萬噸以上；其中,青稞79.29萬噸，油菜籽5.69萬噸，蔬菜77.49萬噸。全年豬牛羊肉產(chǎn)量達27.75萬噸，奶類產(chǎn)量46.66萬噸。

（二）農(nóng)村社會總產(chǎn)值穩(wěn)步增長

西藏農(nóng)村社會經(jīng)濟涵蓋了三大產(chǎn)業(yè)，第一產(chǎn)業(yè)主要是牲畜養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)作物種植業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)是農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和民族手工品制作業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)主要是旅游業(yè)。近10年來，西藏農(nóng)村社會的總產(chǎn)值逐漸增長，從2009年123.67億元增加到2019年的348.48億元,到2015年突破200億元，到2017年突破300億元。但是，從農(nóng)村和城市的經(jīng)濟比重來看，農(nóng)村社會總產(chǎn)值與西藏地區(qū)總產(chǎn)值的比重總體呈下降趨勢，從2013年的占比28%，到近幾年的逐漸在21%左右徘徊。從農(nóng)村經(jīng)濟的內(nèi)部結(jié)構來看，農(nóng)林牧漁業(yè)是西藏農(nóng)牧區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，從2009年93.38億元增加到2019年的212.8億元，總產(chǎn)值實現(xiàn)翻番，占比從75.5%調(diào)整到60.9%。此外，農(nóng)村經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)結(jié)構更加優(yōu)化和多元，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)成為新的經(jīng)濟增長點，工業(yè)、建筑業(yè)、運輸業(yè)和商業(yè)快速發(fā)展。特別是隨著西藏旅游業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村商業(yè)呈現(xiàn)繁榮發(fā)展態(tài)勢，農(nóng)村商業(yè)總產(chǎn)值從2009年5.67億元增加到2019年的40.8億元，占農(nóng)村社會總產(chǎn)值的比重從4.6%提高到11.7%。（見圖1、圖2）

圖2 2009-2019年西藏農(nóng)村經(jīng)濟一二三產(chǎn)業(yè)構成

（三）農(nóng)牧民收入不斷增加

2019年末，西藏人口351萬人，68.5%是農(nóng)牧人口①根據(jù)2019年西藏人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)測算。2019年，西藏總?cè)丝?51萬人，城鎮(zhèn)人口110.6萬人，鄉(xiāng)村人口240.6萬人。。隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)牧民生活水平不斷提高，收入較以往有了很大提高。從縱向來看，西藏農(nóng)牧民人均可支配收入從2013年的6553元增加到2019年的12951元。農(nóng)牧民的消費結(jié)構不斷優(yōu)化，生活質(zhì)量有所改善，從以生活消費型逐漸向娛樂消費型為主過渡。但是，橫向比較來看，西藏農(nóng)村人均可支配收入還是比較低的，與全國農(nóng)村人均水平始終相差3000元左右；與西藏城鎮(zhèn)職工人均可支配收入的差距更大，并且在不斷擴大，從2013年的13841元擴大到2019年的24459元。最顯著的指標是城鄉(xiāng)居民收入比高于全國的平均水平，2019年，西藏的城鄉(xiāng)居民收入比是2.89，全國平均水平是2.64。（見圖3）

圖3 西藏和全國城鄉(xiāng)人均可支配收入以及城鄉(xiāng)收入比

總的來看，西藏農(nóng)牧區(qū)全面建成小康社會取得了階段性勝利，農(nóng)牧區(qū)面貌煥然一新，農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展，農(nóng)牧民收入水平顯著提高。但是，西藏農(nóng)牧業(yè)基礎薄弱、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)能力不強、農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度低、農(nóng)牧業(yè)科技應用水平不高，與東部沿海地區(qū)甚至是內(nèi)蒙古、廣西、青海等民族地區(qū)相比，還是存在很大的發(fā)展差距。要想從根本上改變西藏的落后面貌，這是一項長期艱巨的任務，離不開政府財政政策和財政資金的扶持，更離不開金融資金的支持。

二、西藏農(nóng)牧區(qū)金融市場狀況分析

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的血液。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，財政支持是西藏農(nóng)村基礎設施改善和公共服務事業(yè)發(fā)展的主要資金來源，但是廣大農(nóng)牧民和農(nóng)牧業(yè)發(fā)展所需的資金主要依靠金融支持。金融的基本作用是可以將儲蓄轉(zhuǎn)化為投資，通過金融資源的配置作用，提高全社會的生產(chǎn)性投資水平，刺激農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。分析西藏農(nóng)牧區(qū)金融市場狀況的基本思路是，通過對金融政策體系、金融組織體系、金融產(chǎn)品和服務、金融信用環(huán)境等緯度逐個進行分析和論述，綜合評估西藏農(nóng)牧區(qū)金融市場的規(guī)模、結(jié)構和效率對于推動西藏農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮的作用。同時，對西藏農(nóng)牧區(qū)金融市場的內(nèi)在缺陷進行分析，從信息不對稱、交易成本高、農(nóng)牧業(yè)高風險性、擔保抵押機制缺失等四個層面，分析論述西藏農(nóng)牧區(qū)金融市場發(fā)展滯后的內(nèi)在原因（見圖4）。

圖4 西藏農(nóng)牧區(qū)金融市場對農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的作用機理

（一）西藏農(nóng)牧區(qū)金融供給情況分析

近年來，西藏地區(qū)逐步形成了銀行、保險、信托等多層次金融體系。2019年末，西藏全區(qū)社會融資規(guī)模存量為5974.46億元，各項貸款余額4695.46億元，涉農(nóng)貸款余額1405.15億元（其中，農(nóng)戶貸款余額288.37億元），全年累計發(fā)放貸款2254.94億元①數(shù)據(jù)來源：2020年西藏自治區(qū)金融運行報告。。農(nóng)牧區(qū)金融市場是西藏金融市場的重要組成部分，在金融政策、金融組織、金融產(chǎn)品、金融環(huán)境建設等方面，也呈現(xiàn)了鮮明的民族特色、區(qū)域特色和時代特色。

1.金融政策體系

改革開放以來，中央先后召開六次西藏工作座談會，賦予西藏一系列特殊優(yōu)惠金融政策，核心是實行金融機構利差補貼、綜合補貼政策和優(yōu)惠貸款利率。與農(nóng)牧區(qū)有關的是，實行優(yōu)惠貸款利率,一般類貸款利率比全國貸款基準利率平均低兩個百分點,扶貧貼息貸款利率比全國扶貧貼息貸款利率低兩個百分點；對農(nóng)牧區(qū)借款人逾期貸款一律不加罰息；對西藏農(nóng)行提供利差補貼和綜合補貼，因執(zhí)行優(yōu)惠貸款利率造成的利差損失給予等額補貼,并對西藏農(nóng)行給予特殊費用補貼。特殊優(yōu)惠金融政策彌補了西藏農(nóng)牧區(qū)金融主體的經(jīng)營壓力，有效調(diào)動了金融機構服務“三農(nóng)”的積極性。

2.金融組織體系

銀行業(yè)是西藏金融機構的主體。目前，西藏農(nóng)牧金融機構包括農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行。在網(wǎng)點布局上，分層現(xiàn)象突出。西藏農(nóng)行是農(nóng)牧區(qū)金融服務的主力軍，是唯一將營業(yè)網(wǎng)點設在縣級以下的金融機構。郵政儲蓄銀行只覆蓋地市所在地周邊的農(nóng)牧區(qū)，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行只在拉薩和林芝市區(qū)設有網(wǎng)點，村鎮(zhèn)銀行也只有林芝民生村鎮(zhèn)銀行和堆龍民泰村鎮(zhèn)銀行兩家，且農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和村鎮(zhèn)銀行的網(wǎng)點都在林芝及拉薩市區(qū)。以小額貸款公司和融資性擔保公司為主的影子銀行體系、各類非銀行金融機構也在快速發(fā)展。截至2019年底，全區(qū)縣域銀行業(yè)金融機構超過80家，縣域服務網(wǎng)點超過250個，實現(xiàn)縣級網(wǎng)點全覆蓋；鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點420家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點覆蓋率達到74%。累計設立助農(nóng)取款服務點5821個，覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)684個、行政村4991個，覆蓋率分別達到100%和88%。

3.小額信貸制度

農(nóng)牧民是農(nóng)牧區(qū)的微觀經(jīng)濟主體，是農(nóng)牧區(qū)金融的重要借貸主體。不同農(nóng)牧民的金融需求在性質(zhì)、用途、額度等方面存在差異，收入水平是最主要的影響因素，大致可分為貧困戶、維持型農(nóng)牧戶、市場導向型農(nóng)牧戶。農(nóng)牧民經(jīng)常遭遇資金困境，一方面是農(nóng)牧民由于有強烈的資金需求，卻由于資格條件不合格產(chǎn)生“貸款難”；另一方面，銀行由于農(nóng)牧民缺乏有效的抵押擔保，產(chǎn)生“難放貸”。為了解決西藏農(nóng)牧民貸款難的問題，2001年，西藏農(nóng)行推出了小額信貸制度，這是一項旨在改善農(nóng)牧民生存境況的社會工程[4]。小額信貸制度是以農(nóng)牧戶的信用為基礎、以農(nóng)牧戶貸款證為載體設立的?；镜淖龇ê土鞒淌牵菏紫韧ㄟ^家庭人口、信用狀況、收入水平、投資途徑等要素，核定農(nóng)牧民信用等級，發(fā)放相應的信用貸款；其次實現(xiàn)個體信用評定與“信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村”的評定相結(jié)合，將每個村的信貸狀況與每個農(nóng)牧民的信用狀況掛鉤，降低貸款風險?！靶庞绵l(xiāng)（鎮(zhèn)）村”評定組由農(nóng)行營業(yè)所、鄉(xiāng)村干部和有威望的農(nóng)牧民構成，評定的首要條件是無拖欠貸款本息的信用戶占本村貸款戶總數(shù)的95%以上，且這個村不良貸款占比小于5%。對于“信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村”的農(nóng)牧民適當提高信用貸款額度。目前，農(nóng)牧民小額信用貸款幾乎覆蓋西藏農(nóng)牧區(qū)全部鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村，滿足了廣大農(nóng)牧民不同層次的信貸需求。相關數(shù)據(jù)顯示，截至2019年3月，西藏農(nóng)行涉農(nóng)貸款余額達400.77億元，累計投放農(nóng)牧戶小額貸款275.15億元；累計為8.5萬戶建檔立卡貧困戶貸款余額達到35.77億元，惠及35萬人。

4.農(nóng)牧業(yè)保險

保險是與風險相對應的概念。農(nóng)牧業(yè)投入高、產(chǎn)出低的特征決定了具有高風險性，面臨著自然風險和市場風險的雙重考驗，這兩種風險相互疊加。自然風險是指農(nóng)業(yè)“靠天吃飯”，需要應對災害、瘟疫等風險。市場風險是指農(nóng)產(chǎn)品因供求關系變化引起的價格風險。西藏農(nóng)牧區(qū)是雪災、山體滑坡、鼠害等自然災害頻發(fā)的區(qū)域，目前西藏農(nóng)牧業(yè)保險主要解決的是自然風險問題，防止“辛苦幾十年，一災回從前”的現(xiàn)象發(fā)生[5]。政策性農(nóng)業(yè)保險涵蓋了西藏地區(qū)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)機具等十種重要標的，對農(nóng)牧民住房進行承保，推出“特色種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)扶貧保險”“有機農(nóng)作物種植扶貧保險”等。2019年，西藏全區(qū)原保險保費收入36.65億元、農(nóng)業(yè)保險保費收入7.15億元，分別同比增長9.58%、27.68%；全區(qū)保險機構累計賠付22.58億元、農(nóng)業(yè)累計賠付5.57億元，分別同比增長25.46%、16.04%。。

5.金融信用環(huán)境

信用是全部金融行為發(fā)生的前提。西藏不斷推動社會信用體系建設，2019年底，西藏征信系統(tǒng)收錄企業(yè)11761家、自然人150.39萬人。投放個人信用報告自主查詢機124臺，遍布7個市（區(qū)）、61個縣域，覆蓋率達92%。通過信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的建設，促進農(nóng)牧區(qū)信用環(huán)境的改善，實現(xiàn)信貸資金的良性運行，增強農(nóng)牧民信用意識。西藏農(nóng)行以農(nóng)牧民的鉆石、金、銀、銅卡貸款證書為載體和小額信貸檔案，基于“信用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村”的農(nóng)牧民信用評價基本評價。截至2019年3月，西藏農(nóng)行評定信用縣43個，信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）573個，信用村4978個，“鉆金銀銅”四卡累計發(fā)卡達到47.72萬張，農(nóng)牧戶貸款證有效客戶發(fā)證面達到95.92%，使用率達到97.07%。

（二）西藏農(nóng)牧區(qū)金融發(fā)展滯后的成因和障礙

盡管西藏農(nóng)牧區(qū)金融市場建設取得了一些進展，但是與新時代“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展的需求相比，與發(fā)達地區(qū)農(nóng)村金融市場的作用發(fā)揮相比，西藏農(nóng)牧區(qū)金融供給在總量和結(jié)構上都存在不足，城鄉(xiāng)金融資源配置不平衡、農(nóng)牧區(qū)金融機構功能不完備、農(nóng)牧區(qū)金融市場風險較高、農(nóng)牧區(qū)融資難等現(xiàn)象突出，金融服務“三農(nóng)”發(fā)展的推動作用有限。透過表象深究本質(zhì)原因，發(fā)現(xiàn)西藏農(nóng)牧區(qū)金融市場存在著信息不對稱、交易成本過高、農(nóng)牧業(yè)高風險性、擔保機制缺失的內(nèi)在缺陷，導致金融資源配置不能達到帕累托最優(yōu)。

1.金融市場信息不對稱

金融是經(jīng)營風險的行業(yè)，解決信息不對稱帶來的風險問題是金融業(yè)的核心競爭力。金融機構和客戶間的信息不對稱導致信貸供給不是利率的單調(diào)正相關。當市場上存在不同類型的借款者時，由于金融機構對于客戶的信息不掌握導致信息不對稱，不同性質(zhì)的借款者的風險系數(shù)存在差異，為了獲得相同的信貸額度時所需要支付的利息是不同的。農(nóng)牧區(qū)金融的難點和重點是農(nóng)牧戶和小微企業(yè)，他們的共同特點是沒有健全的信用記錄，很難成為金融機構服務的重點服務對象?；貓舐氏鄬ζ?、不良貸款率相對偏高，對商業(yè)銀行缺乏吸引力，這是農(nóng)牧戶和小微企業(yè)融資難的本質(zhì)原因。西藏現(xiàn)有的農(nóng)牧區(qū)信用體系無法滿足信貸對信息的需要。人民銀行征信中心建立的征信系統(tǒng)，只對信貸客戶建立了信用檔案，對從未在銀行辦理過信貸業(yè)務的大量農(nóng)牧戶，在征信系統(tǒng)中沒有信用記錄[6]。農(nóng)牧戶信息采集難度大、更新慢，對于無法查詢到征信記錄的農(nóng)牧民，金融機構由于無法掌握信用情況，放貸風險很高，放貸意愿不高。

2.金融交易成本過高

利率市場化就是實現(xiàn)利率的風險定價：利率=資金成本+管理成本+風險損失+預期利潤。在信貸市場，銀行的信貸規(guī)模與企業(yè)發(fā)展規(guī)模成正相關。也就是說，大金融機構更愿意把大企業(yè)列為目標客戶，而不愿意為小企業(yè)提供信貸資金，即使小企業(yè)愿意支付更高的利息。大金融機構的選擇是理性經(jīng)濟人的決策，是基于成本—收益的理性選擇。農(nóng)村金融業(yè)務成本高、風險大、收益低，不具有經(jīng)濟效益，這也是大型國有商業(yè)銀行在縣域以下設置網(wǎng)點較少并且不斷收縮網(wǎng)點布局的原因。西藏農(nóng)牧區(qū)地廣人稀，獨特的地理狀況和人口分布情況，使農(nóng)牧區(qū)金融物理布點成本和金融服務成本更高，投資風險更大，更容易出現(xiàn)“農(nóng)村金融機構服務能力不足→農(nóng)村信貸質(zhì)量差→不良貸款增多→大量撤并低效率農(nóng)村網(wǎng)點→農(nóng)村金融服務能力不足”的惡性循環(huán)。西藏農(nóng)牧區(qū)具有全國農(nóng)村金融市場的共性，縣域及以下的營業(yè)網(wǎng)點較少，主要是西藏農(nóng)行營業(yè)網(wǎng)點，郵政儲蓄代理點僅提供存款業(yè)務，其他銀行僅在個別縣設立分支機構。地方性商業(yè)銀行缺乏，除西藏銀行(拉薩)、林芝民生村鎮(zhèn)銀行，堆龍民泰村鎮(zhèn)銀行，沒有其他地方商業(yè)銀行。

3.農(nóng)牧業(yè)高風險性

農(nóng)牧區(qū)與農(nóng)牧業(yè)體系脆弱，自然風險高。西藏農(nóng)牧區(qū)地廣人稀，農(nóng)牧業(yè)保險標的面廣、分散，交通不便，出險后定損難度大、定損花費高、賠付率高，保險市場資金投入大、周期長、利潤薄的特點。西藏農(nóng)牧業(yè)保險市場發(fā)展滯后，保險強度層次低，保險公司缺乏積極性研發(fā)農(nóng)牧業(yè)保險產(chǎn)品。目前，西藏農(nóng)牧區(qū)主要是以防止自然災害為主的政策性涉農(nóng)保險，包括種植業(yè)保險、養(yǎng)殖業(yè)保險、農(nóng)牧民住房保險、農(nóng)用機動車輛保險和農(nóng)機具保險等險種，能夠完全符合西藏農(nóng)牧民生產(chǎn)生活需求的保險產(chǎn)品還比較缺乏[7]。此外，農(nóng)牧民保險意識淡薄，相對于保險保障，更希望得到更多的資金和物資幫助。農(nóng)牧民對保險缺乏了解，習慣于自己承擔風險而沒有認識到保險的作用。許多農(nóng)牧民認為購買保險是花冤枉錢、增加費用負擔，對保險存在抵觸心理。

4.金融市場擔保機制缺失

信貸資源是最主要的金融資源。隨著農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，“三農(nóng)”對信貸資金的需求不斷加大。但是，農(nóng)牧區(qū)的潛在信貸需求要轉(zhuǎn)化為有效信貸需求，由于缺少有效的抵押擔保還無法得到有效釋放。從需求方來看，西藏農(nóng)牧區(qū)優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟體較少，小微企業(yè)一般以低端制造業(yè)、中小規(guī)模零售業(yè)為主，有信貸需求卻沒有有效抵押，廣大的農(nóng)牧戶更是缺乏可以抵押擔保的物品。從供給方來看，面對額度小、期限短、頻度高的分散的農(nóng)牧戶和小微企業(yè)，銀行“惜貸”和“畏貸”現(xiàn)象普遍。目前，西藏擔保類金融機構發(fā)展緩慢，只是少量分布在地(市)及縣域，在農(nóng)牧區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村是空白。農(nóng)牧區(qū)由于擔保體系缺失，商業(yè)銀行放貸難，使大量潛在的信貸需求成為無效需求。

三、西藏農(nóng)牧區(qū)金融發(fā)展的系統(tǒng)性框架和路徑選擇

解決西藏農(nóng)牧區(qū)金融市場發(fā)展的困境，更好地發(fā)揮金融“撬動”農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的作用，需要進行金融市場體制機制創(chuàng)新，提供一個綜合性的政策框架加以統(tǒng)籌解決，形成大中小結(jié)合、既分工又合作，多層次、廣覆蓋、高效率、可持續(xù)的農(nóng)牧區(qū)金融體系。政策框架中主要包含地方政府、大型金融機構、小型金融機構、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)牧戶、擔保公司等六個主體。它們之間的角色定位和作用關系是：大型金融機構的目標客戶是小型金融機構和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，由大型金融機構為農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)提供規(guī)?；J款，為小型金融機構提供批發(fā)貸款，再由小型金融機構向農(nóng)戶進行零售信貸業(yè)務。同時，政府出資組建擔保公司，為農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)與農(nóng)牧戶貸款提供擔保服務。（見圖5）

圖5 西藏農(nóng)牧區(qū)金融發(fā)展的政策框架體系的主體相互關系

（一）調(diào)整大型金融機構的定位

從客戶分層、業(yè)務結(jié)構和競爭優(yōu)勢角度而言，不同規(guī)模的金融機構有不同的比較優(yōu)勢，形成不同類別的客戶群。要以成本效益和社會效益為原則，大型金融機構的目標客戶是大客戶，小型金融機構的目標客戶是小客戶，形成“大魚吃小魚、小魚吃蝦米、蝦米吃水草”的良性格局。大型金融機構與小型金融機構建立委托代理關系，進行批發(fā)貸款。大型金融機構有資金優(yōu)勢、小型金融機構有信息優(yōu)勢，雙方實現(xiàn)優(yōu)勢互補、互利共贏。大型金融機構如國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行等，不再具體承擔為農(nóng)牧戶直接提供金融服務的職能，而是通過向村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)民資金互助組織等小型金融機構進行批發(fā)貸款，通過小型金融機構把資金流到農(nóng)牧戶手中。從小型金融機構來看，從大型金融機構通過批發(fā)貸款獲得較低利率的資金，解決資金瓶頸難題，再發(fā)揮與農(nóng)牧戶聯(lián)系緊密、信息來源廣泛、服務成本較低等優(yōu)勢，向有貸款需要的農(nóng)牧戶進行零售貸款。同時，大型金融機構可以直接向農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織等提供規(guī)?；J款，提高農(nóng)業(yè)貸款的規(guī)?；?。

（二）扶持發(fā)展小型金融機構

農(nóng)牧區(qū)信貸業(yè)務資本回報率相對偏低、農(nóng)牧戶還款能力弱導致不良率相對偏高，農(nóng)牧區(qū)金融市場對大型金融機構缺乏強烈的吸引力?，F(xiàn)在西藏的農(nóng)牧區(qū)金融市場的發(fā)展，很大一部分原因是由于政府提供財政支持和補貼，鼓勵大型商業(yè)銀行“留在基層、服務基層”。如果不改變成本結(jié)構和風控效果，僅僅依靠財政補貼激勵商業(yè)銀行，政府面臨很大的財政支出壓力，缺乏可持續(xù)性，效果普遍不佳[8]。為了降低大型商業(yè)銀行在農(nóng)牧區(qū)金融市場的運行成本和風險控制，比較可行的辦法是更多地發(fā)揮市場的作用，轉(zhuǎn)變大型金融機構服務農(nóng)牧區(qū)的方式方法，通過與村鎮(zhèn)銀行、小額信貸公司等小型金融機構，建立“批發(fā)—零售”的資金紐帶，實現(xiàn)服務農(nóng)牧區(qū)。小型金融機構具有信息優(yōu)勢，在農(nóng)牧戶中有較高的信譽度和認可度，在向農(nóng)牧戶進行零售信貸業(yè)務更有成本優(yōu)勢。目前西藏有2家村鎮(zhèn)銀行，分別為林芝民生村鎮(zhèn)銀行和西藏堆龍民泰村鎮(zhèn)銀行，村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展空間和潛力很大。要從西藏的區(qū)情出發(fā)，適當放寬村鎮(zhèn)銀行等小型金融機構的設立條件，積極引進區(qū)外村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司，鼓勵民間資本積極參與設立新型農(nóng)村金融機構。同時發(fā)揮社區(qū)互助型金融組織的優(yōu)勢，在經(jīng)濟基礎好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立農(nóng)村資金互助社，不斷豐富農(nóng)牧區(qū)金融供給主體。

（三）政策支持成立擔保公司

農(nóng)牧業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，投資利潤率低，回收周期長，受自然和市場的雙重影響大，貸款風險高。農(nóng)牧業(yè)發(fā)展需要信貸資金支持，信貸資金需要進行風險控制。這就需要建立合理的擔保機制，使資金供需雙方的利益得到保障。對于金融發(fā)展水平較低的西藏農(nóng)牧區(qū)更是如此，擔保體系建設滯后已成為制約西藏農(nóng)牧區(qū)金融市場發(fā)展的一個重要因素。要推進農(nóng)牧區(qū)擔保體系建設，整合各種資金、采取多種形式，逐步形成由信用擔保、互助擔保和商業(yè)擔保等多種模式相結(jié)合的信用擔保體系。政府主動培育政策性擔保公司，由政府出資組建農(nóng)業(yè)貸款擔保中心，如?。▍^(qū)）級農(nóng)業(yè)租賃擔保公司，提供政策性擔保服務；鼓勵民間資本組建商業(yè)性擔保公司和會員出資的會員制擔保公司[9]，積極引進區(qū)外信用擔保公司。

（四）發(fā)展特色農(nóng)牧業(yè)保險

探索建立農(nóng)牧業(yè)保險與信貸的協(xié)同合作機制。金融機構與農(nóng)牧戶之間的紐帶是社會信用關系帶來的資金關系，是一個強有力的約束。保險機構與農(nóng)牧戶之間的紐帶是依風險發(fā)生狀況產(chǎn)生的賠付關系，是一種軟約束。農(nóng)業(yè)保險和金融信貸的契合點，在于雙方對農(nóng)牧業(yè)風險控制以及解決信息不對稱難題的共同需要。農(nóng)業(yè)保險的供應不足，核心原因在于信息不對稱，金融機構的“惜貸”“慎貸”也是源于信息不對稱。農(nóng)牧業(yè)保險的擴大，實際上有利于緩解農(nóng)牧戶因天災造成的重大損失，同時降低,信貸違約風險。堅持“政府引導、政策扶持、市場運作、農(nóng)牧民自愿參與”的原則，大力發(fā)展政策性保險業(yè)務，探索開辦商業(yè)性保險業(yè)務，提高農(nóng)牧業(yè)抗災減災能力。精準對接農(nóng)牧業(yè)保險需求，開發(fā)一批價格低廉、理賠簡便、保障到位的特色農(nóng)牧業(yè)保險險種，發(fā)揮農(nóng)牧業(yè)保險對農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的保障作用。