涉疫網(wǎng)絡謠言行刑規(guī)制研究

傅淑均 樸宗根

摘? ? ? 要：新冠肺炎疫情期間，各種涉疫網(wǎng)絡謠言層出疊現(xiàn)，不僅引發(fā)了一定范圍的社會恐慌，而且嚴重影響了疫情防控秩序，甚至危及到社會穩(wěn)定。針對涉疫網(wǎng)絡謠言違法犯罪行為的處置既有行政處罰，也有刑事制裁。實踐中，由于相關行政法律法規(guī)分散且過于概括、配套機制不健全，導致公安機關在辦理涉疫網(wǎng)絡謠言案件時面臨違法犯罪事實難認定、行刑銜接不規(guī)范等困境。為此，應制定專門的行政法規(guī)、厘清刑事規(guī)制邊界、完善行刑銜接機制、健全行刑規(guī)制配套機制，為公安機關依法、有效處置涉疫網(wǎng)絡謠言違法犯罪，維護疫情防控秩序、維護社會公共秩序提供強有力的法治支撐和機制保障。

關? 鍵? 詞：涉疫網(wǎng)絡謠言;行政規(guī)制;刑事規(guī)制;公安機關

中圖分類號：D63? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）05-0101-13

收稿日期：2021-03-18

作者簡介：傅淑均，陜西警官職業(yè)學院講師，法學碩士，研究方向為刑法學、警察法學;樸宗根，西北政法大學刑事法學院教授，博士研究生導師，法學博士，研究方向為中國刑法學、外國刑法學。

基金項目：本文系四川省教育廳高校人文社科重點研究基地、四川警察執(zhí)法研究中心2020年青年項目“公安機關涉疫網(wǎng)絡謠言行刑規(guī)制研究”的階段性成果，項目編號：JCZFYQN2002。

2020年初爆發(fā)的新型冠狀病毒引發(fā)的肺炎疫情（以下簡稱“新冠肺炎疫情”）給全世界人民帶來了巨大災難。在我國舉國上下堅決打贏“防疫阻擊戰(zhàn)”的進程中，各種涉疫網(wǎng)絡謠言也有所蔓延，嚴重影響了疫情防控秩序。習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上強調：“要從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障?！比绾我婪☉椭紊嬉呔W(wǎng)絡謠言違法犯罪、有效治理涉疫網(wǎng)絡謠言已成為公安機關的重要任務，但對涉疫網(wǎng)絡謠言違法犯罪的懲處，無論行政處罰還是刑事制裁尚存在諸多困境，一定程度上加大了公安機關依法有效處置涉疫網(wǎng)絡謠言的難度。因此，必須積極完善涉疫網(wǎng)絡謠言行刑規(guī)制，提升公安機關依法處置涉疫網(wǎng)絡謠言效能，以更好地維護疫情防控秩序和社會穩(wěn)定。

一、相關概念概述

（一）涉疫網(wǎng)絡謠言的內涵

“謠言”自古有之，可能產生于社會生活的方方面面，流傳于社會的各個角落。近年來，隨著網(wǎng)絡的快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)在促進社會發(fā)展的同時也為謠言的產生、傳播提供了便利，謠言的社會危害性亦隨之擴大。特別是在一些重大突發(fā)事件中，網(wǎng)絡謠言的危害不容小覷。2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，涉疫網(wǎng)絡謠言已成為公安機關維護疫情防控秩序必須依法處置的重點對象。而在司法實踐中，無論行政處罰還是刑事制裁，首先必須明確涉疫網(wǎng)絡謠言的內涵。

關于謠言的內涵，無論從《辭?！贰俄f氏詞典》等詞源上看，還是從眾多國內外學者的表述內容來看，對其界定基本一致，即未經(jīng)證實或沒有事實根據(jù)的言論。如《辭?！穼⒅{言解釋為“沒有事實根據(jù)的傳聞，捏造的消息?！盵1]我國學者李大勇將其描述為“某種未經(jīng)證實的或沒有明確事實依據(jù)，公眾在短時間之內難以區(qū)分其真?zhèn)蔚纳鐣浾摶騻髀?。”[2]法國傳播學者卡普費雷將其界定為“在社會中出現(xiàn)并流傳的未經(jīng)官方公開證實或者已經(jīng)被官方所辟謠的信息。”[3]現(xiàn)實生活中，并非所有的謠言都具有與生俱來的“惡”的本質，也不是每個人都會對自己發(fā)表、傳播的言論去求證，且有的信息也無從求證。因此，并非所有的謠言都會被納入法律規(guī)制范圍，法律只規(guī)制那些具有一定社會危害性，被惡意編造、傳播的已被證偽的信息。

網(wǎng)絡謠言是隨著互聯(lián)網(wǎng)的不斷普及而產生的，是對在網(wǎng)絡上編造、散布或傳播的謠言的統(tǒng)稱，其本質仍是謠言，與傳統(tǒng)謠言的區(qū)別主要在于傳播媒介、傳播形式不同。傳統(tǒng)謠言主要通過口口相傳、報紙等傳統(tǒng)媒介進行傳播，而網(wǎng)絡謠言主要是以微信群、朋友圈、微博、知乎等自媒體為媒介通過網(wǎng)絡進行傳播。相較于傳統(tǒng)謠言，網(wǎng)絡謠言擁有更多的傳播媒介，傳播速度和范圍更快、更廣，社會危害性也更加嚴重，相應地，公安機關調查、取證和處置的難度也較大。在自媒體飛速發(fā)展的新形勢下，必須高度重視對網(wǎng)絡謠言的治理。

本文所討論的涉疫網(wǎng)絡謠言是指在網(wǎng)絡上編造、散布或傳播，與疫情相關、已經(jīng)被權威部門證實、嚴重擾亂或破壞社會秩序的虛假信息，主要涉及本地疫情信息、本地防疫政策等方面。涉疫網(wǎng)絡謠言與重大疫情相伴相生，如2003年傳染性非典型肺炎、2013年人感染H7N9禽流感、2016年寨卡病毒等疫情期間都出現(xiàn)過涉疫網(wǎng)絡謠言。新冠肺炎疫情期間產生的各種涉疫網(wǎng)絡謠言不僅嚴重影響了公眾對疫情信息的客觀判斷，有的甚至一定程度上了引起社會恐慌，嚴重阻礙了疫情防控，破壞了社會公共秩序。習近平總書記多次強調要依法防控，針對涉疫網(wǎng)絡謠言，行刑規(guī)制已刻不容緩，勢在必行。

（二）涉疫網(wǎng)絡謠言的特征

綜合分析北京師范大學網(wǎng)絡法治國際中心統(tǒng)計的2020年1月22日至2月16日19時全國各地警方處理的224起涉新冠肺炎網(wǎng)絡謠言案件和新華社“新華信用每日辟謠”欄目2020年1月28日至3月9日期間公布的318個謠言案例，可以看出涉疫網(wǎng)絡謠言主要具有以下幾個特征：

一是內容特定。涉疫網(wǎng)絡謠言特指與疫情相關的各種網(wǎng)絡謠言，涉及病毒來源、病毒防治、口罩的生產、銷售等多方面，其中受公安機關處置的多為與地方疫情、地方防疫政策有關的謠言，其他方面所占受處比例相對較小。

二是產生的時間具有傾向性。涉疫網(wǎng)絡謠言多產生于疫情初期，一方面，疫情爆發(fā)初期，各種防控措施尚不健全，給了惡意造謠、傳謠者可乘之機;另一方面，疫情初期，由于對病毒傳染、防治等信息不了解，公眾易形成對未知的恐懼心理，特別是在大多數(shù)公眾主動或被動隔離期間，相對封閉的環(huán)境可能給生活帶來諸多不便，各種焦慮、浮躁心理也隨之產生，編造、傳播一些涉疫謠言成為部分公眾在網(wǎng)絡上宣泄各種情緒的不當方式。

三是傳播速度快且傳播范圍廣。重大突發(fā)疫情往往關系到每個社會成員的生命安全，各種疫情信息勢必會受到全體社會成員的高度關注，而疫情期間微信、微博等自媒體平臺成為公眾交流、了解各種疫情信息的重要窗口，這就使得各種涉疫網(wǎng)絡謠言一旦產生，就立即被廣大公眾迅速傳播、擴散，呈裂變式傳播態(tài)勢。此外，部分公眾對涉疫信息的過度關注也可能使這些信息在網(wǎng)絡傳播過程中發(fā)生異變，從而轉化為涉疫網(wǎng)絡謠言。

四是具有較大的社會危害性。與其他網(wǎng)絡謠言相比，涉疫網(wǎng)絡謠言往往會造成一定范圍的社會恐慌，容易導致廣大公眾產生憂慮心理，進而擾亂或破壞當?shù)氐墓仓刃颍璧K疫情防控，嚴重危及社會穩(wěn)定，具有更大的社會危害性。但對一些未影響公共秩序的謠言，即使是辟謠的重點，但不是公安機關處置的重點，無需納入規(guī)制范圍。

二、涉疫網(wǎng)絡謠言行刑規(guī)制困境

（一）行政規(guī)制困境

針對涉疫網(wǎng)絡謠言，行政規(guī)制是主要的處置方式，其中依法予以行政處罰是公安機關處置涉疫網(wǎng)絡謠言的核心手段。如對編造、散布或傳播涉疫網(wǎng)絡謠言的直接行為人給予警告、罰款、行政拘留等。然而，立法不完善、違法事實難認定等因素給公安機關行政規(guī)制涉疫網(wǎng)絡謠言帶來了諸多困境，不僅加大了執(zhí)法辦案難度，也影響到執(zhí)法效果。

⒈立法不完善。目前，我國有關網(wǎng)絡謠言的行政規(guī)制依據(jù)較多，不僅有相關的法律法規(guī)、部門規(guī)章，還有許多地方性法規(guī)和規(guī)章，但沒有一部專門規(guī)制網(wǎng)絡謠言的行政法規(guī)，相關規(guī)定散見于各法律法規(guī)中，極為分散，且存在規(guī)定原則化、可操作性不強等不完善之處。而在眾多的法律法規(guī)及部門規(guī)章中，明確涉及涉疫謠言的僅有《治安管理處罰法》，這也是當前公安機關行政規(guī)制涉疫網(wǎng)絡謠言的主要法律依據(jù)。鑒于此，筆者主要圍繞其相關規(guī)定進行探討。

一是“謠言”的法律含義不明。盡管有較多的行政法律法規(guī)從不同的角度對網(wǎng)絡謠言進行了規(guī)制，但都沒有明確界定何為謠言，且用語尚不統(tǒng)一，有的用“虛假信息”①這一術語，有的用“謠言”②這一術語。即便是公安機關經(jīng)常適用的《治安管理處罰法》，也并沒有對其作出具體界定?！爸{言”的法律含義不明確，將導致認定涉疫網(wǎng)絡謠言標準不一，加大行政規(guī)制難度。

二是處罰的原則性規(guī)定較多，可操作性不強。相關的法律法規(guī)、部門規(guī)章等對造謠傳謠違法者的法律責任多規(guī)定為“依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定處罰”③，或規(guī)定為“依照治安管理處罰法的規(guī)定處罰”④。然而，《治安管理處罰法》的相關規(guī)定也不甚明晰，對具體的違法情節(jié)、何為“情節(jié)較輕”等都沒有規(guī)定明確的認定標準，實踐適用具有一定的模糊性，亦容易導致處罰標準不一。

三是法定處罰偏輕。根據(jù)《治安管理處罰法》規(guī)定，散布謠言，謊報疫情的，最高可處“10日拘留，并處500元罰款”，最低則可處“500元以下罰款”⑤。涉疫網(wǎng)絡謠言對疫情防控和社會穩(wěn)定危害極大，特別是在公眾對疫情相關信息所知較少、難以甄別、政府相關治理措施尚不健全、全民進行“防疫阻擊戰(zhàn)”的疫情初期，編造、散布或傳播涉疫網(wǎng)絡謠言嚴重擾亂了疫情防控秩序，阻礙了疫情有效防控的進程。若對尚不構成犯罪的相關違法行為僅予以上述處罰，可能與行為人造成的社會危害不對等，難以發(fā)揮處罰的威懾作用，不能有效預防、制止相關違法行為。

⒉違法事實認定難。公安機關懲處涉疫網(wǎng)絡謠言違法者，必須查明違法事實，以事實為依據(jù)，否則不得給予處罰。具體而言，必須查明以下三點：一是行為人是否實施了利用網(wǎng)絡編造、散布或傳播涉疫謠言的客觀行為;二是行為是否具有一定的社會危害性，是否造成了一定的危害后果;三是行為人是否具有主觀故意。首先，如前所述，因目前沒有法律法規(guī)明確界定何為“謠言”，因此要證實某一涉疫網(wǎng)絡信息是否屬于“謠言”可能存在不同的認定標準。此外，即便明確了網(wǎng)絡上某一信息屬于涉疫謠言，要進一步調查取證有時也存在較大難度。其次，對社會危害性的認定，目前法律法規(guī)也沒有客觀、清晰的標準。各地公安機關在辦理相關涉疫網(wǎng)絡謠言具體案例時，常見的危害狀態(tài)表述是“擾亂公共秩序”（這也是法律法規(guī)用的較多的表述）“造成不良（惡劣）社會影響”“引發(fā)群眾恐慌”等，而具體的認定標準則自由裁量，這就容易出現(xiàn)爭議較多的打擊范圍過寬、過度執(zhí)法等問題。再次，還需證明行為人具有主觀惡意，在網(wǎng)上故意編造、散布或傳播涉疫謠言，意欲造成危害后果。而主觀認定相對于客觀事實而言，有時也難以把握，需要公安機關從多方面綜合考慮。

⒊警告、訓誡處罰依據(jù)不足。實踐中，公安機關對涉疫網(wǎng)絡謠言違法行為的處罰主要有行政拘留、罰款、警告、訓誡等。而《治安管理處罰法》第25條僅規(guī)定了拘留和罰款兩種處罰措施，這也是公安機關行政規(guī)制涉疫網(wǎng)絡謠言的主要處罰方式。那么，處以警告特別是訓誡的法律依據(jù)何在，首先，關于警告的處罰。對網(wǎng)絡謠言違法行為的處罰，確實有予以“警告”的規(guī)定，即公安部發(fā)布的《計算機信息網(wǎng)絡國際聯(lián)網(wǎng)安全保護管理辦法》（2011年修訂）第20條就有明確規(guī)定①，但該規(guī)定卻有下位法與上位法抵觸之嫌。因根據(jù)《行政處罰法》第12條規(guī)定②，國務院部、委員會制定的規(guī)章只有在“尚未制定法律、行政法規(guī)”的情形下，對違反行政管理秩序的行為才可以設定“警告”。而且將該規(guī)定作為處罰國內一般涉疫網(wǎng)絡謠言行政違法的法律依據(jù)也有些牽強。除此之外，筆者檢索到的所有涉及網(wǎng)絡謠言的相關行政規(guī)定都未設置警告這一處罰種類。其次，關于訓誡的處罰。對涉疫網(wǎng)絡謠言違法者處以訓誡，在理論與實踐中爭議都比較大。“訓誡”這一措施最初是最高人民法院1964年對廣東省、新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院關于訓誡問題的批復③中確認的人民法院對于情節(jié)輕微的犯罪分子認為不需要判處刑罰而采取的非刑罰性處罰措施。在一些行政法規(guī)中對輕微的違法行為也有規(guī)定予以訓誡的，如2005年《信訪條例》第47條、2012年《拘留所條例》第23條就有相關規(guī)定④。雖然“訓誡”實質上已成為一種行政處罰措施，但針對涉疫網(wǎng)絡謠言的處罰目前尚未有明確規(guī)定。

（二）刑事規(guī)制困境

目前，我國對涉疫網(wǎng)絡謠言進行刑事規(guī)制的主要依據(jù)是《刑法》《刑法修正案（九）》《關于辦理利用信息網(wǎng)絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《網(wǎng)絡誹謗刑案解釋》）。此外，《關于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》（以下簡稱《意見》）①也明確指出依法嚴懲造謠傳謠犯罪，并列舉出與涉疫網(wǎng)絡謠言犯罪相關的罪名，主要有編造、故意傳播虛假信息罪、尋釁滋事罪、煽動分裂國家罪或者煽動顛覆國家政權罪、拒不履行信息網(wǎng)絡安全管理義務罪。其中，編造、故意傳播虛假信息罪和尋釁滋事罪是目前對涉疫網(wǎng)絡謠言刑事規(guī)制適用較多的也是理論與實踐中爭議較大的犯罪。因此，筆者主要針對這兩個罪進行探討。

⒈刑法語境中的“網(wǎng)絡謠言”界定模糊。當前，我國《刑法》及相關司法解釋均沒有使用“謠言”這一詞匯，而用的是“虛假信息”這一術語，其含義也不甚明晰?？梢哉f《網(wǎng)絡誹謗刑案解釋》是我國首次出臺打擊網(wǎng)絡謠言的刑事法律規(guī)范，但其僅提出了“虛假信息”這一概念，并未對其內涵、外延予以規(guī)范?！缎谭ㄐ拚福ň牛分性黾拥摹熬幵臁⒐室鈧鞑ヌ摷傩畔⒆铩保ā缎谭ā返?91條之一第2款）雖然進一步明確了“虛假信息”的外延，但也僅是對“虛假信息”進行了閉合性列舉，即虛假的險情、疫情、災情、警情。而理論上對網(wǎng)絡謠言的界定以及謠言與虛假信息的關系也是眾說紛紜。如有學者將網(wǎng)絡謠言定義為通過互聯(lián)網(wǎng)媒介生成并進行傳播的一種新形式的謠言，[4]有學者從法律角度將網(wǎng)絡謠言定義為：在網(wǎng)絡上生成或發(fā)布并傳播的，沒有事實根據(jù)或捏造的虛假信息，[5]有學者認為“謠言是行為人發(fā)表的虛假信息言論，因此，謠言與虛假信息是相同概念”，[6]也有的學者認為，“‘謠言與‘虛假信息兩個概念的內涵和外延并不完全相同：謠言肯定屬于虛假信息，但虛假信息并不一定都屬于謠言”。[7]

⒉適用尋釁滋事罪規(guī)制涉疫網(wǎng)絡謠言犯罪存在爭議?！毒W(wǎng)絡誹謗刑案解釋》公布后，該解釋第5條關于尋釁滋事罪的規(guī)定引起了學界的廣泛爭議。有學者提出不應當將其籠統(tǒng)地認定為尋釁滋事罪，而應當設立新的罪名，如果以尋釁滋事罪進行處罰，有口袋罪的嫌疑;[8]也有學者認為，在我國《刑法》沒有較大調整的前提下，適用尋釁滋事罪治理網(wǎng)絡謠言犯罪是合理的。[9]究其原因，主要在于對司法解釋規(guī)定的“公共秩序”的認定存在爭議，即是否包括網(wǎng)絡中的公共秩序。有學者認為，“網(wǎng)絡秩序”是一種“虛擬空間”狀態(tài)下特殊的秩序，《網(wǎng)絡誹謗刑案解釋》中的“公共秩序”應當與現(xiàn)實空間的“公共場所秩序”保持一致，將公共秩序范圍擴展至網(wǎng)絡，有類推解釋之嫌。[10]當然也有一些學者持相反意見，認為在“雙層社會”的背景下，《網(wǎng)絡誹謗刑案解釋》中“公共秩序”是包含社會公共秩序和網(wǎng)絡空間秩序的。[11]

⒊尋釁滋事型涉疫網(wǎng)絡謠言犯罪認定難。一方面，《網(wǎng)絡誹謗刑案解釋》對尋釁滋事型網(wǎng)絡謠言犯罪規(guī)定較為概括，沒有具體解釋哪些情形可認定為“造成公共秩序嚴重混亂”。沒有具體的認定標準，無疑加大了認定難度。實踐中，案情復雜多樣，對某些編造或散布涉疫網(wǎng)絡謠言的行為是否屬于造成公共秩序混亂且達到嚴重程度的行為，能否以尋釁滋事罪立案，有時確實難以把握;另一方面，要認定尋釁滋事型網(wǎng)絡謠言犯罪，還必須證明“起哄”與“鬧事”之間具有刑法上的因果關系，并對是否達到“嚴重混亂”的程度進行充分說明。而“起哄”與“鬧事”行為可能分別發(fā)生在網(wǎng)上和網(wǎng)下，要收集確實充分的相關證據(jù)并不容易，這也是偵查機關及檢察機關的舉證難點。[12]

⒋此罪與彼罪易混淆。在網(wǎng)絡上編造、傳播虛假信息造成嚴重危害后果的行為，是適用編造、故意傳播虛假信息罪還是尋釁滋事罪予以定罪處刑，有時也難以區(qū)分。因為這兩個罪的犯罪客體、犯罪主體是相同的，客觀方面也都要求有編造、傳播涉疫網(wǎng)絡謠言的行為。區(qū)分二者的關鍵在于行為人的主觀目的不同，而實踐中行為人的主觀目的有時很難準確判斷，從而導致對犯罪行為定性不一。如趙某某將企業(yè)原復工時間“2月9日24時”改為“2月13日24時”，并散播“XX市延遲本市企業(yè)復工”等虛假信息，該案起初被公安機關以涉嫌尋釁滋事罪立案偵查，[13]但最終被法院認定為編造、故意傳播虛假信息罪。實踐中，如何精準適用罪名也是刑事規(guī)制涉疫網(wǎng)絡謠言的難題之一。

（三）行刑銜接困境

行刑銜接，即行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，既涉及行政案件與刑事案件移送程序、方式等程序層面的銜接，也包括違法與犯罪的認定等實體層面的銜接。行刑銜接問題在食品、藥品、環(huán)境保護等領域比較突出，相關規(guī)定也比較多。公安機關在辦理涉疫網(wǎng)絡謠言案件時，既可以直接予以行政處罰也可以決定進行刑事立案追訴，銜接程序相對暢通，但也存在行刑銜接問題，有“以罰代刑”或“以刑代罰”的現(xiàn)象。究其原因，主要在于行刑規(guī)制界限認定主觀性較強，相應的行刑銜接程序也不完善。

⒈行刑規(guī)制界限認定存在障礙。編造、散布或傳播涉疫網(wǎng)絡謠言是一般違法還是構成刑事犯罪，主要根據(jù)其社會危害程度進行判定。如《治安管理處罰法》規(guī)定的是“故意擾亂公共秩序”，而《刑法》則進一步規(guī)定為“嚴重擾亂社會秩序”“造成嚴重后果”，《網(wǎng)絡誹謗刑案解釋》第5條也有“造成公共秩序嚴重混亂的”之規(guī)定。但目前無論行政法規(guī)還是刑事法規(guī)都沒有相關的具體判斷規(guī)定，使得實踐中對涉疫網(wǎng)絡謠言危害程度的認定存在較大難度。《意見》關于依法嚴懲造謠傳謠犯罪的規(guī)定，也僅指出要從主觀上和秩序的破壞兩方面判斷危害程度，沒有進一步的細化規(guī)定。具體案件中對危害程度的認定在很大程度上取決于辦案人員的主觀判斷，而謠言對社會所造成的實際危害往往很難準確計算，大多由辦案人員根據(jù)經(jīng)驗法則、社會認知等進行估量，這就可能導致差別不大的案件適用不同的規(guī)制程序。如孫某發(fā)布南京交通停運、全面封城謠言案與徐某某發(fā)布吳江平望疫情防控虛假信息案，都是在網(wǎng)上發(fā)布涉疫虛假信息，嚴重擾亂了當?shù)匾咔榉揽刂刃颍m用的規(guī)制程序卻不同①。

⒉具體程序銜接不規(guī)范。目前，有關行刑銜接程序的規(guī)定主要有《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（國務院2001年7月9日公布實施， 2020年8月7日根據(jù)《國務院關于修改〈行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定〉的決定》修訂，重新公布）、《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（最高人民檢察院于2001年12月3日發(fā)布并施行）、《公安機關受理行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件規(guī)定》（公安部于2016年6月16日發(fā)布并實施）。此外，還有不同行政執(zhí)法領域出臺的規(guī)范性文件，如《關于環(huán)境保護行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》（國家環(huán)境保護總局、公安部、最高人民檢察院于2007年5月17日發(fā)布實施）。而前述三個普遍適用的規(guī)定主要是關于其他行政執(zhí)法機關向公安機關、檢察機關、監(jiān)察機關移送涉嫌犯罪案件的相關程序規(guī)定以及人民檢察院對立案的監(jiān)督，而對于公安機關內部的行刑轉化、銜接程序等則鮮有規(guī)定，且有的規(guī)定可操作性不強、執(zhí)行力度不夠，行刑銜接的實際問題并沒有得到很好的解決。

涉疫網(wǎng)絡謠言違法犯罪指的是在重大公共衛(wèi)生事件背景下產生的新型違法犯罪，目前，有關公安機關辦理此類案件的行刑銜接程序尚無相關具體規(guī)定。實踐中，編造、散布或傳播涉疫網(wǎng)絡謠言行為無論是行政違法還是刑事違法，案件辦理之初實際上都是由同一個公安機關進行，在對案件調查后再根據(jù)案件事實、性質選擇或切換程序。而對程序的選擇或切換則存在不規(guī)范之處，一方面，由于當前行政認定程序和刑事認定程序規(guī)定呈分離態(tài)勢，沒有專門的銜接轉換程序規(guī)定，這就可能出現(xiàn)不規(guī)范切換程序現(xiàn)象;另一方面，因為行政程序在批準、調查取證等方面比刑事程序更寬松，對于一些社會危害程度相對較輕的案件，有的辦案人員直接考慮適用行政程序，以罰代刑、降格處理。此外，在疫情防控的不同時期，對辦案程序的選擇可能也會有所偏向。如在疫情防控初期，為了有效打擊、嚴懲造謠傳謠犯罪，刑事程序的選擇可能就會寬松一些。這種基于特殊時期的功利主義考量，雖然有一定的合理性，但同時也受行刑銜接程序不規(guī)范之影響。

三、涉疫網(wǎng)絡謠言行刑規(guī)制完善建議

（一）制定專門的行政法規(guī)

涉疫網(wǎng)絡謠言嚴重影響疫情防控秩序和社會穩(wěn)定，有效遏制此類謠言的必然選擇是予以法律規(guī)制，其中最主要的方式就是對惡意編造、散布或傳播者予以行政處罰。然而，如前所述，目前我國行政規(guī)制網(wǎng)絡謠言的相關法律依據(jù)較為分散，法律位階較低，且多為原則性規(guī)定，專門針對涉疫網(wǎng)絡謠言的規(guī)定幾乎沒有。鑒于此，有必要制定專門規(guī)制網(wǎng)絡謠言的行政法規(guī)，并就涉疫網(wǎng)絡謠言進行專項規(guī)定，為公安機關行政規(guī)制涉疫網(wǎng)絡謠言提供有力的法律支撐。具體而言，在制定該專門行政法規(guī)時，需完善以下幾個方面。

⒈明確行政規(guī)制的網(wǎng)絡謠言范圍。首先，對網(wǎng)絡謠言的內涵應在條文中予以合理界定，在有效規(guī)制網(wǎng)絡謠言的同時還要保障公民的言論自由。其次，需進一步明確有必要進行行政處罰的網(wǎng)絡謠言的種類、范圍，并根據(jù)每一類網(wǎng)絡謠言如涉疫網(wǎng)絡謠言的具體特征、在不同時期的社會危害性等具體情況有針對性地進行規(guī)制。

⒉細化處罰情節(jié)，明確處罰程序。針對涉疫網(wǎng)絡謠言，首先應明確可給予哪些種類的行政處罰;其次應根據(jù)行為人的主體身份、主觀惡性，編造、散布或傳播的數(shù)量、范圍，危害后果輻射范圍、危害程度等方面界定是否妨害疫情防控秩序、擾亂公共秩序，并針對不同的情節(jié)規(guī)定不同種類、不同幅度的處罰。對于執(zhí)法辦案程序，如對管轄、調查取證、執(zhí)行等具體程序也應作明確規(guī)定。

⒊加大處罰力度。如前所述，目前我國對網(wǎng)絡謠言特別是涉疫網(wǎng)絡謠言違法行為的處罰依據(jù)主要是《治安管理處罰法》，但其規(guī)定的處罰力度相對較輕，對那些惡意編造、散布或傳播涉疫網(wǎng)絡謠言并造成嚴重危害后果的違法者難以做到違法與處罰相當，不能有效治理涉疫網(wǎng)絡謠言。因此，有必要適當提升處罰幅度，對危害極大的情形，從重處罰。

⒋明確行刑銜接程序。行刑銜接是公安機關執(zhí)法辦案必然會遇到的問題，其具體程序跨越了行政和司法不同領域，有必要以立法的形式將行刑轉化、銜接的具體程序細化，確保銜接的規(guī)范性和可操作性。對此，有不少學者呼吁整合現(xiàn)有的法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等相關規(guī)定，制定統(tǒng)一、規(guī)范的行刑銜接單行法律規(guī)定。當然，立法并非一朝一夕之事，在統(tǒng)一的法律規(guī)范出臺之前，針對涉疫網(wǎng)絡謠言案件的行刑轉化及銜接程序，可以在有關涉疫網(wǎng)絡謠言的行政法規(guī)中予以明確，以準確、有效、及時地處置涉疫網(wǎng)絡謠言，確保疫情防控有序進行。

（二）厘清刑事規(guī)制邊界

《意見》強調要依法、精準、恰當處置，對惡意編造虛假疫情信息，擾亂公共秩序的，應依法嚴懲，而對于危害不大的，則不以犯罪論處。實踐中，涉疫網(wǎng)絡謠言種類繁多，根源復雜，社會危害輕重不一，在進行刑事規(guī)制時，必須明確規(guī)制邊界，準確認定犯罪與違法，正確適用刑事程序，精準打擊涉疫網(wǎng)絡謠言犯罪行為。

⒈嚴格界定刑法規(guī)范中的“虛假信息”。如前所述，我國《刑法》及相關司法解釋有關網(wǎng)絡謠言犯罪的規(guī)范中并沒有“網(wǎng)絡謠言”這一概念，而用的是“虛假信息”。“虛假信息”對認定涉疫網(wǎng)絡謠言犯罪具有決定性作用，所以必須明確其在刑法中的內涵，確保精準打擊犯罪。涉疫網(wǎng)絡謠言犯罪也具有傳統(tǒng)犯罪的屬性，因此在進行刑事規(guī)制時首先應當進行充分的調查，在確保公民言論自由的基礎上，堅持主客觀相統(tǒng)一原則，從社會危害性、刑事違法性、應受刑罰處罰性三個方面嚴格界定虛假信息，只有符合這三大特性的涉疫虛假信息才能納入刑事規(guī)制的范圍。

⒉明確入罪標準。首先，對于《網(wǎng)絡誹謗刑案解釋》規(guī)定的網(wǎng)絡型尋釁滋事犯罪，筆者贊同儲槐植教授的觀點，適用尋釁滋事罪治理網(wǎng)絡謠言犯罪是合理的。從信息傳播角度看，網(wǎng)絡空間是具有公共屬性的，將網(wǎng)絡空間秩序納入社會公共秩序是網(wǎng)絡時代發(fā)展的應有之義，也是符合公眾預測可能性的，并不屬于類推解釋，保護網(wǎng)絡空間秩序已成為現(xiàn)代刑法發(fā)展的必然趨勢。因此，在網(wǎng)絡空間中，起哄鬧事，造成網(wǎng)絡或現(xiàn)實公共秩序嚴重混亂的，適用尋釁滋事罪進行刑事規(guī)制，并不違背罪刑法定原則。但需要強調的是，在適用尋釁滋事罪時，必須明確并嚴格遵守入罪標準，謹防對該罪的濫用，避免其成為許多學者所說的“口袋罪”。其次，無論是《網(wǎng)絡誹謗刑案解釋》規(guī)定的尋釁滋事罪，還是《刑法修正案（九）》中設立的編造、故意傳播虛假信息罪，雖然都規(guī)定了入罪界限，即造成公共秩序嚴重混亂或嚴重擾亂社會秩序，但都未作詳細解釋。為了避免司法實踐中定罪標準不一，防止出現(xiàn)刑法擴張適用的情形，有必要對《網(wǎng)絡誹謗刑案解釋》規(guī)定的“公共秩序嚴重混亂”及《刑法修正案（九）》規(guī)定的“嚴重擾亂社會秩序及造成嚴重后果”的情形作進一步的細化規(guī)定，使入罪標準更加明確，同時也能為辦案機關提供更加統(tǒng)一的證明標準，減輕其證明責任。對此，可以參照編造、故意傳播虛假恐怖信息犯罪的相關司法解釋，對涉疫網(wǎng)絡謠言“嚴重擾亂社會秩序”“造成嚴重后果”等情形及對應刑罰作具體規(guī)定。

⒊準確區(qū)分此罪與彼罪。在對涉疫網(wǎng)絡謠言進行刑事規(guī)制時，還應準確區(qū)分尋釁滋事罪與編造、故意傳播虛假信息罪，做到精準打擊。如前所述，這兩個罪的區(qū)別主要在于行為人編造、傳播涉疫網(wǎng)絡謠言的主觀目的不同。具體而言，主要看是否具有“起哄鬧事”的主觀心理，尋釁滋事犯罪的成立要求行為人必須具備尋求非正當精神刺激的主觀心理，如有的是為了炒作、出名，有的是為了發(fā)泄不良情緒、報復社會，也有的是為了攻擊政府等。不過對主觀心理的認定歷來是定罪難題，實踐中，應結合具體案情從涉疫虛假信息的具體內容，編造、傳播的時間、范圍等方面綜合判斷。若難以判斷，從法的效力位階角度考慮，則應優(yōu)先適用編造、故意傳播虛假信息罪。

（三）完善行刑銜接機制

事態(tài)的緊急性并不能成為法律擴張適用的理由，越是在特殊時期越需要理性判斷，嚴格堅持依法防控。如前所述，對涉疫網(wǎng)絡謠言的懲處主要方式是行政處罰，只有針對造成嚴重危害后果的造謠傳謠行為才予以刑事制裁。在辦理涉疫網(wǎng)絡謠言案件時，公安機關在處理行刑銜接問題時遇到了一定障礙。為此，在厘清刑事規(guī)制邊界、明確行刑界限的基礎上，還應進一步完善行刑銜接機制，以及時、準確、有效地打擊涉疫網(wǎng)絡謠言違法犯罪，提升依法防控能力。

⒈確立刑事規(guī)制原則。新冠肺炎疫情爆發(fā)迅猛，情勢緊急，伴隨疫情而產生的涉疫網(wǎng)絡謠言違法犯罪也突發(fā)猛增。在此特殊時期，特別是疫情初期，公眾心理處于緊張狀態(tài)，急切期待從嚴打擊違法犯罪，這就給公安機關增加了無形的壓力。為此，公安機關必須審慎選擇行刑規(guī)制程序，慎用刑事制裁手段，防止以刑代罰。一是要堅持刑法謙抑性原則。刑法具有謙抑性，只有當民事、行政等法律解決不了相關問題時才應當適用刑法。針對涉疫網(wǎng)絡謠言，從行政規(guī)制和刑事規(guī)制的選擇來看，如果通過行政規(guī)制可以取得較好的治理效果，則不需要動用刑法。特別是在“疫情期間”這種特殊時期，應考慮公眾處于較為封閉、緊張的環(huán)境中，與疫情相關的信息都“如饑似渴”，對一些未經(jīng)證實的、有虛假可能的信息，若傳播具有一定的合理性，應綜合考慮社會環(huán)境、社會形勢對行為的影響，判斷行為是否必須入刑。若行政處罰能起到懲治作用，則理應慎用刑事制裁手段。二是要堅持罪刑法定原則。罪刑法定原則是刑事規(guī)制的核心原則，也是規(guī)制的鐵律。盡管疫情防控需要公安機關快速反應，提高效率，但越是特殊時期，越需要冷靜、理性，厲行法治，嚴格堅守罪刑法定原則。鑒于我國關于涉疫網(wǎng)絡謠言的研究起步較晚，立法上相關罪刑規(guī)定尚在逐步完善之中，因此，在定罪處刑時必須慎重思考、準確把握罪刑法定原則的基本要求，在刑法及相關司法解釋的現(xiàn)有規(guī)范下對涉疫網(wǎng)絡謠言進行刑事規(guī)制。三是要堅持合憲性原則。言論自由是憲法賦予公民的基本權利，刑事規(guī)制涉疫網(wǎng)絡謠言，不能超出合憲性范圍，不能以犧牲公民言論自由為代價。網(wǎng)絡謠言常與言論自由聯(lián)系起來，疫情防控背景下，公眾都比較敏感，公安機關的執(zhí)法行為一點點失誤就可能被無限放大。刑法的容忍界限就是言論自由的界限，言論自由是憲法權利，言論自由的核心意義在于保護偏離社會主流價值觀的言論。[14]

⒉建立行刑銜接聯(lián)席會議機制。聯(lián)席會議主要是指沒有隸屬關系但有工作聯(lián)系的部門，為了解決有關問題，在一方或多方主持下，通過開會商討形成共同遵守的具有約束力的制度或意見，以指導各項工作。針對行刑銜接問題，公安機關應主動與檢察機關、監(jiān)察機關、法院等部門聯(lián)系，建立長期有效的行刑銜接聯(lián)席會議機制，定期召開會議，共同討論、解決辦案實踐中遇見的疑難問題。當然，如遇特殊案件或重大事項時可以隨時召開。就涉疫網(wǎng)絡謠言案件行刑銜接問題，公安機關可以與其他部門共同研討如何認定造謠傳謠行為“嚴重擾亂社會秩序”“疫情背景下行刑規(guī)制基本原則”等問題，還可以共同研究實踐案例的共性，確定指導性案例，通過達成共識、案例指導等方式規(guī)范、統(tǒng)一辦案標準。

⒊完善監(jiān)督審查機制。有效規(guī)制涉疫網(wǎng)絡謠言，需要一套行之有效的監(jiān)督體系，針對行刑規(guī)制中出現(xiàn)的不規(guī)范執(zhí)法特別是行刑銜接過程中存在的問題進行及時監(jiān)督并糾正。一方面公安機關要完善內部監(jiān)督，即對涉疫網(wǎng)絡謠言案件整個辦案過程進行實時監(jiān)督，無論是辦案民警行政執(zhí)法還是刑事立案偵查，抑或對行刑程序的選擇、切換，都納入監(jiān)管體系，提升監(jiān)督力度;另一方面需與人民檢察院、人民法院建立有效的監(jiān)督制約機制，完善涉疫網(wǎng)絡謠言規(guī)制行刑程序選擇的監(jiān)督、審查。具體而言，要積極配合檢察院對公安機關的刑事立案監(jiān)督，嚴格執(zhí)行檢察院立案或撤銷案件的通知要求，確保公安機關行刑程序選擇的正確性。同時，對決定行刑轉換的案件，公安機關可主動請求檢察院、法院適時提前介入，指導調查、偵查，對相關程序的合法性及案件證據(jù)材料進行事前審查，在避免程序選擇錯誤的同時做好行刑銜接工作。

（四）健全行刑規(guī)制配套機制

在涉疫網(wǎng)絡謠言行刑規(guī)制中，公安機關在預防、打擊違法犯罪方面發(fā)揮著重要作用，其執(zhí)法權威與公信力能有效地對抗涉疫網(wǎng)絡謠言。但是，僅僅依靠公安機關的處置，尚不能很好地實現(xiàn)行刑規(guī)制的法律效果和社會效果，還需建立健全相關配套機制。

⒈創(chuàng)新協(xié)作機制。在行政規(guī)制中，公安機關要重視新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)媒介對涉疫網(wǎng)絡謠言治理的重要作用，與其加強合作，創(chuàng)新協(xié)作機制。一方面要利用新聞媒體、各種網(wǎng)絡平臺正確引導網(wǎng)絡輿論，積極開展辟謠凈網(wǎng)協(xié)作工作;另一方面要與網(wǎng)絡運營商建立協(xié)作機制，充分發(fā)揮網(wǎng)絡運營商把關、審核的作用，創(chuàng)新涉疫網(wǎng)絡謠言聯(lián)合處理機制。在刑事規(guī)制中，公安機關需加強與人民檢察院、人民法院之間的配合與協(xié)作，特別是對一些社會影響重大或比較敏感的涉疫網(wǎng)絡謠言刑事案件，要積極聽取人民檢察院的意見，與司法機關建立順暢的溝通、協(xié)調機制，確保案件偵查、起訴、審判順利進行。

⒉建立有效預防機制。對涉疫網(wǎng)絡謠言行刑規(guī)制，不僅僅是事后處罰違法犯罪者，更重要的是要在事前進行研判、預防，特別是后疫情時代更應注重預防違法犯罪。為此，公安機關應充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術，建立有效的預防機制。公安機關可以建立專門的涉疫網(wǎng)絡謠言數(shù)據(jù)分析平臺，對收集到的各種數(shù)據(jù)信息進行深度剖析，探尋不同階段涉疫網(wǎng)絡謠言形成的規(guī)律，提高監(jiān)測、預警和研判能力，將各種涉疫網(wǎng)絡謠言扼殺于產生之初。此外，公安機關還應加大科技投入，重視技術革新，創(chuàng)新預防機制，如在現(xiàn)有技術基礎之上不斷研發(fā)高性能的涉疫網(wǎng)絡謠言監(jiān)測軟件、識別過濾技術等，以及早研判，及時采取各種預防措施，提升行刑規(guī)制效能。

⒊建立國際交流合作機制。當前，新冠肺炎疫情已席卷全球，涉疫網(wǎng)絡謠言也如影隨形，各國都在積極探索如何有效規(guī)制涉疫網(wǎng)絡謠言。因此，公安機關可以與其他國家相關行政機關或警察機構建立規(guī)制涉疫網(wǎng)絡謠言合作機制，加強行刑規(guī)制涉疫網(wǎng)絡謠言方面的交流與合作，學習、借鑒先進的經(jīng)驗、技術，取長補短，提升行刑規(guī)制效能。此外，隨著疫情的擴散，跨國涉疫網(wǎng)絡謠言也頻頻出現(xiàn)。受一國管轄權的限制，對跨國涉疫網(wǎng)絡謠言的行刑規(guī)制，無論是法律上還是技術上都存在諸多困難，如對在境外或服務器設在境外的網(wǎng)站監(jiān)管難、抓捕違法犯罪嫌疑人難、調查取證難等。加強國際合作，有利于共同遏制、打擊跨國涉疫網(wǎng)絡謠言違法犯罪，保障各國網(wǎng)絡信息安全，維護國際公共秩序。

總之，新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，各種涉疫網(wǎng)絡謠言利用自媒體擴大傳播效應，歪曲廣大公眾對疫情的客觀判斷，動搖民心，危及社會穩(wěn)定，給疫情防控和社會公共秩序帶來了諸多負面影響。公安機關肩負著治理網(wǎng)絡空間，預防、打擊涉疫網(wǎng)絡謠言違法犯罪，維護疫情防控秩序的重要職責。這就需要法學理論工作者積極探索完善涉疫網(wǎng)絡謠言行刑規(guī)制之策，為公安機關依法有效處置各種涉疫網(wǎng)絡謠言違法犯罪提供法治支撐，全面提高公安機關依法防控、依法治理能力，減輕涉疫網(wǎng)絡謠言給疫情防控帶來的負面影響，促進疫情防控有序進行，維護社會公共秩序。

【參考文獻】

[1]夏征農.辭海[Z].上海：上海辭書出版社，1999：493 .

[2]李大勇.謠言、言論自由與法律規(guī)制[J].法學，2004，（1）：100-106.

[3]（法）讓·諾埃爾·卡普費雷.謠言———世界最古老的傳媒[M].鄭若麟譯.上海：上海人民出版社，2008：15.

[4]姜勝洪.網(wǎng)絡謠言應對與輿情引導[M].北京：社會科學文獻出版社，2013：19-33.

[5]謝永江，黃方：論網(wǎng)絡謠言的法律規(guī)制[J].國家行政學院學報，2013，（1）：85-89.

[6][9]儲槐植，李夢.網(wǎng)絡謠言的刑法規(guī)制研究[J].山東警察學院學報，2019，（1）：19-26.

[7]孫萬懷，盧恒飛.刑法應當理性應對網(wǎng)絡謠言：對網(wǎng)絡造謠司法解釋的實證評估[J].法學，2013，（11）：3-19.

[8]趙遠.“秦火火”網(wǎng)絡造謠案的法理問題研析[J].法學，2014，（7）：82-89.

[10]李曉明.刑法：“虛擬世界”與“現(xiàn)實社會”的博弈與抉擇———從兩高“網(wǎng)絡誹謗”司法解釋說開去[J].法律科學（西北政法大學學報），2015，（2）：119-131.

[11]于志剛.雙層社會中傳統(tǒng)刑法的適用空間[J].法學，2013，（10）：102-110.

[12]曾粵興.網(wǎng)絡尋釁滋事的理解與適用[J].河南財經(jīng)政法大學學報，2014，（2）：139-146.

[13]馮昌波.涉疫情網(wǎng)絡謠言的刑事規(guī)制難點與司法應對[J].中國檢察官，2020，（3）：7-9.

[14]唐煜楓.言論自由的刑罰限度[M].北京：法律出版社，2010：17.

（責任編輯：苗政軍）

Research on the Execution Regulation of Epidemic

Related Internet Rumors

——From the Perspective of Public Security Organs

Fu Shujun，Piao Zonggen

Abstract：During the novel coronavirus pneumonia epidemic，various epidemic rumors have been stacked up.This has not only caused a certain range of social panic，but also seriously affected the epidemic prevention and control order，and even endanger social stability.There are not only administrative punishment but also criminal punishment to deal with the illegal and criminal behaviors of epidemic related Internet rumors.In practice，because the relevant administrative laws and regulations are scattered and over generalized，and the supporting mechanism is not perfect，the public security organs are faced with the difficulties of difficult identification of illegal and criminal facts，irregular connection of execution and so on.Therefore，we should formulate special administrative regulations，clarify the boundary of criminal regulation，improve the connection mechanism of execution，and improve the supporting mechanism of execution regulation，so as to provide strong legal support and mechanism guarantee for the public security organs to effectively deal with the Internet rumor related crimes，maintain the epidemic prevention and control order，and maintain the social public order.

Key words：epidemic related Internet rumors;connection of execution;police;false information