中國(guó)收縮型城市的地理分布、形成原因及轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑

劉再起，肖 悅

(武漢大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 武漢 430072)

一、引 言

自20 世紀(jì)50年代以來(lái)，世界各國(guó)許多工業(yè)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的城市出現(xiàn)了人口減少、經(jīng)濟(jì)衰退、城市規(guī)?？s減等現(xiàn)象，這些城區(qū)特征的不利變化，被視為城市收縮的標(biāo)志。城市收縮不僅僅是美國(guó)中西部或東歐一些后工業(yè)鐵銹地帶獨(dú)有的現(xiàn)象，許多亞洲、拉丁美洲和南歐國(guó)家也面臨這一問(wèn)題。[1-2]城市收縮是一種全球性現(xiàn)象，但在國(guó)家和地方兩級(jí)有其特殊表現(xiàn)，政策反應(yīng)因各國(guó)的福利主義歷史和收縮背后的全球力量三化(郊區(qū)化、去工業(yè)化、老齡化)以及國(guó)際移民而異。[3]收縮型城市正在對(duì)政府決策者和城市規(guī)劃者所期待的城市可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)形成挑戰(zhàn)。

中國(guó)目前仍處于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要機(jī)遇期，盡管城市化程度越來(lái)越高，但城市經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷了近30年的兩位數(shù)高速增長(zhǎng)后逐漸步入減速發(fā)展，需要轉(zhuǎn)型為綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展。特別是進(jìn)入新時(shí)代后，我國(guó)人口增長(zhǎng)率趨穩(wěn)趨緩，部分城市開(kāi)始出現(xiàn)人口收縮跡象，“鬼城”“空城”現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。國(guó)家發(fā)展改革委在2019年和2020年發(fā)布的《新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》文件中先后兩次提到“收縮型城市”，文件內(nèi)容包括“優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局形態(tài)”“要轉(zhuǎn)變?cè)隽恳?guī)劃思維進(jìn)行瘦身強(qiáng)體”等方面，表明了收縮型城市已經(jīng)成為中國(guó)城市發(fā)展面臨的新議題。國(guó)家關(guān)于城市的發(fā)展理念也在發(fā)生轉(zhuǎn)變，雖然城市收縮是一種自然的人口流動(dòng)，但快速的城市化在一定程度上掩蓋了城市收縮現(xiàn)象及其產(chǎn)生的影響。2020年突發(fā)的新冠疫情重創(chuàng)了全球經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易，其帶來(lái)的持續(xù)性影響導(dǎo)致國(guó)際貿(mào)易、國(guó)際投資大幅縮減，市場(chǎng)需求下降，就業(yè)機(jī)會(huì)減少，進(jìn)一步加速人口、資本等資源要素向基建水平高、醫(yī)療資源豐富及治理能力更高的城市集聚，加劇了城市分化。因此，在后疫情時(shí)代的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，合理解決城市收縮問(wèn)題，優(yōu)化城市發(fā)展路徑，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。本文以2013～2018年我國(guó)292個(gè)城市為研究對(duì)象，從人口、經(jīng)濟(jì)和空間三個(gè)方面探究我國(guó)城市收縮的地理分布及其收縮軌跡，并就如何立足中國(guó)特色和本土化的研究框架研究城市收縮問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)新格局下城市的高質(zhì)量發(fā)展，提出相應(yīng)的轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑。

二、城市收縮研究的相關(guān)文獻(xiàn)梳理

“收縮城市”一詞(德國(guó)對(duì)應(yīng)詞“Schrumpfende St?dte”)最早是在1988年由德國(guó)學(xué)者 H?u ?ermann H.和 W.Siebel提出，并通過(guò)德國(guó)聯(lián)邦文化基金會(huì)的收縮城市項(xiàng)目引起學(xué)術(shù)界和媒體界的關(guān)注。“城市收縮”在20世紀(jì)90年代末首次被用于研究后社會(huì)主義時(shí)期東德城市經(jīng)歷的大規(guī)模非工業(yè)化、住房空置和人口減少[4]，增強(qiáng)了人們對(duì)全球北部城市人口減少的認(rèn)識(shí)。國(guó)外學(xué)界對(duì)城市收縮的研究大致可以分為：(1)對(duì)城市收縮內(nèi)涵的研究。目前關(guān)于城市收縮的內(nèi)涵并沒(méi)有統(tǒng)一的定論，Oswalt P.和“收縮型城市”小組研究了來(lái)自各大洲的例子，將收縮城市定義為人口流失數(shù)量占總?cè)丝?超過(guò)100萬(wàn))至少10%或年均人口流失率大于1%的城市。[5]收縮城市國(guó)際研究網(wǎng)絡(luò)(SCIRN)將城市收縮重新定義為“人口規(guī)模在1萬(wàn)以上的人口密集城區(qū)，面臨人口流失超過(guò)兩年且經(jīng)歷結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的現(xiàn)象”。[6-7](2)對(duì)城市收縮空間模式的研究。國(guó)外學(xué)者將收縮型城市分為“穿孔型城市”(以歐洲工業(yè)城市為代表)和“圈餅型城市”(以美國(guó)東北部的鐵銹地帶為代表)。(3)對(duì)城市收縮驅(qū)動(dòng)因素的研究。國(guó)際上城市收縮的原因主要包括以下幾方面：一是全球經(jīng)濟(jì)促使人力資本、金融資本和知識(shí)資本集中流動(dòng)到全球大城市，產(chǎn)生不均衡發(fā)展[8-9]；二是去工業(yè)化，一些國(guó)家實(shí)行的“去工業(yè)化”政策從制造業(yè)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型，致使早期的工業(yè)化城市由于產(chǎn)業(yè)衰退而引發(fā)人口流失。例如德國(guó)的后工業(yè)化進(jìn)程推進(jìn)導(dǎo)致德國(guó)東部城市國(guó)有企業(yè)的大批倒閉，該地區(qū)涌現(xiàn)出大量失業(yè)人口；三是資源型城市的資源枯竭造成產(chǎn)業(yè)萎縮，帶來(lái)城市整體經(jīng)濟(jì)的衰退；四是地區(qū)間遷移、移民政策、生育率下降和人口老齡化使得人口兩極分化，引起城市收縮；五是郊區(qū)化，大量中產(chǎn)、上層階級(jí)和制造業(yè)轉(zhuǎn)移到郊區(qū)和發(fā)展中國(guó)家，加劇中心城市的衰落，形成內(nèi)城貧困、郊區(qū)繁榮；六是突發(fā)性的自然災(zāi)害對(duì)城市的物質(zhì)空間與產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)構(gòu)成威脅，氣候變化和環(huán)境退化影響外來(lái)人口遷移，造成勞動(dòng)力失業(yè)與人口流失；七是政治變化、種族隔離和社會(huì)動(dòng)蕩等導(dǎo)致地區(qū)間的分裂及郊區(qū)與城市間的經(jīng)濟(jì)差距擴(kuò)大。(4)城市收縮的治理及應(yīng)對(duì)措施研究。各種整合和城市收縮規(guī)劃方法大量涌現(xiàn)，從傳統(tǒng)的城市更新(通過(guò)拆除和重建)到“調(diào)整規(guī)?！焙汀懊髦鞘湛s”(通過(guò)公開(kāi)宣布不惜一切代價(jià)地拒絕傳統(tǒng)增長(zhǎng))[10]，精明收縮成為最普遍的方式。具體的戰(zhàn)略和方案包括：社區(qū)復(fù)原、城市重建戰(zhàn)略、土地銀行以及解決城市收縮的社會(huì)影響等措施。[11]

中國(guó)相較于西方國(guó)家而言擁有不同的政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，處于不同的城市發(fā)展階段，使得城市收縮的表現(xiàn)特征和影響機(jī)制也各異。對(duì)于中國(guó)的城市收縮問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)者在充分吸收國(guó)外城市收縮經(jīng)驗(yàn)之上，開(kāi)展了本土化的相關(guān)研究。吳康等對(duì)中國(guó)城市收縮現(xiàn)象與問(wèn)題進(jìn)行了闡釋?zhuān)?duì)其空間體系進(jìn)行系統(tǒng)性的研究。[11]陳肖飛等從區(qū)域角度以黃河流域不同級(jí)別的行政單元為對(duì)象，對(duì)城市收縮的空間特征及影響因素進(jìn)行研究。[12]綜上所述，國(guó)內(nèi)圍繞收縮型城市的相關(guān)研究仍處于探索階段，因理論框架、識(shí)別方法以及空間尺度的不同，對(duì)于中國(guó)城市收縮的空間格局、驅(qū)動(dòng)因素和作用機(jī)制的認(rèn)識(shí)各異。因此，本文從人口視角研究中國(guó)城市收縮現(xiàn)象及成因，分析其地理分布及特征，探討我國(guó)收縮型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)城市高質(zhì)量發(fā)展提供新思路。

三、我國(guó)收縮型城市的地理分布及特征

國(guó)外學(xué)者認(rèn)為大多數(shù)收縮型城市都面臨人口收縮和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的收縮城市相比，我國(guó)的收縮城市基于外界環(huán)境和自身稟賦存在諸多共同特征，但在人口、經(jīng)濟(jì)、空間等維度存在差異性和復(fù)雜性。

(一)收縮型城市的界定與數(shù)據(jù)來(lái)源

城市收縮的核心標(biāo)志就是人口流失，人口變化一直是收縮型城市研究的主要焦點(diǎn)。國(guó)內(nèi)一些學(xué)者對(duì)于城市收縮的界定為：市區(qū)人口密度下降的城鎮(zhèn)、兩次普查期間常住人口及戶(hù)籍人口增長(zhǎng)率為負(fù)的城鎮(zhèn)、5 年以上人口年均增長(zhǎng)率出現(xiàn)負(fù)值的城鎮(zhèn)、人口減少和夜間燈光亮度下降的城鎮(zhèn)；也有很多學(xué)者從人口、經(jīng)濟(jì)、空間、社會(huì)等多維度構(gòu)建綜合指標(biāo)體系來(lái)測(cè)度城市的收縮程度。本文對(duì)收縮型城市的界定為：在城市化過(guò)程中，地級(jí)及以上城市全市范圍內(nèi)連續(xù)5年或5年以上發(fā)生人口凈流失的城市。基于數(shù)據(jù)的時(shí)效性，本文以中國(guó) 292個(gè)地級(jí)及以上城市為研究樣本，選用2013～2018年各城市人口、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)主要來(lái)源于 2014～2019 年《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》和部分省市的統(tǒng)計(jì)年鑒及國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。人口流動(dòng)是一個(gè)地區(qū)收縮的主要指標(biāo)，本文選擇城區(qū)總?cè)丝谧鳛楹饬恐笜?biāo)，計(jì)算出連續(xù)5年的人口流失率。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也是影響城市收縮的重要因素，本文選取市轄區(qū)人均GDP指標(biāo)反映城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)狀況。以空置和廢棄建筑物為代表的地理空間變化也是城市收縮的重要表現(xiàn)，本文采用建成區(qū)面積反映城市空間收縮狀況。

(二)研究方法

本文根據(jù)公式(1)計(jì)算各城市2013～2018年的人口增長(zhǎng)率(收縮型城市表現(xiàn)為人口收縮率)：

Si=(Xi2018-Xi2013)/Xi2013*100%

(1)

在式(1)中，Si表示城市i的人口收縮度；Xi2018表示城市i在2018年的城區(qū)總?cè)丝?；Xi2013表示城市i在2013年的城區(qū)總?cè)丝凇Ｒ罁?jù)計(jì)算結(jié)果，假如城市i的人口收縮度Si<0，則表明該城市為人口收縮型城市；否則，其為人口不變或者增長(zhǎng)型城市。另外，經(jīng)濟(jì)收縮城市和空間收縮城市收縮度的計(jì)算過(guò)程與人口收縮城市相同。為了測(cè)量城市收縮的嚴(yán)重程度，我們參考了有關(guān)城市收縮度的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)收縮城市進(jìn)行分類(lèi)，以人口測(cè)度的城市收縮度將收縮指數(shù)(S)分為3級(jí)：重度收縮城市(S<-5%)、中度收縮城市(-5%≤ S<-1%)和輕度收縮城市(-1%≤ S<0)。

(三)研究結(jié)果

1.城市收縮水平及地理分布

2013～2018年，我國(guó)人口—經(jīng)濟(jì)—空間全維度收縮城市有 7個(gè)，占全部城市的 2.3%，全面收縮城市較少，具體識(shí)別結(jié)果如表1所示。

表1 中國(guó)收縮型城市分布

(1)從人口收縮維度來(lái)看，本文共識(shí)別出 91 個(gè)人口收縮型城市，占城市總數(shù)的31.1%。其中高度收縮、中度收縮、輕度收縮狀態(tài)的城市數(shù)量分別為 19 個(gè)、56個(gè)和16個(gè)。人口維度上收縮程度較高的城市主要有資陽(yáng)市、咸陽(yáng)市、烏魯木齊市、七臺(tái)河市和烏海市，但與西方收縮城市相比，我國(guó)人口流失程度較低。從地區(qū)分布上看，出現(xiàn)人口流失的城市在各地區(qū)都有分布，主要集中在東北、中西部以及川渝地區(qū)。在91個(gè)收縮城市中，東部5個(gè)，占5.5%；中部18個(gè)，占19.8%; 西部37個(gè)，占40.6%；東北31個(gè)，占比高達(dá)34.1%?？傮w來(lái)看，收縮城市分布較廣，多呈現(xiàn)連片、集中的特征，且存在明顯的地域相關(guān)性。西部地區(qū)人口收縮城市數(shù)量和收縮程度明顯高于東部地區(qū)，這與區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地理區(qū)位、人口流動(dòng)的核心邊緣效應(yīng)等關(guān)系密切。(2)從經(jīng)濟(jì)維度看，處于收縮狀態(tài)的城市有32個(gè)，占比為 10.9% 。經(jīng)濟(jì)收縮程度較高的城市主要有通化市、阜新市、通遼市、大慶市、鞍山市和本溪市。從地區(qū)分布看，這些城市主要分布在7個(gè)省級(jí)行政區(qū)域，集中于東北三省以及西部的內(nèi)蒙古等經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢的省份。其中，東北三省共有17個(gè)經(jīng)濟(jì)收縮城市，占全部收縮型城市的 53.1%。(3)從空間維度看，收縮城市共有14個(gè)，收縮城市占比為4.7%，主要分布在北方地區(qū)，空間收縮程度較高的城市主要有黑河市、烏海市、烏蘭察布市和吉林市。其中，黑龍江、吉林的空間收縮城市共計(jì) 6 個(gè)，占全國(guó)總量的 42.8%，由此可見(jiàn)，東北地區(qū)一些城市空間收縮嚴(yán)重?？傮w來(lái)看，人口收縮城市的數(shù)量較多，而經(jīng)濟(jì)收縮城市、空間收縮城市和全維度收縮城市的數(shù)量較少，絕大多數(shù)的城市空間規(guī)模伴隨城市化率提升仍然在不斷增長(zhǎng)。東北三省已成為我國(guó)城市收縮的主要分布地區(qū)，收縮城市的數(shù)量較多且程度較為嚴(yán)重。

2.城市收縮特征

一是，人口收縮與經(jīng)濟(jì)收縮并存。經(jīng)濟(jì)下滑是造成人口流失的關(guān)鍵因素，也是城市收縮的重要表現(xiàn)特征。人口大量流失造成勞動(dòng)力短缺、城市活力下降，導(dǎo)致城市整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力甚至負(fù)增長(zhǎng)。從人口收縮與經(jīng)濟(jì)收縮的雙重視角來(lái)看，2013～2018年經(jīng)濟(jì)收縮城市以東北地區(qū)為主，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部沿海省份和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)的經(jīng)濟(jì)收縮城市較少，收縮程度也較輕微。在91個(gè)人口收縮城市中，伴隨著經(jīng)濟(jì)收縮的城市有20個(gè)，主要集中于東北(13個(gè))與內(nèi)蒙古(6個(gè))地區(qū)的衰退區(qū)。北方地區(qū)經(jīng)濟(jì)收縮城市的數(shù)量和收縮的嚴(yán)重程度要明顯高于南方地區(qū)，這主要是由于南北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異和發(fā)展動(dòng)力引起的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡造成的。東北地區(qū)擁有較多工業(yè)衰退和資源枯竭型城市，各城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，長(zhǎng)期面臨人口老齡化、財(cái)政形勢(shì)嚴(yán)峻、營(yíng)商環(huán)境差以及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型困難等問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了倒退現(xiàn)象。

二是，人口減少伴隨城市空間擴(kuò)張的資源錯(cuò)配。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”后，大量中小城市發(fā)展動(dòng)力顯著減弱，人口連續(xù)下降和經(jīng)濟(jì)下行最終導(dǎo)致城市空間品質(zhì)的衰退和城市吸引力下降。而我國(guó)獨(dú)特的地方土地財(cái)政助推了城市的快速開(kāi)發(fā)，引發(fā)人口收縮與建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的悖論，使得缺乏強(qiáng)有力產(chǎn)業(yè)支撐的城市出現(xiàn)產(chǎn)城分離，導(dǎo)致越來(lái)越多的以廢棄建筑和土地閑置為特征的收縮現(xiàn)象。在91個(gè)城市人口發(fā)生收縮的同時(shí)，有80個(gè)城市的建成區(qū)面積處于擴(kuò)張態(tài)勢(shì)，占比高達(dá)87.9%。這意味著在人口減少的同時(shí)，城市土地開(kāi)發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍卻在增長(zhǎng)，一定程度上出現(xiàn)了資源錯(cuò)配現(xiàn)象。

三是，城市群沿線(xiàn)及周邊城市出現(xiàn)收縮現(xiàn)象。隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，中心城市和城市群正在成為人口和產(chǎn)業(yè)集聚的主要空間形式和載體，并逐漸形成了以城市群、都市圈為主要形態(tài)的增長(zhǎng)極和強(qiáng)勁動(dòng)力源。然而城市發(fā)展戰(zhàn)略并未有效推動(dòng)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，在城市化進(jìn)程中，人口向大城市集聚，表現(xiàn)為中心城市到四周市縣人口增長(zhǎng)率逐漸下降的趨勢(shì)，且城市群內(nèi)部存在人口與經(jīng)濟(jì)非協(xié)同集聚的問(wèn)題。從表2可以看出，在成渝城市群18個(gè)地級(jí)及以上行政單元中，有12個(gè)城市出現(xiàn)了不同程度的城市收縮現(xiàn)象，占比為 66.6%，其中資陽(yáng)市收縮最為嚴(yán)重，有超過(guò) 1/3 的人口流失。這主要是因?yàn)槌捎宓貐^(qū)內(nèi)部城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同度較低，中心城市在“收縮”中“升級(jí)”。2018年成渝兩市常住人口增加規(guī)模都達(dá)到25萬(wàn)以上，人口吸引力較強(qiáng)，但對(duì)周邊中小城市輻射效應(yīng)較弱，要素的吸納能力遠(yuǎn)高于溢出能力，使得成渝中間地帶城市出現(xiàn)收縮。相比長(zhǎng)三角、珠三角等層級(jí)結(jié)構(gòu)較為合理且發(fā)展比較成熟的城市群，作為中部崛起戰(zhàn)略支撐帶的長(zhǎng)江中游城市群仍處于快速發(fā)育期，中心城市輻射能力較弱，吸納的就業(yè)人口少，也出現(xiàn)了一定程度的收縮現(xiàn)象。哈長(zhǎng)城市群、遼中南城市群作為中國(guó)早期基礎(chǔ)較強(qiáng)的老牌重工業(yè)基地，綜合經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力較弱，人口凈流出規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，其沿線(xiàn)工業(yè)城市都出現(xiàn)了不同程度的城市收縮現(xiàn)象。

表2 中國(guó)收縮型城市按城市群分類(lèi)統(tǒng)計(jì)(年末總?cè)丝?

四、我國(guó)城市收縮的原因及分類(lèi)

(一)我國(guó)城市收縮形成的原因

收縮型城市是我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入到新階段的新現(xiàn)象，對(duì)于其動(dòng)因的識(shí)別和歸納很難達(dá)成一致的結(jié)論，有些城市收縮是由一種驅(qū)動(dòng)機(jī)制主導(dǎo)的，而有些城市收縮則是經(jīng)濟(jì)、人口、地理、政治和社會(huì)等多種因素疊加和累積的結(jié)果。

1.經(jīng)濟(jì)全球化

現(xiàn)代城市收縮是全球化的社會(huì)空間表現(xiàn)，全球經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)和生產(chǎn)過(guò)程的國(guó)際化，建立了制造、分銷(xiāo)和消費(fèi)體系，這導(dǎo)致了全球工業(yè)城市的收縮。全球化、去工業(yè)化及對(duì)外貿(mào)易影響了城市化進(jìn)程，形成了金融中心或是貿(mào)易重鎮(zhèn)的世界級(jí)城市。中國(guó)的對(duì)外開(kāi)放和國(guó)際化使得中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與國(guó)際經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通，加速了資本和勞動(dòng)力向一二線(xiàn)城市與東部沿海地區(qū)集聚，促進(jìn)人口在產(chǎn)業(yè)間的轉(zhuǎn)移；而我國(guó)中西部省份與東北地區(qū)在資源、財(cái)富、人才流出過(guò)程中不斷弱化，傳統(tǒng)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)衰落，人力資源不斷流失。由此導(dǎo)致東部發(fā)達(dá)城市的支配地位日益突出，城市地位和城市間的經(jīng)濟(jì)差距進(jìn)一步拉大，又加劇了部分城市的收縮現(xiàn)象。

2.國(guó)家主導(dǎo)的區(qū)域政策

國(guó)家主導(dǎo)的區(qū)域平衡政策有助于實(shí)施國(guó)家重大戰(zhàn)略的地區(qū)凸顯地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)，例如“沿江沿線(xiàn)沿海”區(qū)域發(fā)展格局、中部崛起戰(zhàn)略、“西部大開(kāi)發(fā)”等。[13]雖然政策導(dǎo)向使得中西部的核心城市成為吸引人口流入的主要地區(qū)，但總體來(lái)說(shuō)，東部發(fā)達(dá)地區(qū)依然是人口的主要集聚區(qū)。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)帶、城市群及都市圈規(guī)劃戰(zhàn)略的提出與建設(shè)，長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀和中部核心城市成為超級(jí)都市圈的重要驅(qū)動(dòng)軸。巨型城市群受到大城市強(qiáng)大集聚能力的影響開(kāi)始集中并與郊區(qū)相結(jié)合，極大地促進(jìn)了大城市或特大城市的形成和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口和產(chǎn)業(yè)向就業(yè)機(jī)會(huì)更多、收入更高、擁有更優(yōu)質(zhì)資源要素的大城市集聚。

3.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

進(jìn)入新時(shí)代以后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩，亟需將傳統(tǒng)的高消耗、高污染、低附加值的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)向綠色增長(zhǎng)、綠色轉(zhuǎn)型的高質(zhì)量發(fā)展，產(chǎn)業(yè)支撐由工業(yè)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，城市的發(fā)展動(dòng)力也需由資源、資本驅(qū)動(dòng)向科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，一些以重工業(yè)和資源產(chǎn)業(yè)為支撐的城市及地區(qū)，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，隨著主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的衰落，土地成本、資金成本等生產(chǎn)要素成本的不斷攀升，轉(zhuǎn)型滯后造成經(jīng)濟(jì)增速快速下滑、城市環(huán)境質(zhì)量下降、失業(yè)率上升等問(wèn)題，從而導(dǎo)致城市吸引力下降，商業(yè)與公共服務(wù)不足，城區(qū)收縮加速人口逃離，由此形成了城市收縮的循環(huán)陷阱。同時(shí)，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與服務(wù)行業(yè)的日趨合理化，機(jī)器自動(dòng)化和智能化將逐漸取代人力是工業(yè)和制造業(yè)體系的最大趨勢(shì)，大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、AI等新興智慧化技術(shù)帶來(lái)的變革極大地影響了傳統(tǒng)的生產(chǎn)和分工方式，改變城市空間結(jié)構(gòu)，進(jìn)而造成了更大范圍的中小城市收縮。

4.人口老齡化

隨著我國(guó)出生率的持續(xù)下降，老齡人口占比不斷增加，人口老齡化問(wèn)題尤為突出。2020年民政部根據(jù)相關(guān)預(yù)測(cè)指出，“十四五”期間我國(guó)老年人口將突破3億，將從輕度老齡化邁入中度老齡化社會(huì)。在人口零增長(zhǎng)甚至負(fù)增長(zhǎng)、快速城市化雙重背景的影響下，勞動(dòng)年齡人口的持續(xù)縮減、老齡化程度的加深、人口結(jié)構(gòu)的老化等會(huì)帶來(lái)居民儲(chǔ)蓄意愿的下降、消費(fèi)能力的降低、政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的加重等問(wèn)題，使中國(guó)面臨人口紅利消失、經(jīng)濟(jì)減速和轉(zhuǎn)型升級(jí)的壓力，嚴(yán)重威脅城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。同時(shí)，中青年人口的外流以及中青年人口二代子女的異地城市化也導(dǎo)致人口結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變，影響城市地區(qū)的生產(chǎn)能力和消費(fèi)需求，造成城市收縮。

(二)收縮型城市的分類(lèi)

人口的持續(xù)減少是收縮型城市最核心的特征，本文根據(jù)人口規(guī)模的測(cè)算，依照城市收縮產(chǎn)生的原因，結(jié)合《全國(guó)老工業(yè)基地調(diào)整改造規(guī)劃(2013～2022年)》和《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》中認(rèn)定的老工業(yè)基地城市名單和資源型城市名單，將收縮型城市分為以下四種類(lèi)型。

1.被動(dòng)虹吸型城市

被動(dòng)虹吸型城市是指因經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行某鞘泻统鞘腥簩?duì)周邊的中小城市存在虹吸效應(yīng)，使得周邊城市留不住人才，出現(xiàn)了中心區(qū)域高度發(fā)達(dá)而外圍區(qū)域擱置或空心化的“核心—外圍”特征。城市群已經(jīng)成為我國(guó)城鎮(zhèn)空間的主體，中心城市及其都市圈在城市化進(jìn)程中憑借優(yōu)質(zhì)的生產(chǎn)要素，如技術(shù)創(chuàng)新、公共投資和優(yōu)質(zhì)教育等，呈現(xiàn)出更強(qiáng)的虹吸效應(yīng)。如表3所示，在91個(gè)人口收縮城市中，被動(dòng)虹吸型城市有39個(gè)，僅次于工業(yè)衰退型城市，這些城市主要分布于中部(11個(gè))和西部地區(qū)(18個(gè))。雖然國(guó)家區(qū)域政策導(dǎo)向鼓勵(lì)中西部的發(fā)展，但回流至中西部的人口主要向長(zhǎng)江中游城市群、成渝城市群的核心城市和大城市集聚，導(dǎo)致其周邊出現(xiàn)被動(dòng)虹吸現(xiàn)象。而且等級(jí)越高的城市越能夠獲得更優(yōu)質(zhì)的創(chuàng)新資源和要素，使得提供教育資源、醫(yī)療資源、基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品較為弱勢(shì)的城市群內(nèi)邊緣地域的城鎮(zhèn)或非城市群內(nèi)的城市收縮，如內(nèi)蒙古的巴彥淖爾、烏蘭察布等。

2.資源枯竭型城市

資源枯竭型城市指因煤炭、石油、森林等資源枯竭和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致人口收縮的縣市，典型特征是長(zhǎng)期依賴(lài)資源產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過(guò)于單一，城市資金、技術(shù)、人才等要素的吸引力較弱。如表3所示，在91個(gè)人口收縮城市中，資源枯竭型城市有15個(gè)，主要分布于東北(10個(gè))和西部地區(qū)(5個(gè))。黑龍江的鶴崗、雞西、雙鴨山、七臺(tái)河和遼寧的阜新等煤炭城市，黑龍江的伊春(林木資源枯竭)以及大慶(石油枯竭)都屬于典型的資源枯竭型城市。在礦井、林木、石油資源枯竭和去產(chǎn)能導(dǎo)致傳統(tǒng)支柱型產(chǎn)業(yè)無(wú)法支撐城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況下，生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞，人口呈外流趨勢(shì)，人口、資本從這些資源型城市向人口與空間資源更優(yōu)化、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更活躍的東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和省會(huì)城市轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生不同程度的人口收縮。

3.工業(yè)衰退型城市

工業(yè)衰退型城市是指?jìng)鹘y(tǒng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)衰退特征，發(fā)展方式較為粗放的城市。如表3所示，在我國(guó)91個(gè)收縮型城市中，有43個(gè)為老工業(yè)城市，占地級(jí)及以上老工業(yè)城市比重為 47.2%。老工業(yè)城市主要分布在東北和中西部地區(qū)，其中東北三省有22個(gè)，占比高達(dá)51.1%。東北多數(shù)工業(yè)衰退型城市是由產(chǎn)業(yè)變遷所導(dǎo)致的。在改革開(kāi)放前，東北的工業(yè)大多是資源密集型和勞動(dòng)密集型的重工業(yè)；但在工業(yè)化后期，傳統(tǒng)制造業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)發(fā)生逆轉(zhuǎn)，由于國(guó)有經(jīng)濟(jì)占比過(guò)高、市場(chǎng)化程度不夠以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)相對(duì)滯后等問(wèn)題，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題突出、產(chǎn)城分離、工作機(jī)會(huì)比較少、收入相對(duì)低、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)嚴(yán)重萎縮等造成了東北很多城市面臨產(chǎn)業(yè)衰退和人口外流的雙重危機(jī)。例如一些以重工業(yè)為支柱的鋼鐵城市鞍山、本溪、撫順等。

表3 中國(guó)收縮型城市分類(lèi)

4.地理位置不便型城市

相較于老工業(yè)基地的城市衰退而言，有一些城市因特殊的地理位置無(wú)法享受區(qū)域協(xié)同發(fā)展而引起外圍收縮。這些城市處于偏遠(yuǎn)山區(qū)，地理位置、環(huán)境和生態(tài)條件惡劣，遠(yuǎn)離中心城市、都市圈和大城市群，缺乏資源及產(chǎn)業(yè)支撐，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，交通也不夠便利，對(duì)人口的吸引能力相對(duì)較弱。在城鎮(zhèn)化發(fā)展浪潮中，這些城市無(wú)法拓展自己的資源，導(dǎo)致原住居民尋求更好的生活環(huán)境而外遷。如四川的巴中、廣元，黑龍江的齊齊哈爾、綏化等。

五、我國(guó)收縮型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑

后疫情時(shí)代我國(guó)提出了構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，內(nèi)循環(huán)為主的發(fā)展會(huì)改變現(xiàn)有城市格局，推進(jìn)城市從競(jìng)爭(zhēng)式發(fā)展向區(qū)域一體化協(xié)同發(fā)展轉(zhuǎn)變，城市規(guī)模的合理收縮也將成為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新常態(tài)。因此，在構(gòu)建新發(fā)展格局和落實(shí)新發(fā)展理念的思想指導(dǎo)下，中國(guó)未來(lái)的城市發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)立足中國(guó)特色和本土化的研究框架，從外延式擴(kuò)張向內(nèi)涵式提升轉(zhuǎn)變，積極推動(dòng)我國(guó)收縮型城市轉(zhuǎn)型，通過(guò)精明收縮策略，實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市的高質(zhì)量發(fā)展。

(一)調(diào)整城市規(guī)劃，確定城市發(fā)展整體目標(biāo)

作為城市建設(shè)的先導(dǎo)工作，編制彈性的城市規(guī)劃，找準(zhǔn)自身在城市發(fā)展中的定位，確定漸進(jìn)有序的城市發(fā)展目標(biāo)是應(yīng)對(duì)城市收縮的重要保證。首先，地方政府在城市建設(shè)中要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展思路，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的增長(zhǎng)主義發(fā)展理念，擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)，從“擴(kuò)張型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤豳|(zhì)型”，保障地方建設(shè)發(fā)展政策與國(guó)家城市化發(fā)展宏觀(guān)目標(biāo)一致。其次，在城市建設(shè)過(guò)程中要改變同質(zhì)化的建設(shè)模式，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域環(huán)境及城市功能變化實(shí)行“有增有減”和結(jié)構(gòu)調(diào)整并存的城市規(guī)劃，引導(dǎo)城市精簡(jiǎn)城區(qū)職能、優(yōu)化空間布局，實(shí)現(xiàn)土地收儲(chǔ)有度。對(duì)于人口持續(xù)流失的城鎮(zhèn)，需調(diào)整區(qū)劃，嚴(yán)控新建，以減量規(guī)劃改造、盤(pán)活存量；對(duì)于過(guò)剩的工業(yè)用地或低效率用地，基于城市現(xiàn)狀實(shí)現(xiàn)用地性質(zhì)、功能和用途的更新，保證建設(shè)用地的合理分配，避免出現(xiàn)人口流失與空間擴(kuò)張的資源錯(cuò)配現(xiàn)象。再次，收縮型城市在城市規(guī)劃中要秉承保護(hù)生態(tài)環(huán)境和綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展理念，形成便于生產(chǎn)、生活、生態(tài)和創(chuàng)新的多元城市空間，提高城市“韌性”。

(二)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)城市的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力

伴隨城市群、大都市圈、經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展理念，收縮型城市要想解決人口流失、經(jīng)濟(jì)衰退的問(wèn)題，需要找準(zhǔn)在城市群系統(tǒng)中的“產(chǎn)業(yè)位”，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)積極融入產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和城市群，參與產(chǎn)業(yè)鏈分工，形成中小城市與核心城市圈的空間聯(lián)動(dòng)機(jī)制，增強(qiáng)收縮城市的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。首先，建設(shè)有利于產(chǎn)業(yè)和人才集聚的城市環(huán)境，優(yōu)化營(yíng)商軟環(huán)境。以?xún)?yōu)越環(huán)境保市場(chǎng)主體、促經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而提高服務(wù)業(yè)的吸納就業(yè)能力，提高人口質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)“精明增長(zhǎng)”。其次，創(chuàng)新招商模式，培育多元化產(chǎn)業(yè)體系。通過(guò)在產(chǎn)業(yè)上抓新、抓輕、抓小、抓綠的收縮模式積極發(fā)展高端服務(wù)業(yè)，同時(shí)推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、智能制造等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的引入，儲(chǔ)備高質(zhì)量的創(chuàng)新要素，推動(dòng)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)與培育新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)、新模式聯(lián)動(dòng)發(fā)展、深度融合，部署創(chuàng)新鏈，加強(qiáng)和擴(kuò)展產(chǎn)業(yè)鏈，提升創(chuàng)新能力和發(fā)展能級(jí)。最后，加強(qiáng)與周邊城市在創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的合作，以科技創(chuàng)新為特色培育區(qū)域性特色產(chǎn)業(yè)集群，推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施一體化。同時(shí)，聚焦核心產(chǎn)業(yè)布局，在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中做優(yōu)增量，加快形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、整體協(xié)同的區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展新格局。提高中心城市與周邊城市的協(xié)調(diào)性與和諧度，強(qiáng)化中心城市的要素集聚能力和經(jīng)濟(jì)輻射效應(yīng)，減少周邊城市被邊緣化的趨勢(shì)，形成實(shí)質(zhì)意義上的“城市發(fā)展命運(yùn)共同體”，實(shí)現(xiàn)城市群發(fā)展建設(shè)的一體化，從而達(dá)到“精明收縮”“精明增長(zhǎng)”。

(三)轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力，塑造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)

收縮型城市需要借鑒精明收縮的理念，搭建新的發(fā)展平臺(tái)，關(guān)注其潛在發(fā)展動(dòng)力，重塑經(jīng)濟(jì)新優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)對(duì)人力和資本的吸引力。隨著中小城市空間擴(kuò)張速度放緩，超大城市變成“超級(jí)樞紐”，大城市變成區(qū)域樞紐，以差異性的特色化發(fā)展推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型變得尤為重要。中小城市應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)爻鞘邪l(fā)展環(huán)境與自身地域、經(jīng)濟(jì)、文化、資源等比較優(yōu)勢(shì)，調(diào)整城市的性質(zhì)與功能，專(zhuān)注城市環(huán)境的治理，提高城市發(fā)展的宜居性和城市化發(fā)展質(zhì)量，建設(shè)具有城市品質(zhì)和內(nèi)涵的“生活型城市”。通過(guò)特色地理風(fēng)貌、建筑風(fēng)格、文化特點(diǎn)等定義特色山城、水城和人文魅力之城，整合鄉(xiāng)村資源、文化創(chuàng)意和民俗風(fēng)情，打造景觀(guān)特色村鎮(zhèn)、歷史文化名鎮(zhèn)，發(fā)展休閑、旅游、旅居等文旅產(chǎn)業(yè)。做好自然資源的開(kāi)發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)及生態(tài)修復(fù)，注重對(duì)歷史文化名城、文化資源、文化線(xiàn)路的保護(hù)和修繕，挖掘其文化底蘊(yùn)、時(shí)代價(jià)值，彰顯傳統(tǒng)人文特色，增加城市吸引力。同時(shí)，疫情催生了數(shù)字貿(mào)易新契機(jī)，生產(chǎn)、流通及消費(fèi)領(lǐng)域逐步由線(xiàn)下向線(xiàn)上、智能化等智慧技術(shù)方向轉(zhuǎn)變。收縮型城市可以在國(guó)家精準(zhǔn)扶貧的政策指引下，依托自然資源稟賦發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，借助大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，建立與城市定位相協(xié)調(diào)的商貿(mào)流通中心或電商運(yùn)營(yíng)中心，健全數(shù)字化商品流通體系，激發(fā)消費(fèi)升級(jí)新動(dòng)能，促進(jìn)收縮型城市的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升城市的生產(chǎn)、生活和生態(tài)品質(zhì)。

(四)完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，提升城市綜合承載能力

收縮型城市的發(fā)展未來(lái)不僅要著眼于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，更要從基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、文化品牌、宜居程度等方面綜合發(fā)展，完善城市發(fā)展的“硬環(huán)境”和“軟環(huán)境”，降低收縮型城市的人口流失率。首先，在收縮的過(guò)程中，各城市要樹(shù)立正確的政績(jī)觀(guān)并接受城市收縮的現(xiàn)狀，逐步收縮乃至停止一些大型傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，嚴(yán)控房地產(chǎn)的大規(guī)模開(kāi)發(fā)。從居民的生活需求出發(fā)，重視社群重塑，將更多資源用于城市公共設(shè)施的維護(hù)，優(yōu)化城市服務(wù)能力。完善水電路氣暖等配套基礎(chǔ)設(shè)施，提升公共服務(wù)水平，按需增加教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等公共資源的供給，提升公共服務(wù)水平。其次，加強(qiáng)區(qū)域、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的聯(lián)動(dòng)建設(shè)。城市間統(tǒng)一保護(hù)、共建共享公共服務(wù)平臺(tái)，提高基建刺激政策投放的有效性和正外部性，避免城市區(qū)域間出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)帶來(lái)的資源浪費(fèi)現(xiàn)象。最后，創(chuàng)新城市管理模式，在補(bǔ)齊傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施短板的同時(shí)，完善5G網(wǎng)絡(luò)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)城市空間的智能化、智慧化功能，提升地理位置不便型中小城市的空間連通性，改善公共設(shè)施服務(wù)質(zhì)量，打造人口、公共資源集聚的緊湊空間環(huán)境和便利、安全、和諧的生活區(qū)域，實(shí)現(xiàn)城市整體上的精明收縮，從而提升城市人口粘性。