農(nóng)村生活污水治理PPP模式的機(jī)遇、挑戰(zhàn)及對(duì)策

◇廣西師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 龍 鑫 劉妙彤

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重，影響著農(nóng)村居民居住和生活環(huán)境。在當(dāng)前社會(huì)資本參與政府行為的新常態(tài)下，PPP模式對(duì)于農(nóng)村生活污水治理愈發(fā)重要。本文通過(guò)當(dāng)前PPP模式在農(nóng)村生活污水項(xiàng)目中的應(yīng)用，提出在當(dāng)前新常態(tài)下PPP模式的發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)，并結(jié)合博弈論等相關(guān)理論，從思想認(rèn)識(shí)、利益分配、新鄉(xiāng)賢監(jiān)督三個(gè)角度分析當(dāng)前農(nóng)村生活污水治理PPP模式發(fā)展的對(duì)策。

我國(guó)農(nóng)村地區(qū)人口分布廣而分散，生活污水水質(zhì)水量波動(dòng)性大，排水管網(wǎng)很不健全，缺乏污水處理專(zhuān)業(yè)人員。雖然當(dāng)前我國(guó)已獲得一大批處理技術(shù)研究成果，但污水處理工作的成效仍然難以得到保證。但在我國(guó)的公共設(shè)施建設(shè)從政府建設(shè)到引入社會(huì)資本與政府合作建設(shè)的新常態(tài)下，農(nóng)村污水處理已經(jīng)有了明顯的提升，這種PPP（Public Private Partnership，政府與社會(huì)資本合作）模式的新常態(tài)能彌補(bǔ)政府在公共設(shè)施建設(shè)過(guò)程中面臨的資金不足的問(wèn)題，減輕地方財(cái)政壓力，其讓農(nóng)村污水處理迎來(lái)了一場(chǎng)全新變革。

1 農(nóng)村生活污水治理PPP模式發(fā)展的機(jī)遇

PPP模式在2015年開(kāi)始在我國(guó)得到系統(tǒng)推進(jìn)，這對(duì)地方政府試一次全新嘗試，并非每個(gè)地方政府都有類(lèi)似的合作經(jīng)驗(yàn)。PPP模式對(duì)于地方政府是一次從陌生到熟悉的習(xí)慣過(guò)程，從最初將它作為一個(gè)簡(jiǎn)單融資平臺(tái)到逐漸體驗(yàn)到PPP模式的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而對(duì)農(nóng)村污水治理起到積極作用。一直以來(lái)，農(nóng)村污水處理的探索是研究的熱點(diǎn)之一，但由于農(nóng)村污水的類(lèi)型復(fù)雜、村落分布分散、資金不足等問(wèn)題[1]，其一直難以得到根本性的解決，PPP模式的完善是農(nóng)村污水治理一個(gè)機(jī)遇，其形成的新常態(tài)能較好的彌補(bǔ)農(nóng)村污水處理的難點(diǎn)，讓鄉(xiāng)村發(fā)展向前推進(jìn)一大步。

（1）有利的政策環(huán)境：得到國(guó)家政策和地方發(fā)展政策的支持。我國(guó)的PPP政策發(fā)展對(duì)PPP模式起到了很高的指導(dǎo)作用。在2014年之前，我國(guó)PPP方面的政策數(shù)量平均是3至5條一年，并且較為零散，多屬動(dòng)員式政策，難以對(duì)PPP模式形成有力的指導(dǎo)，從2015年開(kāi)始出臺(tái)一系列突出債券、基金等具體扶持類(lèi)措施的PPP政策文件，并且地方政府積極跟進(jìn)。在2017年，PPP政策文件開(kāi)始突出生態(tài)環(huán)保等方面，并且不斷規(guī)范監(jiān)管、核準(zhǔn)等，隨后幾年在法律、行政法規(guī)、司法解釋、部門(mén)規(guī)章以及行業(yè)規(guī)定等方面均有PPP相關(guān)政策。丁仁軍認(rèn)為PPP政策從2017年末開(kāi)始，投資主體、投資屬性、投資領(lǐng)域已經(jīng)得到進(jìn)一步規(guī)范，PPP已經(jīng)步入規(guī)范穩(wěn)定化發(fā)展階段[2]，并且其還發(fā)現(xiàn)2017年開(kāi)始PPP政策在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域明顯增多。在當(dāng)前農(nóng)村污水處理與PPP模式密不可分的新常態(tài)下，PPP模式在相關(guān)政策的指導(dǎo)下不斷完善，對(duì)于農(nóng)村污水處理是一次寶貴的機(jī)遇。

（2）良好的盈利環(huán)境和行業(yè)發(fā)展前景。農(nóng)村污水處理屬于公益性項(xiàng)目，這也決定了PPP模式下的農(nóng)村污水處理項(xiàng)目難以采用使用者付費(fèi)的模式，而當(dāng)前的政府付費(fèi)模式則給了農(nóng)村污水處理方面的PPP項(xiàng)目一個(gè)良好的盈利環(huán)境，并創(chuàng)造了良好的發(fā)展前景。PPP 項(xiàng)目政府付費(fèi)模式作為PPP項(xiàng)目識(shí)別階段財(cái)政承受能力論證的核心內(nèi)容，是修正和優(yōu)化 PPP 項(xiàng)目政府支出責(zé)任的主要依據(jù)[3]，其運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)更多的是由政府承擔(dān)，這給了社會(huì)資本良好的盈利環(huán)境，公益項(xiàng)目難以發(fā)展的一大瓶頸就在于需要資金多，地方政府難以獨(dú)自承擔(dān)，而PPP項(xiàng)目難以吸引社會(huì)資本的原因在于公益項(xiàng)目缺乏盈利點(diǎn)，政府付費(fèi)則給了社會(huì)資本創(chuàng)造了良好的發(fā)展前景。

（3）契合新常態(tài)下農(nóng)村生活污水處理配套管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)的需要。農(nóng)村生活污水處理中的突出問(wèn)題在于由于其居住點(diǎn)分散，生活污水管網(wǎng)鋪設(shè)成本相當(dāng)高，財(cái)政難以支撐[4]。PPP模式的發(fā)展給農(nóng)村生活污水處理帶來(lái)了新的解決方式，通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)一處理方式，將城市附近鄉(xiāng)村納入統(tǒng)一管網(wǎng)，將農(nóng)村生活污水集中收集后直接進(jìn)入城市管網(wǎng)，交由城市污水處理廠集中處理，在農(nóng)村附近無(wú)須額外建立污水處理廠，有效降低地方政府財(cái)政出，且有較好的處理效果，城鄉(xiāng)統(tǒng)一處理的難點(diǎn)就在于資金不足，而PPP模式則能有效突破財(cái)政限制，最大的發(fā)揮城鄉(xiāng)統(tǒng)一處理的優(yōu)勢(shì)，契合當(dāng)前新常態(tài)下農(nóng)村生活污水處理配套管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)的需要。

2 農(nóng)村生活污水治理PPP模式面臨的挑戰(zhàn)

（1）農(nóng)村生活污水治理相關(guān)政策落實(shí)度低。農(nóng)村生活污水治理政策的制定與落實(shí)是開(kāi)展農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目的重要環(huán)節(jié)，可以為政府推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理進(jìn)程提供必要的制度保障。一旦缺少治理政策的支持，農(nóng)村生活污水治理就似無(wú)源之水、無(wú)本之木，無(wú)法正常去推進(jìn)。就政策落實(shí)情況而言，在加強(qiáng)各類(lèi)污染防治，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)方面，環(huán)保項(xiàng)目呈現(xiàn)出建設(shè)緩慢或建成后閑置情況較為嚴(yán)重的情況，造成一定的資源浪費(fèi)。生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境PPP中心主任逯元堂在2018年的第四屆環(huán)境施治論壇中指出，東部地區(qū)農(nóng)村生活污水的治理率為34.1%，中部地區(qū)農(nóng)村生活污水治理率達(dá)到13%，遠(yuǎn)低于東部地區(qū)，西部地區(qū)農(nóng)村生活污水治理率達(dá)到率僅為12.4%。政府在農(nóng)村生活污水治理政策制定層面雖做出很多努力，但政策落實(shí)情況不容樂(lè)觀，農(nóng)村生活污水治理領(lǐng)域仍然面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（2）PPP模式中職責(zé)不明導(dǎo)致合作失敗。在PPP模式中，政府與社會(huì)資本所需利益不同，政府的利益在于財(cái)政資金的安全與合理收益以及項(xiàng)目產(chǎn)生的社會(huì)效益，社會(huì)資本的利益在于項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)效益[5]。雙方有一個(gè)明確的職責(zé)是保證雙方獲得所需利益的基礎(chǔ)，我國(guó)當(dāng)前污水處理項(xiàng)目中大多有國(guó)有企業(yè)參與，國(guó)有企業(yè)很大的方面幫助了PPP項(xiàng)目的成功，但在國(guó)有企業(yè)參與并主導(dǎo)PPP項(xiàng)目的新常態(tài)下，職責(zé)不明易出現(xiàn)政府插手社會(huì)資本的職責(zé)、企業(yè)只關(guān)心融資不注重運(yùn)營(yíng)等現(xiàn)象出現(xiàn)，從而導(dǎo)致政府或者社會(huì)資本的利益受損。假設(shè)政府利益為X，支出為A；社會(huì)資本利益為Y，投資為B，整個(gè)項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)為Z，在職責(zé)明確與職責(zé)不明的情況下，雙方收益如圖1所示。通過(guò)圖1能清晰的看出當(dāng)合作雙方有一方職責(zé)不明，另一方的利益勢(shì)必受損，這也將導(dǎo)致雙分利益難以保證均衡分配，因此雙方職責(zé)沒(méi)有得到規(guī)范易導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗。

圖1 政府與社會(huì)資本博弈收益

（3）監(jiān)督體系不健全，管理監(jiān)督不到位。農(nóng)村污水治理是鄉(xiāng)村振興一個(gè)重要的環(huán)節(jié)，PPP模式是農(nóng)村污水治理的主要方式，農(nóng)村分布相對(duì)零散，對(duì)PPP模式中農(nóng)村污水治理的監(jiān)督難以完善。農(nóng)村污水治理的前期投資較大，單個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的PPP模式污水處理體量較少，而運(yùn)營(yíng)成本高，難以吸引社會(huì)資本，而將相鄰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目捆綁打包能有效降低社會(huì)資本參與的成本，整體上更能吸引社會(huì)資本。當(dāng)前農(nóng)村污水治理已經(jīng)大多采取捆綁式，雖然捆綁式PPP項(xiàng)目給農(nóng)村污水處理帶來(lái)了較大的改善，但捆綁式也有其難以避免的風(fēng)險(xiǎn)。捆綁式污水處理項(xiàng)目由于其類(lèi)型豐富、子項(xiàng)目多，對(duì)社會(huì)資本的要求較高，所以農(nóng)村污水處理項(xiàng)目大多與城區(qū)污水處理項(xiàng)目捆綁在一起，這也導(dǎo)致競(jìng)標(biāo)的社會(huì)資本大多是多個(gè)單位聯(lián)合體，但聯(lián)合體的單位較多容易則導(dǎo)致實(shí)際實(shí)施過(guò)程出現(xiàn)不協(xié)調(diào)，這種不協(xié)調(diào)包括負(fù)責(zé)城區(qū)部分的單位與負(fù)責(zé)農(nóng)村部分的單位施工標(biāo)準(zhǔn)不一、利益分配不一等，施工標(biāo)準(zhǔn)不一導(dǎo)致城區(qū)和農(nóng)村污水處理難以監(jiān)督，利益不均導(dǎo)致城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以管理，這給當(dāng)前農(nóng)村污水治理PPP模式帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)。

3 農(nóng)村生活污水治理PPP模式的推進(jìn)策略

（1）明確新常態(tài)下PPP模式作用，力促思想認(rèn)識(shí)到位。PPP模式的作用不僅是為了融資，其更是為了完善地提供公共服務(wù)。倘若將PPP項(xiàng)目視為融資手段，這就會(huì)致使政府的目標(biāo)旨在融資成功，對(duì)于招標(biāo)程序的公開(kāi)、透明、規(guī)范程度，社會(huì)資本的資質(zhì)、聲譽(yù)、競(jìng)爭(zhēng)力水平，合作方市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度，合作方提供公共服務(wù)的完整度等有所忽視，而這正是PPP模式真正起到提升公共服務(wù)水平的關(guān)鍵所在。為了提升PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，提高公共服務(wù)供給效率、質(zhì)量，防止項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)失敗，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人員需要定期召開(kāi)相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，進(jìn)一步明確其服務(wù)的作用，貫徹此新發(fā)展新理念，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)一系列政策的認(rèn)識(shí)，及時(shí)糾正認(rèn)識(shí)偏差。在建設(shè)PPP項(xiàng)目中堅(jiān)持示范引領(lǐng)，通過(guò)示范項(xiàng)目建設(shè)查漏補(bǔ)缺，積極與已有示范項(xiàng)目交流，增強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)際操作能力，進(jìn)一步明確PPP模式作用，力促思想認(rèn)識(shí)到位。

（2）規(guī)范PPP模式中各主體的職責(zé)，均衡利益分配。政府與社會(huì)資本在合作期間應(yīng)當(dāng)規(guī)范各自職責(zé)，并均衡利益分配。在PPP模式中，政府的職責(zé)在于做好監(jiān)督者和合作者角色，將主體責(zé)任進(jìn)行分配，并以績(jī)效評(píng)價(jià)為依據(jù)對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，并根據(jù)財(cái)政部的相關(guān)規(guī)定建立完善的運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核機(jī)制，社會(huì)資本的職責(zé)在于投資建設(shè)并負(fù)責(zé)后期維護(hù)、運(yùn)營(yíng)，保證資金的持續(xù)投入。從圖1可以看到當(dāng)政府職責(zé)不明時(shí)，政府總是無(wú)法獲得相應(yīng)收益，即社會(huì)效益，當(dāng)政府職責(zé)明確但社會(huì)資本職責(zé)不明時(shí)也無(wú)法獲得社會(huì)效益，政府職責(zé)不明時(shí)，對(duì)于社會(huì)資本的監(jiān)督會(huì)有所松懈，從而不僅承擔(dān)支出和風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目的社會(huì)效益也難以保證。社會(huì)資本無(wú)論是否職責(zé)明確都能產(chǎn)生一定的收益，其原因在于當(dāng)PPP項(xiàng)目啟動(dòng)后，融資完成后企業(yè)就已經(jīng)獲得其部分目標(biāo)，但風(fēng)險(xiǎn)Z會(huì)根據(jù)社會(huì)資本的職責(zé)缺失增長(zhǎng)，甚至Z大于Y，即社會(huì)資本效益為負(fù)。政府應(yīng)該完善運(yùn)行機(jī)制，明確其職責(zé)，健全對(duì)于社會(huì)資本的監(jiān)督，將風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的Z降到最低，讓合作雙方都能獲得目標(biāo)利益。企業(yè)不能把目標(biāo)只放在融資上，更應(yīng)該注重后期運(yùn)營(yíng)、維護(hù)，否則難以均衡雙方利益，最終合作失敗。

（3）鼓勵(lì)新鄉(xiāng)賢發(fā)揮監(jiān)督作用，優(yōu)化相關(guān)運(yùn)行機(jī)制。在農(nóng)村污水處理PPP模式中，僅靠完善的運(yùn)行機(jī)制及地方政府的有限監(jiān)督是不夠的，農(nóng)村相比城區(qū)來(lái)說(shuō)較為分散，各村有各村的特點(diǎn)，地方政府難以深入把握各村的實(shí)際情況，而新鄉(xiāng)賢則能有效發(fā)揮監(jiān)督作用，優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制。新鄉(xiāng)賢這一概念最早出現(xiàn)在第十三屆中國(guó)農(nóng)村發(fā)展論壇上，主要包括鄉(xiāng)籍心系鄉(xiāng)土、有公益心的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化名人，其有曾為官在外而告老還鄉(xiāng)、外為教而返歸鄉(xiāng)里、長(zhǎng)期扎根鄉(xiāng)間以自己的只是才能服務(wù)鄉(xiāng)間的有愛(ài)鄉(xiāng)情懷的人，這些新鄉(xiāng)賢普遍擁有現(xiàn)代化知識(shí)、技能、視野，能有效傳播新文化、新知識(shí)、新思想，對(duì)于生活污水治理應(yīng)該達(dá)到的效果、應(yīng)該擁有的設(shè)備都有一定的了解，其能作為村民的代表者與引導(dǎo)者，憑借自身威望與村民有效交流，整合村民的需求，在存在問(wèn)題、不足，甚至侵害到村民利益時(shí)，代表村民與當(dāng)?shù)卣皶r(shí)溝通，進(jìn)一步優(yōu)化項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，最大限度的維護(hù)村民利益。與此同時(shí)，PPP 模式中項(xiàng)目績(jī)效考核已成為新常態(tài)，其作為政府按效付費(fèi)的主要依據(jù)，許多政策也有明確規(guī)定，比如《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP) 綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》中規(guī)定，未建立按效付費(fèi)機(jī)制的 PPP 項(xiàng)目不得納入PPP 項(xiàng)目庫(kù)，不得安排財(cái)政預(yù)算支出，建立按效付費(fèi)機(jī)制是項(xiàng)目合規(guī)性的必備條件。新鄉(xiāng)賢對(duì)于農(nóng)村污水處理PPP項(xiàng)目在農(nóng)村的成效有一個(gè)更為直觀的認(rèn)識(shí)，對(duì)于運(yùn)行效果的評(píng)價(jià)也更為客觀，能有效作為地方政府評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目效果的指標(biāo)。