現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)委托代理機(jī)制研究

皮成功

摘要：一直以來(lái)關(guān)于國(guó)有企業(yè)的政治屬性和經(jīng)濟(jì)屬性都是存在爭(zhēng)議的話題。文章以經(jīng)濟(jì)邏輯的視角分析國(guó)有企業(yè)在解決代理成本的過(guò)程中遇到的問(wèn)題，分析認(rèn)為黨組織對(duì)降低國(guó)有企業(yè)代理成本具有較為有效的作用，歸納分析了目前國(guó)有企業(yè)黨組織嵌入公司治理的主要模式及存在的問(wèn)題，并提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)有企業(yè)委托代理公司治理

一、引言

在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，國(guó)有企業(yè)推行“政企分開(kāi)”，按照總經(jīng)理負(fù)責(zé)制的管理模式運(yùn)行，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面取得了很大的成績(jī)，但同時(shí)也暴露出國(guó)有企業(yè)黨建工作弱化、企業(yè)內(nèi)部控制人問(wèn)題嚴(yán)重，以及廉潔從業(yè)等方面的突出問(wèn)題。在2016年召開(kāi)的全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記就如何做好新形勢(shì)下的國(guó)企黨建和改革工作發(fā)表重要講話，其精神主旨成為隨后一系列國(guó)企改革和黨建工作的總綱領(lǐng)，并再次引發(fā)理論界與企業(yè)界的若干研究熱點(diǎn)。而首當(dāng)其沖的就是黨組織如何與公司治理的有機(jī)融合問(wèn)題，其經(jīng)濟(jì)學(xué)意義即為企業(yè)如何在政治干預(yù)的情況下，解決兩權(quán)分離導(dǎo)致的委托問(wèn)題。

二、國(guó)有企業(yè)解決代理問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯

公司治理的本質(zhì)是為了解決所有權(quán)與控制權(quán)分離導(dǎo)致的代理成本問(wèn)題。無(wú)論是理論界還是企業(yè)界，以往提出的解決方案基本都沿著“下放所有權(quán)”和“上收管理權(quán)”兩條路線開(kāi)展，即向下通過(guò)賦予管理層股權(quán)激勵(lì)來(lái)促使其由經(jīng)營(yíng)者向所有者身份的轉(zhuǎn)移，向上則通過(guò)所有者主動(dòng)作為，使得管理權(quán)向上回歸到所有制手中，從而增強(qiáng)國(guó)資委和央企總部的頂層管控能力。事實(shí)上，無(wú)論是“下放”還是“上收”，其根本目的都是通過(guò)“削弱”兩權(quán)分離的程度來(lái)降低企業(yè)的代理成本。我國(guó)歷史上任何一次國(guó)企改革也基本沒(méi)有脫離這兩種邏輯的范疇。

在“下放”所有權(quán)方面：產(chǎn)權(quán)問(wèn)題歷來(lái)都是公司治理的核心。隨著新一輪國(guó)企改革的提速，通過(guò)發(fā)展混合所有制、實(shí)施股權(quán)激勵(lì)等方式再次被納入國(guó)企改革的時(shí)間表，并隨著“雙百行動(dòng)”、國(guó)有資本投資公司試點(diǎn)等方式的開(kāi)展，對(duì)管理者的激勵(lì)手段正在被不斷創(chuàng)新，并重新深入到所有權(quán)分配的核心層面。

在“上收”管理權(quán)方面：國(guó)有企業(yè)的委托代理問(wèn)題較之私營(yíng)企業(yè)更加嚴(yán)重。根據(jù)2016年時(shí)任國(guó)資委主任肖亞慶的描述，一些規(guī)模龐大的中央企業(yè)，其法人層級(jí)甚至一度達(dá)到令人咂舌的17級(jí)，即總部與基層企業(yè)間的信息傳遞需要?dú)v經(jīng)17個(gè)層級(jí)的“過(guò)濾”，嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)引發(fā)了突出的國(guó)企內(nèi)部人控制問(wèn)題，并導(dǎo)致了企業(yè)運(yùn)營(yíng)的低效率和廉政問(wèn)題。因此，這些年，中央企業(yè)一直在大力推進(jìn)“瘦身健體”，努力壓縮管理層級(jí)，使得央企在聚焦主業(yè)的同時(shí)，進(jìn)一步縮短總部信息獲取的鏈條，增強(qiáng)監(jiān)管力度，減少代理成本。

但是，國(guó)有企業(yè)的特殊性恰恰在于“國(guó)有”二字，這使得該類(lèi)企業(yè)難以簡(jiǎn)單通過(guò)上述兩種方式來(lái)解決其委托代理問(wèn)題。尤其是國(guó)有企業(yè)“全民所有”的“股東”屬性，以及國(guó)有資產(chǎn)決不能由個(gè)人侵占的底線約束，直接決定了“兩權(quán)”分離是客觀必然存在的。即便通過(guò)“上收”和“下放”使得兩權(quán)分離的程度有所降低，管理層級(jí)得到縮短，卻也間接導(dǎo)致了政府和上級(jí)行政干預(yù)的加強(qiáng)，這在一定程度上被經(jīng)濟(jì)學(xué)家視為“政企不分”的表現(xiàn)形式。而此時(shí)恰逢國(guó)有企業(yè)黨建工作的逐年加強(qiáng)，將黨建有機(jī)嵌入現(xiàn)代公司治理的邏輯框架，充分發(fā)揮國(guó)有企業(yè)自身黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和政治優(yōu)勢(shì)，來(lái)矯正國(guó)企過(guò)去長(zhǎng)期存在的代理成本和內(nèi)部人控制等問(wèn)題，正逐漸成為繼“下放”和“上收”之后，又一個(gè)增進(jìn)國(guó)企治理效能的新的路徑。

三、 黨組織對(duì)降低企業(yè)代理成本的作用分析

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)看，企業(yè)面臨的代理成本大致可歸為兩類(lèi)：一類(lèi)是顯性成本，這在現(xiàn)實(shí)中往往表現(xiàn)為關(guān)聯(lián)交易、徇私舞弊、數(shù)據(jù)造假、轉(zhuǎn)移利潤(rùn)等違法行為。關(guān)于顯性的代理成本，現(xiàn)行法律法規(guī)已經(jīng)制定了較為完備的條文來(lái)約束此類(lèi)行為，也正由于觸犯法律的高風(fēng)險(xiǎn)使得管理者實(shí)施這種行為時(shí)面臨更多的顧忌。另一類(lèi)是隱形成本，這在現(xiàn)實(shí)中往往表現(xiàn)為投資沖動(dòng)、盲目擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模等行為，而此類(lèi)行為由于并不明顯違反法律法規(guī)而具有更強(qiáng)的隱蔽性。對(duì)于隱性成本，通常的做法是通過(guò)加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)控體系建設(shè)、引入職業(yè)經(jīng)理人、強(qiáng)化市場(chǎng)規(guī)則等手段來(lái)抑制，但實(shí)踐證明這種市場(chǎng)調(diào)節(jié)的手段并不能完全消除隱性成本的存在，具有較大的局限性。

在當(dāng)前國(guó)有企業(yè)加強(qiáng)黨建工作的大背景下，黨組織為降低企業(yè)代理成本提供了新的經(jīng)驗(yàn)借鑒。例如：通過(guò)發(fā)揮國(guó)有企業(yè)的政治優(yōu)勢(shì)，將黨組織嵌入到公司治理結(jié)構(gòu)中去，借助黨組織與董事會(huì)、經(jīng)理層“雙向進(jìn)入、交叉任職”來(lái)確保黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的足夠席位;通過(guò)黨組織對(duì)重要決策事項(xiàng)進(jìn)行前置研究討論來(lái)確保企業(yè)發(fā)展符合黨和國(guó)家的路線方針政策，抑制管理者的投資沖動(dòng)，避免國(guó)有資產(chǎn)損失;通過(guò)實(shí)行國(guó)有企業(yè)董事長(zhǎng)、黨委書(shū)記、法人代表“一肩挑”來(lái)強(qiáng)化管理者經(jīng)濟(jì)身份和政治身份的統(tǒng)一，使管理者在開(kāi)展企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為的同時(shí)必須履行黨建主體責(zé)任;通過(guò)中央開(kāi)展由上而下的巡視巡察來(lái)全面加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的力度等。目前國(guó)有企業(yè)實(shí)施的以上種種政治干預(yù)手段可以對(duì)國(guó)有企業(yè)中存在的隱形成本形成有效的制度約束，使管理者在實(shí)施隱形成本行為時(shí)面臨黨紀(jì)處罰的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)其政治生涯產(chǎn)生不利影響，從而在市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法解決的層面對(duì)國(guó)企內(nèi)部控制人形成有效震懾和制約。與此同時(shí)，隨著國(guó)有企業(yè)顯性和隱形成本的降低，國(guó)有企業(yè)的運(yùn)營(yíng)效率將得到顯著提升。當(dāng)然，對(duì)國(guó)有企業(yè)的政治干預(yù)并不是越多越高，黨組織參與公司治理的深度和強(qiáng)度都必須保持適度，否則，也會(huì)對(duì)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生損害。

四、黨組織嵌入公司治理的主要模式及存在的問(wèn)題分析

（一）“雙向進(jìn)入、交叉任職”模式

這是最能體現(xiàn)黨組織“嵌入”公司治理本義的模式。中央自1997年印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作的通知》以來(lái)，“雙向進(jìn)入、交叉任職”的做法在各級(jí)國(guó)有企業(yè)中得到了廣泛落實(shí)，各級(jí)黨組織成員紛紛進(jìn)入到相應(yīng)的董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層中擔(dān)任行政職務(wù)，這一頂層制度設(shè)計(jì)對(duì)于保障黨組織在公司治理中的合法地位起到了重要的作用。但在具體的實(shí)施過(guò)程中，關(guān)于“交叉”的比例并沒(méi)有明確的界定，中央只是對(duì)一些特殊崗位如黨委書(shū)記、黨委副書(shū)記、紀(jì)委書(shū)記的交叉任職做了說(shuō)明，對(duì)于其他黨組織成員則沒(méi)有要求，由此造成了各單位“交叉”的比例各不相同。如果比例過(guò)低，則達(dá)不到黨組織參與公司治理的目的;若比例過(guò)高，則造成黨組織與董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層高度重疊，對(duì)議事規(guī)則和決策程序造成一定程度的混亂。

（二）黨組織研究討論前置模式

自黨的十八大以來(lái)，“前置研究討論”已成為黨組織參與公司治理的重要模式，黨章還把這一模式上升到黨的基本法的高度。根據(jù)黨章的規(guī)定，國(guó)有企業(yè)的董事會(huì)和經(jīng)理層對(duì)涉及到“三重一大”（重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金運(yùn)作）等重大事項(xiàng)進(jìn)行表決前，必須聽(tīng)取黨組織的意見(jiàn)和建議。為了強(qiáng)化這一制度的執(zhí)行，中央將“三重一大”制度的落實(shí)情況作為黨的十九屆中央首輪巡視工作的重要內(nèi)容，并嚴(yán)格開(kāi)展監(jiān)督檢查。與“雙向進(jìn)入、交叉任職”的“嵌入”模式不同，該模式通過(guò)對(duì)重大決策的前置把關(guān)，實(shí)現(xiàn)黨組織對(duì)公司經(jīng)營(yíng)工作的直接介入，可以更好地保證國(guó)有企業(yè)的發(fā)展方向符合黨和國(guó)家的戰(zhàn)略要求。但與此同時(shí)，該模式也受到司法學(xué)界的一些質(zhì)疑，認(rèn)為黨組織過(guò)多地介入企業(yè)的經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)活動(dòng)，將導(dǎo)致對(duì)企業(yè)過(guò)多地政治干預(yù)，從而影響企業(yè)運(yùn)行效率。因此，在實(shí)踐中，還需要妥善協(xié)調(diào)好彼此間的角色定位和分工。

（三）黨政負(fù)責(zé)人“一肩挑”模式

與前兩種模式相比，“一肩挑”模式在執(zhí)行起來(lái)相對(duì)簡(jiǎn)單，即國(guó)有企業(yè)的黨委書(shū)記、董事長(zhǎng)和法定代表人由一人擔(dān)任，也被稱(chēng)為“董書(shū)法”模式。該模式通過(guò)調(diào)整國(guó)有企業(yè)黨政領(lǐng)導(dǎo)人員任職方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人黨務(wù)身份和行政身份的統(tǒng)一。過(guò)去國(guó)有企業(yè)在實(shí)行“總經(jīng)理負(fù)責(zé)制”時(shí)，企業(yè)負(fù)責(zé)人最重要的工作是抓好經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)，完成上級(jí)下達(dá)的經(jīng)濟(jì)任務(wù)指標(biāo)，至于黨建工作，則由當(dāng)時(shí)專(zhuān)職的黨委書(shū)記負(fù)責(zé)，總經(jīng)理較少過(guò)問(wèn)，這種分工容易造成黨建和經(jīng)濟(jì)工作相分離，而企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)效益的天然屬性又容易造成對(duì)黨建工作的忽視。而新的“董書(shū)法”模式可以促使國(guó)有企業(yè)一把手從自身的職責(zé)出發(fā)，在開(kāi)展企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為的同時(shí)必須履行黨建主體責(zé)任，達(dá)到落實(shí)“一崗雙責(zé)”，實(shí)現(xiàn)黨建經(jīng)營(yíng)一體化的目的。鑒于國(guó)有企業(yè)上級(jí)黨委對(duì)人事任免和薪酬分配等具有決定權(quán)，因此這種新的人事安排遇到的阻力相對(duì)較小，但在實(shí)際運(yùn)行中，集黨務(wù)和行政負(fù)責(zé)人為一身的國(guó)企負(fù)責(zé)人需要在工作中有效處理好兩種身份的平衡，在協(xié)調(diào)兩者關(guān)系時(shí)需要做更多創(chuàng)新的工作。

五、結(jié)語(yǔ)

黨組織在嵌入公司治理結(jié)構(gòu)的過(guò)程中，既要強(qiáng)化黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心的法定地位，牢牢堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，又要把握好黨組織與公司治理的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)兩者之間的有機(jī)融合，這是新時(shí)代國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)程中，每一位國(guó)企負(fù)責(zé)人都要面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。與此同時(shí)，國(guó)家也要做好頂層制度設(shè)計(jì)，盡快修訂完善《公司法》等一批宏觀層面的法律法規(guī)，以適應(yīng)新時(shí)代國(guó)企管理的需要。企業(yè)層面也要形成具體可操作的規(guī)章制度。同時(shí)，中央巡視巡察也應(yīng)將國(guó)有企業(yè)黨建嵌入公司治理的成效作為重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督檢查，確保在執(zhí)行過(guò)程中嚴(yán)格落實(shí)到位。

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（作者單位：中國(guó)航空規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院有限公司）