福利國家認(rèn)識與辨析： 兼論中國福利國家建設(shè)的選擇

郝曉娟

摘要：自英國宣布建成世界上第一個福利國家開始，“福利國家”變成為西方國家廣為流傳的詞語。自20世紀(jì)50年代，中國學(xué)術(shù)界就開始介紹和研究福利國家，20世紀(jì)90年代，國內(nèi)學(xué)術(shù)界開始系統(tǒng)研究福利國家。但是，當(dāng)代對福利國家的認(rèn)識是相當(dāng)消極的。國內(nèi)學(xué)術(shù)界在金融危機(jī)之后對“福利國家”的態(tài)度也大抵如此，總是將“福利國家”與“福利依賴”、“窮人”、“懶漢”等詞匯聯(lián)系在一起，對其持有消極的批判態(tài)度。從已有學(xué)術(shù)研究來看，當(dāng)前處于這樣的一個危機(jī)之中：搞不清福利國家究竟是在講什么。很有必要對這些誤解加以理解，因為它們的存在嚴(yán)重扭曲了關(guān)于福利國家的討論，阻礙了改革日程的進(jìn)展，而其中有些改革是致力于真正實施福利國家的想法，而不是實現(xiàn)一個必然被批判的“烏托邦”的夢想。

關(guān)鍵詞：福利國家;政策;保障

本文以福利國家相關(guān)內(nèi)容為基礎(chǔ)，結(jié)合搜集、整理的文獻(xiàn)，寫作本文，試圖辨析福利國家的本質(zhì)，澄清關(guān)于福利國家的認(rèn)識誤區(qū)，兼評中國在新時代建設(shè)福利國家的選擇問題。

一、福利國家的產(chǎn)生和發(fā)展

福利國家的興起和完善大致經(jīng)歷了以下兩個階段：工業(yè)革命之前社會保險的興起;建立和完善現(xiàn)代社會保障體系。分界線是德國首相俾斯麥在19世紀(jì)80年代在社會改革中引入全面的社會保險計劃，由此開始了“福利國家”的建設(shè)（周弘，2001年）。從那時起的100多年歷史中，西方發(fā)達(dá)國家大都效仿德國，繼續(xù)發(fā)展、擴(kuò)大、調(diào)整、反思和修正福利國家。第二次世界大戰(zhàn)后，戰(zhàn)后廢墟中出現(xiàn)了現(xiàn)代意義上的福利國家。 1945年4月，英國工黨提出了《讓我們面對未來》的競選綱領(lǐng)，由此正式使用“福利國家”一詞。

福利國家的發(fā)展經(jīng)歷了從低水平到高福利階段，又發(fā)展到今天的“福利緊縮”或者“福利國家危機(jī)”階段。至于“福利國家”內(nèi)涵，至今沒有統(tǒng)一的定義，不同學(xué)者從不同角度給出了不同的定義，當(dāng)然，也代表了不同的“福利國家”的辨別標(biāo)準(zhǔn)。

福利國家的教科書定義：“國家對于公民的一些基本的、最低限度的福利負(fù)有保障責(zé)任”（艾斯平·安德森，2010）。綜合現(xiàn)有文獻(xiàn)看來，“福利國家”在不同的國家具有不同的含義，包括以下幾層含義：一是福利國家是一種理性模式，國家作為供給主體，保證公民的生產(chǎn)資源和生活機(jī)會最大化，并在最大程度上保證公平;二是福利國家提供最低限度的社會保護(hù)，使個人和家庭獲得最低收入的保證并使公民免受貧困和意外風(fēng)險的保護(hù);三是福利國家通過“社會保障”等社會政策來行使功能。

二、福利國家的認(rèn)識及誤區(qū)

隨著福利國家發(fā)展階段的演進(jìn)，福利國家開始面臨諸多批評：一是成本增長太快。二是盡管成本不斷增長，但是長期貧困難題仍未克服。另外，社會保障可能促成了熟練工人的失業(yè)問題。（埃里克·斯克凱爾特，2001）。在全球化和老齡化背景之下，福利國家紛紛面臨各種危機(jī)，大家開始懷疑“福利國家”存在的合理并提出了“福利國家危機(jī)論”。這種論斷在其分析背景和分析框架下具有一定的合理性，但更多體現(xiàn)出了對“福利國家”認(rèn)識的片面性，下面將對主要的幾點誤區(qū)進(jìn)行澄清。

（一）福利國家=高福利？

人們談及“福利國家”時，會覺得這是一個“烏托邦”的夢想，總是將其與發(fā)達(dá)國家、資本主義、高稅收、高福利聯(lián)系在一起。其實只要簡單回顧一下福利國家的產(chǎn)生背景，就會發(fā)現(xiàn)，“高福利”并非建立福利國家的前提條件，而是在其發(fā)展過程中逐漸形成的特征。

英國首創(chuàng)“福利國家”，貝弗里奇被稱為“福利國家之父”，《貝弗里奇報告》被看作福利國家建設(shè)的里程碑。但是無論是貝弗里奇報告試圖糾正的“濟(jì)貧法時代”還是報告本身所描繪的理想社會，都不具備“高福利”的特征。

（二）福利國家緊縮與私有化

伴隨著20世紀(jì)70年代末的經(jīng)濟(jì)混亂，在許多國家出現(xiàn)了一種保守主義復(fù)蘇潮流，保守主義政黨開始施行“緊縮政治學(xué)”，例如撒切爾夫人和里根政府對英國和美國的福利緊縮的改革，他們開始削減社會福利的開支，使政府在社會服務(wù)中的角色發(fā)生變化。有學(xué)者將福利國家的這項改革稱之為“福利國家私有化”，或者“社會保障私有化”，但其實，有關(guān)“私有化”問題的許多公共談?wù)摱际欠浅：觳磺宓?。所以在此試圖對“私有化”的概念進(jìn)行辨析。

福利國家的基本功能是提供社會服務(wù)，那么，關(guān)于“社會服務(wù)”的提供，從基本邏輯上來講，涉及兩個問題。第一個問題是：服務(wù)由誰來提供？第二個問題是：誰為服務(wù)提供財政支持？表1匯總了社會服務(wù)的提供機(jī)構(gòu)及財政來源。

根據(jù)表1顯示，一項服務(wù)可以由公共部門團(tuán)體提供，這些團(tuán)體可能是中央政府，或者是中央政府的地方代理機(jī)構(gòu)。

（三）“福利國家”意味著“福利依賴”嗎？

關(guān)于“福利國家危機(jī)”的言論在很多年前就甚囂塵上，其中一項對于福利國家的指責(zé)是，福利國家的制度設(shè)計引發(fā)了“福利依賴”，領(lǐng)取福利的人長期依靠救濟(jì)金生活，而不去找工作，使人們陷入“福利陷阱”，同時提高了失業(yè)率。關(guān)于“福利依賴”問題有幾點需要澄清。

第一，對失業(yè)產(chǎn)生什么實質(zhì)性的影響的并不是福利，而是經(jīng)濟(jì)運行狀況。

第二，某種程度上，導(dǎo)致福利依賴的是不科學(xué)的福利制度設(shè)計。有些福利制度的設(shè)計是以窮人為焦點的，這就導(dǎo)致了“福利依賴”的誘因，即只有窮人才可以領(lǐng)取救濟(jì)金。所以并不是福利國家導(dǎo)致了福利依賴，而是制度設(shè)計導(dǎo)致了福利依賴。

深刻探究“福利依賴”的根源會發(fā)現(xiàn)，福利國家關(guān)于幫助窮人的政治主張是基于兩個前提：一是窮人是社會中獨立的少數(shù)人;二是福利國家的目的是救助這些窮人?；趲椭F人的出發(fā)點而出臺的社會政策就是：以窮人為焦點的社會保障體系，而這兩點前提存在謬誤。一是貧窮是一個幾乎影響社會上所有人的經(jīng)濟(jì)危機(jī);二是福利應(yīng)該被視為對所有公民的一個必要的社會保障。福利國家并不是試圖以貧困救濟(jì)為焦點，而是針對全體公民的一種服務(wù)，它使得人們可以體面地度過經(jīng)濟(jì)困難時期，防止人們因經(jīng)濟(jì)困難陷入更加不利的處境。

第三，對于“福利依賴”的許多批評是沒有任何根據(jù)的，即使有一部分人依賴救濟(jì)過活，但是大多數(shù)的人并非如此，他們是依靠自己勤勉的工作維持體面生活。而且就福利國家的運行狀況來看，公共支出的份額并沒有達(dá)到可以讓人們依賴福利的地步，所以關(guān)于“福利依賴”的恐慌多數(shù)是無稽之談。

以上澄清了關(guān)于“福利國家”的三點誤會，福利國家并不一定以高福利為其成立前提，福利國家也不必然導(dǎo)致福利依賴，未來福利國家改革的方向會是政治緊縮，但不是傳統(tǒng)意義上“政府退場”的私有化。誠如艾斯平·安德森所言，在各國紛紛進(jìn)行福利改革的背景之下，有必要重新界定福利國家及其責(zé)任歸屬，這意味著“重新安排市場、家庭和國家的職能，使福利制度能更好地與更公平有效的社會制度的整體目標(biāo)保持一致”?！靶赂＠闹攸c歸根結(jié)底為一個基本的問題：即社會政策必須使公民的生產(chǎn)資源和生活機(jī)會最大化”。

三、中國會成為福利國家嗎？

我國歷經(jīng)改革開放四十多年來的高速發(fā)展，已經(jīng)基本實現(xiàn)工業(yè)化，并發(fā)展成為人均GDP達(dá)59660元（2017年數(shù)據(jù)）的中上收入國家。我國的社會政策發(fā)展也已經(jīng)從20世紀(jì)80～90年代初強(qiáng)調(diào)市場化改革轉(zhuǎn)向“滿足人民對美好生活的向往”，先后建立了“五險一金”的福利項目，并不斷擴(kuò)大覆蓋面和收益水平。此外，國家財政從20世紀(jì)90年代開始承擔(dān)基礎(chǔ)教育。從已有發(fā)展成就來看，我們似乎已經(jīng)初步具備了建立福利國家的基本條件，但是這是否意味著我國可以開始建設(shè)福利國家呢？

在討論福利國家建設(shè)意愿及建設(shè)能力之前，基于前面關(guān)于福利國家的意涵辨析，觀察先發(fā)福利國家建設(shè)以及轉(zhuǎn)型的歷程發(fā)現(xiàn)，拋開福利國家建設(shè)的技術(shù)性問題的討論，福利國家建設(shè)有兩條基本原則可以借鑒。

（一）關(guān)于福利國家的社會政策選擇是一個整體

任何從整體上對現(xiàn)有制度的重新考慮都不可避免地會引出與政策有關(guān)的問題，而且有些福利項目本身就是相互矛盾的，不能單一地考慮諸如養(yǎng)老金、失業(yè)補(bǔ)貼或者為老年人提供的家庭幫助服務(wù)等具體內(nèi)容，而要以“頂層設(shè)計”的視角進(jìn)行綜合考慮。

（二）政府關(guān)于福利國家建設(shè)道德理念的選擇問題

政府如何才能在維持其現(xiàn)有責(zé)任的情況下實現(xiàn)社會公正，這是一個面臨權(quán)衡的問題。

我國作為福利國家建設(shè)的后發(fā)國家，具有一定的優(yōu)勢，在于可以吸取先發(fā)國家的經(jīng)驗教訓(xùn)，從而避免福利陷阱和福利危機(jī)。如果要建設(shè)福利國家，首要重新安排現(xiàn)有的福利計劃的分配，分清其中的輕重緩急。

對于中國來講，“雪中送炭”的核心政策應(yīng)集中于對兒童、老人和病人的社會服務(wù)。例如調(diào)節(jié)母親的就業(yè)需求和小孩需求的矛盾，最大程度優(yōu)化母親的能力和對兒童的照顧;增加對兒童和年輕人的投資或稅收減免，加大國家對撫養(yǎng)孩子費用的負(fù)擔(dān);鼓勵老年工作者延遲退休;保證醫(yī)療資源公平獲得等。當(dāng)然，最基本的是保證人們的生活機(jī)會平等，重新賦予“平等”和基本社會權(quán)利以新的含義。

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（作者單位：山東畜牧獸醫(yī)職業(yè)學(xué)院）