城市更新實(shí)施全流程

摘要：城市更新的涵蓋很廣，在不同的地區(qū)會呈現(xiàn)出完全不同的面貌，因此實(shí)施中切忌大干快上、也應(yīng)避免生搬硬套。從核心理念上來說，城市更新項(xiàng)目原則上應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益的自平衡，通過將有收益與沒收益的項(xiàng)目相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)資源橫向補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)。這既是幫助項(xiàng)目成功實(shí)施、籌資的關(guān)鍵，也是避免地方債務(wù)新增、推高地方平臺債務(wù)的重要紅線。

關(guān)鍵詞：城市更新;基建投資;項(xiàng)目操作

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1001-9138-（2021）03-0071-73 收稿日期：2021-01-13

作者簡介：楊曉懌，北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司高級研究員。

隨著“十四五”工作目標(biāo)的確定，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部黨組書記、部長王蒙徽撰寫了《實(shí)施城市更新行動》，將“城市更新”作為城市建設(shè)領(lǐng)域“十四五”工作的主旋律。

但是，對全國各地方政府來說，城市更新是相對比較陌生的概念。政府主導(dǎo)的城市更新與深圳等地區(qū)以企業(yè)為主體的城市更新項(xiàng)目差異很大，不具有參照意義。那么城市更新需要做些什么？地方政府又如何去做？資金從哪兒來呢？本文通過明確概念、實(shí)施流程，構(gòu)建未來五年地方政府實(shí)施城市更新項(xiàng)目的基本框架。

1 根據(jù)地方現(xiàn)狀，確定實(shí)施范圍

為什么要實(shí)施城市更新行動？是為了建設(shè)宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，不斷提升城市人居環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。雖然經(jīng)過若干年的大力發(fā)展，各地區(qū)的城市建設(shè)初見成效，但距離新時代的城市發(fā)展路徑與公共服務(wù)體系完善還有一定的距離，各地區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)地區(qū)的現(xiàn)狀，合理確定城市更新的應(yīng)用范圍。比較常見的是以下幾類。

1.1 老舊城區(qū)的整體更新

“棚改”十年過后，各地的城市風(fēng)貌有了很大改善，大量居民的居住條件得到了極大改善。但是，老城區(qū)的整體基礎(chǔ)設(shè)施仍然普遍較為落后，配套公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、老舊小區(qū)仍然需要進(jìn)行投資，因此老舊城區(qū)的整體改造是城市更新的主要實(shí)施方向之一。

1.2 城市風(fēng)貌保護(hù)與更新

發(fā)展文旅是生態(tài)屏障地區(qū)、中西部地區(qū)的重要發(fā)展方向，許多地區(qū)都對城市風(fēng)貌的保護(hù)有非常急切的需求。因此，將修復(fù)山水城傳統(tǒng)格局，保護(hù)具有歷史文化價值的街區(qū)、建筑及其影響地段的傳統(tǒng)格局和風(fēng)貌，推進(jìn)歷史文化遺產(chǎn)活化利用與完善城市功能結(jié)合，是許多地區(qū)城市建設(shè)的主要目標(biāo)。

1.3 推動園區(qū)、核心區(qū)的智慧化改造

2020年是國家推進(jìn)新基建的元年，新型基礎(chǔ)設(shè)施是城市地區(qū)未來的主要投資方向。因此，在核心城區(qū)、高新園區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，可以通過推動城市更新、將這些區(qū)域進(jìn)行智慧化改造。一方面是推動這些地區(qū)的新舊動能轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)升級;另一方面也是為當(dāng)?shù)匕l(fā)展新基建提供試點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)。

由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與主要需求不盡相同，在城市更新的實(shí)施范圍與目標(biāo)上將有很大差異，各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需求確定城市更新的應(yīng)用范圍。將城市建設(shè)的“十四五”發(fā)展目標(biāo)與城市更新的實(shí)施范圍相統(tǒng)一，以此奠定城市更新項(xiàng)目的工作目標(biāo)。

2 根據(jù)實(shí)施范圍，確定項(xiàng)目構(gòu)成

當(dāng)各地確定了適合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的實(shí)施范圍以及總體的發(fā)展目標(biāo)，就能以此為藍(lán)本，梳理達(dá)到項(xiàng)目所需要進(jìn)行的具體基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)投資，項(xiàng)目構(gòu)成也自然誕生。

改善城市基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目，涉及拆遷、保障性住房建設(shè)、租賃住房建設(shè)、老舊小區(qū)改造、道路升級與改造、更新管網(wǎng);生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目，涉及修復(fù)河湖水系和濕地等水體、保護(hù)城市山體自然風(fēng)貌、完善城市生態(tài)系統(tǒng)、改造完善城市河道、堤防、水庫、排水系統(tǒng)設(shè)施;提升公共服務(wù)的項(xiàng)目，包括新建或擴(kuò)改建教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、養(yǎng)老托育設(shè)施、社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施;完善城市管理的項(xiàng)目，包括信息化、數(shù)字化、智能化的新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造。

當(dāng)項(xiàng)目構(gòu)成確定，項(xiàng)目的總投資等經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)也有了初步數(shù)據(jù)，同時，也可對居民意見、拆遷難度、公共服務(wù)投入進(jìn)行摸底，為后續(xù)工作、決策提供支撐。

3 根據(jù)項(xiàng)目構(gòu)成，確定實(shí)施主體

明確了項(xiàng)目構(gòu)成之后，各地可根據(jù)實(shí)際情況來選擇實(shí)施主體：政府投資范圍的公益性項(xiàng)目由政府部門作為項(xiàng)目的實(shí)施主體;半公益性的、資金能夠自平衡的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目由城投公司作為實(shí)施平臺;市場化范疇的、適宜社會資本直接承接的項(xiàng)目可通過競爭性方式選擇社會資本作為實(shí)施主體。

在新時代的城市更新項(xiàng)目中，往往是同時具有公益性、準(zhǔn)公益性、經(jīng)營性項(xiàng)目，因此實(shí)施主體可以有多個。根據(jù)不同的實(shí)施范圍，將實(shí)施工作進(jìn)行劃分和分配，根據(jù)具體的工作內(nèi)容選擇適宜的實(shí)施主體。

4 根據(jù)實(shí)施主體，確定實(shí)施模式

確定了實(shí)施主體后，采用何種方式實(shí)施城市更新也變得順其自然。以政府部門作為實(shí)施主體的，可采用政府投資、地方專項(xiàng)債券等模式實(shí)施;以城投公司作為實(shí)施主體的，采用市場化運(yùn)作、整體資金平衡、ABO等模式實(shí)施;以社會資本作為實(shí)施主體的，則采用招商、PPP、混改等模式實(shí)施。

考慮到城市更新項(xiàng)目的體量基本較大，僅靠一個主體、一個模式實(shí)施的可能性不高，在“財政緊日子”的主旋律下，根據(jù)項(xiàng)目的具體性質(zhì)進(jìn)行合理拆分、組合實(shí)施，是促使項(xiàng)目更好、更快落地的必要條件。

5 根據(jù)實(shí)施模式，確定籌資方式

城市更新項(xiàng)目采用多種模式實(shí)施，資金自然也需要多渠道籌集。根據(jù)不同的實(shí)施主體、實(shí)施模式，項(xiàng)目資金也有不同的來處：以政府作為實(shí)施主體的，只能通過財政預(yù)算內(nèi)資金、地方專項(xiàng)債券籌集;以城市公司作主體的，可以通過承接債券資金與配套融資、發(fā)行債券、政策性銀行貸款、專項(xiàng)貸款等方式籌集資金;以企業(yè)作為實(shí)施主體的，可以通過商業(yè)性銀行貸款、項(xiàng)目收益?zhèn)?、信托、投資基金等方式募資。

在有相應(yīng)金融政策時，也可根據(jù)成本更低的資金渠道、募資方式，來調(diào)整實(shí)施主體與實(shí)施范圍，既享受政策的紅利，又能夠幫助項(xiàng)目更好的落地。

6 根據(jù)資金情況，確定實(shí)施進(jìn)度

大項(xiàng)目有一個特點(diǎn)，就是資金往往根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施情況分期到位，有時與項(xiàng)目的資金需求、實(shí)施進(jìn)度存在一定的脫節(jié)。因此，在實(shí)施城市更新項(xiàng)目的過程中，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同模式下資金到位的情況，合理調(diào)整實(shí)施進(jìn)度，讓資金與進(jìn)度相匹配。既避免資金不到位可能性帶來的負(fù)面問題，也是避免臨時籌資帶來的隱性債務(wù)、高成本債務(wù)。

7 根據(jù)實(shí)施進(jìn)度，動態(tài)調(diào)整目標(biāo)

城市更新的實(shí)施目標(biāo)是遠(yuǎn)大的，但在短期之內(nèi)也是非剛性的。如果涉及項(xiàng)目前期工作不成熟、市場環(huán)境不支持、項(xiàng)目自平衡有缺口，實(shí)施目標(biāo)也應(yīng)當(dāng)動態(tài)調(diào)整。在“資金平衡”的基礎(chǔ)上，公益性投入要量力而行，避免造成新增地方政府債務(wù)，也避免無效投資。

同時，也要注意政府主導(dǎo)項(xiàng)目與企業(yè)投資項(xiàng)目的根本不同，城市更新的核心是提升城市人居環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，而非商業(yè)化的盈利。因此在有盈余的基礎(chǔ)上，地方政府也應(yīng)加大基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的投入，實(shí)現(xiàn)人民富裕、生活美好的根本性目標(biāo)。

城市更新的涵蓋范圍很廣，在不同的地區(qū)會呈現(xiàn)出完全不同的面貌，因此實(shí)施中切忌大干快上、也應(yīng)避免生搬硬套。從核心理念上來說，城市更新項(xiàng)目原則上應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益的自平衡，通過將有收益與沒收益的項(xiàng)目相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)資源橫向補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)。

這既是幫助項(xiàng)目成功實(shí)施、籌資的關(guān)鍵，也是避免地方債務(wù)新增、推高地方平臺債務(wù)的重要紅線。因此，各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地的實(shí)際情況、對照本實(shí)施流程進(jìn)行項(xiàng)目的推進(jìn)，通過全流程、分步驟地運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)城市更新行動的目標(biāo)。