美國國會涉港立法活動新動態(tài)：影響與應(yīng)對

郭永虎 暴占杰

摘??要：特朗普任期內(nèi)，美國國會涉港立法活動較奧巴馬任期內(nèi)更加活躍，涉港立法數(shù)量和通過率激增，為美國全面介入香港事務(wù)提供了所謂“法律依據(jù)”。在此期間，美國國會共提出40余項涉港議案。其主要意圖為干涉所謂香港“人權(quán)”和選舉事務(wù);策動涉港問題國際化，聯(lián)合國際反華勢力干涉香港事務(wù);將所謂香港“自治”程度與美國“給予”香港的所謂特別待遇掛鉤;對維護香港穩(wěn)定的人員實施所謂制裁措施。美國國會涉港立法使美國政府對香港事務(wù)的干涉長期存在，嚴重損害了中美關(guān)系的健康發(fā)展;增加了中國政府解決香港有關(guān)問題的難度，助長了反中亂港勢力的囂張氣焰，對香港繁榮穩(wěn)定產(chǎn)生了消極影響。中國政府須對美國國會涉港立法活動保持警惕，采取必要的有針對性的反制措施。

關(guān)鍵詞：美國國會;香港;涉港立法;中美關(guān)系

中圖分類號：D613??文獻標識碼：A??文章編號：2096-3378（2021）03-0073-10

美國第115—116屆（2017—2020年）國會期間，不斷通過立法手段對中國內(nèi)政實施所謂“長臂管轄”。在進行涉臺、涉藏、涉疆立法干涉的同時，香港也成為其立法干涉的重要對象。這一階段，美國國會涉港立法數(shù)量激增，有多項法案獲得通過并被簽署為所謂“法律”，對香港的繁榮穩(wěn)定產(chǎn)生了十分消極的影響，損害了中國的核心利益。從研究現(xiàn)狀來看，國內(nèi)相關(guān)研究主要聚焦美國行政部門對香港事務(wù)的干預(yù)。比如，胡婷認為特朗普上臺后美國“全政府”對華戰(zhàn)略中的香港政策表現(xiàn)出“主體捆綁”與“立體干涉”的鮮明特征[1]。李環(huán)認為，近年來美國關(guān)注香港事務(wù)的層級有所提升，對所謂民主、人權(quán)、自由等議題的表態(tài)增多[2]。劉恩東提出，要通過進一步完善與香港基本法實施相關(guān)的制度和機制來應(yīng)對美國對香港的“民主輸出”問題[3]。此外，沈本秋對2007—2012年美國對香港事務(wù)的介入進行了分析[4]。谷文艷探究了香港回歸時美國在香港的經(jīng)濟利益和政策[5]。張建、張哲馨探討了香港回歸以來，美國國會介入香港事務(wù)的方式和影響[6]。郭永虎對1984—2014年美國國會對香港事務(wù)的干涉進行了歷史考察[7]。綜上，當前學(xué)界以美國國會為視角的相關(guān)研究比較薄弱。從研究時段來看，已有研究集中探討了美國國會在2017年以前介入香港事務(wù)的主要活動，對特朗普任期內(nèi)美國國會的最新立法動態(tài)及其影響的關(guān)注較少，目前尚無專門論著。鑒于此，本文以特朗普任期內(nèi)美國國會涉港法案或決議案文本為研究對象，綜合分析美國國會涉港法案的特征、內(nèi)容及其影響。

一、美國國會涉港立法活動的新特征

（一）涉港立法數(shù)量激增

第115—116屆國會期間，美國國會涉港立法數(shù)量創(chuàng)近20年來新高。1984年5月3日，美國國會眾議院提出首個所謂“支持香港人民自決的共同決議案”，由此開啟了美國國會涉港立法惡例。據(jù)統(tǒng)計，從1984年到2016年間，美國國會圍繞所謂香港民主與人權(quán)、選舉、出口管制、新聞自由等議題，提出近70項涉港議案。從涉港立法數(shù)量來看，30余年來，美國國會年均提出的涉港議案（包括所謂法案和決議案）數(shù)量為2項左右。特朗普時期，美國國會涉港提案的數(shù)量激增，僅兩屆國會就提出了40余項涉港議案。在《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法》（以下簡稱“香港國家安全法”）出臺前后，有近20項涉港議案被提出。美國對香港“修例風波”以及香港國家安全法的關(guān)注，造成其國會內(nèi)的涉港議案以此為導(dǎo)火索開始猛增。此外，這還有深層次的原因：在美國“印太戰(zhàn)略”背景下，香港特區(qū)已成為美國遏制中國的前哨陣地。其國會與白宮均卷入美國“全政府”對華戰(zhàn)略中，在利用香港打壓中國問題上形成強烈“共識”。

（二）通過率較高

近年來，美國國會涉港立法活動提速明顯，相關(guān)法案被簽署成所謂“法律”的比例較高。自所謂“1992年美國—香港政策法”出臺后到特普朗政府之前的20余年間，所謂“香港人權(quán)與民主法案”早在2014年就被提了出來，但始終未能走到所謂“法律”這一階段。然而特朗普時期，共有5項法案最終被簽署為所謂“法律”，成“法”率接近23%。美國國會涉港“立法效率”異常的高。以所謂“2019年香港人權(quán)與民主法案”為例，該法案自被提出后就一路“綠燈”，獲得美國國會參眾兩院高票通過。許多涉港提案采取“一致通過”“無人反對”“聲音投票”等表決方式，其中“聲音投票”（通常在議案爭議較小、態(tài)度明顯時采取的表決方式）既不記名也耗時較短。這種怪異“效率”達1992年以來的最高水平。這表明，美國國會內(nèi)部民主黨和共和黨對涉港議題的態(tài)度基本一致。第115—116屆國會期間，特普朗對美國國會兩院通過的涉港法案可謂“照單全收”。這也說明美國國會與總統(tǒng)在干涉香港事務(wù)上的意見漸趨統(tǒng)一。

（三）主題和訴求更加明確

特朗普時期，美國國會涉港立法的企圖明確，即直接干涉所謂香港的“人權(quán)與民主”。據(jù)統(tǒng)計，在22項涉港提案中直接與所謂“人權(quán)與民主”相關(guān)的議案就達15項。當前，美國所謂涉港立法更加強調(diào)意識形態(tài)屬性，而美國在港經(jīng)濟利益被排在“退而求其次”之列。這與冷戰(zhàn)剛結(jié)束后，美國國會制定的所謂“1992年美國—香港政策法”有較大不同。當時，美國國會涉港立法最為關(guān)注如何保持美國在港經(jīng)濟利益不受影響，包括美國在港航空、航運、通訊、旅游、文化、體育業(yè)務(wù)等利益訴求。當前，美國國會的涉港訴求發(fā)生轉(zhuǎn)向，所謂“人權(quán)”“民主”等意識形態(tài)標簽被重點強調(diào)，其在港經(jīng)濟利益訴求逐漸淡化。

（四）強調(diào)涉港法案的干涉力度和可操作性

特朗普時期，美國國會涉港立法的訴求更加“務(wù)實”，逐漸摒棄了僅表達立場的“聲援式”立法。以所謂“2019年香港人權(quán)與民主法”為例，該法的諸多條款都要求美國行政部門采取實際的干涉措施。這一所謂“法律”提出的制裁措施，以及相關(guān)管制物資的出口限制，對暴力亂港分子的包庇和縱容具有很強的操作性。這種干涉強度是以往的涉港立法不具備的。此外，其涉港立法還有鮮明的指向性特征，一方面明確哪些人可以得到美國政府“包庇”，另一方面明確哪些人將得到美國所謂涉港“法律”制裁。所謂“2019年香港人權(quán)與民主法”在簽證政策方面，竟為因反中亂港活動而遭逮捕、拘留的有關(guān)人員提供簽證支持。

（五）核心議員的推動作用凸顯

決定涉港立法成敗的關(guān)鍵要素是“人”，即美國國會議員，特別是核心議員。通常來說，國會核心議員比一般議員無論在發(fā)起或聯(lián)署法案的數(shù)量、影響還是在言行的引領(lǐng)和輻射效應(yīng)上都更為突出。在立法壓力巨大、相關(guān)經(jīng)驗不足的情況下，國會投票中普遍存在“隨大溜”現(xiàn)象，部分國會議員樂于借助那些值得信賴、具有專門知識且懂得利害關(guān)系的“提示者”來做出投票決定，在立法進程中形成了一般議員追隨核心議員的現(xiàn)象。在涉港立法方面，核心議員對國會立法活動的引領(lǐng)作用非常明顯。第115屆國會以來，與涉港立法密切且提案最多的國會核心議員主要有2位：參議院的馬可·盧比奧和眾議院的詹姆斯·麥戈文。

二、美國國會涉港立法中所謂“法律”文本的變化

在香港回歸前，美國國會已經(jīng)制定了一部所謂涉港“法律”，即所謂“1992年美國—香港政策法”。這是美國首部系統(tǒng)的關(guān)于香港政策的所謂“法律”。其企圖保障在《中英聯(lián)合聲明》簽署后以及香港回歸后美國在港利益訴求，并重新界定1997年后美國與中國香港特區(qū)的關(guān)系。其核心內(nèi)容是：第一，確立所謂“人權(quán)原則”。其聲稱：“香港人民的人權(quán)對美國意義重大，同時與美國在香港利益休戚相關(guān)?！钡诙?，將所謂香港“自治”程度與美國“給予”香港的所謂特別待遇掛鉤。其聲稱，總統(tǒng)斷定香港的“自治程度”不足以證明其應(yīng)享有美國特定“法律”規(guī)定的待遇，或者與中國曾承諾的待遇有所不同，總統(tǒng)可以修改美國有關(guān)香港的所謂“法律”的實施。第三，積極尋求同香港特區(qū)建立直接的雙邊關(guān)系。其主張，美國在商業(yè)方面應(yīng)謀求同香港特區(qū)保持和擴大經(jīng)貿(mào)關(guān)系，把香港特區(qū)當作一個單獨實體來對待。第四，要求美國國務(wù)卿向國會提交年度涉港報告。所謂“1992年美國—香港政策法”首次以所謂的“法律”形式確定了美國對香港政策的基本框架，美國政府的涉港政策大多可在該法中找到對應(yīng)條款。

隨著香港局勢的發(fā)展，特別是2014年香港發(fā)生非法“占中”后，美國國會欲以此為契機對所謂“1992年美國—香港政策法”進行重新修訂。有部分議員認為所謂“1992年美國—香港政策法”干涉力度不夠，因為其中沒有“制裁”措施，對所謂香港“人權(quán)和民主”的保障只有姿態(tài)性聲明，沒有具體“保護”措施。此外，他們認為，所謂“1992年美國—香港政策法”確立的報告制度早已過期，國會希望借助設(shè)立新的所謂“法律”將年度涉港報告制度常態(tài)化。所謂“2019年香港人權(quán)與民主法”就在此背景下產(chǎn)生。它的出臺蓄謀已久。在其簽署之前，從2014年到2019年，美國國會共提出了8個版本的所謂“香港人權(quán)和民主法案”。它們表述的核心觀點高度一致，即在美國的利益范疇和外交原則下關(guān)注所謂香港“人權(quán)和民主狀況”。美國國會議員在歷次提案中，都在原有法案基礎(chǔ)上進一步充實內(nèi)容，主要涉及以所謂香港“人權(quán)與民主狀況”為借口對中國及香港特區(qū)政府實施所謂“制裁”。

2018年之前，盡管各版本所謂“香港人權(quán)和民主法案”層出不窮，但其立法進程近乎停滯。這些法案既未進入小組委員會討論，也未召開聽證會，均止步于提案階段。2019年，所謂“香港人權(quán)與民主法案”的立法進程取得了“重大進展”，這與香港局勢發(fā)展息息相關(guān)。2019年，香港“修例風波”發(fā)生后，盧比奧提出所謂“2019年香港人權(quán)和民主法案”。這一所謂“法案”先是獲得參議院的一致通過，后在眾議院以417票同意、1票反對、13票棄權(quán)的結(jié)果獲得通過，最終在2019年11月27日被特朗普簽署生效。其主要內(nèi)容如下。

其一，闡明美國的涉港立場。一是重申所謂“1992年美國—香港政策法”中規(guī)定的原則和目標。比如，將所謂香港“人權(quán)與民主”納入美國國家利益范疇，聲稱所謂香港“人權(quán)”對美國非常重要，與美國在香港的利益直接相關(guān)。二是干涉香港選舉，對華施壓。美國國會以諸如敦促、要求等強制性外交辭令對香港選舉制度指手畫腳、強行干預(yù)。三是將所謂香港“人權(quán)與民主”問題國際化。其要求美國政府與英國、澳大利亞、加拿大、日本和韓國等盟國相互配合，以促進所謂香港“民主和人權(quán)”。美國國會此舉實為將香港本不存在的所謂“人權(quán)與民主”問題推向國際，聯(lián)合其追隨者向中國施壓。四是極力維護美國在港利益。比如，所謂保護居住在香港的美國公民和在港永久居民以及來港和過境的人士;維持對美國有重大利益的經(jīng)濟和文化聯(lián)系。

其二，袒護縱容反中亂港分子。其規(guī)定，2014年及以后在香港居住的有資格申請美國簽證的申請人，在申請入境、學(xué)習(xí)或工作簽證時不會因為“政治原因遭逮捕、拘捕或從事過其他反政府行為”而遭拒簽。該法案還要求美國國務(wù)卿應(yīng)采取必要的措施對領(lǐng)事官員進行相關(guān)培訓(xùn)，使該政策得到落實和執(zhí)行，確保反中亂港分子處理簽證申請時不會受到歧視或延誤。該法案還鼓動美國盟國也采取類似的政策。此外，按照該法要求，即使美國公民涉嫌犯罪，也要保護其不被引渡到中國，這是對中國司法主權(quán)的粗暴干涉。

其三，實施所謂涉港制裁措施。其規(guī)定，應(yīng)查明所謂“對破壞香港基本自由與自治負有責任者”;美國總統(tǒng)可根據(jù)所謂“國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法”，向負有責任的外國人在美國境內(nèi)的資產(chǎn)予以凍結(jié)或者禁止其權(quán)益交易活動。其所謂“負有責任者”是指，由美國認定的“對在香港的任何人實施的非法引渡、任意拘留或嚴刑逼供”，以及其他所謂嚴重“侵犯”香港國際公認“人權(quán)”的人。其中的相關(guān)條文還要求美國在為中國媒體記者發(fā)放赴美旅行或工作簽證時，應(yīng)考慮到上述情況。此外，這一所謂“法律”還將所謂香港“自治”程度與美國“給予”香港的特別待遇掛鉤，要求美國國務(wù)卿每年向國會提交報告，評估香港特區(qū)政府在行政、立法和司法部門維護法治、保護公民權(quán)利方面的“自治政策”，并根據(jù)評估結(jié)果決定是否“給予”香港特別待遇。美國國會還聲稱應(yīng)對目前美國關(guān)于香港的出口管制政策進行適當調(diào)整，防止中國從香港特區(qū)獲得敏感技術(shù)，用于發(fā)展和部署“銳眼”系統(tǒng)、天網(wǎng)系統(tǒng)或其他大型警務(wù)監(jiān)視系統(tǒng)。

其四，反對引渡美國在港公民。在美國公民面臨引渡風險時，這一所謂“法律”要求美國總統(tǒng)向國會相關(guān)委員會提交報告匯報其保護在香港美國公民和企業(yè)的措施，在美國公民面臨潛在風險的基礎(chǔ)上判定美國駐香港領(lǐng)事館是否為美國公民提供保護和服務(wù)。

所謂“2019年香港人權(quán)與民主法”的出臺，標志著美國全面介入香港事務(wù)完成了從“英退美進”到“美國主導(dǎo)”的重要轉(zhuǎn)換。它被視為所謂“1992年美國—香港政策法”的“升級版”或“加強版”。二者最大的區(qū)別是后者并不具備“制裁”機制。這部冠名“人權(quán)與民主”的所謂“法律”實則名不副實，美國國會絕非真正關(guān)心香港，而是圖謀將香港作為牽制中國發(fā)展的籌碼，是其對華極限施壓、策動港版“顏色革命”的組成部分。

三、特朗普時期其他主要涉港“法案/決議案”

特朗普任期內(nèi)，除了所謂“2019年香港人權(quán)與民主法”外，美國國會還炮制了20余項涉港“法案/決議案”。按照效力和類型的不同，可以將其分為其他涉港的所謂“法律”和“法案/決議案”。

（一）其他涉港的所謂“法律”

1.所謂“禁止向香港警察商業(yè)出口涵蓋軍用品法”

在特朗普簽署所謂“2019年香港人權(quán)與民主法案”的同一天，他還簽署了所謂“禁止向香港警察商業(yè)出口涵蓋軍用品法案”，使其具備了所謂“法律”效力。這一所謂“法案”于2019年10月24日首次提出，在11月19日獲得參議院通過，兩天后又在眾議院以417票同意、14票棄權(quán)的結(jié)果獲得通過，僅用時一個月左右即成為美國所謂“國內(nèi)法”，影響惡劣。其禁止美國向香港警察出口涵蓋彈藥的物品。它對中國政府和香港特區(qū)政府止暴制亂、維護香港穩(wěn)定產(chǎn)生的負面影響不可忽視。其使用了強制性“法律”用語，對美國政府具有強制約束力。另外，從內(nèi)容上看，美國國會有意通過它顛倒黑白，在輿論上聲援反中亂港分子。

2.所謂“香港自治法案”

2020年7月1日，美國國會眾議院提出所謂“香港自治法案”。其在兩天內(nèi)就得到參眾兩院一致通過，并在7月14日獲特朗普簽署。這一所謂“法案”的主要內(nèi)容即對美國認為的“中國未能維護香港自治作出實質(zhì)性貢獻的外國個人和實體實施制裁”。與所謂“2019年香港人權(quán)與民主法”相比，其升級了美方對華的“制裁”力度，不僅對中國國家和香港特區(qū)官員實施個人制裁，而且將與這些人有業(yè)務(wù)往來的金融機構(gòu)也列入“制裁”名單。顯然，這一所謂“法律”主要針對香港國安立法。美國揮舞著金融制裁大棒對中國相關(guān)人員和金融機構(gòu)實施所謂制裁，無非是企圖繼續(xù)做“利用香港遏制中國發(fā)展”的迷夢，其背后折射出美國典型的霸權(quán)思維和強盜邏輯。

3.所謂“年度國防授權(quán)法與撥款法”中的涉港條款

將涉港條款捆綁于一些重要法案中是美國國會的慣用手段。這種“搭車”的方式更易使附加條款成為所謂“法律”。這一時期共有三個成為所謂“法律”的法案附帶涉港條款。

一是所謂“2019財年約翰·麥凱恩國防授權(quán)法”。其對所謂“1992年美國—香港政策法”的第301條做了修訂，將國務(wù)卿提交美國與香港特區(qū)關(guān)系的報告的時限要求延至2024年3月31日。

二是所謂“2020財年進一步綜合撥款法”。其中有關(guān)對反中亂港分子提供資金支持的規(guī)定，無疑使美國突破了在政治和輿論范圍內(nèi)插手香港事務(wù)的限制。雖然撥款數(shù)額不高，但足以顯示美國國會妄圖通過立法活動支持反中亂港勢力的險惡用心。

三是所謂“2020財年國防授權(quán)法”。其第1260F部分涉港條款提出了7條國會意見，分別對中國政府和香港特區(qū)政府以及美國政府部門提出要求，以達到干預(yù)中國政府治理香港的目的。其核心觀點包括：要求中國政府完全遵守在《中英聯(lián)合聲明》和香港基本法中的“承諾”;要求中國政府禁止使用軍事、準軍事或執(zhí)法機構(gòu)中的任何組織來處理“暴力亂港事件”;要求香港特區(qū)政府撤銷對因參加暴力活動而被捕的個人的所有指控，并實行普選;要求美國政府將所謂“支持”香港的立場擴展至其他“志同道合”的國家。這一所謂“法律”具有明顯的幫助反中亂港分子逃避法律制裁的險惡企圖，其中聲稱如果中國政府對反中亂港分子采取懲治舉措，美國政府部門應(yīng)迅速采取行動。美國國會根據(jù)美國所謂“法律”對中國政府及香港特區(qū)政府提出管理香港的諸多“要求”，嚴重踐踏了國際法和國際關(guān)系基本準則。顯然，這一所謂“法律”企圖將香港置于“獨立”或“半獨立”狀態(tài)，并確立符合美國利益的涉港“規(guī)則”，以便為美國常態(tài)化干預(yù)香港事務(wù)預(yù)留空間。

（二）重要涉港法案/決議案（未成為所謂“法律”）

在特朗普政府當政之初，美國國會相繼炮制了所謂“2019年香港政策再評估法案”等一系列涉港法案/決議案，它們最終未能成為所謂“法律”。從提出時間來看，其中的大多數(shù)議案在2019年下半年提出，其主題涵蓋了涉港制裁、支持反中亂港勢力、干涉香港選舉等。這些未獲通過的涉港立法內(nèi)容涉及以下幾個方面。

其一，對美國的香港政策進行再評估。2019年6月12日，美國國會參議院提出第1824號法案;9月27日，眾議院提出與之內(nèi)容相同的第4551號法案。其不僅要求美國國務(wù)卿應(yīng)向適當?shù)膰鴷瘑T會提交關(guān)于中國政府如何利用香港“規(guī)避”美國所謂“法律”的報告，而且要求美國商務(wù)部、財政部、國土安全部等部門，評估中國政府如何在各自相關(guān)領(lǐng)域利用香港“破壞”美國利益。一是對中國政府如何使用正式或非正式手段將包括美國公民在內(nèi)的外國國民從香港引渡或強制性轉(zhuǎn)移至中國進行評估。二是對中國政府如何利用香港“規(guī)避”美國出口管制進行評估。三是對中國政府如何利用香港“規(guī)避”從中國出口到美國的商品關(guān)稅進行評估。四是對中國政府如何利用香港“規(guī)避”美國或根據(jù)多邊機制實施的制裁進行評估。盡管這一法案止步于向外交關(guān)系委員會提交階段，但是參議院外交關(guān)系委員會將其中的部分內(nèi)容納入所謂“2019年香港人權(quán)和民主法案”，并獲得一致通過。

其二，對參與止暴制亂、恢復(fù)香港秩序的政府官員加以“制裁”。未成為所謂“法律”的涉港法案中同樣充斥著對中國政府和香港特區(qū)政府以及相關(guān)人員的“制裁”舉措。2019年10月31日，美國共和黨參議員喬?！せ衾岢鼍幪枮?758的法案，并將其命名為所謂“香港如水法案”。在國會意見中，美國國會美化亂港分子，謊稱其破壞社會秩序、威脅普通市民基本權(quán)利和自由的行徑是在行使公民言論、結(jié)社、集會、游行和示威的權(quán)利;相關(guān)政府官員合法處置暴力分子的行為也被污蔑為對暴力分子“合法權(quán)利”的“侵犯”。美國國會要求美國政府對參與香港止暴制亂的某些政府官員實施全球“制裁”。2019年9月10日，美國國會眾議院通過第4270號法案，該法案名為所謂“限制向香港出口催淚氣體和控制人群技術(shù)的法案”，目的是對香港警察實施“制裁”。

其三，通過一系列外交舉措對華施壓。在涉港立法提案文本中，美國國會經(jīng)常使用“敦促”“呼吁”“應(yīng)該”等外交辭令對中國政府和香港特區(qū)政府施壓。2017年6月29日，在香港回歸祖國20周年前夕，美國眾議院通過編號為422的決議案，“敦促”中國政府確保香港居民基本權(quán)利得到有力保障。2019年8月，在反中亂港分子暴力禍亂香港之際，美國眾議院通過一項名為所謂“與香港站在一起決議案”。該決議案的核心訴求有二：一是“呼吁”香港特區(qū)政府與反中亂港分子談判，滿足他們的無理要求;二是對香港特區(qū)政府和警察提出所謂“譴責”。共和黨參議員瑞克·斯科特于2020年3月3日提出編號為526的決議案，污蔑中方不尊重所謂香港“人權(quán)”，并以此為由向國際奧委會施壓，要求取消中國2022年冬季奧運會舉辦權(quán)。

其四，對反中亂港分子提供所謂“政治庇護”。在香港國家安全法頒布實施前后，美英兩國即著手幫助“港獨”頭目外逃。美國國會拋出以所謂“香港安全港法案”為代表的一系列法案，為反中亂港分子提供“政治庇護”。這些法案的核心要旨基本相同，即為反中亂港勢力提供海外“避難所”，使“港獨”頭目能在國外繼續(xù)“禍亂”香港。在這些法案中，美國國會將反中亂港分子粉飾為所謂“因和平表達政治觀點或參與政治活動而遭受迫害的人”;并將其指定為美國人道主義第二類優(yōu)先關(guān)切的“難民”，規(guī)定在其申請入境美國時要簡化審批手續(xù)。影響更惡劣的是在編號為6974的法案中，美國國會企圖授權(quán)美國總統(tǒng)承認香港特區(qū)為“獨立”于中國之外的“國家”。在相關(guān)法案中，美國國會還裹挾英、澳、加等盟國共同為“亂港”頭目提供庇護場所，干涉中國內(nèi)政。美國國會立法活動妄圖通過所謂“國內(nèi)法”為美國干涉香港事務(wù)“賦權(quán)”，為反中亂港分子“唱贊歌”。此舉是美國在國際社會上法律霸權(quán)主義、強權(quán)政治的重要表現(xiàn)。其雖未能得逞，但對中國政府打擊反中亂港勢力，保護香港長期繁榮穩(wěn)定，維護國家主權(quán)、安全與發(fā)展的核心利益極為不利。

四、美國國會涉港立法活動的負面影響

從第115—116屆國會涉港立法活動的發(fā)展動態(tài)來看，美國成為影響香港局勢的最大外部因素。美國國會則成為影響美國政府涉港決策和活動的最重要主體。美國國會通過涉港立法活動介入香港事務(wù)，其中有6項法案（包括3項專門涉港的法案）最終成為所謂“法律”，其余大多數(shù)法案或決議案止步于議案提交階段。所謂涉港“法律”對美國的香港政策影響最大。其他未成為所謂“法律”的議案雖未對美國政府構(gòu)成實質(zhì)性約束，但也會使美國政府在制定涉港政策時予以“適當吸收”。大量涉港議案的提出把香港推向了國際負面輿論漩渦，損害了香港良好的國際形象。無論涉港議案是否成為所謂“法律”，美國國會涉港立法活動都會造成諸多負面影響。

（一）對美國行政部門介入香港事務(wù)施加所謂“法律”影響

美國國會所謂涉港“法律”試圖用更加強硬條款，使美國政府涉港活動“合法化”、常態(tài)化。在中美關(guān)系新態(tài)勢下，不排除相關(guān)所謂涉港“法律”被美國行政部門選擇性執(zhí)行及人為放大，其潛在的負面影響極大。涉港法案一旦成為所謂“法律”，將對美國行政當局的香港政策產(chǎn)生直接影響。它將對美國白宮和國務(wù)院形成所謂“法律”約束力。比如，在所謂“2019年香港人權(quán)與民主法”生效后，美國國會不斷催促美國政府實施。2020年4月19日，佩洛西就通過推特敦促特朗普應(yīng)迅速地開始執(zhí)行所謂“香港人權(quán)民主法”。

（二）助長了反中亂港勢力的破壞活動

美國國會以立法形式對反中亂港分子提供各種援助，為其提供了鼓噪“香港問題國際化”的物質(zhì)基礎(chǔ)。近年來，美國國會主要通過美國國家民主基金會資助的非政府組織聯(lián)系香港反對派和有關(guān)團體。2018年，美國國家民主基金會向美國國際事務(wù)民主協(xié)會撥款20萬美元，向非政府組織“香港人權(quán)監(jiān)察”撥款9萬美元，以資助其活動;通過美國國際事務(wù)民主協(xié)會等分支機構(gòu)，以相同的方式與“香港記者協(xié)會”“公民黨”“工黨”和“民主黨”等組織保持密切聯(lián)系;其2018年對香港特區(qū)投入的資金約為44.3萬美元[8]。在所謂“2020年進一步綜合撥款法”中，美國國會擬撥款150萬美元資助所謂香港“民主計劃”。

此外，美國國會頻繁的涉港立法活動為香港反對派和激進勢力更加肆無忌憚地從事反中亂港活動提供了所謂“法律”保護傘。以所謂“2019年香港人權(quán)與民主法”為例，其規(guī)定：“如果有香港市民因為參加非暴力抗爭而被政府拘捕，美方不會以此為由拒絕批準其學(xué)習(xí)或工作簽證”。這很明顯成為反中亂港分子的“護身符”，實質(zhì)是為反中亂港分子“撐腰”和“鋪后路”。2019年香港“修例風波”發(fā)生后，以所謂“2019香港人權(quán)與民主法”為代表的眾多涉港法案為瘋狂打砸燒、殘害無辜市民、踐踏法治、危害社會秩序的暴力犯罪分子“撐腰打氣”，向反中亂港勢力發(fā)出了嚴重錯誤的信號，刺激了其“亂港”“謀獨”的欲望和野心。

（三）刺激了美國盟友進行涉港干預(yù)的連鎖反應(yīng)

美國國會涉港立法對美國盟友引發(fā)了惡劣的連鎖反應(yīng)。歐美在香港問題上“高度一致”。所謂“2019年香港人權(quán)與民主法案”于2019年6月在美國眾議院提出后不久，歐洲議會于2019年7月17日通過香港決議案2732（RSP），向香港特區(qū)政府提出10多項“要求”?！?019年香港人權(quán)與民主法案”被簽署成所謂“法律”后，英國也通過立法活動干涉香港事務(wù)。2020年2月25日，英國下議院一致通過所謂“香港法案2019—2021”。其向英國政府提出有關(guān)1984年《中英聯(lián)合聲明》和所謂香港“人權(quán)”要求的法案，并就香港居民的入境事宜作出規(guī)定，包括授予其在英國居住的權(quán)利等。意大利也跟風美國，其眾議院外交委員會于2019年12月3日通過一項涉港決議案，“要求意政府與歐盟一同針對所謂港警‘濫用武力的情況進行獨立調(diào)查，支持釋放被捕示威者的立場”[9]。

（四）激化了香港各階層的矛盾

美國國會涉港立法加劇了以下幾對關(guān)系的“對立化”趨勢：中國中央政府與香港反對派的關(guān)系，香港特區(qū)政府與香港反對派的關(guān)系，反中亂港分子與香港執(zhí)法者的關(guān)系，愛國愛港人士和“港獨”勢力的關(guān)系，等等。美國國會的立法介入進一步拉大了香港社會的對立程度，增加了香港社會的撕裂情緒，嚴重阻礙了香港政制健康發(fā)展進程，嚴重破壞了香港營商環(huán)境。反對派一直人為制造對立、對抗，將社會拖入泛政治化的旋渦，造成香港社會撕裂[10]。美國國會通過涉港立法充當香港反對派的“靠山”，使香港各政治派別之間的矛盾凸顯，在重大議題上更加走向?qū)αⅰ?/p>

（五）對香港未來發(fā)展信心的負面影響

美國國會的立法介入不僅影響香港的政局發(fā)展，而且對香港的經(jīng)濟和民生也產(chǎn)生了消極作用。美國在所謂“2019年香港人權(quán)與民主法”中，將香港經(jīng)貿(mào)地位與香港自治地位掛鉤，甚至以此提出威脅。美方取消或威脅取消所謂特別待遇，阻擋不了香港發(fā)展繁榮的方向，也阻擋不了香港繼續(xù)融入祖國、貢獻國家、獲取更大發(fā)展空間的大勢。香港是中國的香港，香港事務(wù)純屬中國內(nèi)政，任何外國無權(quán)干涉。

（六）對香港維穩(wěn)人員和防暴物資供應(yīng)的負面影響

所謂“2019年香港人權(quán)與民主法”提出，對包括香港特區(qū)政府官員和警察在內(nèi)的有關(guān)人員實施拒絕入境、凍結(jié)在美資產(chǎn)等形式的“制裁”。其潛在的負面影響不容忽視。2020年1月30日，美國國會提出所謂“香港如水法案”，呼吁美國根據(jù)可以凍結(jié)任何侵犯“人權(quán)”的非美國公民資產(chǎn)的“全球馬格尼茨基人權(quán)問責法”和“國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法”，對任何所謂“打壓”香港言論、結(jié)社、集會、示威自由的政府官員進行全球“制裁”，并向那些代表官員或與他們合作的公民或公司施以同樣“制裁”。這可能對上述人員產(chǎn)生一定的心理壓力。此外，所謂“禁止向香港警察商業(yè)出口涵蓋軍用品法”規(guī)定，禁止美國公司向香港執(zhí)法部門出口某些“非致命”人群控制裝備，要求美國國務(wù)院向國會提交報告，詳細陳列過去五年美國向香港出售的防衛(wèi)性裝備。

（七）對中國憲法與香港基本法在香港實施的負面影響

美國國會通過所謂涉港法案，無視中國憲法和香港基本法，肆意干預(yù)香港事務(wù)。這是對中國司法主權(quán)的嚴重侵犯和挑釁，給中國憲法與香港基本法所確立的香港人民的基本人權(quán)和民主秩序構(gòu)成了嚴重危害。不僅如此，美國國會還通過立法將原本已經(jīng)過時、失效的《中英聯(lián)合聲明》的地位提高到與香港基本法平行的高度。這是對香港基本法法律地位的挑戰(zhàn)。1997年7月1日，香港回歸祖國后，《中英聯(lián)合聲明》中所規(guī)定的與英方有關(guān)的權(quán)利和義務(wù)已經(jīng)全部履行完畢。《中英聯(lián)合聲明》作為一個歷史文件，不再具有任何現(xiàn)實意義，對中國中央政府對香港特區(qū)的管理也不具備任何約束力[11]。美國國會在多項涉港所謂“法律”文件中妄稱，中國政府和香港特區(qū)政府應(yīng)遵守《中英聯(lián)合聲明》和香港基本法。彭斯甚至在演講中威脅：如果美方要與中方達成經(jīng)貿(mào)協(xié)議，中方必須遵守1984年簽署的《中英聯(lián)合聲明》所做的承諾[12]。此舉一是試圖將涉港問題置于所謂“國際條約”框架之下，對確立“一國兩制”方針的中國憲法極不尊重;二是誘導(dǎo)反中亂港勢力尋求英美等西方勢力的支持，使其產(chǎn)生“去國家化”甚至“港獨”幻覺。

五、結(jié)??語

自中華人民共和國成立以來，美國國會就不斷通過立法活動干預(yù)中國內(nèi)政。尤其是在“全政府”對華戰(zhàn)略實施之后，美國國會立法干涉中國內(nèi)政的速度、力度、深度與廣度都在加大且持續(xù)推進。特朗普時期，美國國會涉港立法的廣度和強度顯著增強。美國國會與行政部門在涉港問題上高度“配合”，二者已經(jīng)達成“共識”：將香港作為中美戰(zhàn)略博弈的棋子，在香港強推所謂“人權(quán)外交”和港版“顏色革命”，并以此對華施壓、遏制中國。第115—116屆國會期間的一系列涉港法案充分反映了美國國會的上述訴求。但是，美國國會炮制的所謂“涉港法案”對中國來說是無效的，不具有任何國際法的合法性基礎(chǔ)。美國國會利用其“國內(nèi)法”介入香港事務(wù)已經(jīng)侵犯了中國領(lǐng)土主權(quán)和中國內(nèi)政，是對立法權(quán)的濫用。

當前，拜登政府在對華戰(zhàn)略上所展現(xiàn)的競爭性乃至對抗性保守政策有所加強。在涉港問題上，美國國會與行政部門依然會密切“合作”，利用香港議題干涉中國內(nèi)政。在香港國家安全法的震懾和約束下，美國國會通過立法支持反中亂港勢力發(fā)起“暴亂”活動的可能性變小，但是必須警惕其以所謂香港“人權(quán)問題”為幌子推行強權(quán)政治與霸權(quán)主義。盡管美國通過所謂“人權(quán)”議題影響中國穩(wěn)定和發(fā)展的能力在逐步縮小，但美國國會立法活動會在國際上制造輿論漩渦，影響中國和香港特區(qū)良好的國際形象。

中國政府須對美國國會涉港立法活動保持警惕，并針對美國國會立法活動采取有針對性的反制措施。比如，永久性制裁美國國會涉港法案主要提案議員及其家屬以及為其提供金融服務(wù)的機構(gòu)。同時，要提升反制舉措的威懾力，降低美國國會通過負面立法介入香港事務(wù)的負面影響。要在堅持“一國兩制”、貫徹香港基本法的基礎(chǔ)上，建立健全香港特區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制，大力推進香港經(jīng)濟發(fā)展、政制建設(shè)、民生改善，加強對香港青少年的憲法、基本法和維護國家安全法的宣傳教育，使其牢固樹立國家觀念，增強民族認同和文化認同，增強抵御美國干預(yù)香港事務(wù)的內(nèi)力。

參考文獻：

[1]??胡婷.美國“全政府”對華戰(zhàn)略中的香港政策：變化與特征[J].統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究，2020（2）：95-104.

[2]??李環(huán).近年美國對香港政策變化及評估[J].現(xiàn)代國際關(guān)系，2016（2）：24-31+64-65.

[3]??劉恩東.1997年后美國對港民主輸出政策與香港政制發(fā)展[J].探索，2014（6）：172-178.

[4]??沈本秋.試析2007年以來美國對香港事務(wù)的介入[J].國際問題研究，2012（1）：72-83.

[5]??谷文艷.美國在香港的經(jīng)濟利益和經(jīng)濟政策[J].現(xiàn)代國際關(guān)系，1997（6）：9-12.

[6]??張建，張哲馨.香港回歸以來美國國會對香港事務(wù)的介入及其影響[J].太平洋學(xué)報，2017（7）：25-35.

[7]??郭永虎.美國國會干涉中國香港事務(wù)的歷史考察[J].當代中國史研究，2015（2）：103-111.

[8]??張夢旭，陶短房，青木，等.起底！這些美國非政府組織把魔爪伸向香港[EB/OL].（2019-12-04）[2020-02-08].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1651982544037116065&wfr=spider&for=pc.

[9]??跟風美國，意大利眾議院外委會通過涉港決議案[EB/OL].（2010-12-09）[2020-12-18].https：//baijiahao.?baidu.com/s？id=1652044886648326699&wfr=spider&for=pc.

[10]??坐言起行，用發(fā)展切實破解香港社會深層次問題[N].新華每日電訊，2019-09-06（3）.

[11]??白云怡.外交部：《中英聯(lián)合聲明》是歷史文件??已不具現(xiàn)實意義[EB/OL].（2017-06-30）[2020-04-26].https：//world.huanqiu.com/article/9CaKrnK3P6v.

[12]??彭斯宣揚經(jīng)貿(mào)與香港掛鉤，想嚇唬誰？[EB/OL].（2019-08-20）[2020-04-26].https：//baijiahao.baidu.com/?s？id=1642385199012584807&wfr=spider&for=pc.

責任編輯：孫德魁