行為主義公共政策創(chuàng)新的助推框架與政策工具
——以行為洞察力小組為例*

高恩新，汪昕煒

(華東師范大學(xué) 公共管理學(xué)院,上海 200062)

一、文獻(xiàn)回顧與問題的提出

早在20世紀(jì)40年代，有限理性、認(rèn)知局限、負(fù)面情緒等心理學(xué)和行為科學(xué)知識(shí)推動(dòng)了公共行政研究走向?qū)嵶C主義。個(gè)體動(dòng)機(jī)、偏好、認(rèn)知偏差等微觀因素對(duì)公共管理和服務(wù)過程產(chǎn)生了關(guān)鍵影響。[1]1-820世紀(jì)80年代，經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)注到了個(gè)體決策過程中的非理性行為，認(rèn)為有限理性、社會(huì)偏好、自我控制缺失等人性特征和認(rèn)知缺陷會(huì)深刻影響個(gè)體的決策選擇。[2]382-384在公共政策制定過程中，決策者依據(jù)對(duì)社會(huì)成員個(gè)體特征和選擇偏差的理解，創(chuàng)新政策文本、內(nèi)容、語言、形式等要素，人們的選擇行為，可以顯著提升政策效果和改進(jìn)公共福利。公共行政、公共政策研究與心理學(xué)、行為科學(xué)走向融合[3]325-326，推動(dòng)了行為主義公共行政、行為主義公共政策成為新興交叉研究領(lǐng)域[4]。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，心理學(xué)、認(rèn)知科學(xué)知識(shí)在健康、養(yǎng)老、保險(xiǎn)、環(huán)境等領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。[5]2010年，時(shí)任英國(guó)首相卡梅倫組建行為洞察力小組，嘗試通過創(chuàng)新性工具提升政策效果。2015年，美國(guó)聯(lián)邦政府成立“社會(huì)和行為科學(xué)團(tuán)隊(duì)”，以期改進(jìn)政策過程和政策效果。[6]2015年，世界銀行基于對(duì)人的心理和行為認(rèn)知的理解重新審視國(guó)際援助、貸款、反貧困、衛(wèi)生救助、兒童早期發(fā)展支持等政策。[7]2016年，歐盟委員會(huì)發(fā)布《行為洞察力運(yùn)用到政策領(lǐng)域報(bào)告》，分析了31個(gè)國(guó)家的公共政策實(shí)踐。[8]2017年，經(jīng)濟(jì)與合作組織(OECD)發(fā)布《行為洞察力與公共政策：全球經(jīng)驗(yàn)》，總結(jié)行為主義知識(shí)在全球公共政策領(lǐng)域的應(yīng)用。[9]世界各國(guó)政府正在積極運(yùn)用行為主義知識(shí)尋求超越強(qiáng)制性命令—控制政策和自由放任政策的“第三條道路”。[10]

助推是行為主義公共政策的代表性理論。在傳統(tǒng)公共政策系統(tǒng)中，決策者主要借助強(qiáng)制和懲罰兩種手段達(dá)成政策目標(biāo)。隨著20世紀(jì)政府權(quán)力擴(kuò)張引發(fā)社會(huì)“反向運(yùn)動(dòng)”，強(qiáng)制性政策受到越來越多的批評(píng)和抵制。在這種背景下，塞勒提出在不侵犯公民個(gè)體自由的前提下影響公民選擇結(jié)構(gòu)以便實(shí)現(xiàn)政策制定者期望的政策效果，即“助推”概念。助推強(qiáng)調(diào)在公民個(gè)體選擇上不加以任何強(qiáng)制，以隱蔽的方式引導(dǎo)人們選擇行為，從而更好地實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期目標(biāo)。[5]助推操作成本低，政策效果顯著，引起私營(yíng)部門和公共部門廣泛關(guān)注。在消費(fèi)者購(gòu)物行為、公民慈善行為、代理人投資行為、顧客反饋、器官捐贈(zèng)、環(huán)境跨期決策等領(lǐng)域，企業(yè)和政府部門開始創(chuàng)新多元化助推政策工具。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)助推的涵義、類型、作用基礎(chǔ)以及領(lǐng)域應(yīng)用進(jìn)行了分析。[11]95-97助推是決策者對(duì)社會(huì)成員個(gè)體選擇環(huán)境進(jìn)行微觀干預(yù)以改變被助推者行為，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)預(yù)期，促進(jìn)個(gè)人和社會(huì)利益目標(biāo)的策略。助推理論基礎(chǔ)在于個(gè)體信息、認(rèn)知和自我控制能力約束導(dǎo)致低效決策，通過事前干預(yù)個(gè)體選擇可以改善個(gè)體福利，具有典型的“自由主義家長(zhǎng)制”色彩。[12]109-115助推將政府和公民連接在一起，通過“政府行為—公民體驗(yàn)”的雙輪模型揭示了政府對(duì)公民主觀體驗(yàn)、個(gè)體選擇行為的影響機(jī)制。[13]10

現(xiàn)有理論研究揭示了助推的心理學(xué)基礎(chǔ)和作用機(jī)制，但在“助推”政策工具上還存在較大的分歧[14]，對(duì)助推政策工具適用情景也存在爭(zhēng)論[11]100。助推不僅僅對(duì)政策制定者提出了更高的知識(shí)需求，更需要政策制定者關(guān)注問題、場(chǎng)景、價(jià)值觀等情景變量的復(fù)合影響。政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的策略和手段，制定公共政策的任務(wù)實(shí)際上就是選擇一種或者一組最合適的政策工具，既要考慮每一種政策工具的局限性和可行性，又要考慮政策工具選擇在政治上的前后一致性[15]145。為了更好地理解助推政策工具結(jié)構(gòu)及其適用場(chǎng)景，本文以英國(guó)行為洞察力小組的85個(gè)試驗(yàn)項(xiàng)目為研究對(duì)象(1)行為洞察力小組自成立以來共進(jìn)行了400項(xiàng)政策試驗(yàn)，目前完成、并在其網(wǎng)站發(fā)布了試驗(yàn)結(jié)果的項(xiàng)目共計(jì)138項(xiàng)，其中85項(xiàng)試驗(yàn)項(xiàng)目詳細(xì)發(fā)布了試驗(yàn)?zāi)康?、手段、效果評(píng)估等報(bào)告，其他53項(xiàng)項(xiàng)目要么僅僅發(fā)布了試驗(yàn)?zāi)康?、要么試?yàn)失敗。本研究?jī)H僅基于公開發(fā)布詳細(xì)信息的85個(gè)試驗(yàn)項(xiàng)目進(jìn)行研究。本研究涉及的具體試驗(yàn)報(bào)告均來自行為洞察力小組的網(wǎng)站，見https://www.bi.team。，運(yùn)用案例比較和歸納方法分析助推策略框架、政策工具，討論助推存在的倫理局限以及未來研究議程，以期為各級(jí)政府政策創(chuàng)新提供參考。

二、行為洞察力小組助推框架與政策工具箱

(一)行為洞察力小組試驗(yàn)項(xiàng)目及政策目標(biāo)

2010年，時(shí)任英國(guó)首相卡梅倫設(shè)立7人組成行為洞察力小組(Behavioral Insights Team)，輔助內(nèi)閣提升公共政策效果。該小組設(shè)定三個(gè)主要目標(biāo)：轉(zhuǎn)變至少兩個(gè)部門的行政方式；讓英國(guó)政府更好、更現(xiàn)實(shí)地理解人類行為；至少實(shí)現(xiàn)10倍于投入成本的收益回報(bào)。試驗(yàn)期限設(shè)定為兩年，如果沒有實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，自動(dòng)解散該試驗(yàn)團(tuán)隊(duì)。對(duì)行為洞察力小組兩年試驗(yàn)期項(xiàng)目效果的評(píng)估表明，細(xì)微的改變至少產(chǎn)生了20倍以上的收益回報(bào)。目前，行為洞察力小組已經(jīng)轉(zhuǎn)變成一個(gè)覆蓋31個(gè)國(guó)家的全球社會(huì)企業(yè)，開展了400個(gè)隨機(jī)控制試驗(yàn)。絕大多數(shù)項(xiàng)目試驗(yàn)是在英國(guó)進(jìn)行的，少數(shù)試驗(yàn)項(xiàng)目是在英聯(lián)邦國(guó)家如澳大利亞、加拿大、新加坡等國(guó)進(jìn)行的。本文分析的85個(gè)試驗(yàn)項(xiàng)目中，71個(gè)在英國(guó)，14個(gè)在英國(guó)以外的國(guó)家；58個(gè)試驗(yàn)項(xiàng)目服務(wù)公共部門，27個(gè)試驗(yàn)項(xiàng)目服務(wù)私營(yíng)企業(yè)。試驗(yàn)項(xiàng)目主要分布在教育、能源、環(huán)境、社會(huì)救助、反貧困、就業(yè)等公共領(lǐng)域，也涉及私營(yíng)企業(yè)與顧客溝通、客戶穩(wěn)定性、應(yīng)答率、投訴率等管理問題。行為洞察力小組的政策試驗(yàn)已經(jīng)成為“助推”改進(jìn)社會(huì)發(fā)展和公共福利的典型案例。[16]805

行為洞察力小組主要圍繞“一增一減”兩個(gè)目標(biāo)設(shè)計(jì)試驗(yàn)?！霸觥笔侵附柚剖侄螌?shí)現(xiàn)效果增量，如用戶對(duì)消費(fèi)條款更準(zhǔn)確的理解力、更高的就業(yè)率、更高續(xù)費(fèi)率、工作中更高的電子化率、公共服務(wù)和社會(huì)救助更高的申請(qǐng)率、政府?dāng)?shù)據(jù)更大的開放度、增加慢性病患者的藥物依從性以保證每日按時(shí)服藥、鼓勵(lì)健康飲食可持續(xù)性等；“減”主要是通過干預(yù)手段實(shí)現(xiàn)減量化，例如在能源領(lǐng)域鼓勵(lì)人們節(jié)約水、電、汽油、紙張的使用，在教育領(lǐng)域降低輟學(xué)率，在醫(yī)療領(lǐng)域降低候診病人的棄診率、非緊急醫(yī)療的求診率、醫(yī)院轉(zhuǎn)診率、兒童過度肥胖等，在就業(yè)領(lǐng)域降低失業(yè)率、性別歧視等。從行為洞察力小組的85個(gè)試驗(yàn)結(jié)果看，助推效果明顯。例如，通過采用助推工具，澳大利亞夏季用電高峰期的家庭耗電量降低了13.8%；英國(guó)大學(xué)生在入學(xué)前申請(qǐng)助學(xué)貸款人數(shù)增加了10%。這些試驗(yàn)成本極其低廉，僅靠改變信件用詞、增加對(duì)比、給予鼓勵(lì)和幫助的承諾等溝通細(xì)節(jié)，就能取得顯著的政策效果，實(shí)現(xiàn)“小行動(dòng)推動(dòng)大變革”的戰(zhàn)略價(jià)值。

(二)行為洞察力小組助推框架、策略與政策工具

塞勒將助推策略分為六類：改變誘因、理解“選項(xiàng)—結(jié)果”間關(guān)系、默認(rèn)選項(xiàng)、給予反饋、預(yù)判錯(cuò)誤和將復(fù)雜選擇結(jié)構(gòu)化。[5]多蘭等人將助推策略概括為信息支持、改變誘因、規(guī)范參照、默認(rèn)選項(xiàng)、凸顯、啟動(dòng)、情緒感染、承諾以及塑造自我形象九個(gè)方面。[17]264-277這些策略類型構(gòu)建了“助推”由理論向?qū)嵺`轉(zhuǎn)化的思維框架。在已公開的85項(xiàng)試驗(yàn)項(xiàng)目中，行為洞察力小組運(yùn)用包括語言、可視化表達(dá)、信息技術(shù)、流程再造、人際溝通、群體規(guī)范等多元化工具創(chuàng)新引導(dǎo)政策對(duì)象選擇。在比較的基礎(chǔ)上，行為洞察力小組的85個(gè)試驗(yàn)項(xiàng)目助推策略可以歸納為四個(gè)框架：簡(jiǎn)化、增加吸引力、社會(huì)規(guī)范以及運(yùn)用默認(rèn)選擇，并選擇相應(yīng)的政策創(chuàng)新策略和工具。

1.簡(jiǎn)化框架、策略及其政策工具

借助于語言讓政策對(duì)象清晰、準(zhǔn)確了解政策目標(biāo)和政策要求、引導(dǎo)政策對(duì)象作出預(yù)期選擇是政策溝通的關(guān)鍵。在行為主義經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，人們懶惰的本性使他們喜歡那些毫不費(fèi)力、簡(jiǎn)單明了的選項(xiàng)。政策對(duì)象會(huì)根據(jù)自己過去的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)將選擇項(xiàng)中的信息轉(zhuǎn)化為自己容易理解、易于比較和切身利害相關(guān)的知識(shí)。政策設(shè)計(jì)者應(yīng)該按照“簡(jiǎn)化”框架，保證政策所要傳達(dá)的關(guān)鍵信息或者要求簡(jiǎn)單易懂、一目了然。在行為洞察力小組實(shí)施的85個(gè)試驗(yàn)項(xiàng)目中，采用“簡(jiǎn)化框架”試驗(yàn)項(xiàng)目共計(jì)21個(gè)。從運(yùn)用簡(jiǎn)化框架的21個(gè)試驗(yàn)項(xiàng)目來看，簡(jiǎn)化策略主要有兩個(gè)創(chuàng)新點(diǎn)：一是簡(jiǎn)化內(nèi)容，提高政策對(duì)象對(duì)信息的接受度和理解力；二是簡(jiǎn)化程序，減少政策對(duì)象選擇時(shí)的摩擦成本。

簡(jiǎn)化內(nèi)容主要體現(xiàn)在簡(jiǎn)化語言、減少溝通涉及到的問題數(shù)量、優(yōu)先傳導(dǎo)最關(guān)鍵的信息等手段。例如，消費(fèi)者在網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物時(shí)是否準(zhǔn)確閱讀和理解權(quán)益保障條款和爭(zhēng)議處理辦法直接影響到售后客戶關(guān)系維護(hù)。為改進(jìn)顧客對(duì)購(gòu)物權(quán)益保障條款的理解力，行為洞察力小組采用的政策工具包括：將關(guān)鍵語句以常見問題的形式放在摘要中，顧客理解度提升36%；使用總結(jié)性語言和圖表說明，顧客理解力提高34%；在可滾動(dòng)的文本框中向客戶顯示條款或政策，顧客理解力提高26%；提供較短的內(nèi)容信息，顧客理解力提高9%。

簡(jiǎn)化程序有助于提高政策對(duì)象應(yīng)答率。行為洞察力小組試驗(yàn)項(xiàng)目選擇的政策工具包括簡(jiǎn)化申請(qǐng)程序、實(shí)施預(yù)先申請(qǐng)、簡(jiǎn)化表格、使用在線工具等。例如，英國(guó)公民納稅時(shí)需要登錄稅務(wù)海關(guān)總署網(wǎng)頁(yè)，找到征稅信，點(diǎn)擊上面的鏈接地址，登錄后才可以填寫納稅表格，每年僅有20%的公民通過此種在線申報(bào)方式納稅。行動(dòng)洞察力小組更改了申報(bào)方式，直接可以在稅務(wù)海關(guān)總署的網(wǎng)站上預(yù)填，然后發(fā)送給稅務(wù)部門即可，簡(jiǎn)單的改變讓填表數(shù)量增加了20%以上。無論是簡(jiǎn)化內(nèi)容還是簡(jiǎn)化程序，行為洞察力小組試圖以降低摩擦成本、塑造認(rèn)知框架的方式影響人們的選擇。政策制定者通過簡(jiǎn)化內(nèi)容和簡(jiǎn)化程序，可以明顯降低甚至消除摩擦成本，強(qiáng)化溝通內(nèi)容的框架結(jié)構(gòu)，助推政策對(duì)象作出預(yù)期選擇行為。

2.增加吸引力框架、策略及其政策工具

政策對(duì)象面對(duì)復(fù)雜信息和環(huán)境時(shí)，如何能夠作出政策制定者期望的反應(yīng)，吸引是一個(gè)重要策略。行為科學(xué)研究表明，人們被一個(gè)特定事物吸引往往體現(xiàn)在兩個(gè)方面：吸引注意力和信使效應(yīng)。吸引注意力是指一個(gè)特定事物必須借助有吸引力的表現(xiàn)形式突出自我才能得到外部主體的關(guān)注；信使效應(yīng)強(qiáng)調(diào)了信息接收者對(duì)信息提供主體賦予的信任和承諾。行為洞察力小組增加吸引力策略可以分為兩類：一是突出關(guān)鍵信息以引起政策對(duì)象的注意；二是優(yōu)化信息傳遞方式，增加政策對(duì)象對(duì)信息的認(rèn)同，啟發(fā)預(yù)期行為。

行為洞察力小組突出關(guān)鍵信息的政策工具包括使用不同顏色的字體、對(duì)隱含關(guān)鍵信息的詞語進(jìn)行加粗顯示、使用可視化表達(dá)、使用對(duì)比、強(qiáng)調(diào)后果的嚴(yán)重性、提示行為知情、附帶證據(jù)材料等手段。行為洞察力小組對(duì)醫(yī)生申報(bào)個(gè)人額外收益征稅的試驗(yàn)表明，優(yōu)化信件語言、提醒可能會(huì)被視為主動(dòng)逃稅、展示個(gè)人收益證據(jù)，成功吸引了醫(yī)生的注意力并推動(dòng)他們主動(dòng)報(bào)稅，申報(bào)率是普通通知申報(bào)個(gè)人額外收益信件的9倍。長(zhǎng)期以來，公共租賃住房管理部門一直面臨嚴(yán)重的租戶欠租問題，租戶對(duì)催繳通知沒有任何回應(yīng)行為。行為洞察力小組重新設(shè)計(jì)針對(duì)長(zhǎng)期欠租用戶的聯(lián)系信件：使用手寫的彩色信件、信封上附上提醒便條、通過電子郵件系統(tǒng)發(fā)送提醒郵件給租戶、預(yù)計(jì)信件到達(dá)后發(fā)送提醒短信、在確保語言友好的前提下讓租戶認(rèn)識(shí)到欠租可能導(dǎo)致的嚴(yán)重后果、明確對(duì)欠租用戶經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和消費(fèi)行為知情、提供建議解決方案。試驗(yàn)表明，在一系列干預(yù)措施下，長(zhǎng)期欠租用戶與管理部門接觸率提升了30%。針對(duì)電子警察拍攝的汽車違章罰單長(zhǎng)期滯納的問題，行為洞察力小組向違章公民發(fā)送了一封告知信函，明確語言描述方式(警示功能)、強(qiáng)調(diào)后續(xù)的處罰措施、附帶拍攝的違章圖片使交通違法罰款繳納率由原來的30%增加到80%。在荷蘭的一所學(xué)校所進(jìn)行的試驗(yàn)表明，把黑面包切成各種有趣的動(dòng)物形狀后，兒童在午餐時(shí)食用黑面包的數(shù)量幾乎比原來普通黑面包食用數(shù)量翻了1倍。

增加吸引力的第二個(gè)政策工具是選擇恰當(dāng)?shù)男攀?。公民?duì)特定的社會(huì)角色賦予了獨(dú)特認(rèn)知和評(píng)價(jià)，形成信任和承諾。例如，知名教育專家對(duì)兒童早期教育的引導(dǎo)和鼓勵(lì)效果優(yōu)于政府宣傳，知名影星、歌星在廣告中對(duì)特定商品和服務(wù)的推薦優(yōu)于商家宣傳，醫(yī)生對(duì)兒童接種疫苗的建議比政府公共衛(wèi)生計(jì)劃更能夠打動(dòng)家長(zhǎng)，等等。行為洞察力小組選擇恰當(dāng)?shù)男畔鬟f主體、注重信息傳遞中的互動(dòng)溝通、突出接收信息時(shí)選擇自主性，提升了預(yù)期行為選擇率。例如，利用第三方宣傳、社會(huì)知名人士、具有隱喻意義的圖片、能夠創(chuàng)造幽默和歡樂的卡通人物等手段影響人們的行為，通過信息標(biāo)簽效應(yīng)影響特定社會(huì)成員的選擇行為。

3.運(yùn)用社會(huì)規(guī)范框架、策略與政策工具

社會(huì)心理學(xué)研究表明，個(gè)體成員受到群體規(guī)范壓力后存在從眾效應(yīng)。個(gè)體社會(huì)成員在作出決策時(shí)往往先環(huán)顧四周看看他人是如何選擇，從而作出和他人一樣的選擇。政策制定者可以利用群體規(guī)范對(duì)個(gè)體行為進(jìn)行干預(yù)，采用“其他人是這樣做的”“大多數(shù)人是這樣做的”等陳述方式，借助于群體規(guī)范引導(dǎo)個(gè)體行為。在行為洞察力小組的85個(gè)試驗(yàn)項(xiàng)目中，17個(gè)項(xiàng)目借助了社會(huì)規(guī)范干預(yù)個(gè)體選擇行為。

決策者可以采用橫向比較，形成群體規(guī)范壓力，引導(dǎo)個(gè)體行為選擇。在英國(guó)地方政府稅收系統(tǒng)進(jìn)行的一項(xiàng)試驗(yàn)表明，在發(fā)給尚未申報(bào)的納稅人的信中強(qiáng)調(diào)“80%的納稅人已經(jīng)完成了稅務(wù)申報(bào)工作”，能大幅度提高個(gè)人納稅申報(bào)率。在美國(guó)、英國(guó)的自來水、電力等能源消費(fèi)領(lǐng)域，月度賬單會(huì)清晰地展示一戶家庭自來水用水量、家庭用電量與所在社區(qū)平均用水量、用電量的比較，通過柱狀圖和給予相應(yīng)的顏色提示(綠色代表低于、黃色代表略微高于、紅色代表顯著高于平均用水量或用電量)，結(jié)果社區(qū)家庭平均用水量和用電量均顯著降低。行為洞察力小組通過橫向比較，借助可視化手段塑造社會(huì)規(guī)范壓力，在鼓勵(lì)接種疫苗、降低酗酒率、減少肥胖率、促進(jìn)健康飲食、減少垃圾丟棄率、提高納稅申報(bào)率、提高參軍報(bào)名率、提高鄉(xiāng)村教師職位申請(qǐng)率、提高慈善捐贈(zèng)率以及降低能源消耗等領(lǐng)域取得了顯著效果。

縱向比較即通過強(qiáng)調(diào)個(gè)體過去的表現(xiàn)、塑造個(gè)體間的互惠關(guān)系以及承諾也能約束個(gè)體選擇行為。行為洞察力小組鼓勵(lì)一家銀行雇員從工資中拿出一部分錢捐給慈善活動(dòng)，發(fā)給試驗(yàn)組雇員的信上注明每一個(gè)人的名字、強(qiáng)調(diào)他/她去年的捐贈(zèng)情況，強(qiáng)調(diào)雇員慈善捐款的意愿和成效，收到郵件的員工捐款率比對(duì)照組高出1倍以上。另一項(xiàng)試驗(yàn)項(xiàng)目是鼓勵(lì)招聘單位參加政府組織的就業(yè)招聘活動(dòng)，主辦方在邀請(qǐng)信開頭添加參與招聘活動(dòng)企業(yè)負(fù)責(zé)人的名字，實(shí)際參加招聘負(fù)責(zé)人人數(shù)增加了5%；信中聲明“我們已經(jīng)給您準(zhǔn)備好了位置，祝你好運(yùn)！”此類的話，企業(yè)參加人數(shù)增長(zhǎng)到27%，是對(duì)照組的3倍。試驗(yàn)表明，個(gè)體自我角色認(rèn)知、群體認(rèn)同以及社會(huì)規(guī)范能發(fā)揮承諾作用，顯著影響了個(gè)體選擇時(shí)的社會(huì)心理。

4.默認(rèn)設(shè)置框架、策略及其政策工具

人的惰性以及對(duì)現(xiàn)狀的偏見會(huì)導(dǎo)致人們傾向于最不費(fèi)力的選擇。默認(rèn)設(shè)置框架將政策對(duì)象預(yù)期行為作為默認(rèn)選項(xiàng)，引導(dǎo)人們以最省力的方式得到滿意結(jié)果。默認(rèn)設(shè)置包含兩種工具：默認(rèn)進(jìn)入和自由退出。默認(rèn)進(jìn)入是指政策設(shè)計(jì)者假定個(gè)體會(huì)接受設(shè)置的默認(rèn)選項(xiàng)，不需要個(gè)體作出任何操作就可以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)；自由退出是指?jìng)€(gè)體擁有最終選擇權(quán)利，可以通過簡(jiǎn)單操作退出默認(rèn)選擇。以美國(guó)鼓勵(lì)和支持雇員參加養(yǎng)老金保險(xiǎn)為例，傳統(tǒng)政策默認(rèn)雇員不參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，除非自己主動(dòng)申請(qǐng)并填寫表格，才能進(jìn)入養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。助推試驗(yàn)僅僅做了一個(gè)微小的調(diào)整：當(dāng)雇員符合參加養(yǎng)老保險(xiǎn)資格時(shí)，他會(huì)收到一張表格，聲明他將被自動(dòng)納入養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，按照比例從工資中扣除應(yīng)該繳納的部分；如果雇員不同意參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，他必須填寫該表格申請(qǐng)退出養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。試驗(yàn)表明，采用自動(dòng)登記辦法后，美國(guó)新員工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃比例提升到98%。

行為洞察力小組的6個(gè)試驗(yàn)項(xiàng)目明確使用默認(rèn)策略，涉及推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)信息開放、參加養(yǎng)老金計(jì)劃、健康飲食可持續(xù)性、用電高峰期自愿減少家庭用電量等。默認(rèn)策略的其他政策工具選擇包括拓展默認(rèn)選擇范圍、優(yōu)化物品擺放方式、增加個(gè)體退出時(shí)的摩擦成本以及在個(gè)體退出時(shí)進(jìn)行更友好的溝通等手段。行為洞察力小組在汽車登記、納稅、養(yǎng)老保險(xiǎn)、戒煙宣傳等網(wǎng)站或者活動(dòng)中加入自愿捐獻(xiàn)器官的登記，將此選項(xiàng)設(shè)置為默認(rèn)選項(xiàng)，并給予人們選擇退出的自由。試驗(yàn)結(jié)果表明，默認(rèn)進(jìn)入自愿捐獻(xiàn)器官的個(gè)體顯著增加。通過迫選設(shè)計(jì)、增加退出時(shí)的摩擦成本，助推能夠顯著影響個(gè)體選擇，引導(dǎo)個(gè)體作出預(yù)期行為。

圖1 行為洞察力小組的助推框架、策略與政策工具

三、助推政策框架的倫理自覺與工具反思

公共政策助推注重微小干預(yù)手段對(duì)個(gè)體選擇的影響，為21世紀(jì)政府治理提供了新的工具。助推主體認(rèn)識(shí)到人類思維、認(rèn)知缺陷和行為慣性，利用認(rèn)知缺陷、心理規(guī)律達(dá)成特定的政策目標(biāo)。助推原理在于洞察人們作出選擇時(shí)的行為偏好，以隱形且非明顯經(jīng)濟(jì)刺激的方式謀求公眾利益。[18]428從政策工具屬性來看，助推是一種通過塑造決策環(huán)境、改變決策結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)政策對(duì)象自己作出選擇的隱性干預(yù)手段。行為主義公共政策的試驗(yàn)與實(shí)踐表明，在政策制定和政策實(shí)施過程中，利用助推工具可以獲得事半功倍的奇效。[19]1041-1055有的學(xué)者將助推視為繼科層制、市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)和共同生產(chǎn)之后的第五種政府治理模式，成為公共治理改革創(chuàng)新的重要理論前沿。[20]81-98在助推作為一種行為公共政策創(chuàng)新手段得到普遍推廣的同時(shí)，我們也應(yīng)該對(duì)其保持倫理警惕和工具反思。

(一)警惕助推技術(shù)對(duì)個(gè)體自由選擇權(quán)利的侵害

助推政策制定者和實(shí)施者面臨著強(qiáng)干預(yù)與微干預(yù)的平衡難題。助推是通過微小的改變來引導(dǎo)個(gè)體的自由選擇，而不是限制個(gè)體的選擇。塞勒、桑斯坦等助推理論的推動(dòng)者極力表明將“自由主義的家長(zhǎng)制”倫理觀作為助推的倫理基礎(chǔ)，即堅(jiān)持個(gè)體自由的優(yōu)先性、在不禁止任何選項(xiàng)的前提下影響人的選擇和行為。但助推實(shí)施者在隱性干預(yù)的過程中，通過取消、禁止等手段限制個(gè)體自由選擇空間，操縱社會(huì)個(gè)體的選擇結(jié)構(gòu)，可能成為新形式的“精神控制”或“心理戰(zhàn)”[10]，甚至走向“柏拉圖式的獨(dú)裁專制”[21]321-334。助推政策設(shè)計(jì)者和實(shí)施者需要時(shí)時(shí)警惕助推工具對(duì)個(gè)體自由的侵害。

(二)構(gòu)建防范惡意助推的監(jiān)督體系

助推本意是追求公共利益，不能淪為利用個(gè)體心理和認(rèn)知缺陷獲取私人利益的工具。作為政策工具的助推具有中立屬性，但現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在惡意助推和善意助推。與私營(yíng)部門借助于助推手段擴(kuò)大銷售、改善客戶關(guān)系提升企業(yè)贏利、增加顧客價(jià)值利潤(rùn)導(dǎo)向不同，公共部門在運(yùn)用助推手段時(shí)，可能面臨著更大的道德風(fēng)險(xiǎn)。畢竟，基于公民選舉獲得政治權(quán)力的官員存在被特殊利益集團(tuán)“俘獲”的風(fēng)險(xiǎn)，公共政策容易偏離公共利益價(jià)值目標(biāo)轉(zhuǎn)變成維護(hù)特殊集團(tuán)利益的手段。公共政策助推應(yīng)該強(qiáng)調(diào)更高的開放性、透明性和可監(jiān)督性，減少公共部門可能存在欺騙公眾和濫用權(quán)力的可能性，使助推服務(wù)于公眾利益和社會(huì)整體利益。

(三)警惕助推技術(shù)的跨文化泛化

助推所隱含的“父愛主義的家長(zhǎng)制”文化背景往往與自由主義存在內(nèi)在張力。助推傾向于在自由主義和政府干預(yù)之間尋求一種調(diào)和，即在保持個(gè)人自由選擇和倡導(dǎo)政府責(zé)任之間尋求“第三條道路”。助推政策在自由主義主導(dǎo)的社會(huì)更容易受到質(zhì)疑，公眾對(duì)政府的不信任、對(duì)自由主義市場(chǎng)原則的信任都會(huì)抑制政府干預(yù)力度和范圍，將助推政策置于可監(jiān)督的政治框架之內(nèi)；相反，那些長(zhǎng)期以來政府在社會(huì)中發(fā)揮主導(dǎo)性作用的國(guó)家，“父愛主義文化”使助推政策更容易得到民眾的認(rèn)可，忽視對(duì)個(gè)體自由的干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)。與英國(guó)和北歐國(guó)家一樣，奉行“父愛主義文化”的亞洲國(guó)家更容易在政策創(chuàng)新中采用助推手段，缺乏政策工具的道德反思和倫理審視。

(四)警惕助推技術(shù)對(duì)人民主體性的貶損

助推技術(shù)強(qiáng)化了政策制定者的權(quán)力中心性，將作為政策對(duì)象的公民置于被動(dòng)行動(dòng)結(jié)構(gòu)之中。助推框架開放性帶來政策工具選擇多樣性，需要助推政策設(shè)計(jì)者作出權(quán)衡，強(qiáng)化決策者權(quán)力中心性、弱化被助推者的政治主體性，甚至對(duì)被助推者進(jìn)行人格貶損。在隱性干預(yù)的選擇結(jié)構(gòu)下，助推決策者可能成為應(yīng)用心理技術(shù)專家：利用信息優(yōu)勢(shì)、對(duì)公眾心理和行為規(guī)律的知識(shí)優(yōu)勢(shì)、政治權(quán)力的壟斷優(yōu)勢(shì)精巧、隱蔽地限制、干預(yù)個(gè)體自由，成為個(gè)體選擇環(huán)境的架構(gòu)師，自覺或者不自覺地“操縱”公眾選擇。應(yīng)用心理技術(shù)專家精巧設(shè)計(jì)的助推框架削弱了社會(huì)個(gè)體選擇的自主性和責(zé)任性，社會(huì)學(xué)習(xí)能力以及社會(huì)多樣性受到嚴(yán)重?fù)p害。

四、助推政策研究的未來議程與啟示

公共政策過程是行動(dòng)者、社會(huì)問題、政策環(huán)境復(fù)合互動(dòng)過程，政策方案和工具選擇反映了政策過程多元要素復(fù)合互動(dòng)的結(jié)果。助推作為行為公共政策的核心理論，助推者不僅面臨一系列道德風(fēng)險(xiǎn)，還需要關(guān)注助推行動(dòng)的文化環(huán)境以及政策工具限度。未來的行為公共政策助推研究應(yīng)該超越心理和認(rèn)知機(jī)制，更多地從政治系統(tǒng)多元主體互動(dòng)角度構(gòu)建政策過程中的政治—心理(認(rèn)知)知識(shí)體系，將微觀政策干預(yù)手段與宏觀政治系統(tǒng)過程整合在一起。

(一)明確助推政策工具的類型譜系

助推的含義與策略分類還存在較大分歧，導(dǎo)致助推政策工具的類型學(xué)研究尚未取得廣泛共識(shí)。在政策工具研究領(lǐng)域，依據(jù)政策工具屬性的強(qiáng)制性所反映的政府與社會(huì)關(guān)系不同，豪利特和拉米什構(gòu)建了自愿性政策工具、混合型政策工具和強(qiáng)制性政策工具的分類譜系，為理解政策工具的類型、情景與選擇邏輯提供了一個(gè)共識(shí)性框架。助推政策工具箱具有開放性，政策制定者如何精確識(shí)別政策情景、選擇合適的助推工具應(yīng)該成為助推研究的關(guān)鍵問題。依據(jù)政策制定者助推手段對(duì)個(gè)人選擇自由的干預(yù)程度不同，在自由選擇、助推、干預(yù)之間構(gòu)成一個(gè)包含語言、信息、溝通、群體規(guī)范、默認(rèn)設(shè)置等手段在內(nèi)的助推政策工具圖譜，對(duì)于深化助推政策工具屬性以及選擇邏輯理解具有理論意義。

(二)構(gòu)建助推政策工具選擇與政策社會(huì)文化環(huán)境的匹配框架

當(dāng)前，絕大多數(shù)的助推試驗(yàn)項(xiàng)目主要在英聯(lián)邦國(guó)家進(jìn)行，英美國(guó)家奉行的自由主義文化是助推政策工具選擇的客觀政策環(huán)境。盡管以行為洞察力小組為代表的助推倡導(dǎo)者也認(rèn)識(shí)到了文化情景對(duì)助推工具選擇以及助推效果的影響，但是尚未提出助推政策工具選擇與政策社會(huì)文化環(huán)境的匹配性框架。哪些領(lǐng)域能夠使用助推政策創(chuàng)新？政策工具選擇是否在不同國(guó)家、不同文化情景下都能產(chǎn)生穩(wěn)定效用？助推研究者尚未形成一個(gè)助推政策工具適用性的一般理論框架。[22]333-342未來的助推研究應(yīng)該檢驗(yàn)不同政策工具選擇與國(guó)家政治結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)、研究對(duì)象特質(zhì)以及其他政策環(huán)境要素的關(guān)系，通過國(guó)家間比較、跨文化比較，探討效用穩(wěn)定的政策工具選擇策略。

(三)從微觀研究邁向與政治系統(tǒng)的整合研究

行為科學(xué)對(duì)公共政策過程的塑造機(jī)制契合了政治體系對(duì)政策有效性的追求。行為科學(xué)在沒有改變公共管理制度架構(gòu)的情形下，通過政策文本、信息、溝通方式、心理隱喻等微觀工具層面的變革大幅提升了政策有效性。[23]59但是，助推的政策工具效能不完全取決于被助推者的心理和認(rèn)知機(jī)制，助推政策工具能否實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)根本上受制于微觀干預(yù)手段與宏觀政治系統(tǒng)有機(jī)整合程度。在公共管理體系變革之中，頂層設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)自上而下、綱領(lǐng)性、整體性的制度創(chuàng)新，框架設(shè)計(jì)則是自下而上、就事論事、關(guān)注微觀心理與行為層面。[24]65任何政策的創(chuàng)新都應(yīng)該實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)與框架設(shè)計(jì)的互補(bǔ)與整合。助推政策工具選擇是宏觀政治系統(tǒng)過程的一個(gè)環(huán)節(jié)，而不是借助信息、技術(shù)、知識(shí)的壟斷優(yōu)勢(shì)弱化政治系統(tǒng)的博弈、溝通、協(xié)調(diào)與整合功能。對(duì)于現(xiàn)代政治系統(tǒng)來說，基于行為科學(xué)的助推政策創(chuàng)新尚停留在工具理性層面，通過助推政策工具創(chuàng)新提升現(xiàn)代政治體系功能整合與社會(huì)系統(tǒng)維護(hù)，才能發(fā)揮更大的價(jià)值增量功能。

五、結(jié)論

作為一個(gè)“政策創(chuàng)新工具箱”，助推政策建立在對(duì)人類行為和心理認(rèn)知的基礎(chǔ)上，看到了人們思維模式和心理中的稟賦效應(yīng)、跨期選擇、心理賬戶、惰性等行為模式的普遍性，通過微小的干預(yù)引導(dǎo)人們的預(yù)期行為。英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等國(guó)相繼采用了多元化的助推手段解決養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)、教育、能源、環(huán)境、失業(yè)救助、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的難題，并取得了顯著的改善效果。助推政策因其以小撥大的效益越來越受到世界各國(guó)政策制定者的重視。

但是，作為試圖調(diào)和自由主義與政府干預(yù)之間張力的“第三條道路”，助推政策也需要倫理自覺，既不能走向借助于精致化技術(shù)和心理缺陷的政府“操縱”民眾的技術(shù)極權(quán)，也不能成為特殊利益團(tuán)體“俘獲”公共利益的政策工具。助推本質(zhì)上是公共價(jià)值和公共利益的維護(hù)者和實(shí)踐者，致力于推動(dòng)公民福祉和社會(huì)整體利益的改進(jìn)。從這個(gè)意義上說，助推在西方自由主義世界遭遇的倫理質(zhì)疑，在亞洲儒家文化長(zhǎng)期秉持的“父愛主義家長(zhǎng)制”傳統(tǒng)中，可能更容易得以推廣和實(shí)施。只是這種“父愛主義家長(zhǎng)制”的文化背景可能過分強(qiáng)調(diào)助推的實(shí)際結(jié)果和道德意義，而忽視了對(duì)個(gè)體自由的過度干預(yù)和政策對(duì)象的人格貶損，有可能走向一種基于現(xiàn)代技術(shù)和心理學(xué)知識(shí)的精密操縱術(shù)。下一步，應(yīng)該明確助推政策工具類型譜系，構(gòu)建政策工具選擇與社會(huì)文化背景匹配性框架，推動(dòng)以微觀政策文本和形式創(chuàng)新為載體的工具應(yīng)用研究轉(zhuǎn)向微觀干預(yù)與宏觀政治系統(tǒng)整合研究。