中國(guó)老年照料政策體系：嬗變、內(nèi)在邏輯與路徑取向*

成志剛，盧 婷

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院, 湖南 湘潭 411105)

一、問(wèn)題的提出

隨著人口結(jié)構(gòu)變化、人口流動(dòng)加速、家庭結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等的持續(xù)推進(jìn)，因需求增加和有效供給不足所產(chǎn)生的老年照料危機(jī)已成為當(dāng)下中國(guó)的一個(gè)共性社會(huì)問(wèn)題，以家庭照料為主的老年照料模式遭遇嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。人口老齡化快速發(fā)展，老年人口數(shù)量迅猛增加，高齡化、失能(失智)化、“慢病化”、空巢化高發(fā)致使老年照料“剛性”需求激增，家庭照料壓力持續(xù)增加；人口大規(guī)模流動(dòng)、家庭規(guī)模小型化、家庭結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性減弱、女性就業(yè)率上升、傳統(tǒng)觀念變遷等導(dǎo)致家庭照料功能顯著弱化。[1]38-56脆弱家庭和特殊弱勢(shì)老年人群最先受到?jīng)_擊。首先，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和農(nóng)村勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村留守老人大規(guī)模出現(xiàn)，因代際支持不足面臨生活照料缺失。[2]114-122其次，失能(失智)老人長(zhǎng)期照料有效供給不足。據(jù)《第四次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查成果》顯示，我國(guó)失能半失能老年人口高達(dá)4063萬(wàn)(1)《三部門(mén)發(fā)布第四次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查成果》，全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室(http：//www.cncaprc.gov.cn/contents/2/177118.html，2016年10月9日)。。此外，老年人也是失智高發(fā)人群，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全球每3秒鐘就新增1例老年癡呆患者，中國(guó)失智老年患者高達(dá)840萬(wàn)，占全球總數(shù)的四分之一(2)《每3秒發(fā)生1例老年癡呆 中國(guó)患者超840萬(wàn)占全球25%》，大公網(wǎng)。(http://www.takungpao.com/news/232108/2018/0922/220970.html，2018年9月22日)。。失能(失智)導(dǎo)致照料需求急劇增加和照料難度增大，隨著失能(失智)時(shí)間的延長(zhǎng)，將有越來(lái)越多的家庭難以滿(mǎn)足老年人的照料需求。[3]93此外，隨著第一代獨(dú)生子女父母陸續(xù)步入老齡行列，獨(dú)生子女家庭因照料資源稀缺面臨嚴(yán)峻的照料“危機(jī)”。[4]83-87總而言之，在老年照料需求總量與結(jié)構(gòu)加速增長(zhǎng)和不斷變化，而家庭照料功能持續(xù)式微的背景下，老年照料需求與家庭照料供給已嚴(yán)重失衡，并且對(duì)老年人、家庭以及社會(huì)產(chǎn)生了一定負(fù)面影響。

要緩解由人口老齡化和家庭照料資源短缺所引發(fā)的老年照料危機(jī)，不僅需要加大公共照料服務(wù)的生產(chǎn)和配置、擴(kuò)大社會(huì)照料服務(wù)的供給和輸送，還需要系統(tǒng)的政策干預(yù)，構(gòu)建面向家庭的老年照料政策體系。隨著社會(huì)不確定性和風(fēng)險(xiǎn)的增加，面向公共福利的社會(huì)政策不斷突破其傳統(tǒng)領(lǐng)域，[5]98老年照料政策應(yīng)成為廣域社會(huì)政策體系中的一個(gè)分支領(lǐng)域，并以“社會(huì)照料”范式(3)岳經(jīng)綸、范昕通過(guò)反思當(dāng)前照料問(wèn)題引起的社會(huì)危機(jī)以及社會(huì)政策發(fā)展路徑，提出我國(guó)的社會(huì)政策研究應(yīng)引入“社會(huì)照料”范式。為基礎(chǔ)，構(gòu)建以家庭為切入點(diǎn)和著力點(diǎn)的老年照料政策體系。老年照料政策并非只是對(duì)家庭老年照料危機(jī)的簡(jiǎn)單回應(yīng)，而是新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策轉(zhuǎn)型、增強(qiáng)社會(huì)政策功能的重要體現(xiàn)。在快速人口老齡化趨勢(shì)下，加大對(duì)老年照料的政策投入與支持，不僅可以緩解家庭的照料壓力，而且還具有化解家庭成員“工作—家庭”兩難困境、輔助恢復(fù)家庭功能、緩和家庭代際沖突、助力家庭轉(zhuǎn)型與發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)公平等多重社會(huì)目標(biāo)。

進(jìn)入老齡型社會(huì)后，老年照料問(wèn)題成為一個(gè)突出的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，老年照料議題因此受到了前所未有的關(guān)注。2001年7月，《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要》首次提出要加大老年照料服務(wù)建設(shè)，“初步形成以社區(qū)為依托的老年照料服務(wù)體系，提供全方位、多層次的服務(wù)”；2011年9月《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》指出，“要加強(qiáng)老年家庭建設(shè)、完善家庭養(yǎng)老支持政策、重點(diǎn)發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)、大力發(fā)展社區(qū)照料服務(wù)”；2013年9月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》指出要進(jìn)一步健全老年服務(wù)體系，生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉等養(yǎng)老服務(wù)覆蓋全體居家老人；2017年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于制定和實(shí)施老年人照顧服務(wù)項(xiàng)目的意見(jiàn)》，對(duì)推進(jìn)老年照料服務(wù)發(fā)展做了更精細(xì)的部署。這一系列老齡政策的出臺(tái)既是對(duì)老年照料問(wèn)題的有力回應(yīng)，也是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的體現(xiàn)。

國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)表明，照料必須嵌入到社會(huì)結(jié)構(gòu)的一系列規(guī)范和社會(huì)關(guān)系中，被視為一種社會(huì)政策產(chǎn)品。因此，老年照料政策設(shè)計(jì)既要促進(jìn)政府責(zé)任的回歸，又要確保家庭照料的踐行；既要保障老年人的基本權(quán)益和生活質(zhì)量，也要為家庭的發(fā)展“增權(quán)賦能”。如何實(shí)現(xiàn)這種平衡需要社會(huì)政策順應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)做出精準(zhǔn)回應(yīng)。然而，我國(guó)具有“社會(huì)照料”范式的老年照料政策發(fā)展遲緩，盡管已有的相關(guān)老齡政策涉及了老年照料的內(nèi)容，但缺乏獨(dú)立、系統(tǒng)的政策體系，學(xué)界對(duì)該政策領(lǐng)域的思考也略顯不足?；谶@一認(rèn)識(shí)，本文通過(guò)梳理新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)老年照料相關(guān)政策的基本進(jìn)程和演進(jìn)邏輯，進(jìn)而提出我國(guó)老年照料政策的發(fā)展方向。

二、老年照料政策的嬗變歷程

我國(guó)老年照料政策并不是一個(gè)獨(dú)立存在的政策類(lèi)別，但與此相關(guān)的政策長(zhǎng)期內(nèi)嵌于我國(guó)的社會(huì)保障、人口、醫(yī)療衛(wèi)生、民政、養(yǎng)老服務(wù)等政策領(lǐng)域中。通過(guò)對(duì)這些政策的梳理可以更好地理解當(dāng)前我國(guó)老年照料政策的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)，以及政策對(duì)家庭的老年照料安排和老年照料利益相關(guān)者的影響。新中國(guó)成立以來(lái)，老齡事業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期、改革開(kāi)放前期、老齡化時(shí)代三個(gè)階段，老年照料政策作為嵌套于老齡事業(yè)中的政策安排，其發(fā)展歷程大致分為以下三個(gè)階段，相關(guān)政策的具體演化情況如表1所示。

表1 我國(guó)老年照料政策發(fā)展變遷表

(一)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期：初步創(chuàng)立(1949-1978年)

新中國(guó)成立后，通過(guò)社會(huì)革命實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)資料私有制向公有制的轉(zhuǎn)變，并逐步走上了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制軌道。與此同時(shí)，經(jīng)過(guò)大量的實(shí)踐探索，構(gòu)建起了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相配套的“國(guó)家包辦型”社會(huì)福利體系，老年福利事業(yè)因此獲得了相應(yīng)發(fā)展，內(nèi)嵌于老年福利事業(yè)的老年照料政策初步顯現(xiàn)，并形成集體化的照顧體制。

首先，單位職工福利和國(guó)家民政福利提供的公共老年照料服務(wù)是這一時(shí)期城鎮(zhèn)老年照料政策體系的主要構(gòu)成。1951年頒布的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》和1952年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)工會(huì)法》為城鎮(zhèn)職工建立了一整套福利制度，退休后的老年人能獲得單位提供的相關(guān)照料支持；1959年，由民政部門(mén)集中建立和管理的社會(huì)福利服務(wù)機(jī)構(gòu)(社會(huì)福利院和養(yǎng)老院)負(fù)責(zé)收養(yǎng)和照料無(wú)依無(wú)靠、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)正常生活來(lái)源的孤寡老人，[6]63該項(xiàng)事業(yè)后被稱(chēng)為“民政福利”。其次，集體負(fù)責(zé)的“五?！敝贫仁谴藭r(shí)期農(nóng)村主要的老年照料政策安排。1956年通過(guò)的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定，“通過(guò)集體互助的方式對(duì)無(wú)依無(wú)靠的孤寡老人提供生活上的安排和照顧”，而其他老人的照料則主要依靠家庭，農(nóng)村集體直接提供照料的作用相當(dāng)有限。

此時(shí)期，在生產(chǎn)與生活相統(tǒng)一的城市單位體制和農(nóng)村集體體制下，單位和集體在名義上承擔(dān)了相應(yīng)責(zé)任，但層次較低。這與當(dāng)期的經(jīng)濟(jì)、人口、社會(huì)等各方面的發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)。一方面，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，公共養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)處于起步階段，服務(wù)內(nèi)容和對(duì)象極其有限，以及老年人口占比和老年撫養(yǎng)比較低，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求較??；另一方面，受“統(tǒng)包統(tǒng)配”和戶(hù)籍制度限制，人口流動(dòng)性較低，客觀上為家庭照料功能的發(fā)揮提供了較為穩(wěn)定的人力資源支撐。

(二)改革開(kāi)放前期：改革調(diào)整(1978-2000年)

1978年，我國(guó)進(jìn)入改革開(kāi)放時(shí)期，并逐步確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。為促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入改革，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下依托城市單位和農(nóng)村集體的部分老年福利事業(yè)逐漸被取消。老年照料政策也隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而變革，尤其隨著聯(lián)合國(guó)《老齡問(wèn)題國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃》(1982)、《老年人原則》(1991)和《老齡問(wèn)題宣言》(1992)等文件的出臺(tái)，我國(guó)開(kāi)始正視人口老齡化問(wèn)題并加大了對(duì)老齡事業(yè)的政策投入，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)開(kāi)始有了新發(fā)展。

一是重視老年人照料權(quán)益保護(hù)。1982年的《憲法》規(guī)定：“成年子女有贍養(yǎng)照料扶助父母的義務(wù)”；1996年頒布的《老年人權(quán)益保障法》提出，國(guó)家、社會(huì)、家庭應(yīng)積極采取措施，保障老年人合法權(quán)益，并規(guī)定“家庭成員應(yīng)當(dāng)關(guān)心和照料老年人，贍養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)履行對(duì)老年人經(jīng)濟(jì)上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰藉的義務(wù)”。這兩部法律的出臺(tái)強(qiáng)化了家庭的照料責(zé)任、保障了老年人合法的照料權(quán)益。二是加強(qiáng)養(yǎng)老照料服務(wù)規(guī)劃。1994年民政部等八部委聯(lián)合制定發(fā)布了我國(guó)第一個(gè)老齡規(guī)劃《中國(guó)老齡工作七年發(fā)展綱要(1994-2000年)》，該規(guī)劃基于我國(guó)人口正迅速老齡化這一基本事實(shí)，提出要“把老齡事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，有計(jì)劃、有步驟推進(jìn)老齡事業(yè)發(fā)展，建立起適應(yīng)國(guó)情的國(guó)家、社區(qū)、家庭、個(gè)人相結(jié)合的社會(huì)養(yǎng)老保障體系”。并提出“家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合的原則”，在繼續(xù)發(fā)揮家庭生活照料的同時(shí)，增加老年人公共福利設(shè)施建設(shè)、擴(kuò)大社會(huì)照料服務(wù)范圍，依托社區(qū)積極興辦托老院、敬老院、福利院等各種老年照料服務(wù)組織，并規(guī)定各地方政府要適當(dāng)扶持高齡老人生活照顧。三是規(guī)范社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)?！秶?guó)家級(jí)福利院評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》(1993)、《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》(1997)、《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》(1999)、《老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》(1999)等一系列規(guī)章的出臺(tái)有利于規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提升。

總體而言，此階段出臺(tái)的相關(guān)法規(guī)與政策把解決老年照料問(wèn)題的視角逐漸由家庭拓展到家庭之外，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共照料服務(wù)開(kāi)始興辦。但這一時(shí)期的老年照料政策更多是強(qiáng)調(diào)家庭的責(zé)任，相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的初步發(fā)展盡管客觀上起到緩解家庭養(yǎng)老照料負(fù)擔(dān)的作用，但主觀上是為了順應(yīng)國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)、迎接老齡化挑戰(zhàn)。以及此時(shí)國(guó)家對(duì)養(yǎng)老問(wèn)題的關(guān)注重心聚焦于經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)，涵括照料等的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)尚處于起步階段，照料責(zé)任被高度家庭化。

(三)21世紀(jì)老齡化時(shí)代：快速發(fā)展(2000年至今)

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)正式步入老齡型社會(huì)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，截至2019年底，我國(guó)60歲及以上老齡人口比例上升至18.1%，老齡化進(jìn)程不斷加速。同時(shí)，高齡老人、失能(失智)老人、空巢老人日益增多。老齡化衍生出的一系列老年問(wèn)題日漸引起社會(huì)各界的關(guān)注，面對(duì)“慢富快老”的現(xiàn)實(shí)狀況，國(guó)家主動(dòng)加大對(duì)老齡事業(yè)的投入。2012年修訂的《老年人權(quán)益保障法》新增“社會(huì)服務(wù)”一章，對(duì)老年社會(huì)照料服務(wù)的建設(shè)與發(fā)展做了相應(yīng)規(guī)定，作為養(yǎng)老核心內(nèi)容之一的老年照料問(wèn)題逐漸引起政府的重視。

首先，社會(huì)化照料服務(wù)獲得初步發(fā)展。此階段，政府定期發(fā)布老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，積極部署公共照料服務(wù)配置。2001年國(guó)務(wù)院制定《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要》，明確規(guī)定要加強(qiáng)老年照料服務(wù)建設(shè)，“大力發(fā)展社區(qū)老年照料服務(wù)，初步形成以社區(qū)為依托的老年照料服務(wù)體系”；2006年出臺(tái)的《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)既要“大力發(fā)展社區(qū)照料服務(wù)”，也要“重點(diǎn)發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)，健全家庭照料服務(wù)扶持政策”；2017年國(guó)務(wù)院制定《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，再次強(qiáng)調(diào)“大力發(fā)展居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，支持家庭照料功能發(fā)揮”。與此同時(shí)，全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，大力支持社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，積極引導(dǎo)老年照料服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及大力推廣“互助養(yǎng)老”等新型養(yǎng)老模式，全方位促進(jìn)老年公共照料服務(wù)體系建設(shè)。

其次，“三位一體”的老年照料服務(wù)網(wǎng)絡(luò)初步形成。在市場(chǎng)層面，《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》(2006)、《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》(2008)、《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》(2011)、《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》(2013)、《關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》(2016)、《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》(2019)等政策文件的出臺(tái)促進(jìn)了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的快速發(fā)展，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年照料服務(wù)能力大幅提升。在社區(qū)層面，大力加強(qiáng)以日間照料中心、托老所、互助式養(yǎng)老服務(wù)中心為主的社區(qū)照料設(shè)施建設(shè)，通過(guò)逐步落實(shí)“全體城市社區(qū)、90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和60%以上的農(nóng)村社區(qū)建立具有照料功能的社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施和站點(diǎn)”進(jìn)一步強(qiáng)化了社區(qū)的照料服務(wù)生產(chǎn)能力。在家庭層面，《關(guān)于制定和實(shí)施老年人照顧服務(wù)項(xiàng)目的意見(jiàn)》(2017)指出要“大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)，并鼓勵(lì)制定家庭養(yǎng)老支持政策”，進(jìn)一步輔助、完善家庭照料功能。

最后，多元老年照料服務(wù)供給體系初步建立。鼓勵(lì)引導(dǎo)市場(chǎng)及第三方力量參與是此時(shí)期的政策重心之一。一方面，國(guó)家因?qū)嵤┎?，積極鼓勵(lì)社會(huì)資本參與養(yǎng)老照料服務(wù)供給，促進(jìn)供需均衡。2012年，《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)施意見(jiàn)》降低了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門(mén)檻，鼓勵(lì)民間資本參與城鄉(xiāng)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)輸送；2015年，民政部聯(lián)合財(cái)政部等九部委再次發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，進(jìn)一步詳細(xì)闡述了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以生活照料為主的服務(wù)內(nèi)容。另一方面，通過(guò)創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式整合各方資源，促進(jìn)多元主體協(xié)作?！蛾P(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2015)、《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2015)等政策文件的發(fā)布為各個(gè)主體發(fā)揮協(xié)同作用提供了政策指引，進(jìn)一步完善了老年照料服務(wù)供給體系。隨著市場(chǎng)及第三方力量的有效參與，由國(guó)家-家庭-社會(huì)-市場(chǎng)組成的多元供給體系基本形成。

依托于養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，此時(shí)期社會(huì)化老年照料服務(wù)獲得較快發(fā)展，并隨老齡政策發(fā)展逐步轉(zhuǎn)型為一種常態(tài)化的制度保障，社會(huì)化、多層次的老年照料服務(wù)獲得延伸。社區(qū)等基層組織的發(fā)展為社區(qū)老年照料服務(wù)組織的興起帶來(lái)了機(jī)遇，居家養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)照料設(shè)施的發(fā)展及“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”“智慧養(yǎng)老”等新型養(yǎng)老方式的興起更是促進(jìn)了老年社會(huì)照料服務(wù)的普惠化發(fā)展。但此時(shí)期，相關(guān)政策以強(qiáng)調(diào)“市場(chǎng)責(zé)任”和促進(jìn)照料“商品化”為主，由國(guó)家直接提供的公共服務(wù)依舊不足。另外，老年照料政策雖開(kāi)始以獨(dú)立身份出現(xiàn)，但發(fā)育遲緩，尚處于起步階段。

三、老年照料政策的演進(jìn)邏輯

新中國(guó)成立以來(lái)，在實(shí)踐探索中不斷加大老年照料政策投入，政策內(nèi)容發(fā)生了根本性變遷，呼應(yīng)了不同時(shí)代背景下的社會(huì)發(fā)展要求。面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)，提煉老年照料政策演進(jìn)規(guī)律，能夠?yàn)橥晟菩聲r(shí)代老年照料政策提供啟示。政策規(guī)律的總結(jié)既要從各階段的政策背景出發(fā)，基于橫向、縱向兩個(gè)層面概括政策設(shè)計(jì)的要素與特點(diǎn)；又要融合各階段的具體政策，分析政策發(fā)展的內(nèi)在邏輯理路。因此，本文重點(diǎn)以?xún)r(jià)值邏輯、責(zé)任邏輯、主體邏輯和實(shí)踐邏輯為觀察視角，對(duì)話(huà)老年照料政策設(shè)計(jì)與老年人照料權(quán)益保障的有效銜接。其中，價(jià)值邏輯作為老年照料政策的價(jià)值取向，是責(zé)任邏輯、主體邏輯和實(shí)踐邏輯的操作指南；責(zé)任邏輯和實(shí)踐邏輯是價(jià)值邏輯的具象；主體邏輯是價(jià)值邏輯和責(zé)任邏輯的實(shí)現(xiàn)載體。

(一)價(jià)值邏輯：從“局部有限”到“全面普惠”

價(jià)值邏輯展現(xiàn)了社會(huì)政策的價(jià)值理念如何有效引導(dǎo)社會(huì)政策的發(fā)展方向，從政策設(shè)計(jì)到政策實(shí)踐都推動(dòng)了價(jià)值理念的實(shí)現(xiàn)。社會(huì)政策作為國(guó)家為解決特定社會(huì)問(wèn)題以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正、增進(jìn)社會(huì)福祉的政策手段，能通過(guò)資源再分配推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步與社會(huì)公平，故公平必然是社會(huì)政策的核心價(jià)值。[7]7在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，集體化的照顧體制具有一定普惠性，但受經(jīng)濟(jì)水平制約，服務(wù)水平和服務(wù)對(duì)象極其有限；民政福利和農(nóng)村“五保”福利僅面向小部分特殊困難人群，這顯然只是一種低水平、局部的“公平普惠”。改革開(kāi)放后，原先的“單位制”瓦解，福利的“體制壁壘”被打破，社會(huì)化照料服務(wù)開(kāi)始出現(xiàn)，標(biāo)志著老年照料政策價(jià)值取向的轉(zhuǎn)變，但由于此時(shí)國(guó)家的工作重心在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而社會(huì)政策長(zhǎng)期處于弱勢(shì)和被忽略地位，[5]99公共照料服務(wù)供給十分有限。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的提升和人們生活期待的提高，黨和政府開(kāi)始重視社會(huì)政策的投入。在“科學(xué)發(fā)展觀”“和諧社會(huì)”“全面小康”等新價(jià)值理念和包容性與共享繁榮戰(zhàn)略的指引下，國(guó)家不斷加大對(duì)民生類(lèi)社會(huì)政策的投入，促進(jìn)社會(huì)政策公平價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。老齡政策和社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)因此獲得快速發(fā)展，尤其隨著社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的普及和居家養(yǎng)老服務(wù)的推廣，在服務(wù)獲取能力和服務(wù)可及性上為全體老年人群獲取外部照料資源提供了可能?？偠灾?，歷經(jīng)幾十年的政策變遷與發(fā)展，旨在以追求社會(huì)公平和改善社會(huì)福祉的“普惠型”老年照料政策正在逐步構(gòu)建。

(二)責(zé)任邏輯：從個(gè)人(家庭)責(zé)任到公共議題

實(shí)現(xiàn)價(jià)值邏輯的價(jià)值理念需要明確實(shí)踐環(huán)節(jié)的責(zé)任主體，責(zé)任邏輯能將價(jià)值邏輯實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)作化。老年照料的公私責(zé)任屬性之爭(zhēng)，核心在于女性角色的變化和“國(guó)家—家庭”福利責(zé)任分配結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。[8]493-517傳統(tǒng)社會(huì)觀念認(rèn)為，“照料”是女性的“天然職責(zé)”，是家庭內(nèi)部或女性的私人事務(wù)，[9]103被視為是私人領(lǐng)域的活動(dòng)。但隨著女性大規(guī)模進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，“男性養(yǎng)家—女性持家模式”被打破，“雙職工家庭”大量涌現(xiàn)，公共政策開(kāi)始不同程度地干預(yù)家庭的老年照料活動(dòng)。[10]3[11]36我國(guó)老年照料的公私責(zé)任屬性隨政策體系的變遷發(fā)生了根本性變化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在集體化照顧體制下，國(guó)家承擔(dān)了一定責(zé)任，但受眾群體和服務(wù)水平有限，家庭依然是主要的責(zé)任主體。而后期隨著“國(guó)家—單位制”的解體，原本嵌于集體中的照料責(zé)任直接轉(zhuǎn)嫁給家庭。改革開(kāi)放前期，社會(huì)政策加大了對(duì)老齡問(wèn)題的關(guān)注與投入，并且通過(guò)立法強(qiáng)調(diào)家庭的照料義務(wù)，確保老年人的合法權(quán)益。老年照料雖進(jìn)入了國(guó)家政策議題，但實(shí)際以“家庭責(zé)任”取向?yàn)橹?，?guó)家承擔(dān)的責(zé)任有限。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著人口老齡化的快速發(fā)展和家庭變遷的加劇。一是與養(yǎng)老相關(guān)的社會(huì)政策進(jìn)入密集發(fā)展期，尤其以鼓勵(lì)和引導(dǎo)市場(chǎng)及第三方力量參與居家服務(wù)發(fā)展和社區(qū)照料設(shè)施建設(shè)的社會(huì)政策投入不僅直接緩解了家庭的照料壓力，而且由此形成的“國(guó)家—家庭—社會(huì)—市場(chǎng)”多元供給體系促進(jìn)了老年照料責(zé)任的合理配置；二是中央政府和地方各級(jí)政府通過(guò)社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)(試點(diǎn))承擔(dān)了相應(yīng)的財(cái)政責(zé)任。因此，老年照料由“私域”逐漸走向“公域”，老年照料“社會(huì)共同責(zé)任”基本框架得以確立。

(三)主體邏輯：從家庭照料到混合照料

社會(huì)政策的設(shè)計(jì)與內(nèi)容如何有效落實(shí)，主要依靠各個(gè)責(zé)任主體的實(shí)施。服務(wù)輸送過(guò)程中“誰(shuí)來(lái)做”的問(wèn)題，是老年照料政策投入實(shí)踐、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出的關(guān)鍵一環(huán)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)變遷、人口轉(zhuǎn)型等多重因素的作用下，我國(guó)老年照料政策經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展與演進(jìn)，呈現(xiàn)出自身獨(dú)特的主體邏輯。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，城鎮(zhèn)職工的老年照料福利由單位直接提供，城鎮(zhèn)“三無(wú)”老人由國(guó)家民政集中供養(yǎng)，農(nóng)村“五?！崩先擞赊r(nóng)村集體負(fù)責(zé)。盡管城鎮(zhèn)單位和農(nóng)村集體承擔(dān)了一定的服務(wù)供給責(zé)任，但社會(huì)化程度總體較低，家庭是老年照料等養(yǎng)老服務(wù)的主要輸送者。改革開(kāi)放后，一是單位和集體逐漸退出了服務(wù)輸送體系；二是由國(guó)家和市場(chǎng)主導(dǎo)的社會(huì)化服務(wù)體系尚未建立，家庭事實(shí)上成為老年照料的主要責(zé)任主體，而且此時(shí)期的社會(huì)政策以強(qiáng)調(diào)家庭責(zé)任為主，具有明顯的“家庭化”(4)21世紀(jì)初，格麗德.萊特納提出了家庭主義政策體制的類(lèi)型學(xué)觀點(diǎn)，根據(jù)家庭化(增強(qiáng)家庭照護(hù)功能)和去家庭化(減輕家庭照護(hù)負(fù)擔(dān))的照料政策家構(gòu)造了庭主義的四種類(lèi)型：去家庭化、自主的家庭主義、隱形的家庭主義、顯性的家庭主義。傾向。進(jìn)入老齡型社會(huì)后，社會(huì)政策強(qiáng)調(diào)社會(huì)化照料服務(wù)體系的構(gòu)建，在福利多元主義語(yǔ)境下，國(guó)家、家庭、市場(chǎng)、社會(huì)共同承擔(dān)老年照料服務(wù)的輸送責(zé)任，逐漸構(gòu)建起以家庭照料為主、社區(qū)和機(jī)構(gòu)照料為輔的“混合照料”體系(如圖1所示)。但不難發(fā)現(xiàn)，家庭始終是最重要的服務(wù)供給主體，老年照料社會(huì)政策也始終以促進(jìn)家庭照料實(shí)踐為基本前提，這既符合老年人的基本偏好，也符合我國(guó)“家庭化”取向的老齡福利政策發(fā)展路徑，[12]29-36即基于家庭責(zé)任構(gòu)建老年福利體系，通過(guò)督促?gòu)?qiáng)化家庭的作用實(shí)現(xiàn)公民照料福利保障。

圖1 老年照料服務(wù)輸送體系

(四)實(shí)踐邏輯：從側(cè)重宏觀規(guī)劃到強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)施策

社會(huì)政策的實(shí)踐邏輯體現(xiàn)了社會(huì)政策的發(fā)展脈絡(luò)，通過(guò)實(shí)踐不斷推動(dòng)社會(huì)政策的價(jià)值升華。根據(jù)皮埃爾·布迪厄的實(shí)踐理論，實(shí)踐邏輯注重實(shí)踐現(xiàn)時(shí)和反思，[13]143關(guān)注實(shí)踐的過(guò)程以及實(shí)踐行為與特定環(huán)境結(jié)構(gòu)之間關(guān)系。[14]105-111因此，我國(guó)老齡社會(huì)政策的實(shí)踐過(guò)程與布迪厄的實(shí)踐理論達(dá)成了一定的耦合，既是對(duì)特定社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的回應(yīng)，也與其作用于的特定現(xiàn)時(shí)社會(huì)環(huán)境結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，并在政策實(shí)踐過(guò)程中不斷融入政策實(shí)踐主體的反思?？v觀我國(guó)老年照料政策的實(shí)踐過(guò)程，特別是黨的“十八大”以來(lái)，隨著習(xí)近平新時(shí)代民生思想的提出，與養(yǎng)老相關(guān)的社會(huì)政策越來(lái)越精細(xì)、越來(lái)越注重對(duì)具體問(wèn)題的回應(yīng)。進(jìn)入老齡型社會(huì)前，相關(guān)社會(huì)政策以對(duì)養(yǎng)老問(wèn)題的通盤(pán)考慮為前提，重視宏觀規(guī)劃和整體設(shè)計(jì)；而進(jìn)入老齡型社會(huì)后，公共政策越來(lái)越關(guān)注老年照料領(lǐng)域，諸如《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于制定和實(shí)施老年人照顧服務(wù)項(xiàng)目的意見(jiàn)》等均是針對(duì)老年照料議題做出的具體政策部署。這說(shuō)明政策在實(shí)踐過(guò)程中不斷結(jié)合現(xiàn)時(shí)環(huán)境進(jìn)行實(shí)踐反思，以達(dá)到社會(huì)政策回應(yīng)社會(huì)問(wèn)題與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、滿(mǎn)足社會(huì)需求的目的。我國(guó)在應(yīng)對(duì)老年照料問(wèn)題上緊隨時(shí)代發(fā)展與社會(huì)需求，逐步加強(qiáng)問(wèn)題聚焦，不斷提升政策設(shè)計(jì)精準(zhǔn)性，并朝構(gòu)造獨(dú)立政策體系的方向邁進(jìn)。

四、以“社會(huì)照料”為基礎(chǔ)的老年照料政策發(fā)展路徑

黨的“十八大”以來(lái)，在習(xí)近平新時(shí)代民生思想的引領(lǐng)下，我國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展站在了一個(gè)新的起點(diǎn)，養(yǎng)老服務(wù)體系和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)均取得了巨大進(jìn)展。黨的“十九大”報(bào)告提出，要“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境”?？梢?jiàn)，以經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料、精神慰藉為核心內(nèi)涵的養(yǎng)老問(wèn)題再次成為新時(shí)代民生發(fā)展的重點(diǎn)，老年照料政策因此進(jìn)入變革發(fā)展的關(guān)鍵期。結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)實(shí)踐，新時(shí)代我國(guó)老年照料政策發(fā)展應(yīng)以“社會(huì)照料”為基礎(chǔ)，完善老年照料政策規(guī)范和政策框架，鞏固“居家照料為基礎(chǔ)、社區(qū)照料為依托、機(jī)構(gòu)照料為輔助”的社會(huì)照料模式，增強(qiáng)社會(huì)照料的規(guī)模效應(yīng)，具體包括以下幾方面。

(一)合理界定老年照料政策的屬性與定位

社會(huì)政策作為化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、滿(mǎn)足社會(huì)需求、增進(jìn)社會(huì)福祉的政策手段和行動(dòng)指南，其本質(zhì)是一種與市場(chǎng)相對(duì)的保護(hù)主義運(yùn)動(dòng)。[15]214-222進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，基于對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)政策之間的互動(dòng)思考，擺脫“社會(huì)政策附庸于經(jīng)濟(jì)政策”的傳統(tǒng)認(rèn)知，構(gòu)建具有社會(huì)投資屬性、注重包容性與發(fā)展性的“發(fā)展型”社會(huì)政策(5)20世紀(jì)90年代,以社會(huì)投資(Social investment)為主流理論的發(fā)展型社會(huì)政策在福利國(guó)家興起,成為主要福利國(guó)家社會(huì)政策設(shè)計(jì)的重要依據(jù)。體系成為中西方學(xué)界的共同主張。老年照料政策作為社會(huì)政策的一個(gè)分支領(lǐng)域，必須遵循社會(huì)政策的基本原則與范式。首先，老年照料政策應(yīng)關(guān)注全體老年人的實(shí)際需求，以老年照料為核心，以滿(mǎn)足不斷升級(jí)的老年照料需求為根本目標(biāo)，完善政策體系，確認(rèn)公民的受照顧權(quán)利。其次，老年照料政策應(yīng)立足于現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、制度環(huán)境，緊隨社會(huì)政策范式轉(zhuǎn)型的基本趨勢(shì)，向“發(fā)展型”范式轉(zhuǎn)變。再次，逐步改善老年照料政策嵌套于其他政策的現(xiàn)實(shí)狀況，逐漸由“依附型”社會(huì)政策走向“獨(dú)立型”社會(huì)政策，并與其他社會(huì)政策加強(qiáng)銜接與整合，形成政策合力。最后，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到老年照料政策在促進(jìn)性別平等、緩解家庭代際沖突、增進(jìn)家庭福祉、支持女性就業(yè)，以及推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人口協(xié)調(diào)發(fā)展中的積極作用。最終，逐步構(gòu)建起公平、普惠、高效的老年照料社會(huì)制度。

(二)構(gòu)建面向并助力家庭的老年照料政策體系

在人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的歷史長(zhǎng)河中，家庭始終是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、提供保護(hù)的核心單元。在西方，面對(duì)工業(yè)化浪潮的沖擊，面向家庭的社會(huì)政策不斷趨于成熟，其中公共政策對(duì)家庭照料的干預(yù)是其重要體現(xiàn)。一方面，家庭照料活動(dòng)開(kāi)始出現(xiàn)“公共化”趨勢(shì)，[16]267-269國(guó)家直接介入照料事務(wù)承擔(dān)公共責(zé)任，確保公民享有適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)照料權(quán)利；[17]35-40另一方面，出臺(tái)強(qiáng)化家庭照料功能的家庭政策，具體包括時(shí)間權(quán)力、直接或間接的照護(hù)津貼，以及其他附加的照護(hù)社會(huì)權(quán)力。[17]419-439在中國(guó)，家庭也在經(jīng)濟(jì)社會(huì)劇變的過(guò)程中遭遇各種風(fēng)險(xiǎn)與不利因素，但面向家庭的社會(huì)政策支持相對(duì)有限，家庭發(fā)展困境與政策缺失并存，導(dǎo)致家庭面臨形態(tài)弱化、功能下降、發(fā)展乏力等多重困局，照料功能式微則是家庭功能下降和發(fā)展困難的顯著特征。因此，構(gòu)建并完善以家庭為政策重心的老年照料政策應(yīng)成為重構(gòu)我國(guó)家庭政策和助力家庭建設(shè)發(fā)展的重要組成部分。其一，老年照料政策建構(gòu)應(yīng)以家庭為政策客體并形成系統(tǒng)化的行動(dòng)框架。通過(guò)周密詳細(xì)的政策設(shè)計(jì)精準(zhǔn)施策，實(shí)施修復(fù)、輔助、完善家庭老年照料功能的政策綱領(lǐng)與行動(dòng)計(jì)劃。其二，老年照料政策構(gòu)建在福利面向上應(yīng)堅(jiān)持家庭整體與家庭成員個(gè)體并重。強(qiáng)調(diào)緩解家庭照料負(fù)擔(dān)、助力家庭整體建設(shè)發(fā)展的同時(shí)，也要重視家庭個(gè)體成員尤其是家庭照料者的福利供給和照料工作價(jià)值認(rèn)可，構(gòu)建全面家庭照料支持體系(如圖2)。其三，老年照料政策構(gòu)建應(yīng)以“家庭—工作平衡”為政策理念，確保家庭勞動(dòng)力成員的基本就業(yè)權(quán)益。尤其要重點(diǎn)關(guān)注女性勞動(dòng)者在家庭照料與勞動(dòng)參與之間的兩難困境，保護(hù)女性的基本權(quán)益，促進(jìn)家庭照料的性別平等。

圖2 家庭照料支持體系圖

(三)加大政府注意力配置和政策工具創(chuàng)新

“注意力”代表政府及決策者對(duì)特定事物或問(wèn)題的關(guān)注，政府的政策部署直接反映政府注意力的配置情況。政治學(xué)家布萊恩·瓊斯基于“注意力”概念，提出了“注意力驅(qū)動(dòng)的政策選擇模型”，[18]23-58這意味著社會(huì)政策會(huì)隨決策者注意力的轉(zhuǎn)移而發(fā)生改變。進(jìn)入老齡型社會(huì)后，我國(guó)政府對(duì)養(yǎng)老問(wèn)題及老齡事業(yè)的注意力配置明顯提高，并呈不斷上升的趨勢(shì)，但總體水平偏低，[19]70且在具體事務(wù)上存在配置不均，老年照料注意力明顯不足。政策工具作為政府治理的手段，是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵。因此，政策工具的選擇直接關(guān)乎政策效果的實(shí)現(xiàn)。老年照料政策的健康持續(xù)發(fā)展必須以加大政府注意力配置和政策工具創(chuàng)新為基本前提。首先，政府應(yīng)優(yōu)化各項(xiàng)具體老齡事務(wù)的注意力配置，不斷提高對(duì)老年照料問(wèn)題的注意力配置水平，提升老年照料政策的精準(zhǔn)性。其次，加強(qiáng)老年福利事業(yè)法制建設(shè)，確保政策注意力的持續(xù)性，防止政策中斷。再次，優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新政策工具種類(lèi)，逐步減少管制工具使用頻率，開(kāi)發(fā)新型政策工具，實(shí)現(xiàn)老齡治理體系和治理能力現(xiàn)代化。最后，完善以信息和預(yù)算為主的跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制，促進(jìn)政策資源有效配置。此外，我國(guó)老年照料政策的發(fā)展應(yīng)根植于基本國(guó)情與社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，注重與人口、家庭、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等其他政策的有效銜接，消除政策之間的“壁壘”與沖突，發(fā)揮政策合力，實(shí)現(xiàn)整體性治理。

(四)加強(qiáng)多元主體協(xié)作，推進(jìn)老年照料服務(wù)供給側(cè)改革

在福利多元主義的理論框架下，構(gòu)建以“社會(huì)照料”為基礎(chǔ)，由國(guó)家—家庭—社會(huì)—市場(chǎng)共同組成的多元供給體系是滿(mǎn)足老年照料需求、化解老年照料危機(jī)的必然之舉。國(guó)家作為主導(dǎo)者不僅要承擔(dān)老年照料的公共責(zé)任，而且要保障全體老年公民享有被照料的基本權(quán)利；家庭作為關(guān)鍵力量依然要發(fā)揮其基本功能，且不可取代；市場(chǎng)和社會(huì)作為重要的補(bǔ)充力量應(yīng)通過(guò)自身的優(yōu)勢(shì)增加高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)供給。面對(duì)目前我國(guó)老年照料資源供需失衡、矛盾突出的現(xiàn)實(shí)，單純?cè)黾臃?wù)供給并不可行，而應(yīng)基于老年照料政策體系構(gòu)建的契機(jī)，借助政策工具和政策實(shí)踐推進(jìn)老年照料服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。第一，繼續(xù)增加并提高社會(huì)化老年照料服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量，確保高質(zhì)量穩(wěn)增長(zhǎng)；第二，精準(zhǔn)匹配各地區(qū)老年人口與服務(wù)設(shè)施數(shù)量，促進(jìn)服務(wù)需求與供給均衡；第三，完善社會(huì)資本參與老年照料服務(wù)的政策支持，規(guī)范照料行業(yè)定價(jià)機(jī)制；第四，加大農(nóng)村公共照料服務(wù)設(shè)施建設(shè)，保證城鄉(xiāng)老年照料服務(wù)均衡發(fā)展；第五，加快建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，繼續(xù)完善“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”“居家養(yǎng)老”等養(yǎng)老模式，大力發(fā)展“醫(yī)護(hù)型”照料服務(wù)，逐步構(gòu)建生活照料、醫(yī)療照料、精神照料“三位一體”的綜合照料服務(wù)體系。

五、總結(jié)與討論

中國(guó)老年照料政策的發(fā)展歷程表明，養(yǎng)老三大核心內(nèi)容之一的老年照料問(wèn)題越來(lái)越受到重視，由“私人問(wèn)題”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮矄?wèn)題”，上升為國(guó)家的公共政策議題。歷經(jīng)70多年的政策探索和實(shí)踐過(guò)程，中國(guó)老年照料政策在數(shù)量與質(zhì)量上均呈現(xiàn)上升式的發(fā)展，政策的設(shè)計(jì)理念與發(fā)展邏輯逐步合理化，走出了一條具有中國(guó)特色的政策發(fā)展之路。然而以促進(jìn)社會(huì)公平、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步、改善社會(huì)福祉為宗旨的社會(huì)政策發(fā)展沒(méi)有終點(diǎn)，只有連續(xù)不斷滿(mǎn)足人民需求和回應(yīng)時(shí)代挑戰(zhàn)的新起點(diǎn)。涉及關(guān)懷與親密關(guān)系的照料需要更好的公共政策，以促進(jìn)公正、普惠和增進(jìn)生活質(zhì)量的照料福利發(fā)展。

進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)正處在人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等的全面轉(zhuǎn)型之中，新舊風(fēng)險(xiǎn)交替并存，社會(huì)基本矛盾轉(zhuǎn)變。作為社會(huì)政策的一個(gè)重要領(lǐng)域，老年照料政策的完善體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)福利制度由重經(jīng)濟(jì)型福利到經(jīng)濟(jì)型與服務(wù)型福利并重的轉(zhuǎn)向，是呼應(yīng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、滿(mǎn)足人民美好生活需要的關(guān)鍵步驟。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)社會(huì)服務(wù)以“民政福利”居多，以面向社會(huì)弱勢(shì)人群為主，面向普通人群的社會(huì)服務(wù)匱乏。隨著經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和人民生活質(zhì)量的不斷提升，個(gè)人及家庭對(duì)社會(huì)服務(wù)的需求顯著增加，老年照料服務(wù)則是其關(guān)鍵領(lǐng)域。因此，基于“社會(huì)照料”范式，構(gòu)建以家庭為主要政策客體、多元主體參與、公平普惠的“發(fā)展型”老年照料政策體系既是對(duì)當(dāng)前人口老齡化、家庭照料功能弱化、家庭代際沖突、家庭發(fā)展受阻等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的積極應(yīng)對(duì)；也是順應(yīng)社會(huì)矛盾轉(zhuǎn)化、推進(jìn)社會(huì)服務(wù)建設(shè)、完善社會(huì)保障制度的必然舉措；再者，老年照料政策的轉(zhuǎn)型發(fā)展也是推動(dòng)社會(huì)政策范式轉(zhuǎn)型、助力家庭建設(shè)發(fā)展的有效途徑。展望未來(lái)我國(guó)老年照料政策的發(fā)展，不僅要形成獨(dú)立的政策機(jī)制，也要注重政策的規(guī)范化和系統(tǒng)化發(fā)展，構(gòu)建具有公平性?xún)r(jià)值理念、投資性政策方案、積極性運(yùn)作機(jī)制、多元性服務(wù)內(nèi)容的老年照料政策體系。