法治視角下的行政沒(méi)收規(guī)制

蒙聰穎

（天津師范大學(xué)，天津 300387）

一、行政沒(méi)收的相關(guān)概念

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）在1996年正式頒布實(shí)施，其中規(guī)定的“沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物”這類行政處罰方式，在理論界統(tǒng)稱為行政沒(méi)收。該條款為行政沒(méi)收提供了法律依據(jù)，標(biāo)志著行政沒(méi)收制度在我國(guó)立法上終于得以正式確立，從此，行政沒(méi)收制度的實(shí)行有了明確的法律依據(jù)。

行政沒(méi)收在實(shí)踐中的主要運(yùn)用方式是行政主體將違反法律、行政法規(guī)的行政相對(duì)人在進(jìn)行違法活動(dòng)時(shí)所獲得的違法所得以及相關(guān)非法財(cái)物無(wú)償收繳，最終這些沒(méi)收的違法所得和非法財(cái)物均歸國(guó)家所有。[1]該行政處罰行為具有強(qiáng)制性和無(wú)償性，沒(méi)收所得均要上繳國(guó)庫(kù)，所有權(quán)均屬于國(guó)家。

行政處罰是一種具有制裁性的行政處理方式，是行政主體依照法定權(quán)限和程序?qū)`反行政法律規(guī)范但尚未構(gòu)成犯罪的行政相對(duì)人給予行政制裁的行政處理。[2]行政處罰本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)為維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，對(duì)違反行政管理秩序而尚未構(gòu)成犯罪的公民、法人或其他組織所實(shí)施的一種懲戒行為。[3]在學(xué)理上，大致可以把行政處罰分為四種類型：自由罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰和聲譽(yù)罰。行政沒(méi)收就屬于行政處罰中的財(cái)產(chǎn)罰。

二、我國(guó)行政沒(méi)收制度實(shí)施中出現(xiàn)的問(wèn)題

為更直觀了解我國(guó)行政訴訟案件的發(fā)展趨勢(shì)，依據(jù)中國(guó)裁判文書網(wǎng)公開的法律文書，由Alpha統(tǒng)計(jì)生成表1的大數(shù)據(jù)顯示，截至2018年11月13日之前，從2009年到2018年這十年間，我國(guó)各級(jí)法院共審判了75186例與行政沒(méi)收相關(guān)的案件，基本呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)。

表1 2009年—2018年行政沒(méi)收案件數(shù)量統(tǒng)計(jì)表

截至2020年5月7日，通過(guò)在北大法寶上對(duì)“沒(méi)收”一詞進(jìn)行檢索，地方法規(guī)規(guī)章就有32759篇，其他的規(guī)范性法律文件總數(shù)也是多達(dá)上萬(wàn)篇，數(shù)量龐大，其中大部分均為行政沒(méi)收，且規(guī)定的內(nèi)容、實(shí)施和執(zhí)行以及救濟(jì)各不相同?？梢?，行政沒(méi)收制度的完善迫在眉睫。

（一）行政沒(méi)收制度的設(shè)定權(quán)被濫用

1994年，我國(guó)在起草《行政處罰法》的過(guò)程中，第一次提出了“設(shè)定”的概念，首次將“設(shè)定”一詞在立法條文中運(yùn)用。設(shè)定權(quán)是規(guī)定權(quán)的一種，它是一種創(chuàng)設(shè)性權(quán)力，是指行政機(jī)關(guān)具有的在沒(méi)有任何法律、法規(guī)規(guī)定某種規(guī)范的情況下，享有的創(chuàng)制新的法律規(guī)范的權(quán)力。而具體規(guī)定權(quán)是在法律、法規(guī)已經(jīng)有了相關(guān)規(guī)定的前提下，對(duì)相關(guān)內(nèi)容作出更加明確具體的細(xì)化規(guī)定的權(quán)力。[4]

行政沒(méi)收制度在我國(guó)雖然已有20多年的歷史，但是對(duì)于行政沒(méi)收的前提主體、范圍、權(quán)限的具體設(shè)定卻一直含糊不清?！缎姓幜P法》在第10條至第13條中，對(duì)各類行政處罰在各級(jí)行政機(jī)關(guān)中可適用的種類和幅度作了相關(guān)規(guī)定。由此，不難看出，行政沒(méi)收的設(shè)定主體上至全國(guó)人大，下至地方政府，十分廣泛。并且涉及剝奪公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的處罰方式本該審慎使用，但目前我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一的規(guī)范性文件規(guī)定行政沒(méi)收的性質(zhì)、類型、范圍、主體等實(shí)踐運(yùn)用時(shí)應(yīng)注意的問(wèn)題，層級(jí)之間的標(biāo)準(zhǔn)仍比較模糊，這將導(dǎo)致各級(jí)機(jī)關(guān)之間可能會(huì)因信息不通暢，對(duì)設(shè)定行政沒(méi)收的種類、幅度等問(wèn)題存在巨大差別甚至相互矛盾，使得處罰力度不對(duì)等、不公平。更嚴(yán)重的是有些機(jī)關(guān)根本沒(méi)有設(shè)定權(quán)，卻也擅自設(shè)定了行政沒(méi)收的立法性條文，這將嚴(yán)重侵害行政相對(duì)人的權(quán)益。

行政沒(méi)收作為一種為了維護(hù)社會(huì)公共利益而對(duì)私人財(cái)產(chǎn)剝奪的行政行為，本該被謹(jǐn)慎使用，但現(xiàn)實(shí)情況卻是被濫用，甚至一些村規(guī)民約中也有關(guān)于行政沒(méi)收的相關(guān)規(guī)定，很明顯該等級(jí)是不屬于《行政處罰法》及《立法法》中規(guī)定的可以設(shè)定行政沒(méi)收的級(jí)別，過(guò)分地剝奪公民的私有財(cái)產(chǎn)，只會(huì)導(dǎo)致公權(quán)力對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的過(guò)度侵犯和占有，促使行政沒(méi)收的隨意化。

（二）行政沒(méi)收的范圍不夠明確

《行政處罰法》中對(duì)行政沒(méi)收的范圍做了如下規(guī)定，即“沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物”，但沒(méi)有明確界定何為違法所得，何為非法財(cái)物。在執(zhí)行行政沒(méi)收的過(guò)程中，如何確定行政相對(duì)人的合法所有財(cái)產(chǎn)和違法所得及合法財(cái)物和非法財(cái)物，成為執(zhí)法者的一大難題。在沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)加以界定這一概念的情況下，執(zhí)法者有極大的裁量權(quán)，這給人為的主觀判斷提供了巨大的空間，無(wú)疑為行政沒(méi)收制度帶來(lái)了無(wú)窮的隱患。

人為的判斷可能出現(xiàn)范圍的過(guò)度擴(kuò)大，促使行政沒(méi)收所要實(shí)現(xiàn)的公共利益過(guò)度侵害個(gè)人利益，形成極度的不對(duì)等；或是行使的范圍太小，達(dá)不到行政處罰中懲罰與教育相結(jié)合的目的。因此，如何讓行政沒(méi)收實(shí)現(xiàn)行政法中的比例原則顯得尤為重要。

（三）行政沒(méi)收的聽證制度尚不健全

所謂行政處罰聽證是指行政機(jī)關(guān)在做出行政處罰決定之前，以類似法庭審判的非正式的會(huì)談等方式聽取行政相對(duì)人的意見。[5]《行政處罰法》第42條明確規(guī)定的可以要求聽證的有“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”“吊銷許可證或者執(zhí)照”“較大數(shù)額罰款”，而行政處罰的種類遠(yuǎn)不止這三種，該條款中并未明確其余的處罰種類是否可以要求聽證，該法中其他條款或是《司法行政機(jī)關(guān)行政處罰聽證程序規(guī)定》等文件中均沒(méi)有關(guān)于行政沒(méi)收應(yīng)適用聽證程序的明確規(guī)定。

有法院對(duì)沒(méi)收較大數(shù)額財(cái)產(chǎn)是否應(yīng)當(dāng)適用聽證程序發(fā)表了以下觀點(diǎn)：雖然《行政處罰法》第42條沒(méi)有明確要求必須舉行聽證，但也并未明確不可申請(qǐng)聽證，而且在列舉的三種后加了“等”字，應(yīng)當(dāng)是指與列舉事項(xiàng)產(chǎn)生同等影響力的行政處罰。該法院認(rèn)為，沒(méi)收較大數(shù)額的財(cái)產(chǎn)對(duì)公民的切身利益將產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，與前述三種處罰種類具有同等嚴(yán)重性，應(yīng)當(dāng)保障行政相對(duì)人充分行使陳述權(quán)和申辯權(quán)，保證行政處罰決定的合法性和合理性。

行政沒(méi)收與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)息息相關(guān)，聽證程序的不完善會(huì)促使社會(huì)矛盾的激化，完善相關(guān)的聽取意見制度刻不容緩。

三、行政沒(méi)收制度的完善路徑

（一）設(shè)立《行政沒(méi)收實(shí)施條例》，實(shí)行備案審查制

通過(guò)前文的分析，可以看出，有一部分問(wèn)題的出現(xiàn)是由于沒(méi)有設(shè)定權(quán)的主體設(shè)定了行政沒(méi)收制度，或是有設(shè)定權(quán)的主體超越其可以設(shè)定的范圍設(shè)定行政沒(méi)收的幅度。這些問(wèn)題歸根結(jié)底還是我國(guó)沒(méi)有對(duì)行政沒(méi)收制度加以詳細(xì)化規(guī)范化，使得各級(jí)行政機(jī)關(guān)也不清楚自身是否具有設(shè)立行政沒(méi)收的權(quán)力。設(shè)立《行政沒(méi)收實(shí)施條例》，將與行政沒(méi)收相關(guān)的問(wèn)題都加以明文規(guī)定，厘清權(quán)利義務(wù)關(guān)系，具有現(xiàn)實(shí)意義。

在憲法備案審查制這個(gè)大背景下，也應(yīng)借鑒憲法審查制的相關(guān)精神，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)行政沒(méi)收制度的法律法規(guī)的審查，努力實(shí)現(xiàn)事前監(jiān)督的作用，將問(wèn)題在立法層面加以解決，提高立法的質(zhì)量，促進(jìn)執(zhí)法質(zhì)量的升華。按照《立法法》的規(guī)定，對(duì)不符合《行政處罰法》相關(guān)規(guī)定的設(shè)計(jì)行政沒(méi)收的規(guī)范，及時(shí)撤銷或是廢除，避免糾紛的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。例如湘潭縣人民政府2019年公布的規(guī)范性文件清理結(jié)果的決定中，就包括了該縣人民政府2009年8月7日在第十四屆十一次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)的《湘潭縣縣級(jí)非稅收入預(yù)算管理暫行辦法》，該辦法第14條的規(guī)定明顯屬于沒(méi)有行政沒(méi)收設(shè)定權(quán)力的層級(jí)擅自設(shè)定行政沒(méi)收立法性條文的情況。同時(shí)，還應(yīng)發(fā)揮司法機(jī)關(guān)在案件審判中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的作用，通過(guò)案件去發(fā)現(xiàn)法律漏洞，完善相關(guān)規(guī)范。

（二）參照其他法律對(duì)沒(méi)收范圍進(jìn)行確認(rèn)

根據(jù)《行政處罰法》的有關(guān)司法解釋，可以把“非法財(cái)物”總結(jié)為違法行為人所占有的違禁品和實(shí)施違法行為的工具、物品，不包括加工、生產(chǎn)的產(chǎn)品和經(jīng)營(yíng)的商品。但對(duì)“違法所得”卻沒(méi)有如此詳細(xì)的規(guī)定。因此在學(xué)術(shù)界，違法所得的定義也是百家爭(zhēng)鳴，歸納起來(lái)主要有以下幾類：以姜明安教授為代表提出了“利益說(shuō)”，他認(rèn)為違法所得是指違法行為人從事非法經(jīng)營(yíng)等獲得的利益；[6]在此基礎(chǔ)上，葉必豐教授明確指出，該觀點(diǎn)中的“利益”特指物質(zhì)利益；[7]另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為違法所得應(yīng)當(dāng)包括違法行為人所投入的成本和產(chǎn)生的收益，此種學(xué)說(shuō)概括為“收入說(shuō)”，但此種學(xué)說(shuō)將成本也一并歸入違法所得中的做法明顯不符合行政法中比例原則的要求；還有一種比較折中的學(xué)說(shuō)，即“違法所得分析說(shuō)”，主張的是分情況來(lái)區(qū)別對(duì)待，認(rèn)為一般情況下違法所得應(yīng)當(dāng)僅指通過(guò)違法手段獲得利益的部分，但是在一些特殊情況下，也應(yīng)考慮將成本納入違法所得的范圍。

在處理行政案件的過(guò)程中，應(yīng)學(xué)會(huì)采用聯(lián)系的觀點(diǎn)看問(wèn)題，雖然在行政法中該概念尚不明確，但是法律之間的精神是相通的，可以從其他設(shè)定得較為完善的法律及相關(guān)規(guī)定中學(xué)習(xí)借鑒，使行政機(jī)關(guān)作出的行政行為更符合法理要求。

在“兩高”發(fā)布的違法所得沒(méi)收程序司法解釋中做的有關(guān)刑事沒(méi)收程序的若干規(guī)定中，參考聯(lián)合國(guó)相關(guān)公約，明確了在刑事案件中“違法所得”認(rèn)定的三種情形：一是包括實(shí)施犯罪直接或者間接產(chǎn)生、獲得的任何財(cái)產(chǎn)；二是轉(zhuǎn)變、轉(zhuǎn)化后的財(cái)產(chǎn)；三是來(lái)自違法所得轉(zhuǎn)變、轉(zhuǎn)化后的財(cái)產(chǎn)收益，或者來(lái)自與違法所得相混合財(cái)產(chǎn)中違法所得相應(yīng)部分的收益。

（三）確立行政沒(méi)收的聽證制度

行政聽證是程序正義的核心，在充分保障相對(duì)人申辯權(quán)利的同時(shí)，行政聽證使行政處罰的公開性和透明性更強(qiáng)，對(duì)執(zhí)法者的約束也更強(qiáng)，從而提升作出決策的合法和合理性，同時(shí)緩解執(zhí)法人員和行政相對(duì)人的矛盾糾紛。

行政處罰過(guò)罰相當(dāng)才能實(shí)現(xiàn)懲戒違法者、維護(hù)社會(huì)秩序的目的。而在執(zhí)法過(guò)程中，要實(shí)現(xiàn)“罪責(zé)罰相一致”，才能保證處罰符合比例原則，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。然而，公正的實(shí)現(xiàn)僅靠單個(gè)人的主觀能動(dòng)性加以判斷是不可能的，只有使程序正義最大程度規(guī)范化，才能更靠近實(shí)質(zhì)正義。從行政沒(méi)收制度來(lái)看，行政沒(méi)收是國(guó)家行政機(jī)關(guān)作出的行為，其具有強(qiáng)制性與無(wú)償性，同時(shí)也是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)剝奪的行為，而如何實(shí)現(xiàn)適當(dāng)性，在執(zhí)法中就成為了一個(gè)不可回避的問(wèn)題。只有兼顧公共利益的實(shí)現(xiàn)與個(gè)人利益的保護(hù)，才是真正的公平正義。在這個(gè)權(quán)衡過(guò)程中，為了保證決定作出的程序科學(xué)、合理，將聽證制度作為保證程序正義的保證制度，無(wú)疑是最佳的選擇。只有允許相對(duì)人充分行使抗辯權(quán)，聽取相對(duì)人的申辯和理由，才能兼顧法理與情理，實(shí)現(xiàn)司法審判在法治社會(huì)中的目標(biāo)，即“讓每一個(gè)公民都能感受到公平正義”。

四、結(jié)語(yǔ)

行政沒(méi)收制度在我國(guó)已經(jīng)有20多年的歷史，并且被廣泛運(yùn)用，但一直以來(lái)，由于國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)運(yùn)用的細(xì)則，使得行政沒(méi)收制度被濫用，甚至成為權(quán)力尋租設(shè)租的途徑，如此發(fā)展下去將不利于國(guó)家穩(wěn)定和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。行政沒(méi)收中出現(xiàn)的問(wèn)題不容忽視，筆者認(rèn)為應(yīng)該重視該問(wèn)題所造成的影響，通過(guò)立法層面加以規(guī)范，減少滋生腐敗的空間，運(yùn)用聽證制度廣泛聽取相對(duì)人的意見，謹(jǐn)慎地作出行政處罰決定，才能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平與正義。