發(fā)達國家對大型科技公司開展金融業(yè)務監(jiān)管的經(jīng)驗與啟示

付一蘭

摘要：本文分析了發(fā)達國家大型科技公司開展金融業(yè)務情況及相關金融監(jiān)管情況，基于上述分析，提出我國加強頂層設計、實現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋、合理設定業(yè)務范圍、防范金融基礎設施安全風險等建議，以促進大型科技公司金融業(yè)務更好地服務實體經(jīng)濟。

關鍵詞：大型科技公司? 金融業(yè)務? 國際監(jiān)管經(jīng)驗? 信息披露

發(fā)達國家大型科技公司開展金融業(yè)務情況

大型科技公司（BigTech）通常直接面向C端（Customer）用戶提供搜索引擎、社交網(wǎng)絡、電子商務、數(shù)據(jù)存儲與處理等IT平臺，并為其他公司提供基礎設施服務。1大型科技公司兼具市場規(guī)?！按蟆保˙ig），以及互聯(lián)網(wǎng)、移動終端軟硬件“科技”（Tech）優(yōu)勢兩大特點。從全球來看，大型科技公司主要集中在美國和中國。歐洲國家注重保護中小企業(yè)，反壟斷規(guī)定嚴苛，科技公司以中小互聯(lián)網(wǎng)公司為主體，缺乏大型科技公司。日本在科技制造領域保持了優(yōu)勢，但并未在移動互聯(lián)領域獲得較大發(fā)展，未出現(xiàn)大型科技公司。

（一）發(fā)達國家大型科技公司金融業(yè)務發(fā)展空間不大

大型科技公司將金融服務整合到自身數(shù)字生態(tài)體系中，具有平臺效應、規(guī)模效應、網(wǎng)絡效應優(yōu)勢。但在發(fā)達國家，由于金融市場競爭充分、監(jiān)管嚴格等，大型科技公司金融業(yè)務的發(fā)展空間并不大，例如美國五大科技巨頭（蘋果、亞馬遜、臉書、谷歌、微軟）均只開展了1～3項金融業(yè)務，且對盈利貢獻不大，七成以上的盈利仍來自主營業(yè)務。

（二）網(wǎng)絡支付業(yè)務多已開展，但規(guī)模有限

大型科技公司最初開展網(wǎng)絡支付業(yè)務主要是為了解決電子商務平臺買賣雙方缺乏信任的問題。在美國，五大科技巨頭都提供支付業(yè)務。但是，美國和歐洲國家信用卡市場滲透率高，借記卡、支票等方式支付便利，大型科技公司網(wǎng)絡支付業(yè)務規(guī)模有限。2019年，美國移動支付在手機用戶中的市場滲透率僅為29%，作為市場占有率最高的移動支付工具，Apple Pay的用戶僅有3030萬個。

值得關注的是，由于發(fā)達國家支付體系已經(jīng)較為完備，大型科技公司一般不再重新搭建支付系統(tǒng)，而是將客戶在平臺的賬戶與其銀行賬戶連接，利用銀行支付系統(tǒng)處理平臺支付結(jié)算業(yè)務。同時，美國采取聯(lián)邦和州雙層監(jiān)管體系，開展第三方支付業(yè)務需要在相應的州單獨申請業(yè)務許可，近期美國貨幣監(jiān)理署才放開允許跨州經(jīng)營的全國性牌照許可。

（三）線上信貸業(yè)務開展不多，主要是為持牌銀行提供貸款撮合服務，市場份額較小

在發(fā)達國家，獲取金融牌照難度大，金融監(jiān)管合規(guī)成本高，公平信貸條款規(guī)定年齡、性別、種族等涉嫌歧視的個人信息不能用于數(shù)據(jù)分析，大型科技公司一般不能獨立持有牌照和使用自有資金開展信貸業(yè)務，而是與持牌銀行合作，為后者提供貸款撮合服務。在美國五大科技巨頭中，只有亞馬遜和臉書開展了貸款業(yè)務，且均采取與持牌銀行合作模式，由大型科技公司提供客戶，由銀行提供資金、管理貸款和承擔信貸風險。例如，亞馬遜與美銀美林金融集團合作，為平臺商家提供中小微企業(yè)貸款Amazon Lending。需要說明的是，美國線上信貸的主力是各細分領域的網(wǎng)貸平臺，大型科技公司的市場份額不大。金融穩(wěn)定委員會的研究顯示，2019年美國金融科技信貸（包括自營與撮合）規(guī)模為702億美元，其中大型科技公司的信貸占比僅為2.43%。

（四）較少提供自營基金和保險產(chǎn)品，主要為第三方提供分銷渠道

大型科技公司會提供貨幣基金等產(chǎn)品，用于客戶支付賬戶留存資金的短期投資。由于美國整體利率水平低，大型科技公司自營貨幣基金產(chǎn)品不具有收益優(yōu)勢，并未獲得大的發(fā)展。例如，在線支付服務商PayPal于2011年停止銷售貨幣基金。發(fā)達國家大型科技公司也較少提供自營保險產(chǎn)品，例如美國五大科技巨頭中只有亞馬遜提供保險產(chǎn)品Amazon Protect，主要是為亞馬遜平臺銷售的家電等產(chǎn)品提供延長保修期、維修或換機保障等服務，由家電維修品牌美延保修集團Warranty Group提供。大型科技公司擁有巨大的客戶基礎，在低成本、便利化、場景化、個性化等方面具有傳統(tǒng)基金和保險銷售渠道無法比擬的優(yōu)勢，因而主要為第三方基金和保險公司提供分銷渠道。

此外，由于發(fā)達國家征信行業(yè)已經(jīng)形成了成熟的市場化運作模式、完備的法律體系和監(jiān)管機制，大型科技公司并未進入征信領域。從智能投資顧問業(yè)務來看，美國主要集中在Vanguard、Fidelity等傳統(tǒng)資產(chǎn)管理公司以及Betterment、Wealthfront等專做量化投資的金融科技公司，大型科技公司涉獵不多。

發(fā)達國家對大型科技公司開展金融業(yè)務的監(jiān)管情況

大型科技公司開展金融業(yè)務并未改變金融活動的本質(zhì)，其網(wǎng)絡效應和長尾效應更容易增加“大而不能倒”、消費者權(quán)益保護、信息安全等方面的風險。在發(fā)達國家，法律法規(guī)體系較為完善，金融監(jiān)管體系較為完備，功能監(jiān)管能力較強，業(yè)態(tài)紛呈的金融科技創(chuàng)新基本被置于現(xiàn)行監(jiān)管體系之下，大型科技公司金融業(yè)務未呈現(xiàn)“野蠻生長”之勢。

（一）構(gòu)建適應金融科技發(fā)展的監(jiān)管體系

發(fā)達國家金融監(jiān)管體系普遍實行功能監(jiān)管方式，特別是2008年國際金融危機后，英國、美國等更是向“審慎監(jiān)管+行為監(jiān)管”的雙峰監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，對金融科技跨市場交叉性、關聯(lián)性風險的監(jiān)管能力大幅提升。各國普遍按照業(yè)務實質(zhì)，將金融科技納入現(xiàn)有金融監(jiān)管框架。例如，通常不發(fā)放數(shù)字銀行牌照，而是實施與傳統(tǒng)銀行相同的牌照準入和監(jiān)管要求。大多數(shù)國家針對金融科技發(fā)展帶來的監(jiān)管漏洞，以頒布或修訂法律等形式完善現(xiàn)有監(jiān)管框架。例如，雖然網(wǎng)絡眾籌平臺并不進行信用轉(zhuǎn)換，只是提供借貸撮合服務，但英國、歐盟等都對其出臺了專門規(guī)定，主要目的是防止欺詐、保護消費者，同時也是為了保障公平競爭和平臺財務穩(wěn)定。部分國家還專門制定了禁止某些金融科技活動的新法律法規(guī)。例如，比利時禁止向零售客戶銷售直接或間接與虛擬貨幣掛鉤的金融產(chǎn)品。

（二）按“實質(zhì)重于形式”原則實施業(yè)務監(jiān)管

國際上通常按照金融業(yè)務實質(zhì)將金融科技公司分為信用中介和信息中介，對信用中介實施以損失吸收機制為主的審慎監(jiān)管，對信息中介實施以信息披露、反洗錢、消費者保護為主的行為監(jiān)管。對作為信用中介的網(wǎng)絡平臺，大多數(shù)發(fā)達國家并沒有出臺專門的規(guī)定，而是按照傳統(tǒng)信貸實施監(jiān)管。對作為信息中介的網(wǎng)絡平臺，各發(fā)達國家都進行了規(guī)范。例如，法國規(guī)定平臺只能為企業(yè)類貸款和教育類貸款提供撮合服務，不得撮合消費信貸;美國要求平臺須接受消費者金融保護局監(jiān)管;英國的監(jiān)管更為嚴格，對平臺提出了審慎監(jiān)管資本要求，按5萬英鎊和動態(tài)資本金孰高原則確定最低審慎資本標準，動態(tài)資本金根據(jù)平臺借貸余額劃分，實行“超額累進”計算，即將借貸余額劃分為5000萬英鎊以下、5000萬（含）至2.5億英鎊、2.5億（含）至5億英鎊、5億英鎊及以上四檔，分別適用0.2%、0.15%、0.1%、0.05%的資本計提比率。

（三）按“同類業(yè)務、同等監(jiān)管”原則實施牌照準入管理

在存款業(yè)務方面，金融科技公司往往需獲得數(shù)字銀行牌照后才能開辦存款業(yè)務。除新加坡和中國香港外，絕大多數(shù)發(fā)達國家或地區(qū)尚未放開數(shù)字銀行牌照。

在貸款業(yè)務方面，對于網(wǎng)絡平臺使用自有資金發(fā)放貸款、承擔表內(nèi)風險的，大多數(shù)國家要求平臺持有全銀行牌照、有限銀行牌照或放貸業(yè)務牌照。對于直接利用自有資金發(fā)放網(wǎng)絡貸款的平臺，美國將其界定為放貸機構(gòu)，要求其事先獲得注冊地所在州發(fā)放的貸款業(yè)務許可證，并接受消費者金融保護局監(jiān)管。法國、德國規(guī)定網(wǎng)絡平臺業(yè)務流程一旦涉及貸款發(fā)放就被認定屬于信貸業(yè)務范疇，平臺須向監(jiān)管部門申請信貸機構(gòu)牌照，并遵守現(xiàn)行監(jiān)管規(guī)則。

在支付業(yè)務方面，大多數(shù)國家要求機構(gòu)持有全面銀行牌照、有限銀行牌照或支付牌照才可以開展相關業(yè)務。網(wǎng)絡平臺為客戶提供在線賬戶，可綁定銀行賬戶并轉(zhuǎn)入資金用于支付。各國對網(wǎng)絡平臺資金實施較為嚴格的監(jiān)管。例如，美國要求平臺對客戶備付金和自有資金嚴格進行分離管理，嚴禁挪用客戶備付金。

在資金籌集方面，美國和德國明確規(guī)定，網(wǎng)絡平臺不直接參與發(fā)放貸款，而是將持牌機構(gòu)發(fā)放的貸款作為基礎資產(chǎn)進行資產(chǎn)證券化。向投資者發(fā)行或推介并收取服務費的行為，被認定為“證券發(fā)行或銷售行為”，須申請證券經(jīng)紀牌照，納入證監(jiān)會監(jiān)管范疇。

（四）鼓勵負責任、風險可控的金融科技創(chuàng)新

發(fā)達國家對金融科技監(jiān)管經(jīng)歷了一個從觀察到行動的過程。在金融科技創(chuàng)新初期，雖然監(jiān)管不會立即啟動，但要明確清晰的禁區(qū)和底線，確保業(yè)務有限、風險可控。英國、日本、新加坡等國家均對金融創(chuàng)新及時回應，建立“監(jiān)管沙盒”、創(chuàng)新指導窗口和創(chuàng)新加速器，在保護消費者權(quán)益、嚴防風險外溢的前提下，主動合理放寬監(jiān)管規(guī)定，減少金融科技創(chuàng)新規(guī)則障礙，為創(chuàng)新提供一個“安全空間”。如最先推出“監(jiān)管沙盒”的英國，對測試對象、范圍和業(yè)務類型限制較少，主要目的是減少創(chuàng)新項目從理念到市場的時間和成本，同時確保新產(chǎn)品和服務能保障消費者權(quán)益。截至2020年6月，在參與六期沙盒測試的700家公司中，有47家已完成測試，其中80%開始在市場上運營。

（五）加強金融業(yè)務外包監(jiān)管

對于大型科技公司提供的大數(shù)據(jù)、云計算、客戶身份認證等技術(shù)服務，發(fā)達國家普遍將其納入金融機構(gòu)操作風險管理框架下的外包風險監(jiān)管范疇。發(fā)達國家金融監(jiān)管部門要求，外包業(yè)務環(huán)節(jié)中的金融風險并不能一并“外包”，金融機構(gòu)仍承擔風險管控的主體責任，對外包業(yè)務環(huán)節(jié)應視同自身運營進行管理，執(zhí)行統(tǒng)一的風險管理標準，并針對金融科技公司等外包服務機構(gòu)建立必要的盡職調(diào)查、風險評估、持續(xù)監(jiān)測制度;在外包服務協(xié)議中，也要清晰界定各方的服務范圍、責任義務等。

（六）加強消費者保護

一是加強信息披露。英國金融行為監(jiān)管局（FCA）要求，互聯(lián)網(wǎng)金融點對點借貸（P2P）平臺要用大眾化語言，向投資者準確披露投資產(chǎn)品收益、風險等信息，充分履行風險告知義務。

二是完善互聯(lián)網(wǎng)金融消費者投訴處理機制。在美國，P2P平臺除受證監(jiān)會監(jiān)管外，還由消費者金融保護局負責受理相關投訴，聯(lián)邦貿(mào)易委員會負責監(jiān)督P2P平臺是否存在欺詐行為。

三是加強消費者信息保護。美國、英國監(jiān)管部門要求金融科技公司建立消費者隱私保護制度，并針對違規(guī)行為制定相應的懲罰措施。

（七）加強監(jiān)管科技應用能力建設

監(jiān)管科技（RegTech）是指有助于高效達成監(jiān)管、合規(guī)要求的技術(shù)應用。一方面，金融機構(gòu)利用技術(shù)提升合規(guī)效率、降低合規(guī)成本;另一方面，監(jiān)管部門利用新技術(shù)解決監(jiān)管信息不對稱問題，提升監(jiān)管有效性。發(fā)達國家監(jiān)管部門往往利用技術(shù)系統(tǒng)，直連金融機構(gòu)后臺，實時獲取監(jiān)管數(shù)據(jù)，運用大數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)可視化等技術(shù)手段，完成動態(tài)監(jiān)測、建模等工作。此外，各國監(jiān)管部門還在不斷推進監(jiān)管科技的制度化進程。如美國證監(jiān)會已頒布《投資公司現(xiàn)代化規(guī)則》，通過“端到端”的數(shù)據(jù)報送流程、使用現(xiàn)代化表格、縮短報告時間等要求，形成一個更緊密的監(jiān)管環(huán)境，提高監(jiān)管效率。

啟示與建議

在我國，受金融服務供給不足、監(jiān)管體系尚待完善等因素影響，大型科技公司得以在金融領域迅速擴張，獲得支付、信貸、基金、證券、保險、征信等多種金融牌照，向綜合金融服務平臺發(fā)展。建議借鑒國際經(jīng)驗，進一步健全監(jiān)管體系，強化監(jiān)管能力，防范大型科技公司形成“大而不能倒”風險。

（一）加強頂層設計

對大型科技公司開展金融業(yè)務監(jiān)管，主要目的是保護金融消費者權(quán)益，促進形成公平競爭的市場環(huán)境，推動金融市場健康發(fā)展，防范系統(tǒng)性金融風險。參考國際做法，要不斷完善監(jiān)管理念和法律框架，加強金融、市場、消費者保護、技術(shù)與數(shù)據(jù)、公共安全等領域政策協(xié)調(diào)，形成審慎、包容、公平、合理的整體監(jiān)管體系。

（二）實現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋

建議將實質(zhì)性開展金融業(yè)務的市場主體都納入現(xiàn)行金融監(jiān)管體系，實行牌照準入管理。對作為信用中介的大型科技公司，設定資本充足率、流動性、業(yè)務集中度等審慎監(jiān)管標準。對作為信息中介的大型科技公司，加強信息披露和消費者保護等行為監(jiān)管，必要時也可提出資本監(jiān)管要求。對已經(jīng)實現(xiàn)金融混業(yè)經(jīng)營的大型科技公司，按照對金融控股公司的監(jiān)管標準，要求其實現(xiàn)分業(yè)經(jīng)營和風險隔離。

（三）合理設定業(yè)務范圍

對大型科技公司開展金融業(yè)務，一些發(fā)達國家只發(fā)放有限牌照，將業(yè)務范圍限定在特定發(fā)展領域。建議結(jié)合我國實際，引導金融科技發(fā)展緊密服務實體經(jīng)濟，研究并合理設定金融科技公司的業(yè)務范圍，鼓勵其發(fā)揮金融科技手段在創(chuàng)新服務方式、降低運營成本等方面的優(yōu)勢，重點支持小微企業(yè)等薄弱環(huán)節(jié)。

（四）防范金融基礎設施安全風險

部分大型科技公司提供的大數(shù)據(jù)、云計算等服務與傳統(tǒng)金融體系形成高度復雜關聯(lián)，已具備重要金融基礎設施特征。建議設置更高的技術(shù)安全標準，要求大型科技公司具備與業(yè)務定位相匹配的技術(shù)服務和支持能力，將網(wǎng)絡安全納入監(jiān)管重點，制定針對網(wǎng)絡攻擊的應急方案，減少威脅金融穩(wěn)定的網(wǎng)絡安全風險事件發(fā)生。

（五）采取“監(jiān)管階梯”方式以鼓勵適度金融創(chuàng)新

根據(jù)金融業(yè)務影響程度和風險傳染性強弱，設置金融監(jiān)管邊界，確立從弱到強的“監(jiān)管階梯”。對看不清形態(tài)但風險可控的創(chuàng)新，實行“監(jiān)管沙盒”管理;對看不清形態(tài)但可能產(chǎn)生系統(tǒng)性影響的金融創(chuàng)新，先設定底線后實施創(chuàng)新;對已看清業(yè)態(tài)的創(chuàng)新，著力解決監(jiān)管不公平等問題。

（六）加強業(yè)務“防火墻”建設

要求大型科技公司適度分置電商、媒體、金融等不同業(yè)態(tài)，明晰公司架構(gòu)，建立內(nèi)部業(yè)務“防火墻”。同時，要求網(wǎng)絡平臺解除捆綁銷售、合理開放技術(shù)和接口、規(guī)范用戶數(shù)據(jù)隱私保護、規(guī)范排他性競爭問題等。

（七）強化消費者保護

彌補數(shù)據(jù)隱私保護制度漏洞，嚴厲懲罰過度采集、使用、泄露、盜賣個人信息等行為。密切監(jiān)測引導過度負債消費、強制性貸款、暴力催收等侵害消費者權(quán)益情況，完善金融消費者訴訟機制，加強消費者風險教育，提高市場自律意識，逐步規(guī)范市場行為。

注：

1.2017年10月，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（BCBS）工作論文《有效的實踐：金融科技的發(fā)展對銀行和銀行監(jiān)管者的啟示》首次從國際組織角度對大型科技公司（BigTech）進行了定義。

作者單位：國家開發(fā)銀行營運管理局

責任編輯：羅邦敏? 印穎

參考文獻

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