提升長三角城市群協(xié)同治理能力

杜棟

長三角城市群是目前我國綜合實(shí)力最強(qiáng)、一體化程度最高的城市群，經(jīng)濟(jì)有活力、開放程度高、創(chuàng)新能力強(qiáng)。它肩負(fù)著創(chuàng)新引領(lǐng)和率先實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，建立更加科學(xué)有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新體制、新機(jī)制，建設(shè)世界級城市群的重任。如何在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程上向更高質(zhì)量一體化發(fā)展邁進(jìn)？找準(zhǔn)推進(jìn)長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展的發(fā)力點(diǎn)是關(guān)鍵。

城市群協(xié)同治理是推進(jìn)長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展的重要路徑。國家“十四五”規(guī)劃與2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)提出，要深入實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制。影響長三角高質(zhì)量一體化的深層次原因，是區(qū)域治理問題。要按照中央推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，加快長三角區(qū)域治理體系和治理能力的提升，在區(qū)域城市群協(xié)同治理上下功夫，結(jié)合長三角城市群動態(tài)發(fā)展形勢，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向相統(tǒng)一，科學(xué)運(yùn)用“四輪”驅(qū)動，有力推動長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展。

從區(qū)域治理全視域看長三角城市群協(xié)同治理的重要性

從區(qū)域治理全視域看，有一市三省的治理，也有城市群治理，還包括所轄城市自身的治理。宏觀上，江浙滬皖需要統(tǒng)籌考慮整個長三角的共性特征和各省市的具體實(shí)際，完成由單一治理向協(xié)同治理的蛻變，以高質(zhì)量一體化保證國內(nèi)大循環(huán)的穩(wěn)定運(yùn)行。中觀上，2016年出臺的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》提出了“一核五圈四帶”，2019年《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》頒布，兩份指導(dǎo)文件在落地時考驗(yàn)著治理者的政策規(guī)劃對接能力。微觀上，規(guī)劃中的長三角地區(qū)從過去的26個城市擴(kuò)展到現(xiàn)在的41個城市，鑒于各個城市的區(qū)位、資源稟賦及環(huán)境氛圍不同，如何推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，是長三角城市治理的重要課題。

2021年2月8日，全國首個由國家發(fā)改委正式批復(fù)的都市圈規(guī)劃——《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》公布。該規(guī)劃強(qiáng)調(diào)要著力推動基礎(chǔ)設(shè)施一體高效、創(chuàng)新體系協(xié)同共建、產(chǎn)業(yè)專業(yè)化分工協(xié)作、公共服務(wù)共建共享、生態(tài)環(huán)境共保共治、城鄉(xiāng)融合發(fā)展。該規(guī)劃的獲批，將對都市圈建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生重大影響，有利于支撐長三角城市群建設(shè)，助力長三角區(qū)域率先形成新發(fā)展格局。都市圈和城市群兩個概念聯(lián)系非常密切，城市群是由一個或多個都市圈構(gòu)成的廣域城鎮(zhèn)化形態(tài)。

總之，城市群建設(shè)已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化的重要形態(tài)，也是促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的重要抓手，是推動區(qū)域一體化的核心動力。

從“共同體關(guān)系”視角看長三角城市群協(xié)同治理

隨著長三角一體化的深入，我們越發(fā)認(rèn)識到這一事實(shí)，即長三角城市群已然成為了在空間布局、資源配置、產(chǎn)業(yè)分工、交通物流、人文交流、公共服務(wù)等方面具有功能互補(bǔ)的共同體，更需要統(tǒng)一的行動和良好的機(jī)制。

協(xié)同治理倡導(dǎo)治理主體的多元性、平等性、協(xié)同性和有序性，強(qiáng)調(diào)通過系統(tǒng)內(nèi)各要素或子系統(tǒng)之間的相互協(xié)作產(chǎn)生集體效應(yīng)。其中，參與主體的多元性、治理過程的協(xié)同性和治理結(jié)果的超越性是協(xié)同治理概念中不可或缺的核心要素。簡而言之，協(xié)同治理的研究主要是圍繞三個問題展開：為什么要協(xié)同治理？協(xié)同治理的主體有哪些？怎樣進(jìn)行協(xié)同治理？此外，區(qū)域城市群協(xié)同治理的內(nèi)容主要包括：經(jīng)濟(jì)協(xié)同治理（涉及市場、產(chǎn)業(yè)等）、社會協(xié)同治理（涉及基本公共服務(wù)體系等）、生態(tài)協(xié)同治理（涉及生態(tài)共建、環(huán)境共治等）、互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)（涉及交通、信息等）。目前，長三角城市群已經(jīng)在生態(tài)協(xié)同治理等領(lǐng)域取得一些積極的進(jìn)展，未來應(yīng)該在各個領(lǐng)域找到突破口和結(jié)合點(diǎn)，抓住協(xié)同的機(jī)會，贏得協(xié)同的優(yōu)勢。特別是要聚焦科技創(chuàng)新協(xié)同治理，共建科技創(chuàng)新服務(wù)體系，共享科技創(chuàng)新設(shè)施資源，共同打造全球領(lǐng)先的科技創(chuàng)新高地，這樣才能成為高端人才、全球投資、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的集聚地。另外，要聚焦公共服務(wù)協(xié)同治理，鼓勵優(yōu)質(zhì)資源共建共享，深化區(qū)域城市群醫(yī)療、教育、養(yǎng)老合作，讓區(qū)域內(nèi)的居民有真正的幸福感和獲得感。

樹立“共同體”意識，用好“共同體關(guān)系”。只有城市群中的城市團(tuán)結(jié)合作、各揚(yáng)所長、相互賦能，產(chǎn)生整體的協(xié)同效應(yīng)，才能把一體化發(fā)展的“硬核”打造得更加強(qiáng)大、更有競爭力，使長三角真正成為休戚與共的區(qū)域共同體、發(fā)展共同體和命運(yùn)共同體。

策略選擇：“四輪”驅(qū)動城市群協(xié)同治理

城市群協(xié)同治理體制機(jī)制創(chuàng)新不是簡單等同于一體化體制機(jī)制改革，而是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。如今，長三角地區(qū)城市群已進(jìn)入到新的高質(zhì)量發(fā)展階段，需要探索更加積極和有效的發(fā)展方略，以及可付諸實(shí)施的舉措等。

一是明確城市群協(xié)同發(fā)展目標(biāo)，找準(zhǔn)合作的領(lǐng)域或項(xiàng)目。協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)是什么？一體化。那么，具體在哪些方面一體化？如在公共服務(wù)、交通、就業(yè)、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域如何協(xié)同發(fā)展？諸多實(shí)踐表明，只有通過實(shí)施共同的發(fā)展項(xiàng)目，才能促使一體化的發(fā)展。這實(shí)際上給出了“場景驅(qū)動”。

二是創(chuàng)新城市群管理體制，發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢。需要在治理結(jié)構(gòu)上下功夫，并以制度建構(gòu)的方式予以支撐，形成新的治理格局。要積極開展城際合作，強(qiáng)化政策協(xié)同，制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。成立城市合作辦公室或城市群發(fā)展戰(zhàn)略聯(lián)盟就是很好的組織管理模式。這實(shí)際上強(qiáng)調(diào)了“體制驅(qū)動”。

三是建立利益協(xié)調(diào)共享機(jī)制，促進(jìn)互利共贏。協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵問題，是各行為主體的利益目標(biāo)不夠一致。解決此問題的關(guān)鍵是建立利益協(xié)調(diào)共享機(jī)制。其中要特別注意和處理好市場與政府之間的關(guān)系，根據(jù)實(shí)際情況，形成政府部門引領(lǐng)和公私合作伙伴關(guān)系。這實(shí)際上形成了“機(jī)制驅(qū)動”。

四是構(gòu)建信息共享平臺，消除信息不對稱。大數(shù)據(jù)與智能化時代，要以信息流、知識流引導(dǎo)其他資源要素有序流動。不僅要構(gòu)建產(chǎn)業(yè)合作信息化平臺、金融合作信息化平臺等，而且要搭建城市群電子政務(wù)信息共享平臺和城市群信用信息共享平臺。這實(shí)際上表現(xiàn)出“平臺驅(qū)動”。

（作者系河海大學(xué)系統(tǒng)工程與管理創(chuàng)新研究中心主任、中國系統(tǒng)工程學(xué)會決策科學(xué)專業(yè)委員會主任委員）

責(zé)任編輯：何樂