模糊的屬地化管理：政策執(zhí)行偏差的一種解釋
——以流動(dòng)人口服務(wù)供給為例

王 清

(中山大學(xué) 中國(guó)公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東 廣州 510275)

1 問(wèn)題提出與文獻(xiàn)回顧

改革開(kāi)放至今，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮越來(lái)越重要作用的同時(shí)，時(shí)常出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差。政策執(zhí)行偏差有積極、中性和消極三層含義。從積極含義來(lái)看，政策執(zhí)行偏差又稱變通，可以理解為創(chuàng)新；從中性含義來(lái)看，政策執(zhí)行偏差是一種靈活的策略；從消極含義來(lái)看，政策執(zhí)行偏差是抵制甚至謀取私利。本文采取中性含義，認(rèn)為政策執(zhí)行偏差是地方政府的靈活策略。以公開(kāi)性和政策內(nèi)容與上級(jí)的吻合性為標(biāo)準(zhǔn)，政策執(zhí)行偏差包括敷衍、附加、替換和抵制，政策執(zhí)行偏差的程度由低到高排列[1]182-196。本文所討論的更多的是政策敷衍、附加和替換，它是以維護(hù)中央政府權(quán)威為前提的、地方政府的一種權(quán)宜的、靈活的策略，賦予大國(guó)規(guī)模下地方治理的行政裁量權(quán)，為地方政府發(fā)揮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響力提供靈活的機(jī)制。

盡管如此，對(duì)于同一地方政府來(lái)說(shuō)，并非所有政策領(lǐng)域都會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行偏差。學(xué)者仍然需要討論什么因素導(dǎo)致地方政府政策執(zhí)行的行為偏差。土政策[2]、地方公司主義[3]、文化社會(huì)網(wǎng)絡(luò)[4]、選擇性執(zhí)行、政策變通、政策敷衍、權(quán)威體制與有效治理、“共謀”、謀利型政權(quán)、懸浮型政權(quán)等理論從不同角度對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了回應(yīng)。以影響因素為標(biāo)準(zhǔn)，本文將地方政府政策執(zhí)行偏差的解釋因素概括為壓力論和激勵(lì)論兩類(lèi)。

第一，壓力論認(rèn)為，強(qiáng)壓力保障地方政府的政策執(zhí)行，弱壓力則使地方政府出現(xiàn)敷衍、變通等行為。按照壓力來(lái)源的不同，壓力分為兩類(lèi)。一是來(lái)自行政領(lǐng)域的壓力，即壓力型體制。該理論認(rèn)為科層體制從上到下進(jìn)行壓力驅(qū)動(dòng)，出現(xiàn)層層加碼，導(dǎo)致地方政府不得不選擇性執(zhí)行[5]，即優(yōu)先執(zhí)行考核壓力大的硬指標(biāo)，延緩或不執(zhí)行弱考核的軟指標(biāo)[6]。二是來(lái)自社會(huì)領(lǐng)域的壓力，即社會(huì)監(jiān)督。弱監(jiān)督使得地方政府圍繞上級(jí)的指揮棒，而較少考慮民眾的意愿[7]，在此背景下，地方政府偏好流動(dòng)性強(qiáng)的資本，忽略流動(dòng)性弱的勞動(dòng)者，形成資本偏好型政策執(zhí)行。

第二，激勵(lì)論認(rèn)為，強(qiáng)激勵(lì)保障地方政府的政策執(zhí)行，弱激勵(lì)則使地方政府出現(xiàn)政策變通。地方政府在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和政治激勵(lì)下，熱衷于強(qiáng)激勵(lì)的事務(wù)，忽略、延緩或不執(zhí)行弱激勵(lì)的事務(wù)。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)是指GDP的發(fā)展；政治激勵(lì)是指“政治錦標(biāo)賽”，在“政治錦標(biāo)賽”之中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為官員晉升的必要條件，迫使地方官員重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素，忽略或延緩考慮社會(huì)要素。在這種背景下，地方政府優(yōu)先考慮資本的需求，忽略流動(dòng)人口的需求，形成發(fā)展型政府[8]41-45。

壓力理論和激勵(lì)理論解釋了強(qiáng)壓力、強(qiáng)激勵(lì)導(dǎo)致地方政府的政策執(zhí)行，弱壓力和弱激勵(lì)導(dǎo)致地方政府的政策執(zhí)行偏差，為我們理解地方政府政策執(zhí)行偏差提供了很好的視角。但是，壓力理論和激勵(lì)理論無(wú)法解釋一個(gè)現(xiàn)象：在一些中央三令五申、十分重視的政策領(lǐng)域，即強(qiáng)壓力和強(qiáng)激勵(lì)下，為何地方政府仍然存在政策執(zhí)行偏差呢？強(qiáng)壓力和強(qiáng)激勵(lì)的解釋忽略了國(guó)家內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)以及該組織結(jié)構(gòu)對(duì)壓力與激勵(lì)傳導(dǎo)的影響。在一項(xiàng)政策執(zhí)行中，雖然有一個(gè)部門(mén)是核心執(zhí)行部門(mén)，但是它必須依賴其他部門(mén)的合作才能完成任務(wù)，這種現(xiàn)象在世界各個(gè)國(guó)家普遍存在。本文將這種現(xiàn)象稱為模糊的屬地化管理，分析其影響壓力和激勵(lì)的傳導(dǎo)機(jī)制，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行偏離。模糊的屬地化管理的內(nèi)涵是什么？它如何影響壓力與激勵(lì)并導(dǎo)致政策執(zhí)行偏離呢？這是本文的理論框架要解釋的問(wèn)題。本文嘗試在壓力論和激勵(lì)論的基礎(chǔ)上闡述國(guó)家結(jié)構(gòu)影響壓力和激勵(lì)的傳導(dǎo)機(jī)制，對(duì)壓力論和激勵(lì)論進(jìn)行理論對(duì)話。

2 模糊的屬地化管理：一個(gè)理論框架

屬地化管理是我國(guó)行政管理體制中的微觀機(jī)制，是指公共事務(wù)的權(quán)、責(zé)、利有明顯的管理邊界。一般來(lái)說(shuō)，屬地化管理和干部崗位責(zé)任制搭配使用，它使崗位職責(zé)落實(shí)到具體的地方、職能部門(mén)甚至個(gè)人身上。但是，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，屬地化管理常常只是理想狀態(tài)，實(shí)際上更多表現(xiàn)為模糊的屬地化管理。

2.1 屬地化管理的理想狀態(tài)

第一，屬地化管理的第一層含義：以行政轄區(qū)為邊界，實(shí)行“在誰(shuí)轄區(qū)，由誰(shuí)負(fù)責(zé)”。我國(guó)有五個(gè)行政層級(jí)的政府，即中央政府、省、市、縣區(qū)、鎮(zhèn)街，還包括一個(gè)自治層級(jí)的社區(qū)。所有的事項(xiàng)都能找到對(duì)應(yīng)的地理轄區(qū)和行政轄區(qū)，國(guó)家實(shí)行“誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)”。從行政轄區(qū)來(lái)看，公共事件發(fā)生在哪個(gè)轄區(qū)，就由對(duì)應(yīng)的轄區(qū)負(fù)責(zé)；如果該行政轄區(qū)解決不了，則由其上級(jí)行政轄區(qū)解決。在具體的實(shí)施中，以行政轄區(qū)為邊界，又分為兩種情況：一方面，以公共事件發(fā)生地為邊界，例如群體性事件發(fā)生在某行政轄區(qū)，則由該行政轄區(qū)負(fù)責(zé)；另一方面，當(dāng)一件事發(fā)生在兩個(gè)以上的行政轄區(qū)時(shí)，則以主要當(dāng)事人的戶口所在地為依據(jù)，決定由哪個(gè)行政轄區(qū)負(fù)責(zé)，如果有爭(zhēng)議時(shí)，一般由經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的那個(gè)轄區(qū)負(fù)責(zé)。

第二，屬地化管理的第二層含義：以主管部門(mén)為邊界，落實(shí)“誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)”。在壓力型體制下，考核指標(biāo)層層下壓，為了落實(shí)責(zé)任，地域性的屬地化管理一定會(huì)發(fā)展為指標(biāo)考核的部門(mén)化管理[9]。一方面，下管一級(jí)的人事制度為其運(yùn)行提供激勵(lì)基礎(chǔ)。在下管一級(jí)的人事制度下，本級(jí)政府掌握職能部門(mén)“一把手”的人事任免權(quán)，本級(jí)黨委、政府可以用“烏紗帽”作為壓實(shí)職能部門(mén)責(zé)任的激勵(lì)和壓力源。另一方面，職責(zé)同構(gòu)為其運(yùn)行提供組織基礎(chǔ)。我國(guó)五級(jí)政府按照職責(zé)同構(gòu)的原則層層設(shè)立，上級(jí)有什么部門(mén)，下級(jí)就設(shè)立相應(yīng)部門(mén)。職責(zé)同構(gòu)為地域上的責(zé)任內(nèi)化為部門(mén)責(zé)任提供了組織基礎(chǔ)。因此，當(dāng)一個(gè)事項(xiàng)落在某個(gè)具體的行政轄區(qū)后，政府按照主管部門(mén)來(lái)確定公共事務(wù)的管理主體。例如，藥品監(jiān)管由食品藥品監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)，漁民管理由漁業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)等。

總體來(lái)說(shuō)，屬地化管理至少包括兩層含義。一方面，公共事務(wù)以行政轄區(qū)為邊界，這里可能采用公共事務(wù)的事發(fā)所在地或公共事務(wù)涉及人的戶口所在地作為依據(jù)。另一方面，在同一個(gè)行政轄區(qū)內(nèi)，公共事務(wù)以主抓的部門(mén)為主要負(fù)責(zé)者。屬地化管理有利于落實(shí)責(zé)任、激活激勵(lì)，是壓力和激勵(lì)有效傳導(dǎo)的實(shí)施基礎(chǔ)。這是因?yàn)?，按照屬地化管理的原則，各級(jí)政府、每個(gè)政府部門(mén)都有明確的管轄邊界，只有邊界清晰，才能將壓力和激勵(lì)落在具體的人頭上，在管轄范圍內(nèi)的事情，就理應(yīng)由該政府或該政府部門(mén)承擔(dān)。相應(yīng)地，壓力和激勵(lì)也能精準(zhǔn)地落在對(duì)應(yīng)的地區(qū)和職能部門(mén)的頭上。因此，在屬地化管理下，強(qiáng)壓力/強(qiáng)激勵(lì)能夠得到有效傳導(dǎo)，下級(jí)政府知曉政策執(zhí)行的后果：如果不執(zhí)行則會(huì)受到懲罰，如果執(zhí)行得好則能獲得獎(jiǎng)勵(lì)或晉升，這是上下級(jí)政府之間的可置信承諾。

但是屬地化管理是理想的狀態(tài)，實(shí)踐情況要比理論更為復(fù)雜。在實(shí)踐中可能出現(xiàn)模糊的屬地化管理。模糊的屬地化管理是相對(duì)于屬地化管理而言的一種現(xiàn)實(shí)形態(tài)，它是指雖然在理想的類(lèi)型上各個(gè)層級(jí)的政府、同一層級(jí)的政府部門(mén)有明確的管轄范圍和職能分工，然而這種分工是相對(duì)而言的。很多事項(xiàng)涉及兩個(gè)以上的行政轄區(qū)。即使在同一轄區(qū)內(nèi)，也需要在多個(gè)政府部門(mén)的配合下才能完成公共事務(wù)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，就沒(méi)有清晰的屬地化，而是具有交叉性。

2.2 模糊的屬地化管理

屬地化管理建立在戶籍制度的基礎(chǔ)之上[10]，它是一種理想的狀態(tài)。市場(chǎng)化帶來(lái)人口的流動(dòng)，沖擊著屬地化管理體制，使得一些公共事務(wù)呈現(xiàn)模糊的屬地化管理的情況，即多個(gè)行政轄區(qū)、多個(gè)政府部門(mén)負(fù)責(zé)某一項(xiàng)公共事務(wù)，導(dǎo)致行政邊界含混不清，主管部門(mén)也出現(xiàn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)責(zé)的不清晰。如表1所示，對(duì)應(yīng)屬地化管理的理想狀態(tài)，模糊的屬地化管理是對(duì)實(shí)際狀況的具體描述，對(duì)應(yīng)表現(xiàn)在如下兩個(gè)方面。

表1 屬地化管理與模糊的屬地化管理

第一，模糊的屬地化管理的第一層含義：轄區(qū)責(zé)任名實(shí)不副。每一個(gè)行政轄區(qū)對(duì)自己管轄范圍內(nèi)的公共事務(wù)負(fù)責(zé)，但是在實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中，所有的公共事務(wù)都由對(duì)應(yīng)的人、物、事組成，市場(chǎng)化進(jìn)程中的人口流動(dòng)導(dǎo)致人戶分離現(xiàn)象。例如，某人是A地戶籍居民，但是其生活和工作在B地，此時(shí)誰(shuí)為該人提供公共物品。關(guān)于這一問(wèn)題，B地并無(wú)動(dòng)力提供公共物品，A地雖然提供公共物品，但是由于該人不居住在A地，因此也不能便捷地享受到A地提供的公共物品。此時(shí)在誰(shuí)應(yīng)為該人提供公共物品上，就出現(xiàn)行政邊界的含混不清。

在流動(dòng)人口基本公共服務(wù)支出上，呈現(xiàn)地域上的模糊的屬地化管理。為何是模糊的，而不是完全不具備呢？這是因?yàn)?，一方面，中央三令五申要求加?qiáng)常住人口基本公共服務(wù)全覆蓋，這個(gè)道義上的責(zé)任由流入地政府承擔(dān)。因此，人口流入地政府承擔(dān)道義上的服務(wù)支出責(zé)任，但是另一方面，在現(xiàn)有財(cái)稅體制下，地方政府人、財(cái)、物以戶籍人口為基礎(chǔ)進(jìn)行配備。因此，從人、財(cái)、物的角度而言，流動(dòng)人口的公共服務(wù)支出責(zé)任由流出地政府承擔(dān)，而不是流入地政府。因此，在“實(shí)”的名義上，流動(dòng)人口基本公共服務(wù)的支出配套并沒(méi)有落實(shí)，屬地化管理實(shí)質(zhì)上是虛化的，由此出現(xiàn)名不副實(shí)的管理困境。

第二，模糊的屬地化管理的第二層含義：主管部門(mén)的機(jī)構(gòu)、職能和權(quán)責(zé)的邊界不清晰。這有點(diǎn)類(lèi)似政府“碎片化”理論。關(guān)于這一點(diǎn)，學(xué)術(shù)界已經(jīng)達(dá)成基本的共識(shí)。隨著分工的進(jìn)一步發(fā)展，科層制按照分工確定各個(gè)部門(mén)的職責(zé)，每一個(gè)公共事務(wù)涉及多個(gè)部門(mén)。例如，在藥品監(jiān)管上，雖然食品藥品監(jiān)管部門(mén)是名義上的主管部門(mén)，但是它對(duì)食品藥品的監(jiān)管必須得到其他部門(mén)的配合。以藥品監(jiān)管為例，在互聯(lián)網(wǎng)售藥上，食品藥品監(jiān)管部門(mén)需要與經(jīng)信部門(mén)配合；在醫(yī)院藥房的監(jiān)管上，它需要得到衛(wèi)健委的配合；在發(fā)現(xiàn)假藥線索進(jìn)行行政執(zhí)法中，它需要得到公安、司法的配合，實(shí)現(xiàn)行刑銜接。正因?yàn)橐粋€(gè)事項(xiàng)需要多個(gè)部門(mén)配合才能實(shí)現(xiàn)，這樣就導(dǎo)致部門(mén)的職能和權(quán)責(zé)出現(xiàn)一些模糊地帶。對(duì)于一些有利益的事情，各個(gè)部門(mén)可能會(huì)相互“邀功”，積極執(zhí)行政策。但是對(duì)于一些沒(méi)有利益的事情，各個(gè)部門(mén)可能會(huì)紛紛“避責(zé)”，導(dǎo)致無(wú)人管理。這就會(huì)出現(xiàn)常說(shuō)的“九龍治水，各自為政”的局面。

2.3 模糊的屬地化管理如何導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差

為何中央三令五申重視的政策到了地方會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行偏差呢？筆者認(rèn)為模糊的屬地化管理是一個(gè)非常重要的解釋因素，那么模糊的屬地化管理通過(guò)什么機(jī)制導(dǎo)致政策執(zhí)行偏離呢？本文試圖建構(gòu)模糊的屬地化管理與政策偏差的邏輯鏈條，認(rèn)為模糊的屬地化管理是一個(gè)中介變量，它促使上下級(jí)政府之間出現(xiàn)不可置信承諾，從而降低了壓力和激勵(lì)的程度，使得地方政府既無(wú)動(dòng)力，也無(wú)壓力執(zhí)行政策，從而出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差。

為了便于說(shuō)明，本文采用對(duì)比的闡述方法，即既然模糊的屬地化管理是屬地化管理的實(shí)然狀態(tài)，那么本文首先闡述在理想狀態(tài)下，作為一個(gè)中介變量，屬地化管理使得強(qiáng)壓力和強(qiáng)激勵(lì)能夠有效傳導(dǎo)，然后分析在實(shí)然狀態(tài)下，尤其是在某些特殊的政策領(lǐng)域之中，模糊的屬地化管理則使得強(qiáng)壓力和強(qiáng)激勵(lì)出現(xiàn)無(wú)效的傳導(dǎo)。兩者從正反兩面共同構(gòu)成模糊的屬地化管理下的壓力與激勵(lì)的傳導(dǎo)機(jī)制。

第一，屬地化管理下壓力和激勵(lì)的有效傳導(dǎo)機(jī)制。作為中介變量的屬地化管理導(dǎo)致壓力/激勵(lì)得以有效傳導(dǎo)(見(jiàn)圖1)。其一，強(qiáng)壓力通過(guò)屬地化管理得到強(qiáng)化，上級(jí)對(duì)下級(jí)政府層層追責(zé)，迫使下級(jí)政府有效執(zhí)行。在屬地化管理下，單一行政轄區(qū)、轄區(qū)內(nèi)單一機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)某項(xiàng)政策，職能清晰、權(quán)責(zé)明確，如此，上級(jí)政府釋放的強(qiáng)壓力能夠得到有效傳導(dǎo)，下級(jí)政府與上級(jí)政府之間存在可置信承諾，下級(jí)政府不能完成任務(wù)就會(huì)被追責(zé)，如此強(qiáng)壓力得到有效傳導(dǎo)。其二，強(qiáng)激勵(lì)通過(guò)屬地化管理得到傳導(dǎo)，上下級(jí)政府之間(1)這里所說(shuō)的“上下級(jí)政府”包括兩層含義：一是對(duì)于行政轄區(qū)而言的上下級(jí)政府，如省政府與市政府。二是在同一行政轄區(qū)內(nèi)，政府與職能部門(mén)之間的關(guān)系，如市政府班子成員和人力資源與社會(huì)保障部門(mén)。在這兩類(lèi)中，壓力和激勵(lì)的傳導(dǎo)機(jī)制是一樣的，因此，下文不再對(duì)其分開(kāi)論述，而是統(tǒng)一使用上下級(jí)政府。達(dá)成可置信承諾。在屬地化管理下，政府職能邊界清晰，因此績(jī)效具有可排他性。哪一層級(jí)、哪一個(gè)政府部門(mén)完成得好，則能獲得績(jī)效，經(jīng)濟(jì)上獲得獎(jiǎng)勵(lì)，政治上獲得嘉獎(jiǎng)。績(jī)效是晉升的必要條件，在績(jī)效可排他性下，強(qiáng)激勵(lì)能夠得到有效傳導(dǎo)，這是導(dǎo)致地方政府積極履行政策的重要條件。

圖1 壓力/激勵(lì)有效傳導(dǎo)機(jī)制

第二，模糊的屬地化管理導(dǎo)致壓力/激勵(lì)的無(wú)效傳導(dǎo)。其一，模糊的屬地化管理使得上下級(jí)政府之間出現(xiàn)不可置信承諾?！翱芍眯拧笔且粋€(gè)博弈論的概念，它是指在博弈過(guò)程中，先博弈的一方相信后博弈方的承諾的可信程度。威廉姆斯提出“可置信承諾”和“可置信威脅”，這兩者具有同一個(gè)屬性，都是對(duì)對(duì)方行為的相信程度，前者是對(duì)這種相信的樂(lè)觀估計(jì)，發(fā)生在雙方合作的情況之下；后者則多發(fā)生在博弈先后方發(fā)生沖突的情形之下[11]。諾斯認(rèn)為良好的制度是保障可置信承諾的有利條件，認(rèn)為承諾不是解決問(wèn)題的全部辦法，但它無(wú)疑是最為緊迫的方面[12]。在政策執(zhí)行領(lǐng)域，上下級(jí)的可置信承諾是指下級(jí)政府相信，如果政策得到有效執(zhí)行，則會(huì)獲得嘉獎(jiǎng)；反之，如果政策沒(méi)有得到有效執(zhí)行，則會(huì)受到批評(píng)與懲罰。

當(dāng)我們討論不可置信承諾時(shí)，研究的焦點(diǎn)在于探討該承諾兌現(xiàn)的條件是什么。博弈論的研究指出，契約的完備性、資產(chǎn)專用性、契約執(zhí)行是可置信承諾的實(shí)施條件[13]，當(dāng)這些條件具有剛性時(shí)，就是可置信承諾；相反，當(dāng)條件具有彈性時(shí)，就可能出現(xiàn)不可置信承諾。在借鑒博弈論要素的基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為政策規(guī)定的剛性、政策監(jiān)督的嚴(yán)格性是影響可置信承諾的變量。一是政策規(guī)定剛性還是彈性，將影響可置信承諾。政策剛性與否，將影響下級(jí)政府的剩余控制權(quán)。政策越具有剛性，下級(jí)政府的剩余控制權(quán)越少，越不容易進(jìn)行變通。政策剛性表現(xiàn)為考核指標(biāo)是否為硬指標(biāo)，硬指標(biāo)便于考核，下級(jí)政府難以變通；相反，軟指標(biāo)不易量化和考核，下級(jí)政府常常變通不執(zhí)行。因此，在其他條件不變的情況下，政策規(guī)定越剛性，可置信承諾越高。二是政策監(jiān)督的剛性還是彈性，也是可置信承諾的影響因素。這種剛性包括頻繁的檢查、嚴(yán)格的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰等。在其他條件不變的情形下，政策監(jiān)督考核越嚴(yán)格，可置信承諾越高。因此，模糊的屬地化管理影響政策的剛性，使得剛性政策變?yōu)閺椥哉?；同時(shí)影響政策監(jiān)督的嚴(yán)格性，使得政策執(zhí)行效果難以監(jiān)督。以上兩個(gè)方面，使得上下級(jí)政府之間出現(xiàn)不可置信承諾。

其二，不可置信承諾導(dǎo)致壓力/激勵(lì)的無(wú)效傳導(dǎo)。如圖2所示，一方面，在不可置信承諾下，上級(jí)的強(qiáng)壓力無(wú)法傳導(dǎo)下來(lái)，演變?yōu)槿鯄毫ΑＴ谀：膶俚鼗芾硐?，地方政府之間的邊界不清晰，使得目標(biāo)責(zé)任制的邊界不清晰，強(qiáng)壓力被逐步消解并演變?yōu)槿鯄毫ΑＲ驗(yàn)槁氊?zé)邊界不清晰，政府部門(mén)可能互相推諉，上級(jí)要追責(zé)時(shí)，找不到對(duì)應(yīng)的人。此時(shí)，上下級(jí)之間處于一種不可置信承諾之中，下級(jí)沒(méi)有完成任務(wù)，上級(jí)也找不到擔(dān)責(zé)方，因此，模糊的屬地化管理通過(guò)責(zé)任共攤消解壓力，導(dǎo)致壓力傳導(dǎo)失敗，使得強(qiáng)壓力演變?yōu)槿鯄毫Α?/p>

圖2 壓力/激勵(lì)無(wú)效傳導(dǎo)機(jī)制

另一方面，在不可置信承諾下，強(qiáng)激勵(lì)演變?yōu)槿跫?lì)。模糊的屬地化管理通過(guò)績(jī)效非排他性虛化激勵(lì)，使得強(qiáng)激勵(lì)演變?yōu)槿跫?lì)。政府部門(mén)當(dāng)然也沒(méi)有動(dòng)力積極行動(dòng)，這是因?yàn)榧词棺龊昧四臣彩聞?wù)，政績(jī)也可能是其他部門(mén)的，而難以實(shí)實(shí)在在地落到本地或本部門(mén)的頭上。此時(shí)，上下級(jí)之間處于一種不可置信承諾之中，下級(jí)即使完成了任務(wù)，績(jī)效也可能會(huì)落在其他部門(mén)頭上，因此，績(jī)效的非排他性造成激勵(lì)傳導(dǎo)機(jī)制失效，強(qiáng)激勵(lì)演變?yōu)槿跫?lì)。

總之，模糊的屬地化管理導(dǎo)致不可置信承諾，構(gòu)成了地方政府行為偏離的邏輯過(guò)程。模糊的屬地化管理導(dǎo)致上下級(jí)之間出現(xiàn)不可置信承諾，使得強(qiáng)壓力/激勵(lì)傳導(dǎo)失敗，由此導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)行為偏離。一方面，模糊的屬地化管理通過(guò)責(zé)任共攤消解壓力，使得強(qiáng)壓力演變?yōu)槿鯄毫Γ涣硪环矫?，?jī)效非排他性導(dǎo)致強(qiáng)激勵(lì)傳導(dǎo)失效，強(qiáng)激勵(lì)演變?yōu)槿跫?lì)。因此，地方政府不執(zhí)行政策不會(huì)受到懲罰，嚴(yán)格執(zhí)行政策也無(wú)法得到有效激勵(lì)，地方政府既無(wú)壓力，也無(wú)動(dòng)力執(zhí)行政策，常常敷衍執(zhí)行，出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差。

3 流動(dòng)人口服務(wù)供給：政策執(zhí)行偏差的個(gè)案解釋

接下來(lái)，本文采用案例研究法，以S市流動(dòng)人口服務(wù)供給為經(jīng)驗(yàn)材料，運(yùn)用模糊的屬地化管理的理論框架，分析模糊的屬地化管理如何導(dǎo)致政府的政策執(zhí)行偏差。S市具有案例的典型性和代表性。一是S市流動(dòng)人口服務(wù)供給面臨較大的壓力，處于強(qiáng)壓力的環(huán)境。S市是沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的一個(gè)地級(jí)市，流入人口多，公共服務(wù)供給壓力大。S市所在的省多次出臺(tái)文件，重視流動(dòng)人口服務(wù)供給，這給S市形成較大的壓力。二是S市在全國(guó)較早探索積分入戶制，屬于積極作為的地方政府。但是通過(guò)田野調(diào)查，本文發(fā)現(xiàn)S市的流動(dòng)人口服務(wù)供給存在行為偏差，這與其他地方政府的行為類(lèi)似，具有案例的一般性。案例材料的收集開(kāi)始于2015年，得益于本人主持的一個(gè)課題，課題組訪談了該市流動(dòng)人口管理部門(mén)、公安局、民政局、戶口網(wǎng)等，也對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行了參與式觀察，收集了大量的一手資料。

3.1 流動(dòng)人口服務(wù)供給中的政策執(zhí)行偏差：個(gè)案的描述

國(guó)家十分重視為流動(dòng)人口提供基本公共服務(wù)。國(guó)務(wù)院2014年發(fā)文要求各級(jí)政府“實(shí)現(xiàn)常住人口基本公共服務(wù)全覆蓋”[14]，要求流動(dòng)人口也能享受均等化的公共服務(wù)，包括義務(wù)教育等。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要緊緊圍繞促進(jìn)社會(huì)公平正義深化社會(huì)體制改革，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，讓發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民[15]4，42。黨的十九大報(bào)告提出“保障和改善民生要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題”[16]45，要“完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義”[16]45。S市的“十二五”規(guī)劃指出：“以完善人口管理制度和信息化建設(shè)為主要抓手，健全職能部門(mén)聯(lián)動(dòng)的出租屋和流動(dòng)人口管理服務(wù)體系，整合各區(qū)(縣級(jí)市)及相關(guān)部門(mén)的流動(dòng)人口信息，構(gòu)建協(xié)同管理、資源共享、信息互通機(jī)制?！?2)S市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)S市社會(huì)事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的通知(S府辦〔2012〕64號(hào))。

但與國(guó)家重視形成鮮明反差的是，在流動(dòng)人口基本公共服務(wù)供給過(guò)程中，地方政府沒(méi)有按照國(guó)家的意圖精準(zhǔn)地提供服務(wù)，而是出現(xiàn)政策執(zhí)行上的偏差，這種政策偏差主要表現(xiàn)在：國(guó)家要求地方政府為流動(dòng)人口提供均質(zhì)化的服務(wù)，但是地方政府只為流動(dòng)人口提供部分服務(wù)。一方面，地方政府只為有勞動(dòng)能力者提供公共服務(wù)，甚少為沒(méi)有勞動(dòng)能力者提供公共服務(wù)；另一方面，地方政府只為流動(dòng)人口提供收入型服務(wù)(例如社保)，不愿意為流動(dòng)人口提供支出型服務(wù)(例如義務(wù)教育、低保等)。

第一，為誰(shuí)提供服務(wù)的偏離，即服務(wù)供給客體上的偏離。地方政府偏好為具有勞動(dòng)能力的流動(dòng)人口提供公共服務(wù)，不愿意為不具有勞動(dòng)能力的流動(dòng)人口(老人和小孩，也就是勞動(dòng)者的家庭)提供公共服務(wù)。

以S市流動(dòng)人口為例，其分布更多集中于具有勞動(dòng)力的年齡段，主要集中在20～29歲的年齡段，占了總?cè)藬?shù)的近一半，其中25～29歲年齡段的人最多(見(jiàn)圖3)。29歲之后，流動(dòng)人員的數(shù)量逐漸減少，這反映了流動(dòng)人員主要是適齡勞動(dòng)力，隨著年齡的增加和勞動(dòng)能力的減弱，流動(dòng)人員逐漸離開(kāi)城市。60歲以上的老年人人數(shù)較少，反映在S市養(yǎng)老的外來(lái)老年人較少。與老年人人數(shù)較少不同，兒童人口的數(shù)量具有一定的規(guī)模。其中，學(xué)齡前兒童最多，有5 303人，小學(xué)階段的兒童有一定的人數(shù)，但是10歲以后的兒童人數(shù)逐步減少。這個(gè)趨勢(shì)顯示了流動(dòng)人口子女的入學(xué)問(wèn)題是限制他們留下來(lái)的主要原因。

數(shù)據(jù)來(lái)源：S市統(tǒng)計(jì)局.S市統(tǒng)計(jì)年鑒(2016)

第二，提供什么服務(wù)的偏離，即服務(wù)內(nèi)容上的偏離。地方政府偏好提供能夠帶來(lái)收益的公共服務(wù)(例如社保)，不愿意提供需要地方支出的公共服務(wù)(例如低保、義務(wù)教育等)。仍以S市流動(dòng)人口為例，按照基本公共服務(wù)的享受資格，流動(dòng)人口所能享受的基本公共服務(wù)包括如下三種類(lèi)型：開(kāi)放供給的基本公共服務(wù)、半開(kāi)放供給的基本公共服務(wù)和半封閉供給的基本公共服務(wù)。從前到后，政府供給的意愿越來(lái)越低。

第一類(lèi)，開(kāi)放供給的基本公共服務(wù)。開(kāi)放供給的公共服務(wù)是指政府不設(shè)置門(mén)檻，本地人和流動(dòng)人口均可享受的基本公共服務(wù)。這部分公共服務(wù)大多是市場(chǎng)發(fā)育程度較高的服務(wù)，例如城市設(shè)施、地鐵、公交，這些是市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的服務(wù)，流動(dòng)人口可以付費(fèi)自由使用。

第二類(lèi)，半開(kāi)放供給的基本公共服務(wù)。半開(kāi)放供給的基本公共服務(wù)是指政府開(kāi)放一部分指標(biāo)，設(shè)置享受資格，為符合資格的流動(dòng)人口提供的基本公共服務(wù)。社會(huì)保險(xiǎn)是比較典型的半開(kāi)放供給的公共服務(wù)。醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和住房公積金，這是用工單位和個(gè)人共同繳費(fèi)、個(gè)人享受的基本公共服務(wù)。之所以說(shuō)這部分公共服務(wù)是半開(kāi)放的，主要是指只能有工作單位的人才能獲得，因此就業(yè)成為個(gè)人購(gòu)買(mǎi)社會(huì)保險(xiǎn)的基本條件。當(dāng)然，在實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中，很多工作單位為了降低用工成本，不愿意為用工流動(dòng)人口購(gòu)買(mǎi)“五險(xiǎn)一金”，造成流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)體系不完整。與此同時(shí)，用工單位降低繳納險(xiǎn)種的比例，造成流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋程度不高。

第三類(lèi)，半封閉供給的基本公共服務(wù)。不同于半開(kāi)放供給的基本公共服務(wù)，半封閉供給的基本公共服務(wù)是指政府只開(kāi)放很少一部分指標(biāo)，為很少一部分流動(dòng)人口提供的基本公共服務(wù)。流動(dòng)人口子女義務(wù)教育是典型的半封閉供給的基本公共服務(wù)。在中央政府三令五申的政策壓力下，S市政府被迫開(kāi)放一些學(xué)校，讓流動(dòng)人口子女入讀。但是地方政府對(duì)優(yōu)質(zhì)公立學(xué)校開(kāi)放較少，開(kāi)放的大多是資質(zhì)不太好的郊區(qū)學(xué)校，或者在已有教育系統(tǒng)外開(kāi)設(shè)農(nóng)民工子弟學(xué)校，以此滿足極少部分流動(dòng)人口子女義務(wù)教育的需求。

由上可見(jiàn)，地方政府流動(dòng)人口服務(wù)供給中的行為與國(guó)家的政策發(fā)生了偏離。國(guó)家要求各級(jí)政府“實(shí)現(xiàn)常住人口基本公共服務(wù)全覆蓋”，要求流動(dòng)人口也能享受均等化的公共服務(wù)，包括義務(wù)教育等。但是，如上所示，在實(shí)際的運(yùn)行中，地方政府為流動(dòng)人口提供開(kāi)放型和半開(kāi)放型的公共服務(wù)，比如社會(huì)保險(xiǎn)，卻不愿意提供半封閉的公共服務(wù)，比如流動(dòng)人口子女的義務(wù)教育，地方政府出現(xiàn)了一定程度的政策執(zhí)行偏離。

3.2 模糊的屬地化管理：流動(dòng)人口服務(wù)供給中的常態(tài)

在流動(dòng)人口服務(wù)供給上，地方政府為何會(huì)出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差呢？已有的壓力論和激勵(lì)論都做出了解釋，但仍有進(jìn)一步研究的空間。壓力論認(rèn)為弱壓力可能會(huì)導(dǎo)致地方政府在政策執(zhí)行上的偏差，但是在流動(dòng)人口服務(wù)供給上，國(guó)家三令五申，多次下文要求實(shí)現(xiàn)“常住人口基本公共服務(wù)均等化”。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，國(guó)家給予地方政府的壓力很大，地方政府為何還會(huì)出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差呢？激勵(lì)理論認(rèn)為弱激勵(lì)導(dǎo)致地方政府不執(zhí)行或執(zhí)行偏差，在上級(jí)政府的強(qiáng)壓力下，為何難以形成強(qiáng)激勵(lì)呢？本文將從組織結(jié)構(gòu)的視角出發(fā)，分析模糊的屬地化管理如何改變壓力與激勵(lì)的方向與強(qiáng)度，促使地方政府消解掉上級(jí)的行政壓力，讓強(qiáng)壓力變成弱壓力，讓激勵(lì)難以強(qiáng)起來(lái)。

流動(dòng)人口服務(wù)供給中存在嚴(yán)重的模糊的屬地化管理。第一，流動(dòng)人口服務(wù)供給主體存在名實(shí)不副的困境。已有的屬地化管理建立在戶籍制度的基礎(chǔ)之上，人口流動(dòng)挑戰(zhàn)了這種屬地化管理，使得流動(dòng)人口的服務(wù)供給主體出現(xiàn)名實(shí)不副的困境。從地域來(lái)看，流動(dòng)人口的基本公共服務(wù)支出責(zé)任應(yīng)該由其流出地承擔(dān)。但是，該類(lèi)人口的工作生活地與戶籍地不在同一個(gè)地方，其不需要流出地的基本公共服務(wù)，而是迫切需要流入地的基本公共服務(wù)。但是，對(duì)于流入地政府來(lái)說(shuō)，按照屬地化管理原則，公共服務(wù)資源根據(jù)當(dāng)?shù)貞艏丝谶M(jìn)行配備，并沒(méi)有根據(jù)流動(dòng)人口進(jìn)行配備?；竟卜?wù)納入進(jìn)去，也就意味著沒(méi)有相應(yīng)的人、財(cái)、物配備。這就使得流動(dòng)人口基本公共服務(wù)支出上出現(xiàn)流出地和流入地兩個(gè)行政轄區(qū)共同管理但都管不著的困境。

第二，從人口流入地來(lái)說(shuō)，流動(dòng)人口服務(wù)供給主體包括多個(gè)部門(mén)，呈現(xiàn)模糊的屬地化管理。它們依次為人口管理部門(mén)(例如公安部門(mén))、社會(huì)服務(wù)部門(mén)(例如民政、教育部門(mén))和綜合協(xié)調(diào)部門(mén)(例如流動(dòng)人口管理部門(mén))。其一，人口管理部門(mén)。在流動(dòng)人口服務(wù)供給中，公安部門(mén)是人口管理部門(mén)。流動(dòng)人口在S市居住、生活等方面都需要涉及人口管理，與人口管理有關(guān)的基礎(chǔ)性服務(wù)主要由公安機(jī)關(guān)提供。公安部門(mén)以“秩序和安全”為管理理念，采取以屋管人、以業(yè)管人、以證管人的方式。其二，公共服務(wù)部門(mén)。流動(dòng)人口在流入地居住、就業(yè)、就學(xué)等多項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)，這些活動(dòng)涉及教育、衛(wèi)生、勞動(dòng)、人社等多個(gè)方面，許多政府部門(mén)都會(huì)與其產(chǎn)生聯(lián)系，為其提供公共服務(wù)。在日常生活中，為流動(dòng)人口提供公共服務(wù)的主要有民政局、人社局、衛(wèi)健委、教育局、住建委等部門(mén)，本文將其統(tǒng)稱為公共服務(wù)類(lèi)部門(mén)。其三，綜合協(xié)調(diào)部門(mén)。公安部門(mén)和提供公共服務(wù)的部門(mén)是同一行政級(jí)別，公安部門(mén)無(wú)法協(xié)調(diào)這些部門(mén)，導(dǎo)致服務(wù)供給不暢通。S市政府較早意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，逐步建立和完善專門(mén)的綜合協(xié)調(diào)部門(mén)——流動(dòng)人口管理局(以下簡(jiǎn)稱流管局)處理流動(dòng)人口的相關(guān)事務(wù)。從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，發(fā)改委、財(cái)政局和流管局都是流動(dòng)人口管理的綜合協(xié)調(diào)類(lèi)部門(mén)。但是，為了便于分析，本文只分析S市流動(dòng)人口管理局在流動(dòng)人口服務(wù)供給中的作用。

在流動(dòng)人口服務(wù)供給中，三類(lèi)部門(mén)采取不同的策略，導(dǎo)致流動(dòng)人口服務(wù)供給失效。例如人口管理部門(mén)只負(fù)責(zé)人口管理而不提供相關(guān)服務(wù)、社會(huì)服務(wù)部門(mén)推卸責(zé)任、綜合協(xié)調(diào)部門(mén)協(xié)調(diào)不力[17]，導(dǎo)致屬地化管理原則十分模糊。如表2所示，根據(jù)2016年《S市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》，很多政府部門(mén)需要互相協(xié)同，提供多樣化的公共服務(wù)。S市教育局牽頭，市發(fā)展改革委、財(cái)政局、人力資源和社會(huì)保障局、流動(dòng)人口管理局配合，積極推動(dòng)城鄉(xiāng)教育事業(yè)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展；市人力資源和社會(huì)保障局牽頭，流動(dòng)人口管理局、民政局配合，進(jìn)一步建立健全統(tǒng)一的人力資源市場(chǎng)；市衛(wèi)健委牽頭，市人力資源和社會(huì)保障局配合，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民衛(wèi)生計(jì)生服務(wù)制度；市人力資源和社會(huì)保障局、民政局牽頭，市發(fā)展改革委、教育局、財(cái)政局、衛(wèi)健委、流動(dòng)人口管理局及各區(qū)配合，提供城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障和醫(yī)療保險(xiǎn)制度。由此可見(jiàn)，流動(dòng)人口基本公共服務(wù)供給的任務(wù)分散在多個(gè)政府部門(mén)手中。

表2 流動(dòng)人口服務(wù)供給中出現(xiàn)模糊的屬地化管理

從橫向的部門(mén)協(xié)同來(lái)看，流動(dòng)人口的服務(wù)供給工作涉及的部門(mén)眾多，這些政府部門(mén)原來(lái)是為戶籍人口提供服務(wù)，現(xiàn)在新增了為流動(dòng)人口提供服務(wù)的業(yè)務(wù)。隨著流動(dòng)人口數(shù)量不斷增多，新增業(yè)務(wù)量持續(xù)增大。因此，當(dāng)面對(duì)流動(dòng)人口服務(wù)供給的新事務(wù)時(shí)，大多數(shù)政府部門(mén)選擇推諉與敷衍，此時(shí)如果綜合協(xié)調(diào)部門(mén)能夠有效協(xié)調(diào)，則能促進(jìn)部門(mén)合作，如果綜合協(xié)調(diào)部門(mén)難以有效協(xié)調(diào)，則無(wú)法促進(jìn)合作。

流管局具有綜合協(xié)調(diào)的職能，但是由于如下幾個(gè)方面的原因，使得它難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)的協(xié)調(diào)功能，導(dǎo)致供給主體碎片化。一是從行政級(jí)別上，它與其他機(jī)構(gòu)是同一行政級(jí)別，由于各個(gè)部門(mén)之間是平級(jí)關(guān)系，如果其他部門(mén)不配合，流管局對(duì)其不具備行政約束力，也沒(méi)有進(jìn)行指導(dǎo)與監(jiān)管的權(quán)力，無(wú)法對(duì)其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效約束。二是從掌握的資源來(lái)看，流管局并不掌握其他機(jī)構(gòu)需要的資源，缺少對(duì)其他機(jī)構(gòu)的約束力。三是從專業(yè)信息來(lái)看，流管局雖然是流動(dòng)人口管理的主要部門(mén)，但是流管局缺少對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行管理的專業(yè)信息，例如治安管理需要公安部門(mén)的配合；社保需要人社局提供；衛(wèi)生計(jì)生服務(wù)需要衛(wèi)健委提供。因此，流管局只能對(duì)流動(dòng)人口服務(wù)管理進(jìn)行協(xié)調(diào)，但是協(xié)調(diào)力度有限，無(wú)法切實(shí)發(fā)揮統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)作用，導(dǎo)致更為模糊的屬地化管理。

3.3 模糊的屬地化管理導(dǎo)致壓力和激勵(lì)傳導(dǎo)失效

第一，模糊的屬地化管理導(dǎo)致上下級(jí)之間出現(xiàn)不可置信的承諾。模糊的屬地化管理使得責(zé)任和激勵(lì)找不到明確的對(duì)應(yīng)主體，當(dāng)上級(jí)政府開(kāi)始追責(zé)時(shí)，追責(zé)的客體不明確，也就找不到對(duì)應(yīng)的責(zé)任人。此時(shí)承諾兌現(xiàn)的成本很高，成本越高，也就越難以兌現(xiàn)承諾，此時(shí)就出現(xiàn)了不可置信承諾。例如，A省下發(fā)了《轉(zhuǎn)發(fā)省公安廳關(guān)于我省進(jìn)一步改革戶籍管理制度意見(jiàn)的通知》，提出取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的戶口性質(zhì)，實(shí)行統(tǒng)一管理。但是這項(xiàng)政策遭到民政部門(mén)的反對(duì)從而造成政策中斷。民政部門(mén)原本只為本地戶籍的退伍軍人安置工作或提供生活補(bǔ)貼，對(duì)農(nóng)業(yè)戶口退伍軍人實(shí)行扶持就業(yè)。如果按照通知的規(guī)定，民政部門(mén)需要為所有退伍軍人進(jìn)行安置工作或發(fā)放補(bǔ)貼，資金缺口很大，因此這一改革遭到民政部門(mén)的反對(duì)而擱淺[18]39，51。當(dāng)上級(jí)政府追責(zé)時(shí)，下級(jí)政府認(rèn)為自己有足夠的理由說(shuō)服上級(jí)，而不會(huì)受到懲罰。虛弱的監(jiān)督進(jìn)一步加劇了不可置信承諾。虛弱的監(jiān)督帶來(lái)的結(jié)果就是社會(huì)的力量不夠強(qiáng)大，政府只需要考慮上級(jí)的意見(jiàn)，而不需要較多考慮民眾的意見(jiàn)。換而言之，民眾的監(jiān)督力量不會(huì)構(gòu)成對(duì)政府施政的壓力。政府更多需要的是回應(yīng)上級(jí)，而不是回應(yīng)民眾意見(jiàn)。虛弱的監(jiān)督進(jìn)一步加劇了承諾的不可置性。

第二，模糊的屬地化管理通過(guò)轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題，消解行政壓力，導(dǎo)致強(qiáng)壓力變成弱壓力。?？怂拐J(rèn)為碎片化會(huì)帶來(lái)很大的問(wèn)題，包括轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題、服務(wù)對(duì)象得不到服務(wù)等[19]48。轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題是指讓別的機(jī)構(gòu)承擔(dān)部門(mén)治理失敗的后果，例如流管局在進(jìn)行出租屋登記時(shí)，漏登了重點(diǎn)人口，一旦重點(diǎn)人口出現(xiàn)治安事件時(shí)，公安部門(mén)需要承擔(dān)偵破和抓捕工作。同樣地，教育部門(mén)要承擔(dān)流動(dòng)人口適齡子女免費(fèi)義務(wù)教育的職能，但是公立學(xué)校的學(xué)位不夠，教育部門(mén)讓民辦學(xué)校承擔(dān)這部分職能。然而，好的民辦教育機(jī)構(gòu)選擇生源，成績(jī)一般的學(xué)生進(jìn)不去，教學(xué)質(zhì)量不好的民辦教育學(xué)校收費(fèi)高，且教學(xué)質(zhì)量得不到保障，影響流動(dòng)人口適齡子女進(jìn)一步發(fā)展的空間。這也是教育部門(mén)轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題的一種方式，讓民辦教育機(jī)構(gòu)承擔(dān)了本該教育部門(mén)要承擔(dān)的部分職能。模糊的屬地化管理使得每個(gè)政府部門(mén)都具有轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的機(jī)會(huì)和可能性，這就使得上級(jí)政府的科層壓力被消解和釋放，當(dāng)上級(jí)政府要追責(zé)時(shí)，找不到對(duì)應(yīng)的政府部門(mén)，強(qiáng)壓力變?yōu)槿鯄毫Α?/p>

模糊的屬地化管理導(dǎo)致無(wú)法追責(zé)、法不責(zé)眾的局面。在模糊的屬地化管理下，各個(gè)政府部門(mén)互相推諉，公安部門(mén)認(rèn)為自己只管人口登記，社會(huì)福利由社會(huì)福利部門(mén)管理；但是社會(huì)福利部門(mén)則認(rèn)為自己只需要按照屬地化管理原則，對(duì)轄區(qū)內(nèi)民眾進(jìn)行福利管理，或者為轄區(qū)內(nèi)民眾提供福利即可。這就使得流動(dòng)人口的服務(wù)處于無(wú)人管理、無(wú)人負(fù)責(zé)的境地。例如，流動(dòng)人口想要就業(yè)，就需要從勞動(dòng)部門(mén)獲得相應(yīng)服務(wù)，但如果這個(gè)流動(dòng)人口是個(gè)殘疾人的話，那么其就業(yè)還需要獲得殘聯(lián)的幫助。這個(gè)人找到殘聯(lián)，殘聯(lián)確實(shí)是為殘疾人提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)，但是它并不專門(mén)負(fù)責(zé)就業(yè)這一塊，也沒(méi)有就業(yè)培訓(xùn)的相應(yīng)信息。如此，政府部門(mén)花了成本提高就業(yè)率，也覆蓋到了殘疾人，但是從實(shí)際效果來(lái)看，這位流動(dòng)殘疾人實(shí)際上找不到對(duì)應(yīng)的能夠幫助自己就業(yè)的機(jī)構(gòu)。模糊的屬地化管理導(dǎo)致流動(dòng)人口難以得到服務(wù)，或者說(shuō)他們不知道去哪里得到服務(wù)。

第三，模糊的屬地化管理，出現(xiàn)互相沖突的任務(wù)，形成弱激勵(lì)?；ハ鄾_突的任務(wù)是指政府部門(mén)的職責(zé)互相沖突。模糊的屬地化管理導(dǎo)致政府部門(mén)出現(xiàn)互相沖突的任務(wù)。例如社保部門(mén)為了提高參?；鶖?shù)，鼓勵(lì)大量增加流動(dòng)人口的數(shù)量，但是教育部門(mén)無(wú)法解決流動(dòng)人口子女就讀的問(wèn)題，從而不愿意流動(dòng)人口過(guò)快增長(zhǎng)。即使同樣都在教育部門(mén)內(nèi)部，也會(huì)出現(xiàn)任務(wù)沖突。例如，在上海早年的改革中，流動(dòng)人口子女可以入讀農(nóng)民工子弟學(xué)校，但不能在上海參加中考或高考，流動(dòng)人口子女只能參加職業(yè)技術(shù)學(xué)校的考試，造成流動(dòng)人口適齡子女小升初的困難，他們即使能在流入地讀小學(xué)，卻不能升上流入地的初中。S市雖然積極推進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，但是效果并不明顯，流動(dòng)人口適齡子女仍然難以在該市入讀公立學(xué)校，這是為何5～9歲、10～14歲的流動(dòng)人口較少(圖3所示)的關(guān)鍵影響因素。既然任務(wù)互相沖突，且為流動(dòng)人口提供公共服務(wù)，這是一項(xiàng)新增的任務(wù)，是一項(xiàng)費(fèi)力但不一定有好結(jié)果且難以看到政績(jī)的任務(wù)，即使做出政績(jī)，也容易被其他部門(mén)搶功，因此相關(guān)部門(mén)就缺乏動(dòng)力去完成這項(xiàng)任務(wù)，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行上的偏差。

綜上所述，在流動(dòng)人口服務(wù)供給中，模糊的屬地化管理導(dǎo)致地方政府在政策執(zhí)行上的偏差，出現(xiàn)無(wú)法供給的公共服務(wù)。首先，流動(dòng)人口服務(wù)供給將帶來(lái)地方財(cái)政壓力，在缺乏足夠的壓力下，地方政府并不愿堅(jiān)持這類(lèi)服務(wù)模糊的屬地化原則，消解了上級(jí)的科層壓力，使得流動(dòng)人口服務(wù)供給成為弱壓力，地方政府選擇性執(zhí)行上級(jí)政策。其次，流動(dòng)人口服務(wù)供給涉及多個(gè)政府部門(mén)，即使做好也難以爭(zhēng)功，地方政府缺乏執(zhí)行政策的動(dòng)力。因此，上下級(jí)政府部門(mén)之間形成不可置信承諾，下級(jí)政府認(rèn)為自己即使不執(zhí)行該政策，上級(jí)也無(wú)法問(wèn)責(zé)到自己頭上；即使執(zhí)行政策，也難以獲得上級(jí)的獎(jiǎng)勵(lì)。正是模糊的屬地化管理，使得流動(dòng)人口服務(wù)供給面臨程度不同的政策執(zhí)行偏離。

4 結(jié)論與討論

改革開(kāi)放之后，地方政府在地方性經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和行政事務(wù)中發(fā)揮著越來(lái)越重要的角色。隨著地方治理實(shí)踐的發(fā)展，學(xué)術(shù)界越來(lái)越關(guān)注“地方政府政策執(zhí)行偏差”這一議題，并提煉出地方法團(tuán)主義、地方發(fā)展型政府、“政治錦標(biāo)賽”等一系列中層理論，對(duì)這一現(xiàn)象的形成邏輯進(jìn)行闡述，形成了壓力論和激勵(lì)論兩種解釋路徑。但是這兩類(lèi)路徑都無(wú)法解釋為何強(qiáng)壓力和強(qiáng)激勵(lì)下地方政府仍然選擇政策執(zhí)行上的偏差。本文試圖從壓力和激勵(lì)的傳導(dǎo)機(jī)制的角度，引入模糊的屬地化管理這一中介變量，建構(gòu)模糊的屬地化管理影響政策執(zhí)行偏差的邏輯過(guò)程。

本文的貢獻(xiàn)在于豐富了政府的政策執(zhí)行偏差理論，提出了模糊的屬地化管理導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差的邏輯過(guò)程。不同于政府“碎片化”理論，本文所說(shuō)的模糊的屬地化管理不只是從政府部門(mén)的角度展開(kāi)的討論，而是從整個(gè)國(guó)家內(nèi)部結(jié)構(gòu)的角度分析組織結(jié)構(gòu)的實(shí)然形態(tài)及其影響。模糊的屬地化管理是相對(duì)于屬地化管理而言的一種實(shí)然狀態(tài)，它是指多個(gè)地方政府、多個(gè)政府部門(mén)在負(fù)責(zé)某一項(xiàng)具體事務(wù)時(shí)不同轄區(qū)之間、各個(gè)部門(mén)之間職能邊界不清晰，由此造成上下級(jí)之間處于不可置信承諾，導(dǎo)致上級(jí)的強(qiáng)壓力與強(qiáng)激勵(lì)無(wú)法有效傳導(dǎo)下來(lái)，出現(xiàn)弱壓力和弱激勵(lì)。因此，地方政府既無(wú)壓力，又無(wú)動(dòng)力執(zhí)行政策，出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差。

在不同的政策領(lǐng)域之中，模糊的屬地化管理的程度不一。在有的政策領(lǐng)域，屬地化管理的模糊性程度較高，例如外來(lái)人口基本公共服務(wù)供給；在另外一些政策領(lǐng)域，屬地化管理的模糊性程度較低，例如社會(huì)穩(wěn)定性事件處置。與此同時(shí)，在不同的歷史時(shí)期，模糊的屬地化管理的程度也不一。例如，在黨的十八大之前，地方政府在社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的諸多領(lǐng)域中，都存在不同程度的模糊性；黨的十八大之后，隨著國(guó)家加強(qiáng)對(duì)地方的巡視、巡查等，國(guó)家不斷向地方釋放強(qiáng)壓力，地方感受到的壓力比過(guò)去要大。在一些模糊化程度不高的領(lǐng)域，地方政府的政策執(zhí)行行為從偏離逐步回歸積極，而對(duì)于一些原本模糊化程度較高的領(lǐng)域，地方政府的執(zhí)行可能短期內(nèi)并不會(huì)回歸。因此，在不斷加大監(jiān)督的同時(shí)，國(guó)家還需要優(yōu)化內(nèi)部體制，使模糊的屬地化管理變得更加清晰。國(guó)家建構(gòu)職責(zé)清晰的政府治理體系，任重而道遠(yuǎn)。