新型冠狀病毒肺炎疫情下武漢市糧食應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)與啟示
——基于權(quán)變理論視角的分析

陳會(huì)玲，蔡 力，李 寧，高全勝，杜為公

(武漢輕工大學(xué) a. 經(jīng)濟(jì)學(xué)院；b. 湖北省糧食經(jīng)濟(jì)研究中心；c. 湖北省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心；d. 管理學(xué)院，湖北 武漢 430023)

2020年，新型冠狀病毒肺炎(COVID-19，簡(jiǎn)稱新冠肺炎)疫情在全球蔓延，洪災(zāi)、蝗災(zāi)等各類自然災(zāi)害頻發(fā)，給全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全帶來(lái)重大威脅。部分糧食出口國(guó)為保障本國(guó)糧食供應(yīng)，緊急出臺(tái)了禁止或限制本國(guó)糧食出口的政策，導(dǎo)致國(guó)際糧價(jià)短時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)較大波動(dòng)，引發(fā)國(guó)際社會(huì)對(duì)糧食安全問(wèn)題的普遍擔(dān)憂。雖然我國(guó)糧食產(chǎn)量豐、庫(kù)存足，糧食價(jià)值鏈韌性強(qiáng)，糧食安全未受威脅[1-2]，但疫情導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)在2020年春耕時(shí)節(jié)前后“停擺”了2個(gè)月的時(shí)間，給當(dāng)年春耕農(nóng)資供應(yīng)、物流暢通、農(nóng)資配送、農(nóng)資價(jià)格穩(wěn)定等造成一定負(fù)面影響。從短期來(lái)看，我國(guó)疫情防控雖已取得階段性勝利，但由于疫情的不確定性，局部地區(qū)仍時(shí)有反復(fù)，加之全球疫情的不可控性和國(guó)際糧食市場(chǎng)的不穩(wěn)定性，引發(fā)全球糧食危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，持久的抗疫過(guò)程可能會(huì)危及糧食供應(yīng)的長(zhǎng)期穩(wěn)定性，極端天氣、病蟲(chóng)害等突發(fā)事件的疊加對(duì)糧食生產(chǎn)帶來(lái)的隱患也須及早防范[3]。因此，從糧食應(yīng)急管理入手，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的糧食安全保障能力，已成為目前學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)層面的重要關(guān)切。

新冠肺炎疫情發(fā)生后，作為疫情防控主戰(zhàn)場(chǎng)的武漢市，通過(guò)采取一系列糧食應(yīng)急管理措施，有效保障了疫情期間民眾的糧食需求。面對(duì)疫情，武漢市是如何進(jìn)行糧食應(yīng)急管理的？有哪些成功的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒和推廣？這些都值得深入探究。本文從權(quán)變理論視角出發(fā)，探索武漢市糧食應(yīng)急管理的成功經(jīng)驗(yàn)，并得出相關(guān)啟示，旨在為提升我國(guó)糧食應(yīng)急保障能力、防范糧食危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)提供理論參考和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)。

1 新冠肺炎疫情對(duì)糧食安全的沖擊及其特征

1.1 疫情導(dǎo)致全球糧食市場(chǎng)面臨持續(xù)動(dòng)蕩

按照1996年聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織(FAO)提出的得到普遍認(rèn)同的糧食安全概念，即“所有人在任何時(shí)候都能夠在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得滿足其飲食需求和積極健康生活的食物偏好的充足、安全和營(yíng)養(yǎng)的食物”[4]，糧食安全涉及5大維度，即可供性、支付性、獲得性、營(yíng)養(yǎng)性和穩(wěn)定性[5]。事實(shí)上，新冠肺炎疫情直接或間接動(dòng)搖了糧食安全的這5個(gè)維度。

首先，疫情沖擊糧食生產(chǎn)和國(guó)際貿(mào)易，顯著影響糧食的可供性與穩(wěn)定性。為應(yīng)對(duì)疫情所采取的嚴(yán)格管控措施，不僅會(huì)擾亂糧食生產(chǎn)秩序，還會(huì)對(duì)糧食加工和物流運(yùn)輸造成阻斷，從而破壞糧食的正常供應(yīng)。同時(shí)，國(guó)際市場(chǎng)的封鎖使得國(guó)際糧食資源的充分利用受到限制。在疫情向全球蔓延的最初幾個(gè)月，俄羅斯、越南、印度、泰國(guó)、烏克蘭、柬埔寨等國(guó)紛紛對(duì)包括大米和小麥在內(nèi)的主糧采取出口禁止或限制措施，給全球主糧價(jià)格帶來(lái)波動(dòng)和上行壓力。此外，疫情之下的物流受阻，導(dǎo)致全球糧食貿(mào)易被迫中斷。隨著疫情在一些國(guó)家愈演愈烈，疫情變化的不確定性會(huì)進(jìn)一步惡化人們對(duì)糧食供應(yīng)的預(yù)期，進(jìn)而可能引發(fā)全球糧價(jià)上漲。據(jù)FAO發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2020年底，全球糧食和食用油的價(jià)格上漲約20%，其中玉米價(jià)格漲幅達(dá)到29.2%。

其次，疫情引發(fā)經(jīng)濟(jì)衰退和購(gòu)買(mǎi)力下降，威脅糧食的支付性、獲得性和營(yíng)養(yǎng)性。國(guó)際貨幣基金組織(IMF)預(yù)測(cè)，2020年全球經(jīng)濟(jì)將萎縮4.9%，比2008—2009年金融危機(jī)期間的全球衰退更為嚴(yán)重。疫情造成的總體經(jīng)濟(jì)衰退和限制流動(dòng)性的隔離措施可能會(huì)造成居民收入減少，導(dǎo)致購(gòu)買(mǎi)力下降，使糧食供應(yīng)面臨風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于極端貧困人群來(lái)說(shuō)，該問(wèn)題尤為明顯，因?yàn)樗麄兊亩鞲駹栂禂?shù)高達(dá)70%。國(guó)際食物政策研究所(IFPRI)的模擬表明，經(jīng)濟(jì)衰退將使1.5億人陷入階段貧困，相當(dāng)于在歷史水平上增加24%[6]。同時(shí)，收入降低會(huì)影響高蛋白、維生素等營(yíng)養(yǎng)豐富食物(如牛奶、水果等產(chǎn)品)的消費(fèi)，導(dǎo)致低收入群體營(yíng)養(yǎng)狀況不佳，免疫力降低，從而增加易感人群數(shù)量。另外，由疫情引發(fā)的糧食供求的區(qū)域性失衡將會(huì)導(dǎo)致糧食價(jià)格上漲，并可能引起糧食供給方面的以次充好、摻假賣假、囤積居奇等機(jī)會(huì)主義行為，加劇糧食價(jià)格波動(dòng)，且難以有效保障糧食的營(yíng)養(yǎng)品質(zhì)。最后，囿于封鎖導(dǎo)致的物流不暢和進(jìn)口限制，居民的多樣化食物需求可能得不到有效滿足。

1.2 疫情下糧食安全問(wèn)題誘發(fā)危機(jī)的特征

其一，誘發(fā)因素具有復(fù)雜性，通常是多因素的疊加作用。威脅糧食安全并進(jìn)而演化成糧食危機(jī)的因素可分為內(nèi)部因素和外部因素。從內(nèi)部因素來(lái)看，本國(guó)或本地區(qū)的糧食產(chǎn)量和糧食儲(chǔ)備是關(guān)鍵，糧食儲(chǔ)備不足的國(guó)家和地區(qū)將受到疫情的嚴(yán)重沖擊。此外，政府的財(cái)政資源、調(diào)控政策、疫情控制能力、糧食應(yīng)急保障能力、輿論引導(dǎo)等因素均會(huì)威脅糧食安全。從外部因素來(lái)看，糧食出口國(guó)的限制出口政策、全球糧食市場(chǎng)價(jià)格的異常波動(dòng)、不穩(wěn)定預(yù)期、物流受阻、貿(mào)易中斷等也會(huì)對(duì)本國(guó)糧食安全造成威脅。

其二，影響范圍具有廣泛性，極易產(chǎn)生放大效應(yīng)。糧食具有經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)屬性，不同情境下這2種屬性的表現(xiàn)有所側(cè)重。當(dāng)糧食供給短缺時(shí)，其社會(huì)屬性占據(jù)主導(dǎo)地位，此時(shí)，一旦糧食供不應(yīng)求出現(xiàn)些許風(fēng)吹草動(dòng)，負(fù)外部性特征所導(dǎo)致的不良心理預(yù)期會(huì)在人群中逐漸蔓延并擴(kuò)大負(fù)面影響范圍，嚴(yán)重時(shí)可能會(huì)造成社會(huì)性普遍恐慌，如果得不到及時(shí)有效的控制，其不利影響可能會(huì)危及整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。

其三，沖擊方向具有縱深性，會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生縱向傳導(dǎo)效應(yīng)。原糧市場(chǎng)價(jià)格受到?jīng)_擊后，首先，會(huì)引發(fā)生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)存、銷售等各產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)相關(guān)產(chǎn)品市場(chǎng)的供求波動(dòng)和價(jià)格異動(dòng)等連鎖反應(yīng)；其次，會(huì)逆向波及與之相關(guān)的生產(chǎn)要素成本價(jià)格，引發(fā)普遍性物價(jià)上漲；再次，糧價(jià)乃百價(jià)之基，糧食價(jià)格的波動(dòng)會(huì)引起生活成本價(jià)格波動(dòng)，造成成本推動(dòng)型通貨膨脹。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)視角來(lái)看，上述問(wèn)題會(huì)擾亂正常的經(jīng)濟(jì)秩序，阻礙經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，其造成的社會(huì)恐慌，以及對(duì)經(jīng)濟(jì)的沖擊又會(huì)進(jìn)一步威脅社會(huì)穩(wěn)定。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略視角來(lái)看，物價(jià)持續(xù)上漲會(huì)影響一國(guó)幣值穩(wěn)定，從而對(duì)其國(guó)際地位和金融舉措造成掣肘。

2 糧食應(yīng)急管理中的權(quán)變思想及其框架

2.1 權(quán)變理論及其應(yīng)用

權(quán)變理論是20世紀(jì)60—70年代由經(jīng)驗(yàn)主義學(xué)派發(fā)展而來(lái)的一種管理理論。最早系統(tǒng)性研究權(quán)變理論的學(xué)者是美國(guó)管理學(xué)家弗萊德·菲德勒(Fred E. Fiedler)，他提出了著名的“權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)模型”。該模型強(qiáng)調(diào)，有效的管理應(yīng)根據(jù)情勢(shì)變化相應(yīng)地改變管理模式。1976年，弗雷德·盧桑斯(Fred Luthans)在其著作《管理導(dǎo)論：一種權(quán)變學(xué)說(shuō)》中全面闡述了權(quán)變理論，成為權(quán)變理論最終形成的標(biāo)志。盧桑斯針對(duì)權(quán)變關(guān)系提出“如果-那么”函數(shù)模式，即如果環(huán)境發(fā)生變化，那么應(yīng)相應(yīng)改變管理觀念、行為和模式，比較明確地闡釋了“權(quán)變”的內(nèi)涵。“權(quán)變”，即權(quán)宜應(yīng)變，要求管理者審時(shí)度勢(shì)，動(dòng)態(tài)把握環(huán)境因素變化，并根據(jù)不斷變化的內(nèi)部條件和外部環(huán)境隨機(jī)權(quán)衡，尋求符合特定環(huán)境條件的管理模式、方案或方法[7]。權(quán)變理論的基本思想在于闡明不存在普適的、統(tǒng)一的管理模式，有效的管理取決于對(duì)環(huán)境的適應(yīng)性，即應(yīng)根據(jù)變化的內(nèi)外部環(huán)境尋找與之相匹配的管理模式。

2.2 糧食應(yīng)急管理的權(quán)變特征

糧食應(yīng)急管理是指在突發(fā)事件下，通過(guò)對(duì)預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)，以及事后恢復(fù)等一系列程序的計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制，以保障糧食安全的活動(dòng)過(guò)程。糧食應(yīng)急管理契合權(quán)變理論的邏輯思想，其權(quán)變性主要體現(xiàn)為以下幾方面。

其一，應(yīng)變性。突發(fā)事件下的市場(chǎng)環(huán)境具有高度不確定性和不穩(wěn)定性，需要根據(jù)所處的環(huán)境變化而采取相應(yīng)的應(yīng)變措施，及時(shí)調(diào)整，隨機(jī)應(yīng)變。在應(yīng)急管理過(guò)程中，需要綜合考慮內(nèi)部條件(如應(yīng)急組織的資源與能力、領(lǐng)導(dǎo)者特征等)和外部環(huán)境(如人口、經(jīng)濟(jì)狀況、全球糧食市場(chǎng)等)的變化及其影響，做出恰當(dāng)?shù)墓芾頉Q策和應(yīng)對(duì)措施。同時(shí)，需根據(jù)突發(fā)事件的演變做出相應(yīng)調(diào)整。

其二，異質(zhì)性。糧食應(yīng)急管理的應(yīng)變性決定了其具體管理措施的異質(zhì)性。一方面，就同一管理主體而言，不同的時(shí)間和階段其管理手段會(huì)有所不同，需根據(jù)突發(fā)事件的發(fā)展動(dòng)態(tài)相應(yīng)改變。例如：在事件初發(fā)階段，其側(cè)重點(diǎn)在于如何控制事件惡化以避免損失擴(kuò)大，此時(shí)以預(yù)防性管理措施為主；而在事件平息階段，管理重點(diǎn)在于恢復(fù)和評(píng)價(jià)，此時(shí)的管理措施具有總結(jié)性。另一方面，對(duì)不同管理主體而言，主體特征和地域的區(qū)別、突發(fā)事件類型的不同，以及所處環(huán)境的差異，要求其做出有差別的、有針對(duì)性的、符合特定條件的應(yīng)對(duì)措施。

其三，即時(shí)性。即時(shí)有效的糧食應(yīng)急管理對(duì)于保障糧食安全來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。突發(fā)事件下，引發(fā)糧食安全問(wèn)題的因素復(fù)雜多樣，且各影響因素處于動(dòng)態(tài)變化之中。這必然要求管理者以權(quán)變思維迅速應(yīng)對(duì)變化的環(huán)境并采取與之相匹配的管理模式，提高對(duì)環(huán)境的適應(yīng)性和應(yīng)對(duì)的有效性，及時(shí)高效地控制突發(fā)事件負(fù)面影響的擴(kuò)散，避免因響應(yīng)不及時(shí)錯(cuò)失控制的最佳時(shí)機(jī)而造成更大范圍的損害。針對(duì)特定環(huán)境條件迅速采取最適宜的應(yīng)急管理措施，能夠提高其針對(duì)性、準(zhǔn)確性和可行性，增強(qiáng)突發(fā)事件下的糧食應(yīng)急保障能力，從而將引發(fā)糧食危機(jī)的可能性降至最低，降低突發(fā)事件對(duì)人民、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的沖擊，維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全。

糧食應(yīng)急管理的權(quán)變性特征決定了糧食應(yīng)急管理不是僵化的、靜止的和一成不變的，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的管理過(guò)程，它要求管理者審時(shí)度勢(shì)，精確把握內(nèi)外部環(huán)境的相互作用及其變化，并根據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)和所處的階段靈活變通，及時(shí)調(diào)整為與之相適應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，以提高糧食應(yīng)急管理的效率，將突發(fā)事件的危害降至最低?？梢?jiàn)，糧食應(yīng)急管理的特性與權(quán)變理論強(qiáng)調(diào)管理的因人、因時(shí)、因事、因地而異的核心思想吻合，具有典型的“權(quán)變”特征。

2.3 權(quán)變理論下的糧食應(yīng)急管理框架

權(quán)變理論下，糧食應(yīng)急管理需做出與環(huán)境高度匹配的管理決策。以下，把突發(fā)事件視為隨機(jī)沖擊，將環(huán)境因素歸結(jié)為內(nèi)部因素、突發(fā)事件因素和外部因素。其中，內(nèi)部因素包括應(yīng)急管理組織類型、領(lǐng)導(dǎo)者特征、組織的靈活性等；突發(fā)事件因素包括突發(fā)事件的類型、性質(zhì)、特點(diǎn)、嚴(yán)重程度等；外部因素包括人口、經(jīng)濟(jì)狀況、全球糧食市場(chǎng)行情等。據(jù)此建立權(quán)變理論下的糧食應(yīng)急管理決策模型(圖1)。首先，應(yīng)急管理組織的體制類型、領(lǐng)導(dǎo)者特征，以及組織內(nèi)成員之間的協(xié)調(diào)配合程度等直接影響應(yīng)急管理模式的選擇。其次，不同類型的突發(fā)事件(如自然災(zāi)害、災(zāi)難事故、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等)所具有的嚴(yán)重性、持續(xù)性，以及影響方式和影響范圍等都有所不同，需要做出相應(yīng)的管理決策。最后，人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)狀況，以及全球糧食市場(chǎng)的穩(wěn)定性等外部因素都會(huì)對(duì)決策產(chǎn)生一定程度的影響。

圖1 基于權(quán)變理論的糧食應(yīng)急決策模型Fig.1 Grain emergency decision-making model based on contingency theory

糧食應(yīng)急管理決策貫穿于突發(fā)事件發(fā)生前的預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急準(zhǔn)備，以及應(yīng)急響應(yīng)和事后恢復(fù)等全過(guò)程。其中，預(yù)防預(yù)警是通過(guò)監(jiān)測(cè)糧油市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)變化從而在必要時(shí)及時(shí)發(fā)出預(yù)警，以降低糧食不安全事件發(fā)生的概率及其可能造成的損失；應(yīng)急準(zhǔn)備包括應(yīng)急組織的建立、糧源的儲(chǔ)備和籌措等；應(yīng)急響應(yīng)是應(yīng)急管理的核心階段，是在突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)急管理組織采取的一系列應(yīng)對(duì)措施，其決策是否得當(dāng)、反應(yīng)是否及時(shí)、落實(shí)是否到位會(huì)直接影響應(yīng)急成效；事后恢復(fù)是事件結(jié)束后的休整、恢復(fù)，包括追責(zé)或獎(jiǎng)勵(lì)，以及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

基于上述分析，構(gòu)建權(quán)變理論下的糧食應(yīng)急管理框架(圖2)，該框架主要涉及2個(gè)維度：橫向維度表示某一時(shí)點(diǎn)上的應(yīng)急管理決策須綜合考慮復(fù)雜的內(nèi)、外部等因素，縱向維度表示糧食應(yīng)急管理決策隨應(yīng)急管理過(guò)程的逐步推進(jìn)而動(dòng)態(tài)變化。

圖2 權(quán)變理論下的糧食應(yīng)急管理框架Fig.2 Grain emergency management framework based on contingency theory

3 新冠肺炎疫情下武漢市糧食應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)

應(yīng)對(duì)疫情，武漢市基于內(nèi)部因素、突發(fā)事件因素與外部因素3大環(huán)境因素，在糧食應(yīng)急的各個(gè)階段采取了不同的、有針對(duì)性的、符合特定情境的應(yīng)急管理措施(圖3)。

3.1 適時(shí)啟動(dòng)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制

為穩(wěn)定疫情下的市場(chǎng)預(yù)期，武漢市啟動(dòng)糧油市場(chǎng)監(jiān)測(cè)機(jī)制，利用糧情監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)平臺(tái)，加大市場(chǎng)糧油價(jià)格和供求變動(dòng)情況的監(jiān)測(cè)力度和時(shí)間密度，并嚴(yán)格落實(shí)日?qǐng)?bào)告制度，以隨時(shí)掌握市場(chǎng)變動(dòng)情況。同時(shí)，主動(dòng)對(duì)接全市3大商業(yè)集團(tuán)所屬商超和其他大型超市，掌握實(shí)時(shí)糧油庫(kù)存、可供應(yīng)天數(shù)、補(bǔ)貨、后續(xù)供貨，及物流配送情況。根據(jù)市場(chǎng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)加強(qiáng)市場(chǎng)分析和預(yù)測(cè)研判，對(duì)于可能引發(fā)供應(yīng)不足、價(jià)格異常波動(dòng)的問(wèn)題，適時(shí)發(fā)出預(yù)警，及時(shí)協(xié)調(diào)組織糧源，保證供應(yīng)，穩(wěn)定價(jià)格。其監(jiān)測(cè)預(yù)警流程如圖4所示。

3.2 即時(shí)建立應(yīng)急管理體制

湖北省啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅰ級(jí)響應(yīng)后，武漢市隨即成立新冠肺炎疫情防控指揮部，下設(shè)市場(chǎng)供應(yīng)保障與外事組生活物資保障專班，負(fù)責(zé)指揮和協(xié)調(diào)生活物資保障工作。作為指揮部當(dāng)中糧食市場(chǎng)保供穩(wěn)價(jià)的主要責(zé)任單位，武漢市發(fā)展和改革委員會(huì)(糧食局)成立了糧食保供穩(wěn)市工作領(lǐng)導(dǎo)小組，專門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)糧食供應(yīng)保障工作，對(duì)全市糧油保供穩(wěn)價(jià)工作進(jìn)行周密部署。在指揮部的指導(dǎo)和部署下，各成員單位響應(yīng)迅速、相互配合、協(xié)調(diào)行動(dòng)，形成了高效的應(yīng)急管理體制，為有力地確保糧食市場(chǎng)供應(yīng)有效、價(jià)格平穩(wěn)做好組織準(zhǔn)備。

圖3 武漢市新冠肺炎疫情期間采取的糧食應(yīng)急管理措施Fig.3 Grain emergency management measures during outbreak of COVID-19 in Wuhan

圖4 監(jiān)測(cè)預(yù)警流程Fig.4 Monitoring and early warning process

3.3 協(xié)力完善多層次應(yīng)急保障機(jī)制

3.3.1 糧食儲(chǔ)備體系健全合理

糧食儲(chǔ)備是調(diào)控糧食市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)糧食安全的物質(zhì)保障[8]。糧食儲(chǔ)備在應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中具有重要的保障作用。湖北省擁有健全的糧食儲(chǔ)備體系(圖5)，省內(nèi)糧食儲(chǔ)備主要分為3類：第一是臨時(shí)儲(chǔ)備，是國(guó)家實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)等政策形成的糧食儲(chǔ)備，這部分儲(chǔ)備糧數(shù)量可觀；第二是地方政府儲(chǔ)備，分省市縣3級(jí)；第三是企業(yè)儲(chǔ)備，湖北省入統(tǒng)糧食企業(yè)有2 000多家，儲(chǔ)備規(guī)模不小。

此外，湖北省省級(jí)成品糧動(dòng)態(tài)儲(chǔ)備主要分布于武漢周邊，可迅速根據(jù)調(diào)控需求投入市場(chǎng)，滿足較長(zhǎng)時(shí)間的糧食供應(yīng)需要[9]。

在市級(jí)層面上，武漢市原糧地方儲(chǔ)備由市級(jí)儲(chǔ)備糧、市級(jí)商業(yè)零售周轉(zhuǎn)儲(chǔ)備糧和區(qū)級(jí)儲(chǔ)備糧構(gòu)成，按6個(gè)月銷量進(jìn)行儲(chǔ)備，具備27.5萬(wàn)t的儲(chǔ)備規(guī)模。在疫情管控期間，武漢市成品糧除按照相關(guān)政策規(guī)定落實(shí)的基本儲(chǔ)備外，還根據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局的進(jìn)一步要求，新增市、區(qū)2級(jí)臨時(shí)成品糧儲(chǔ)備32 900 t，截至2020年3月28日，武漢市全社會(huì)成品糧庫(kù)存為99 331 t，可滿足城鎮(zhèn)人口38 d的供應(yīng)，超預(yù)期完成了國(guó)家30 d儲(chǔ)備供應(yīng)的要求[10]。此外，位于農(nóng)村的農(nóng)戶所儲(chǔ)備的糧食數(shù)量基本能滿足農(nóng)民半年所需。

圖5 湖北省糧食儲(chǔ)備體系Fig.5 Grain reserves system of Hubei Province

3.3.2 聯(lián)保聯(lián)供協(xié)作機(jī)制協(xié)調(diào)有力

疫情管控期間，為保障武漢生活必需品供應(yīng)，商務(wù)部協(xié)調(diào)山東、安徽、江西、河南、湖南、重慶、廣西和云南8個(gè)省區(qū)市的商務(wù)主管部門(mén)，與湖北省商務(wù)廳和武漢市商務(wù)局搭建起聯(lián)保聯(lián)供協(xié)作機(jī)制平臺(tái)，對(duì)接生活必需品貨源，確保武漢市和湖北省其他地區(qū)生活必需品調(diào)得進(jìn)、供得上、不斷檔。聯(lián)保聯(lián)供協(xié)作機(jī)制下，相關(guān)省區(qū)市在及時(shí)了解武漢需求的基礎(chǔ)上，組織骨干企業(yè)保障貨源供應(yīng)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有序?qū)?，以自發(fā)捐贈(zèng)和協(xié)議售賣2種方式為武漢輸入貨源，確保武漢生活物資供應(yīng)充足穩(wěn)定。

3.3.3 糧食應(yīng)急保障系統(tǒng)完備高效

應(yīng)急保障系統(tǒng)包括應(yīng)急加工體系、應(yīng)急供應(yīng)體系、應(yīng)急配送體系(圖6)。疫情管控期間，武漢市12家糧食應(yīng)急加工企業(yè)積極響應(yīng)疫情防控指揮部部署，保證應(yīng)急糧源的加工，穩(wěn)定糧食市場(chǎng)供應(yīng)。截至2020年3月28日，開(kāi)工糧油加工企業(yè)41家，占全市入統(tǒng)加工企業(yè)的82%，日產(chǎn)成品糧1 500 t左右，為全市成品糧供應(yīng)提供了有力保障[11]。同時(shí)以武商(武漢武商集團(tuán)股份有限公司)、中百(中百控股集團(tuán)股份有限公司)、中商(武漢中商集團(tuán)股份有限公司)3大商超所屬的518個(gè)倉(cāng)儲(chǔ)、便民連鎖超市為主、129個(gè)“放心糧店”為輔，構(gòu)筑了覆蓋全市的糧食應(yīng)急供應(yīng)體系，確保供應(yīng)不斷檔。打造“線上下單+社區(qū)團(tuán)購(gòu)+配送到小區(qū)”的生活物資供應(yīng)模式，實(shí)行“無(wú)接觸配送”。為打通“最后一公里”，投入800余臺(tái)公交車用于超市到小區(qū)的物資配送，并動(dòng)員社會(huì)車輛輔助運(yùn)輸，實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)物資供應(yīng)全覆蓋。為暢通“最后一百米”，組織社區(qū)工作人員、下沉干部、志愿者、物業(yè)職工組成小分隊(duì)，負(fù)責(zé)團(tuán)購(gòu)物資接收與分發(fā)、配送。

3.3.4 信息發(fā)布與輿論引導(dǎo)權(quán)威及時(shí)

主動(dòng)發(fā)布權(quán)威信息、積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，是減少謠言、穩(wěn)定社會(huì)情緒的最好方式。武漢市發(fā)改委(糧食局)通過(guò)民生e線、武漢電視新聞?lì)l道和掌上武漢等主流媒體，及時(shí)發(fā)布準(zhǔn)確、權(quán)威的糧油供應(yīng)狀況和價(jià)格信息，幫助消費(fèi)者了解市場(chǎng)實(shí)情，并加強(qiáng)政策宣傳，引導(dǎo)市民理性采購(gòu)。同時(shí)注重加強(qiáng)輿情分析和引導(dǎo)，形成積極的社會(huì)輿論氛圍，有效避免社會(huì)不穩(wěn)定情緒的滋生和擴(kuò)散，防止不必要的搶購(gòu)行為，穩(wěn)定糧食市場(chǎng)秩序。

圖6 武漢市糧食應(yīng)急保障系統(tǒng)Fig.6 Emergency support system of Wuhan

3.4 周密部署常態(tài)化疫情防控機(jī)制

疫情防控進(jìn)入常態(tài)化以后，相關(guān)部門(mén)總結(jié)糧食應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，將在保供穩(wěn)價(jià)過(guò)程中積累的經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為常態(tài)化的應(yīng)急工作機(jī)制，在此基礎(chǔ)上部署常態(tài)化疫情防控糧食安全保障工作。第一，進(jìn)一步落實(shí)應(yīng)急儲(chǔ)備，完善應(yīng)急預(yù)案；第二，進(jìn)一步深化、細(xì)化、轉(zhuǎn)化應(yīng)急階段形成的價(jià)格監(jiān)測(cè)、預(yù)警、儲(chǔ)備、聯(lián)動(dòng)為常態(tài)化工作機(jī)制；第三，加強(qiáng)重要生活物資保供穩(wěn)價(jià)，落實(shí)保障標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲聯(lián)動(dòng)機(jī)制；第四，加強(qiáng)從糧食收購(gòu)到出庫(kù)的全過(guò)程安全監(jiān)管，積極開(kāi)展糧食安全監(jiān)督檢查與行政執(zhí)法。

4 基于權(quán)變理論的糧食應(yīng)急管理啟示

在及時(shí)有效的應(yīng)急管理措施之下，疫情管控期間武漢市糧食市場(chǎng)運(yùn)行平穩(wěn)，供應(yīng)充足，價(jià)格穩(wěn)定。其主要經(jīng)驗(yàn)在于：其一，應(yīng)急管理組織靈活高效，權(quán)宜應(yīng)變，在疫情防控的各個(gè)階段，結(jié)合具體條件采取了適宜的應(yīng)對(duì)措施。其二，糧食儲(chǔ)備體系健全，結(jié)構(gòu)合理，庫(kù)存充足，確保了有效供應(yīng)。其三，監(jiān)測(cè)密切，報(bào)告及時(shí)，處理迅速。通過(guò)嚴(yán)密的糧食市場(chǎng)價(jià)格監(jiān)測(cè)和報(bào)告，一旦發(fā)現(xiàn)價(jià)格波動(dòng)現(xiàn)象，及時(shí)協(xié)調(diào)糧源，保障供應(yīng)，促進(jìn)價(jià)格回落。其四，合理利用社會(huì)力量，號(hào)召糧食企業(yè)積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，發(fā)動(dòng)干部群眾參與物資分發(fā)，為糧食的有效供應(yīng)貢獻(xiàn)力量。

總結(jié)武漢市糧食應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合權(quán)變理論，得出以下幾點(diǎn)啟示。

4.1 提升糧食應(yīng)急管理者的權(quán)變素質(zhì)

首先，管理者要具備權(quán)變管理的思維和意識(shí)，將權(quán)變管理理念貫徹于糧食應(yīng)急管理的全過(guò)程，打破固有思維方式和管理模式，隨機(jī)應(yīng)變，靈活變通。其次，管理者要具備敏銳的洞察力，洞悉環(huán)境的變化及其對(duì)應(yīng)急管理決策的影響。有效的應(yīng)急管理，必須準(zhǔn)確把握環(huán)境因素相互之間的作用及其動(dòng)態(tài)變化，并在此基礎(chǔ)上準(zhǔn)確評(píng)估變化對(duì)應(yīng)急工作的影響程度，從而做出相應(yīng)的調(diào)整。最后，要具備權(quán)變管理的能力，能夠根據(jù)環(huán)境的變化，在糧食應(yīng)急管理的事前、事中、事后各個(gè)階段做出正確的決策，有效組織人、財(cái)、物等各種資源，最大限度發(fā)揮出整合資源的效力，提高應(yīng)急管理的效率和效果。

4.2 提高應(yīng)急組織的敏捷性和靈活性

應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，應(yīng)急管理組織的敏捷度和響應(yīng)能力起著至關(guān)重要的作用。應(yīng)根據(jù)具體情況，建立規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)精簡(jiǎn)的應(yīng)急組織，減少管理層級(jí)，使指揮鏈條達(dá)到最短，提高組織的靈活性，從而提高組織對(duì)環(huán)境變化的適應(yīng)性，一旦環(huán)境發(fā)生改變，能夠快速做出反應(yīng)，及時(shí)調(diào)整戰(zhàn)略措施。明確組織內(nèi)部各成員單位的職責(zé)和權(quán)限，建立組織協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，防止職責(zé)重疊、條塊分割和相互推諉等現(xiàn)象。同時(shí)，強(qiáng)化社會(huì)動(dòng)員和參與機(jī)制建設(shè)，提高應(yīng)急組織的多元性，在政府主導(dǎo)下，引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織、社會(huì)公眾等社會(huì)力量積極參與，與政府密切配合、高效合作、資源互補(bǔ)，共同應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，從而更加有效地開(kāi)展糧食應(yīng)急管理工作。

4.3 健全糧食儲(chǔ)備體系，增強(qiáng)對(duì)糧食市場(chǎng)波動(dòng)的反應(yīng)能力

4.3.1 平衡各主體儲(chǔ)備規(guī)模

我國(guó)的糧食儲(chǔ)備主體包括中央政府儲(chǔ)備、地方政府儲(chǔ)備、農(nóng)戶儲(chǔ)備和企業(yè)儲(chǔ)備。最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策的實(shí)施，使得我國(guó)具有規(guī)模巨大的政府儲(chǔ)備。與此同時(shí)，農(nóng)戶儲(chǔ)備數(shù)量在不斷下降，企業(yè)儲(chǔ)備式微[12]。政府儲(chǔ)備通常由國(guó)家直接控制，使用和調(diào)度需經(jīng)過(guò)層層審批和把控程序，市場(chǎng)反應(yīng)靈敏度和調(diào)動(dòng)的靈活性相對(duì)較低，不利于突發(fā)事件下的應(yīng)急調(diào)度和投放；而且，過(guò)高的儲(chǔ)備量會(huì)造成巨大的儲(chǔ)備成本負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)。與政府儲(chǔ)備相對(duì)的是私人部門(mén)儲(chǔ)備(即農(nóng)戶儲(chǔ)備和企業(yè)儲(chǔ)備)，其中：農(nóng)戶儲(chǔ)備屬于滿足自身口糧需求或套利的個(gè)體行為，自由度高，靈活性大；企業(yè)是追求利潤(rùn)最大化的實(shí)體，對(duì)市場(chǎng)信息的敏感度高，能夠根據(jù)市場(chǎng)的變化靈活調(diào)整。因此，不管是從緩解成本壓力、降低風(fēng)險(xiǎn)，還是從糧食應(yīng)急的靈活性考慮，都應(yīng)適度控制和收縮政府儲(chǔ)備，鼓勵(lì)和支持私人部門(mén)增加儲(chǔ)備，促進(jìn)糧食儲(chǔ)備主體的多元平衡，以便在應(yīng)急狀態(tài)下發(fā)揮不同儲(chǔ)備主體的優(yōu)勢(shì)，更加高效地滿足應(yīng)急需求，保障糧食供給。

4.3.2 建立靈活高效的數(shù)字化儲(chǔ)備調(diào)節(jié)機(jī)制

進(jìn)一步健全糧食儲(chǔ)備體系建設(shè)，建立靈活高效的儲(chǔ)備調(diào)節(jié)機(jī)制，以便在非常時(shí)期，通過(guò)調(diào)整儲(chǔ)備吞吐和輪換的節(jié)奏、力度、方式，及時(shí)調(diào)節(jié)糧食供求，穩(wěn)定糧食價(jià)格[13]。一方面，考慮調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)行儲(chǔ)備管理體制的計(jì)劃管理模式，利用大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備的數(shù)字化，實(shí)施動(dòng)態(tài)化市場(chǎng)管理，提高儲(chǔ)備調(diào)節(jié)的靈活性，增強(qiáng)對(duì)糧食市場(chǎng)波動(dòng)的快速反應(yīng)能力和及時(shí)調(diào)節(jié)能力。另一方面，化解中央儲(chǔ)備和地方儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)同質(zhì)的現(xiàn)象。建議中央儲(chǔ)備更多發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，在原糧儲(chǔ)備的基礎(chǔ)之上，適度進(jìn)行成品糧儲(chǔ)備。這樣既能保障對(duì)市場(chǎng)的原糧供應(yīng)，又能在特殊時(shí)期供應(yīng)一定的成品糧。地方儲(chǔ)備建議以成品糧為主，當(dāng)突發(fā)事件爆發(fā)時(shí)，能夠快速投放市場(chǎng)，提高糧食應(yīng)急效率，保障區(qū)域糧食安全。

4.4 因地制宜，提高應(yīng)急預(yù)案的異質(zhì)性

目前，我國(guó)尚有部分市縣未出臺(tái)糧食應(yīng)急預(yù)案，且已出臺(tái)的糧食應(yīng)急預(yù)案存在重理論、輕操作，內(nèi)容條款過(guò)于寬泛，缺乏與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況結(jié)合等問(wèn)題。根據(jù)權(quán)變管理思想，糧食應(yīng)急預(yù)案尤應(yīng)強(qiáng)調(diào)其地方特性和實(shí)際可操作性，而不是無(wú)根據(jù)無(wú)意義的重復(fù)，各地應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)厣缜?、糧情，因地制宜、科學(xué)合理設(shè)計(jì)預(yù)案，將預(yù)案細(xì)化、具體化，并及時(shí)對(duì)各級(jí)各類預(yù)案做出調(diào)整和修訂，切實(shí)建立起一套科學(xué)實(shí)用、實(shí)施有效、規(guī)范協(xié)調(diào)的應(yīng)急預(yù)案體系，以適應(yīng)具體情況的變化。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)和應(yīng)急演練，提高糧食應(yīng)急相關(guān)工作人員的應(yīng)急知識(shí)和技能，提高各應(yīng)急載體在應(yīng)急處置中的應(yīng)急保障能力。

4.5 加大糧食市場(chǎng)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，及時(shí)掌握環(huán)境因素的動(dòng)態(tài)變化

權(quán)變的糧食應(yīng)急管理需準(zhǔn)確分析和把握各類環(huán)境因素的變化，這就必然要求具備及時(shí)、充分、有效的信息基礎(chǔ)。建議加大糧食信息體系建設(shè)的投入力度，加強(qiáng)糧食市場(chǎng)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，建立覆蓋全國(guó)、省、市、縣，及糧食企業(yè)等各級(jí)的信息采集點(diǎn)[14]，合理確定監(jiān)測(cè)頻率和密度，保障信息的充分性和時(shí)效性。同時(shí)，加大信息軟件建設(shè)投入，提高信息分析、處理、利用的能力和水平，從而能夠通過(guò)對(duì)糧食監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確研判，在事件發(fā)生前及時(shí)發(fā)出預(yù)警信號(hào)，為糧食應(yīng)急管理決策提供準(zhǔn)確可靠的信息基礎(chǔ)。

5 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，新冠肺炎疫情在一些國(guó)家和地區(qū)還沒(méi)有得到有效控制，全球糧食市場(chǎng)仍具有很大的復(fù)雜性和不確定性，這對(duì)我國(guó)糧食安全來(lái)說(shuō)始終是一種威脅。權(quán)變理論的基本思想與糧食應(yīng)急管理的特征相契合，將其應(yīng)用于糧食應(yīng)急管理工作具有現(xiàn)實(shí)意義。權(quán)變理論下，管理行為是否有效取決于對(duì)具體環(huán)境條件的匹配和適應(yīng)程度，這就需要在常規(guī)狀態(tài)下不斷完善糧食應(yīng)急管理體系，以便在應(yīng)急狀態(tài)下，能夠適時(shí)根據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)、地域、時(shí)間、市場(chǎng)等環(huán)境因素的變化，更有效地采取相應(yīng)的應(yīng)急管理措施。但是，如何建立精細(xì)化的數(shù)理模型精準(zhǔn)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)下的糧食安全問(wèn)題，尚需要進(jìn)一步深入研究，這也是未來(lái)研究的重點(diǎn)之一。