財政支持學(xué)前教育發(fā)展：價值取向、存在問題與優(yōu)化路徑

【摘要】財政支持學(xué)前教育是保障學(xué)前教育發(fā)展、實現(xiàn)幼有所育的基礎(chǔ)，其價值取向包括：保障兒童受教育權(quán)，實現(xiàn)兒童利益最大化；關(guān)注教育公平，促進兒童受教育機會平等；為學(xué)前教育公共服務(wù)提供財政保障，促進教育資源配置均等化。我國財政支持學(xué)前教育發(fā)展當(dāng)前存在的主要問題有：公共財政支持學(xué)前教育的總體規(guī)模偏小、投入水平不高；政府財政責(zé)任重心過低，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)基層政府投入能力較弱；財政投入偏向?qū)W前教育機構(gòu)，投向個人不足等。為進一步推動我國學(xué)前教育發(fā)展，實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，應(yīng)優(yōu)化財政支持學(xué)前教育路徑，包括：學(xué)前教育財政投入擴量提質(zhì)，構(gòu)建學(xué)前教育財政支持保障機制；合理劃分各級政府財政責(zé)任，制定學(xué)前教育財政責(zé)任分類管理制度；完善財政投入方式，創(chuàng)新財政“投機構(gòu)”與“投個人”方式的融合。

【關(guān)鍵詞】學(xué)前教育；財政支持；投入機制；價值取向

【中圖分類號】G617 【文獻標(biāo)識碼】A 【文章編號】1005-6017（2021）11-0012-04

【作者簡介】唐海歌（1976-），女，江蘇宿遷人，宿遷學(xué)院法政學(xué)院講師，泰國博仁大學(xué)博士研究生。

一、財政支持學(xué)前教育發(fā)展的價值取向

財政支持學(xué)前教育發(fā)展的價值取向，主要是指公共財政支持學(xué)前教育所追求的價值目標(biāo)。價值取向為政府財政支持學(xué)前教育發(fā)展指明方向，是構(gòu)建公共財政對學(xué)前教育的投入機制和經(jīng)費分擔(dān)機制的基礎(chǔ)。

（一）保障兒童受教育權(quán)，實現(xiàn)兒童利益最大化

所有兒童能夠平等地獲得有質(zhì)量的學(xué)前教育機會，可以減少貧困，避免疾病，降低其他服務(wù)的不公平，因而公平的學(xué)前教育是兒童權(quán)利能夠得到有效保障的工具[1]。實現(xiàn)兒童權(quán)利，不僅要保證兒童擁有平等進入學(xué)前教育機構(gòu)的機會，還要保證兒童能夠公平地接受有質(zhì)量的學(xué)前教育服務(wù)，這關(guān)系到兒童權(quán)利的最大化。“權(quán)利需要錢，沒有公共資助和公共支持，權(quán)利就不可能獲得保護和實施。”[2] 因此，必須構(gòu)建財政支持學(xué)前教育發(fā)展的有效機制，保障學(xué)前教育推動兒童利益最大化實現(xiàn)的財政價值取向。

（二）關(guān)注教育公平，促進兒童受教育機會平等

教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)，如果沒有教育公平，就會危及社會公平和社會效率，甚至影響整個社會的穩(wěn)定性。英國著名哲學(xué)家培根曾說過：“只要維持公平的教育機會，貧窮就不會變成世襲，就不會一代一代世世代代的窮?！盵3]學(xué)前教育是整個教育體系的起始階段，是終身教育的前提和關(guān)鍵，為兒童提供有質(zhì)量的學(xué)前教育服務(wù)能夠有效提升兒童未來的人力資本，促進社會公平[4]。而財政支持能為兒童平等享有學(xué)前教育服務(wù)提供有力保障，促進學(xué)前教育向全體適齡兒童平等開放，實現(xiàn)學(xué)前教育“普遍惠及、人人享有”。因此，構(gòu)建合理的學(xué)前教育財政投入和成本分擔(dān)機制，保障幼兒接受教育機會的平等，這是財政支持學(xué)前教育最基本的價值取向。

（三）為學(xué)前教育公共服務(wù)提供財政保障，促進教育資源配置的均等化

學(xué)前教育是整個教育系統(tǒng)的基礎(chǔ)和開端，針對發(fā)展學(xué)前教育的諸多益處，在國際上已經(jīng)形成共識，認為兒童接受學(xué)前教育不僅可以促進個人能力發(fā)展、提高個人素質(zhì)，還會促進經(jīng)濟、文化的發(fā)展，并最終推動整個社會的發(fā)展，即學(xué)前教育存在很強的正外部效益[5]。這種正外部性特點，如果只由家長或私人部門投入，有質(zhì)量的學(xué)前教育服務(wù)就會不足。加大公共財政對學(xué)前教育的支持力度，能夠增加有質(zhì)量的學(xué)前教育供給，促進教育資源配置的均等化，為學(xué)前教育公共服務(wù)提供財政保障。

二、我國財政支持學(xué)前教育發(fā)展當(dāng)前存在的主要問題

（一）公共財政支持學(xué)前教育的總體規(guī)模偏小、投入水平不高

學(xué)前教育財政投入占財政性教育經(jīng)費總投入的比例偏低。學(xué)前教育財政投入占財政性教育經(jīng)費總投入的比例，反映一個國家或地區(qū)財政支持學(xué)前教育的規(guī)模大小，能夠體現(xiàn)學(xué)前教育在整個教育體系中的地位。國際上學(xué)前三年毛入園率在80%以上的國家，學(xué)前教育財政經(jīng)費占國家整個教育財政經(jīng)費總投入的平均值為9.67%[6]， 2018年，我國學(xué)前教育毛入園率就已達到81.7%，學(xué)前教育財政經(jīng)費為177.39億元，僅占國家財政性教育經(jīng)費總投入的4.79% [7]，與世界先進國家的通行做法差距很大。

生均公共經(jīng)費遠低于各級教育生均公共經(jīng)費。教育生均公共經(jīng)費反映的是國家對各級教育的關(guān)注程度，也就是國家在學(xué)前教育、小學(xué)、初中、高中和高等教育中，重點關(guān)注哪級教育。我國雖然近幾年學(xué)前教育生均公共經(jīng)費持續(xù)增長，但仍大大低于其他各級教育公共經(jīng)費的投入。教育部《2019年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況》顯示，我國2019年學(xué)前教育、小學(xué)、普通初中、普通高中和普通高等學(xué)校的生均公共經(jīng)費分別為8615.38元、11949.08元、17319.04元、17821.21元和23453.39元[8]，其中學(xué)前教育生均財政性公共經(jīng)費遠低于其他各級教育生均經(jīng)費，僅達到小學(xué)生均經(jīng)費的72.1%，反映出財政在整個教育體系中，對學(xué)前教育投入水平過低，公共財政對學(xué)前教育的投入保障機制還不夠完善。早在2010年，國務(wù)院就明確要求，“新增教育經(jīng)費要向?qū)W前教育傾斜”[9]，但目前學(xué)前教育財政投入在整個學(xué)段中處于最為弱勢的狀態(tài)沒有得到根本性的扭轉(zhuǎn)[10]。

財政支持舉辦的公辦園數(shù)量尚不充足。一定數(shù)量和較高比例的公辦園是實現(xiàn)幼有所育的根本保障，也是公益、普惠性學(xué)前教育資源的主體。自從2010年《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》頒布以來，各級政府不斷加大財政投入力度，通過新建、改建、擴建等方式增加公辦園數(shù)量，擴大公益、普惠性學(xué)前教育資源。但從現(xiàn)有學(xué)前教育資源分布情況看，公辦學(xué)前教育資源依然不足。教育部《全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2019年，全國共有幼兒園28.12萬所，其中民辦幼兒園17.32萬所，占比高達61.59%。全國在園幼兒4713.88萬人，其中民辦園在園幼兒2649.44萬人，占全國在園幼兒總數(shù)的56.2%[11]。公辦園的數(shù)量及在園幼兒數(shù)均低于民辦幼兒園。

學(xué)前教育公共經(jīng)費分擔(dān)比例偏低。學(xué)前教育公共經(jīng)費分擔(dān)比例，也就是公共財政在學(xué)前教育經(jīng)費總投入中的占比，比值大小反映政府在學(xué)前教育公共服務(wù)中承擔(dān)的經(jīng)費比例大小。比值越高，說明政府負擔(dān)比例越大，即政府對學(xué)前教育財政投入比重越大。

近年來，我國財政在學(xué)前教育總體經(jīng)費中的分擔(dān)比例不斷增長，《2019中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》顯示，2018年全國學(xué)前教育經(jīng)費總投入為3672.41億元，其中政府財政投入1773.94億元，負擔(dān)比例為48.30%；家庭投入1730.36億元，負擔(dān)比例為47.11%[12]。如果跟經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）國家相比，我國總體負擔(dān)比例依然偏低。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）主要發(fā)達國家財政投入占學(xué)前教育總投入的比重，早在2011年就超過80%，成為學(xué)前教育經(jīng)費投入的絕對主體，而民間投入占總投入的比重不足20%[13]。我國財政分擔(dān)比例過低，與家庭分擔(dān)比例接近，導(dǎo)致家庭負擔(dān)過重，不利于兒童接受公平、高質(zhì)量的學(xué)前教育服務(wù)。

（二）政府財政責(zé)任重心過低，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)基層政府投入能力較弱

學(xué)前教育的財政責(zé)任應(yīng)由哪級政府承擔(dān)，指的是學(xué)前教育公共財政的分工。當(dāng)前我國實施的是“以縣為主”的學(xué)前教育管理體制，縣級政府是學(xué)前教育主要管理單位和投入主體[14]，中央和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市級財政投入較少，主要負責(zé)進行引導(dǎo)、獎勵和補助。

這種政府間的財政責(zé)任劃分，導(dǎo)致學(xué)前教育財政投入中政府責(zé)任重心太低。縣級政府財政實力差距大，對學(xué)前教育財政投入保障力度有顯著影響[15]。尤其是在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，學(xué)前教育財政投入常常被義務(wù)教育擠壓，導(dǎo)致財政對學(xué)前教育投入的縮減[16]。

（三）財政投入偏向?qū)W前教育機構(gòu)，投向個人不足

財政支持學(xué)前教育的方式主要有兩種，一種是投向?qū)W前教育服務(wù)的供給方，也稱“投機構(gòu)”；一種是投向?qū)W前教育服務(wù)的需求方，也稱“投個人”。我國財政支持學(xué)前教育的方式主要是把有限的財政資源投向?qū)W前教育機構(gòu)，且主要是投向公辦幼兒園，對個人投入限于一些弱勢兒童群體，即對家庭困難兒童實行教育救助的方式[17]。這種做法在一段時間內(nèi)能夠推動學(xué)前教育快速發(fā)展，學(xué)前教育資源供給總量提升，但卻造成了新的不公平。我國學(xué)前教育底子薄、公辦幼兒園少，在一段時間內(nèi)公辦幼兒園還無法獨自提供足量的普惠性學(xué)前教育資源，很多兒童需要進入民辦幼兒園。我國“投機構(gòu)”的財政支持方式，使進入民辦園的兒童無法與公辦園的兒童一樣享受政府的財政福利，同時對民辦園支持力度較小，導(dǎo)致民辦園在整體上發(fā)展緩慢、教育質(zhì)量難以提高，從而造成幼兒受教育機會、過程和結(jié)果的不公平。

三、優(yōu)化財政支持學(xué)前教育發(fā)展的路徑

（一）學(xué)前教育財政投入擴量提質(zhì)，構(gòu)建學(xué)前教育財政支持保障機制

學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育的重要組成部分，正外部效益顯著。因此，堅持學(xué)前教育的公益性和普惠性，就必須強化政府對學(xué)前教育的主體責(zé)任，公共財政投入應(yīng)當(dāng)擴量提質(zhì)，借以構(gòu)建與政府責(zé)任相匹配的財政投入保障機制。

采取有力措施，不斷擴大學(xué)前教育的財政投入規(guī)模。我國目前財政投入學(xué)前教育的規(guī)模偏小、投入不足，是“入園難、入園貴”的根本原因。為此，公共財政必須加大投入規(guī)模，借鑒國際上的成功經(jīng)驗，設(shè)立學(xué)前教育專項經(jīng)費，制定與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)、與其他各級教育財政投入比例相協(xié)調(diào)的財政投入指標(biāo)，力爭盡快把學(xué)前教育財政投入占財政性教育經(jīng)費總投入的比例提高到9%左右，以大幅增加學(xué)前教育公共資源，從根本上破解“入園難、入園貴”問題。

制定科學(xué)的生均公共經(jīng)費指標(biāo)。為了保障學(xué)前教育具有充足的財政資源支持其發(fā)展，應(yīng)參照小學(xué)、普通初中的財政生均經(jīng)費，依據(jù)市場價格和實際需要，計算出在普惠性學(xué)前教育機構(gòu)就讀的幼兒所需的人均教育經(jīng)費和財政性經(jīng)費的數(shù)額，制定科學(xué)的學(xué)前教育生均公共經(jīng)費指標(biāo)。

進一步落實政府舉辦公立幼兒園職責(zé)，提高公辦園比例。公辦園資源的增加，可以擴大公共資源的受益群體，發(fā)揮公辦園?；尽⒍档拙€、引領(lǐng)方向、平抑收費的作用，改善學(xué)前教育受益公平[18]。隨著新的人口政策的出臺，學(xué)齡前兒童數(shù)量還會進一步增加，應(yīng)進一步落實政府公共財政支持興建公辦幼兒園的職責(zé)，采取各種方式，增加公辦園的數(shù)量，使公辦幼兒園的數(shù)量占絕對優(yōu)勢。一方面，在城市，可以通過新建、改建、鼓勵單位辦園、購買改制等方式，增加公辦園數(shù)量；另一方面，中央財政要加大對農(nóng)村以及貧困和邊遠地區(qū)的支持力度，制定增設(shè)學(xué)前教育公立機構(gòu)計劃，保障這部分地區(qū)兒童的學(xué)前教育機會。

構(gòu)建合理的分擔(dān)機制，提高政府分擔(dān)比例。在界定學(xué)前教育的政府責(zé)任與構(gòu)建各主體成本分擔(dān)機制中，應(yīng)體現(xiàn)政府對學(xué)前教育的公共責(zé)任。我國政府在學(xué)前教育投入主體中分擔(dān)比例過低，與家庭分擔(dān)比例接近，造成家庭負擔(dān)過重，當(dāng)前應(yīng)盡快建立能夠體現(xiàn)政府主體責(zé)任的分擔(dān)機制，大幅提高政府分擔(dān)占比，逐步達到80%左右，以此保證學(xué)前教育的質(zhì)量和確保家庭可負擔(dān)。

（二）合理劃分各級政府財政責(zé)任，制定學(xué)前教育財政責(zé)任分類管理制度

根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟、社會發(fā)展水平，制定學(xué)前教育各級政府財政責(zé)任分類管理制度，差異化劃分政府財政責(zé)任，改變由財政責(zé)任主體重心過低而造成的學(xué)前教育資源分布不均衡現(xiàn)象。一方面，可以在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)探索實行財政責(zé)任重心上移到?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市一級政府的分擔(dān)機制；另一方面，明確中央政府在學(xué)前教育財政投入中的責(zé)任和投入比例，確保學(xué)前教育財政投入的充足和穩(wěn)定。

（三）完善財政投入方式，創(chuàng)新財政“投機構(gòu)”與“投個人”方式的融合

在當(dāng)前形勢下，要保障公辦園和民辦園的幼兒都能享受到公平性和公益性的學(xué)前教育資源，應(yīng)創(chuàng)新適合我國國情的財政投入方式。我國當(dāng)前財政主要是“投機構(gòu)”，而且是重點投向公辦學(xué)前教育機構(gòu)。可以融入需求方導(dǎo)向的投入方式，也就是財政“投個人”。針對公辦園資源短缺而進入民辦園就讀的兒童，選擇需求方導(dǎo)向的財政投入方式，財政重點投向接受學(xué)前教育的個人，以彌補他們因為進入民辦園而錯失的財政對學(xué)前教育投入的福利，通過教育財政投入的公平，保障兒童受教育機會、過程和結(jié)果的公平。借鑒日本實施的幼兒入園獎勵補助金制度，以減輕入園兒童家庭的經(jīng)濟負擔(dān)[19]，對進入民辦園的幼兒發(fā)放“教育券”，為其家庭提供教育津貼?！皩W(xué)前教育券”是指政府通過教育券的形式把用于學(xué)前教育的財政經(jīng)費，分配到受教育的幼兒家庭，家庭用教育券支付幼兒入園的部分費用。教育券的使用，一方面保障了兒童受教育機會的公平性，另一方面可以促進民辦幼兒園的發(fā)展和教育質(zhì)量的提高。家長和兒童通過使用教育券，在民辦園的選擇上“用腳投票”，民辦幼兒園為了獲得更多的財政支持，采取各種措施促進自身發(fā)展和提高教育質(zhì)量來吸引更多的兒童入園，這種投入方式實質(zhì)上是財政表面“投個人”而間接“投機構(gòu)”，簡單說，就是財政把對學(xué)前教育的投入，通過入園兒童家庭使用教育券的方式，兌現(xiàn)給幼兒園，通過財政投入縮短公辦和民辦幼兒園之間家庭負擔(dān)的經(jīng)費差距，實現(xiàn)學(xué)前教育公平與質(zhì)量的提高。

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本文系江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究一般項目“教育現(xiàn)代化視角下學(xué)前教育公共服務(wù)資源配置研究 ——以宿遷市為例”（項目編號：2019SJA1996）的階段性成果。

通訊作者：唐海歌，282381017@qq.com

（責(zé)任編輯 張付慶）