省級(jí)執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄的編制方法研究

韓國(guó)興 羅衛(wèi)華 趙 月

（1.交通運(yùn)輸部管理干部學(xué)院，北京 101601）（2.貴州省交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法監(jiān)督局，貴州 貴陽(yáng) 550001）

為扎實(shí)推進(jìn)交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革，統(tǒng)籌配置行政執(zhí)法職能和執(zhí)法資源，切實(shí)解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問題，2020年12月14日國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法有關(guān)事項(xiàng)的通知》，對(duì)《交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2020年版）》（簡(jiǎn)稱部2020版指導(dǎo)目錄）提出要求并建議各省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)行補(bǔ)充、細(xì)化和完善，進(jìn)一步明確省級(jí)區(qū)域內(nèi)行政執(zhí)法事項(xiàng)的責(zé)任主體①參見《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法有關(guān)事項(xiàng)的通知》。。2020年12月31日交通運(yùn)輸部編制印發(fā)2020版指導(dǎo)目錄，為各地交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法提供參考。

截至2021年9月，全國(guó)約有12個(gè)省份先后編制了省級(jí)交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄，并已向社會(huì)公布實(shí)施（如天津②參見《天津市交通運(yùn)輸委員會(huì)關(guān)于印發(fā)天津市交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)目錄的通知》（津交發(fā)〔2021〕20號(hào)）。、吉林③參見《吉林省交通運(yùn)輸廳關(guān)于公布<吉林省交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2021年版）>的通知》（吉交法規(guī)〔2021〕102號(hào)）。、青海④參見《關(guān)于印發(fā)<青海省交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2021年版）>的通知》（青交〔2021〕72號(hào)）。、江蘇⑤參見《江蘇省交通運(yùn)輸行政處罰事項(xiàng)清單分類指導(dǎo)目錄（2021）》。、新疆⑥參見《關(guān)于印發(fā)自治區(qū)交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄的通知》。、黑龍江⑦參見《黑龍江省交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2021年試行版）》。、遼寧⑧參見《遼寧省交通運(yùn)輸廳關(guān)于印發(fā)<遼寧省交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2021年版）>的通知》（遼交行審發(fā)〔2021〕32號(hào)）。、浙江⑨參見《浙江省交通運(yùn)輸廳關(guān)于交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法有關(guān)事項(xiàng)的通知》。、福建⑩參見《關(guān)于印發(fā)<福建省交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2021年版）>的通知》。、湖南?參見《湖南省交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2021年版）》。、廣東?參見《廣東省交通運(yùn)輸廳關(guān)于印發(fā)<廣東省交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2021版）>的通知》。等省份），或已向社會(huì)征求完意見（如內(nèi)蒙古?參見《自治區(qū)交通運(yùn)輸廳關(guān)于<內(nèi)蒙古自治區(qū)交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2020年版）>征求意見結(jié)果反饋》。），但仍有約20個(gè)省份未公布進(jìn)展情況；市（縣）級(jí)的綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)目錄工作少有地方開展。

由于地方性法規(guī)規(guī)章地域性強(qiáng)、差別較大，編制省一級(jí)指導(dǎo)目錄不僅要參考部2020版指導(dǎo)目錄的內(nèi)容，還要考慮地方性法規(guī)規(guī)章的具體要求，兼顧法律、法規(guī)、規(guī)章的立改廢釋，從而造成編制過(guò)程相對(duì)繁瑣、系統(tǒng)性強(qiáng)、工作量大，加之市縣級(jí)綜合行政執(zhí)法目錄編制后續(xù)也有開展的需求，因此如何借助信息化的手段和高效方法輔助指導(dǎo)目錄的編制工作十分必要。

本文從交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄的編制需求出發(fā)，分析省級(jí)指導(dǎo)目錄的編制過(guò)程，構(gòu)建編制流程及信息化方法，并結(jié)合承擔(dān)課題的研究情況，以貴州省級(jí)交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄為例進(jìn)行了驗(yàn)證，提出省級(jí)交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄編制工作的建議，為各地交通運(yùn)輸主管部門提供參考。

一、指導(dǎo)目錄的信息化編制

（一）編制的業(yè)務(wù)需求

1.執(zhí)法事項(xiàng)的增刪需求

由于部2020版指導(dǎo)目錄并不包括地方性法規(guī)規(guī)章設(shè)定的行政處罰和行政強(qiáng)制事項(xiàng)，因此在編制省級(jí)指導(dǎo)目錄時(shí)，一方面應(yīng)當(dāng)在部2020版指導(dǎo)目錄基礎(chǔ)上刪減非省級(jí)及市縣一級(jí)的實(shí)施主體相關(guān)事項(xiàng)；另一方面還要根據(jù)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章立改廢釋和地方立法等情況，進(jìn)行執(zhí)法事項(xiàng)的補(bǔ)充，如新疆的指導(dǎo)目錄①參見《關(guān)于印發(fā)自治區(qū)交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄的通知》。中第146項(xiàng)新增“對(duì)外國(guó)籍運(yùn)輸車輛違反國(guó)際道路運(yùn)輸管理規(guī)定行為的行政處罰”，其在部2020版指導(dǎo)目錄中并無(wú)列明。

2.實(shí)施依據(jù)的完善需求

地方性法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的部分條文對(duì)上位法及部頒規(guī)章做了細(xì)化和補(bǔ)充，這在執(zhí)法目錄編制過(guò)程中，也要對(duì)執(zhí)法事項(xiàng)相對(duì)應(yīng)的實(shí)施依據(jù)進(jìn)行地方法規(guī)規(guī)章的補(bǔ)充完善。如黑龍江省指導(dǎo)目錄（2021年試行版）②參見《黑龍江省交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2021年試行版）》。第1項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)的實(shí)施依據(jù)補(bǔ)充了《黑龍江省農(nóng)村公路條例》第四十二條第（三）項(xiàng)的相關(guān)規(guī)定。

3.實(shí)施主體的明晰需求

根據(jù)部2020版指導(dǎo)目錄說(shuō)明，省級(jí)指導(dǎo)目錄在明確“第一責(zé)任層級(jí)建議”時(shí)，并不排斥上級(jí)主管部門對(duì)違法行為的管轄權(quán)和處罰權(quán)，即便部2020版指導(dǎo)目錄在實(shí)施主體的第一責(zé)任層級(jí)建議中未將省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門列入，其依然可以根據(jù)實(shí)際情況做適當(dāng)?shù)难a(bǔ)充和完善，如吉林省指導(dǎo)目錄③參見《吉林省交通運(yùn)輸廳關(guān)于公布吉林省交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2021年版）的通知》。中第216項(xiàng)“對(duì)水運(yùn)工程建設(shè)項(xiàng)目不具備招標(biāo)條件而進(jìn)行招標(biāo)行為的行政處罰”的第一責(zé)任層級(jí)建議為“省、設(shè)區(qū)的市或縣級(jí)”，而對(duì)應(yīng)的部2020版指導(dǎo)目錄第225項(xiàng)“對(duì)水運(yùn)工程建設(shè)項(xiàng)目不具備招標(biāo)條件而進(jìn)行招標(biāo)行為的行政處罰”的第一責(zé)任層級(jí)建議則為“設(shè)區(qū)的市或縣級(jí)”，并未將“省級(jí)”列入。

為了編制省級(jí)執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄，需要熟悉交通運(yùn)輸法律法規(guī)和業(yè)務(wù)的人員根據(jù)各省情況，開展相關(guān)工作。以上需求同樣也是信息化編制需要逐一攻克的技術(shù)難題。為此，本文開展了以下的理論支撐和相關(guān)研究工作。

（二）理論支撐與相關(guān)研究

部2020版執(zhí)法目錄中執(zhí)法事項(xiàng)的實(shí)施依據(jù)來(lái)自《中華人民共和國(guó)公路法》等96部現(xiàn)行有效的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的具體條款內(nèi)容。因此，對(duì)于本節(jié)第一部分所述需求，可以轉(zhuǎn)換為對(duì)法律法規(guī)條款的識(shí)別、挖掘、分析、對(duì)比的技術(shù)處理。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，自然語(yǔ)言處理（NLP）中的正則表達(dá)式、文本相似度計(jì)算以及MATLAB的文本分析等技術(shù)基本可以支撐指導(dǎo)目錄編制的信息化，之后在交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法專家的專家知識(shí)校驗(yàn)下，循環(huán)數(shù)次工作，可完成指導(dǎo)目錄的編制工作。

1.自然語(yǔ)言處理（NLP）

自然語(yǔ)言處理（Natural Language Processing，NLP）是計(jì)算機(jī)科學(xué)領(lǐng)域與人工智能領(lǐng)域中的一個(gè)重要方向，研究能實(shí)現(xiàn)人與計(jì)算機(jī)之間用自然語(yǔ)言進(jìn)行有效通信的各種理論和方法，是一門融語(yǔ)言學(xué)、計(jì)算機(jī)科學(xué)、數(shù)學(xué)于一體的科學(xué)[1]，主要應(yīng)用于輿情監(jiān)測(cè)、自動(dòng)摘要、文本分類等方面[2]。本文研究?jī)?nèi)容中，主要應(yīng)用的是對(duì)于實(shí)施依據(jù)的法律條文提取和文本相似度分析。

2.正則表達(dá)式

正則表達(dá)式為由事先定義好的普通字符和特殊字符所組成的字符串，對(duì)目標(biāo)模式的字符串實(shí)現(xiàn)匹配，其優(yōu)點(diǎn)是對(duì)于具有已知特征的知識(shí)抽取有較高的準(zhǔn)確性和抽取效率[3]。趙興濤等[4]采用正則表達(dá)式的方法識(shí)別法律文件的章節(jié)條款，解決了法律文件自動(dòng)識(shí)別問題。胡海盟[3]為實(shí)現(xiàn)建筑規(guī)范知識(shí)的自動(dòng)抽取，把所收集到的質(zhì)量驗(yàn)收規(guī)范條文知識(shí)進(jìn)行分析，利用正則表達(dá)式編寫規(guī)范條文的分類規(guī)則和抽取規(guī)則，完成各類規(guī)范條文知識(shí)的抽取。本文研究中，正則表達(dá)式主要用于識(shí)別地方法律法規(guī)和部門規(guī)章中有關(guān)行政處罰和行政強(qiáng)制的條文依據(jù)，以補(bǔ)充完善部2020版指導(dǎo)目錄或?yàn)樾略鰣?zhí)法事項(xiàng)提供實(shí)施依據(jù)。

3.文本相似度計(jì)算

由于通過(guò)正則表達(dá)式提取出來(lái)的法律法規(guī)及部門規(guī)章的關(guān)于行政處罰或行政強(qiáng)制的條文同樣也會(huì)作為部2020版指導(dǎo)目錄中部分執(zhí)法事項(xiàng)的實(shí)施依據(jù)，因此需要進(jìn)行文本相似度計(jì)算，根據(jù)相似度值高低，判斷提取的條文是否可以作為對(duì)應(yīng)執(zhí)法事項(xiàng)實(shí)施依據(jù)的補(bǔ)充條文，若否，則作為省級(jí)執(zhí)法指導(dǎo)目錄的新增事項(xiàng)的實(shí)施依據(jù)，添加到對(duì)應(yīng)的集合中。

在前期研究中，雖然尚未發(fā)現(xiàn)學(xué)者對(duì)法律法規(guī)條文的文本相似性進(jìn)行研究，但是在其他領(lǐng)域的文本相似度計(jì)算中，有不少研究和實(shí)踐。如肖靈云[5]提出一種基于相似度組合的方式實(shí)現(xiàn)主觀題的自動(dòng)評(píng)分；趙丹[6]基于N-Gram共現(xiàn)原理分別實(shí)現(xiàn)以文本、句子為單位的詞形相似度計(jì)算。鑒于本文所需計(jì)算相似度的文本為法律法規(guī)條文、且基本都是同一執(zhí)法事項(xiàng)的實(shí)施依據(jù)，文本相似度計(jì)算較為簡(jiǎn)單，因此選用基于關(guān)鍵詞匹配的傳統(tǒng)方法中的N-gram相似度計(jì)算方法。

（三）指導(dǎo)目錄編制的流程

通過(guò)對(duì)省級(jí)交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄編制的需求分析和當(dāng)前的部分信息化技術(shù)，可以構(gòu)造如圖1所示的目錄編制信息化流程：

圖1 省級(jí)交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄編制流程圖

其中，由于法律、法規(guī)和部門規(guī)章時(shí)常存在立改廢的動(dòng)態(tài)調(diào)整情況，更新部2020版指導(dǎo)目錄相關(guān)內(nèi)容、保存并替換原部2020版指導(dǎo)目錄，也體現(xiàn)了對(duì)于指導(dǎo)目錄內(nèi)容的動(dòng)態(tài)調(diào)整。

二、實(shí)例分析

為了驗(yàn)證上述省級(jí)交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄信息化編制流程的實(shí)用性和有效性，本文結(jié)合課題研究，以貴州省級(jí)執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄的編制為例進(jìn)行分析。

（一）部2020版指導(dǎo)目錄更新

部2020版指導(dǎo)目錄于2020年12月31日發(fā)布，其中部分法律法規(guī)及部門規(guī)章引用在其發(fā)布之日尚未予以更正和補(bǔ)充，因此本文研究了2020年7月至2021年9月15日部2020版指導(dǎo)目錄中的96部法律、行政法規(guī)及部門規(guī)章有立改廢情況，發(fā)現(xiàn)其中有2部法律、15部部門規(guī)章發(fā)生了變化，如表1所列。

經(jīng)對(duì)照分析，發(fā)現(xiàn)表1所示的17部法律法規(guī)涉及部2020版指導(dǎo)目錄的70條實(shí)施依據(jù)的修訂工作，通過(guò)對(duì)部2020版指導(dǎo)目錄中所涉及法律法規(guī)及部門規(guī)章的修改、補(bǔ)充和完善，76條實(shí)施依據(jù)發(fā)生了變化，其中新增7項(xiàng)、刪除1項(xiàng)、修訂執(zhí)法事項(xiàng)1項(xiàng)，部分情況如表2所列。將部2020版指導(dǎo)目錄進(jìn)行更新得到部2020版指導(dǎo)目錄（更新版），為省級(jí)指導(dǎo)目錄的編制奠定基礎(chǔ)。

表1 2021年開始實(shí)施、修訂（廢止）的法律法規(guī)及部門規(guī)章一覽表① 表內(nèi)統(tǒng)計(jì)信息為2020年7月至2021年9月期間

表2 實(shí)施依據(jù)的更新情況（部分）

（二）地方性法規(guī)規(guī)章的補(bǔ)充完善

通過(guò)對(duì)貴州省法規(guī)規(guī)章的抓取，得到現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)規(guī)章12項(xiàng)，如表3所列。

表3 貴州現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)規(guī)章一覽表

經(jīng)過(guò)對(duì)法規(guī)規(guī)章文本的信息化處理和關(guān)于行政處罰、行政強(qiáng)制事項(xiàng)條款正則表達(dá)式的構(gòu)建，從12部法規(guī)規(guī)章的1490條法律條文中提取出165條行政處罰、行政強(qiáng)制相關(guān)內(nèi)容，并進(jìn)行了人工校驗(yàn)完善。與部2020版指導(dǎo)目錄（更新版）的實(shí)施依據(jù)進(jìn)行匹配和相似度比較后，修改了2條執(zhí)法事項(xiàng)的相關(guān)內(nèi)容、新增79條執(zhí)法事項(xiàng)的相關(guān)內(nèi)容、補(bǔ)充完善了178條執(zhí)法事項(xiàng)的實(shí)施依據(jù)。

（三）執(zhí)法層級(jí)的劃分及確定

在前述部分得到的“貴州省級(jí)執(zhí)法事項(xiàng)列表”基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步考慮貴州省有關(guān)部門授權(quán)、取消或下放的職責(zé)，進(jìn)一步明確各項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)的執(zhí)法責(zé)任主體，對(duì)執(zhí)法事項(xiàng)列表進(jìn)行分級(jí)管理。根據(jù)貴州省交通運(yùn)輸廳權(quán)力清單和責(zé)任清單目錄（2021版）、貴州省交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工及貴州省實(shí)際情況，編制形成《貴州省交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2021版）》（初定稿）；經(jīng)溝通和討論并修改完善后，最終形成《貴州省交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2021版）》。其中，行政處罰437項(xiàng)、行政強(qiáng)制33項(xiàng)；第一責(zé)任主體為省級(jí)的執(zhí)法事項(xiàng)117項(xiàng)、市級(jí)450項(xiàng)、縣級(jí)440項(xiàng)①部分執(zhí)法事項(xiàng)的責(zé)任主體為“省、設(shè)區(qū)的市或縣級(jí)”，該部分?jǐn)?shù)據(jù)有重合，需要在梳理市縣級(jí)執(zhí)法目錄時(shí)具體確定。。根據(jù)執(zhí)法門類劃分，其中安全生產(chǎn)78項(xiàng)、地方海事行政105項(xiàng)、公路路政45項(xiàng)、道路運(yùn)政92項(xiàng)、航道行政32項(xiàng)、水路運(yùn)政29項(xiàng)、港口行政18項(xiàng)、工程質(zhì)量監(jiān)督管理71項(xiàng)，如圖2所示。

圖2 貴州省交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄職權(quán)類型與執(zhí)法門類分布圖示② 此數(shù)據(jù)僅供參考，最終分布情況以貴州省交通運(yùn)輸主管部門公布數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。

三、結(jié)語(yǔ)

隨著各地交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革陸續(xù)完成，執(zhí)法隊(duì)伍依據(jù)交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄，全面履行交通運(yùn)輸部門執(zhí)法職責(zé)，推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，促進(jìn)交通運(yùn)輸高質(zhì)量發(fā)展及推動(dòng)交通運(yùn)輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。但本文在研究指導(dǎo)目錄信息化編制方法過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)三個(gè)問題：一是各省份交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄的編制進(jìn)度不盡相同，市縣級(jí)指導(dǎo)目錄的編制工作更是遙遙無(wú)期；二是地方性法律法規(guī)修訂未能及時(shí)根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)及部門規(guī)章制度的修訂及時(shí)予以修改，導(dǎo)致執(zhí)法事項(xiàng)的實(shí)施依據(jù)準(zhǔn)確性受到影響；三是已編制并公布實(shí)施的指導(dǎo)目錄的公布往往以文檔或表格形式公開，在執(zhí)法人員查閱應(yīng)用時(shí)，缺少執(zhí)法門類的劃分和高效、便捷的查詢渠道，不利于執(zhí)法事項(xiàng)及其實(shí)施依據(jù)的參閱和引用。為此，提出如下三方面建議：一是加快推進(jìn)法律法規(guī)規(guī)章的修訂工作，形成與現(xiàn)有國(guó)家層面的法律法規(guī)及部門規(guī)章相一致的地方法規(guī)規(guī)章，尤其是涉及執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄實(shí)施依據(jù)的法律法規(guī)及規(guī)章的條文要及時(shí)調(diào)整，為省級(jí)執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄的編制提供完整、清晰、準(zhǔn)確的實(shí)施依據(jù)；二是地方性法律法規(guī)在制定、修訂時(shí)要充分參照國(guó)家層面的法律法規(guī)及規(guī)章制度，合理設(shè)定行政處罰（行政強(qiáng)制）依據(jù)事項(xiàng)，減少將違法行為或情形簡(jiǎn)單、直接地歸集羅列到一條或幾條依據(jù)中，造成編制執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄時(shí)難以補(bǔ)充到已有的實(shí)施依據(jù)或新增執(zhí)法事項(xiàng)及實(shí)施依據(jù)的情況；三是各地在制定省級(jí)執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄時(shí)，要精準(zhǔn)、完備地劃分執(zhí)法門類，指導(dǎo)執(zhí)法隊(duì)伍的實(shí)際工作，同時(shí)建議建立執(zhí)法事項(xiàng)和實(shí)施依據(jù)的信息化查詢數(shù)據(jù)庫(kù)，為不同門類和不同層級(jí)的執(zhí)法人員提供高效、便捷地查閱和使用工具，提高執(zhí)法工作的精準(zhǔn)性和高效性。