佐藤政府對琉球政策：模糊立場與漸進路線

摘 要：佐藤榮作執(zhí)政期間三次訪美，逐步推動美國放棄琉球施政權(quán)，這三次首腦會談集中體現(xiàn)了佐藤政府解決琉球問題的政策方針。實際上，推動“返還”的幕后力量來自琉球島內(nèi)以及本土主張“返還”的勢力，特別是反對黨，佐藤的琉球政策更多的是對他們態(tài)度的一種回應。他們的態(tài)度逐漸變化，佐藤從遠東安全的角度考慮如何解決琉球問題，在不損害琉球基地機能的前提下，根據(jù)這些態(tài)度制定對策。佐藤應對琉球問題的基本方針是試探、模糊與漸進，之所以采用這樣的“回歸”策略，主要原因在于他在國內(nèi)的政治地位以及日美不平等的同盟關(guān)系。琉球問題與日美同盟緊密相連，在當時是能夠引起日本國內(nèi)政治動蕩甚至分裂的敏感問題。如果處理不好，不僅可能危及日本國內(nèi)政治，還可能導致日美同盟關(guān)系惡化，而無論哪種情況都足以結(jié)束佐藤的政治生命。

關(guān)鍵詞：佐藤榮作;日本;琉球;沖繩

中圖分類號：F114??? 文獻標識碼：A??? 文章編號：1004-2458-（2021）01-0058-13

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2021.01.007

“琉球”與“沖繩”既是歷史概念也是地理概念。“琉球”是中國自隋唐以來對琉球群島、琉球王國的稱呼。琉球群島從南到北主要由八重山、宮古、沖繩和奄美群島構(gòu)成。日本認為“琉球”的稱呼有“歷史上屬于中國”之意，為了“去中國化”，它在1879年吞并琉球（即“廢藩置縣”）時，將該島設(shè)置為“沖繩縣”（Okinawa）而不是“琉球縣”，因此日本方面則主要使用“沖繩”。美國政府在1945年以前的文獻里對于“琉球”均稱Liuqiu，1945年12月改用Ryukyu，美軍在該島上的機構(gòu)及正式文件都使用Ryukyu，美國相關(guān)外交檔案大部分使用Ryukyu，1972年后，多使用Okinawa。美國政府所稱的琉球群島也為以上四群島。1954年，美國放棄奄美群島的施政權(quán)，該島并入日本的鹿兒島縣，因此今天的“沖繩縣”主要包括八重山、宮古和沖繩群島。鑒于此，本文使用“琉球”，文中引用部分按照原文處理。

佐藤榮作首相連續(xù)執(zhí)政近8年（1964年11月-1972年6月），他將琉球施政權(quán)“返還”①作為其任期內(nèi)重要外交議題，期間三次訪美，與美國總統(tǒng)商討該問題，逐步推動美國放棄施政權(quán)。這三次首腦會談集中體現(xiàn)了佐藤解決琉球問題的政策方針。

國外學術(shù)界很早就開始研究日美之間的施政權(quán)“返還”問題，約翰尼斯A.本尼迪克從國際背景、美國國內(nèi)壓力和日本政府的應對三個方面分析了日本對沖繩“回歸”運動的影響和認知[JOHANNES A. BINNENDIJK. The Dynamics of Okinawan Reversion： Case Study of a Political Process[D]. Medford： Fletcher School of Law and Diplomacy， 1972.]，尼爾·瑪寇從日本對外決策的角度研究了施政權(quán)“返還”問題[NEAL A. MARCOT. The Japanese Foreign Policymaking Process： A Case Study， Okinawa Reversion[D]. Washington， D. C.： 1981.]，道格拉斯·孟德爾一直從日本公眾輿論的角度關(guān)注“返還”問題。安保·沖繩問題研究會從軍事安全方面探討了1970年安保與施政權(quán)“返還”的關(guān)系[安?！_縄問題研究會編.70年安保と沖縄問題——日本の平和と安全考える[M].労働旬報社，1969.]，金探討了佐藤政府與沖繩“返還”的關(guān)系[HONG H. KIM. The Sato Government and the Politics of Okinawa Reversion[J]. Asian Survey， 1973（13）：1021-1035.]，渡邊昭夫和福井治弘分別探討了“返還”過程中民間團體和日本政府的作用和角色[渡辺昭夫.沖縄返還をめぐる政治過程——民間集団の役割を中心として[J].沖縄返還交渉の政治過程1974（2）;福井治弘.沖縄返還交渉—日本政府における決定過程[J].沖縄返還交渉の政治過程1974（2）.]。佐藤的私人秘使京都產(chǎn)業(yè)大學教授若泉敬的回憶錄詳細記述了1969年前后美日關(guān)于“返還”問題談判的過程[WAKAIZUMI KEI. The Best Course Available： A personal Account of the Secret U.S.—Japan Okinawa Reversion Negotiations[M]. Hawaii： University of Hawaii Press， 2002.]，西山太吉從日美同盟的角度分析了沖繩密約[西山太吉.沖縄密約——「情報犯罪」と日米同盟[M].東京：巖波書店，2007.]。日本學者中島琢磨對佐藤時期的政策進行了分時段研究，取得了豐富的成果[中島琢磨.初期佐藤政権における沖縄返還問題[J].法政研究， 2006（3）;1967年11月の佐藤訪米と沖縄返還をめぐる日米交渉[J].年報政治學，2009（1）; 一九六八年の沖縄返還問題の展開：『核抜き˙本土並み』返還の論點化[J].九大法學，2010（101）;沖縄の施政権返還交渉の開始[J].九大法學， 2011（102）.]。野添文彬聚焦在1967年日美首腦會談前后，從國內(nèi)輿論和安保的角度討論“返還”問題[野添文彬.1967 年沖縄返還問題と佐藤外交——國內(nèi)世論と安全保障をめぐって[J].一橋法學，2011（1）.]，成田千尋的博士論文研究了美軍占領(lǐng)期間東亞國際秩序與沖繩“返還”問題[成田千尋.戦後東アジア國際秩序の変動と沖縄返還問題[D].京都：京都大學博士學位論文，2018.]。此外，還有其他一些成果[神谷めぐみ.「知る権利」に関する考察——「沖縄返還『密約』文書開示請求訴訟」をとして[J].國際沖縄論集，2015（4）;FINTAN HOEY. Sato， America and the Cold War[M]， New York： Palgrave Macmillan， 2015.]。國內(nèi)學術(shù)界專門研究佐藤時期琉球政策的成果相對較少，比較有代表性的是王新生從日本國內(nèi)政治的角度利用日文材料探討了佐藤在“返還”過程中所起到的作用[王新生.佐藤政權(quán)時期“沖繩歸還”的政治過程[J].日本學刊，2012（2）.]。其他相關(guān)研究成果涉及琉球地位與身份認同問題、基地問題、核問題等，它們不是專門研究佐藤對琉球政策的成果，但是多少涉及這一問題。

綜合分析，國際學術(shù)界對佐藤政府的琉球政策關(guān)注較多，取得了較為豐富的研究成果，國內(nèi)學界對這一問題的關(guān)注相對少。本文旨在現(xiàn)有成果的基礎(chǔ)之上，利用大量的美國外交檔案，以1965、1967和1969年三次日美首腦會談為切入點，系統(tǒng)分析佐藤對琉球政策的特征及其背后原因。

一、1965年日美首腦會談與佐藤在琉球問題上的試探

1964年11月，佐藤榮作上臺后就開始籌劃訪美事宜。佐藤之所以如此著急與林登·約翰遜總統(tǒng)會見，主要是因為他剛上臺地位不穩(wěn)固，想通過訪美取得一定成績加強其在國內(nèi)的地位[1]。在這種情況下，琉球問題只是此次訪問的議題之一，并不是最重要的問題。佐藤認識到，沖繩基地對遠東和日本的安全非常重要，控制沖繩行政權(quán)與最大程度發(fā)揮基地的有效性密切相關(guān)[2]54。因此，日本非常清楚當時“返還”不現(xiàn)實，但是日本政府面臨來自國內(nèi)左派以及琉球島內(nèi)的“回歸”壓力，必須在琉球問題上有所作為。特別是對新上任的佐藤來說，在琉球事務上取得進展可以鞏固其在國內(nèi)的政治地位。

琉球和日本對由議會提名再由高級專員委派琉球主席的方式非常不滿。因此，佐藤提出了擴大自治以及民選琉球主席的建議[3]，國家安全委員會的小詹姆斯 C. 湯姆森（James C. Thomson，Jr.）和陸軍部副部長約翰·斯特德曼（John Steadman）認為“在可預見的未來民選琉球主席不可行”[4]。碰壁之后，佐藤認識到，在琉球問題上建立互信最重要，暫時放棄了民選琉球主席的提議，轉(zhuǎn)而推進謹慎漸進戰(zhàn)略。此時，佐藤政府的主要訴求是在琉球問題上取得進展[5]。外相稚名悅?cè)稍诼?lián)合國大會上與美國國務卿迪安·臘斯克（Dean Rusk）會見時提出，美日應該采取共同措施推動該島的發(fā)展、提高社會福利、擴大自治[2]。佐藤在會見高級專員艾伯特·沃森（Albert Watson）時提出，計劃利用美日協(xié)商委員會增加對琉球的援助，縮小琉球與日本同等縣的差距[3]。1965年1月13日，在佐藤與約翰遜會談中，美國基本上同意佐藤在琉球問題上的要求，這在《日美聯(lián)合公報》中體現(xiàn)出來，“美國和日本為了進一步提高島上居民的福利和生活水平，應該繼續(xù)增加對琉球群島的實質(zhì)性經(jīng)濟援助……原則上同意擴大目前美日協(xié)商委員會的功能”[6]。在此次會談中，日本雖然沒有在沖繩問題上取得重要進展，但在約翰遜政權(quán)成立之初，佐藤讓其認識到了日本政府在沖繩和安保問題上的看法，并逐漸掌握與美方溝通該問題的切入點[7]496。

佐藤上臺兩個月之后實現(xiàn)了與美國總統(tǒng)約翰遜的第一次首腦會談。佐藤此次訪美的主要目的是了解約翰遜總統(tǒng)在日本關(guān)心的問題上的態(tài)度，以獲取其政治支持，從而穩(wěn)固自己在國內(nèi)的政治地位。鑒于當時的遠東形勢，特別是美國逐漸直接介入越南戰(zhàn)爭，佐藤認識到琉球基地在保護遠東包括日本在內(nèi)的“自由世界”的作用越來越重要，因此試探后，佐藤在1965年首腦會談上沒有提出過多要求。這實質(zhì)上是繼承了其前任池田勇人首相在琉球問題上的方針，擱置琉球問題的政治方面，關(guān)注其經(jīng)濟方面，從而盡量避免該問題引起日本國內(nèi)政治的動蕩和分裂，以及對日美關(guān)系的沖擊。

二、1967年日美首腦會談與佐藤要求美國放棄“晴空”政策

（一）日本開始要求美國放棄“晴空”政策

1953年12月，美日簽署“返還”奄美群島施政權(quán)的協(xié)議后，美國一直執(zhí)行“晴空”政策[英文表述為Blue Sky 或是Clear Sky。]。該政策的實質(zhì)是不為占領(lǐng)琉球規(guī)定時間，由遠東形勢的變化決定琉球施政權(quán)“回歸”與否，美國的肯尼迪和約翰遜政府都遵循了這一方針[該政策在1961年池田—肯尼迪聯(lián)合公報、1965年佐藤—約翰遜聯(lián)合公報中被提及和確認。]。該政策逐漸引起日本和琉球不滿，20世紀60年代中后期，日本政界開始出現(xiàn)要求美國放棄“晴空”政策、確定“返還”時間的聲音。較早提出這一要求的是議員床次徳二，1965年4月他在《我對沖繩“回歸”的個人看法》一文中提出，在目前遠東形勢緊張的情況下，“在保證軍事基地使命的前提下重新考慮和實現(xiàn)‘回歸是非常必要的”[8]。這是一份個人意見，在當時沒有產(chǎn)生太大影響。此后越戰(zhàn)逐漸升級，日本認識到，在這種情況下，如果美國一直固守“晴空”政策，“返還”將遙遙無期。如果琉球不能實現(xiàn)“回歸”，甚至也不能取得一定進展，佐藤和自民黨將會面臨左翼和民眾的各種反對和指責。因此，雖然佐藤政府清楚當時“返還”不現(xiàn)實，但是必須將此事提上議事日程。因此，要求美國放棄“晴空”政策的意見從個人層面逐漸上升到政府層面。

（二）佐藤政府的模糊策略與試探行動

鑒于琉球問題的敏感性，佐藤政府要求美國放棄“晴空”政策的路線是漸進的。佐藤榮作上任半年開始更多關(guān)注該問題，意欲訪問琉球，因此首相府官員頻訪該島。1965年6月19日，首相府的特別地域聯(lián)絡局局長山野幸吉與高級專員商談佐藤訪問事宜[7]499，7月，首相府總務長官安井謙、總務次官細田吉藏分別訪問琉球[9]。8月19日，佐藤訪問琉球，并在那霸機場發(fā)表了“只要沖繩不‘回歸，我國的戰(zhàn)后歷史就沒有結(jié)束”的“著名”聲明[10]210。但是“歡迎”佐藤的不僅有鮮花和掌聲，還有琉球人民聲勢浩大的抗議浪潮，人群聚集在佐藤下榻的酒店，并爆發(fā)沖突，導致幾人受傷，16人被拘捕[11]。這是戰(zhàn)后日本首相第一次訪問琉球，也是政府首腦第一次直面琉球問題，這意味著佐藤政府想要解決該問題的意愿。但是佐藤與高級專員會談時表示，日本非常理解美國的政策，在當前國際形勢下，日本不急于實現(xiàn)沖繩“返還”[7]499。訪問之后，佐藤給約翰遜寫信，同樣避開了“返還”問題，只是要求從經(jīng)濟和福利方面采取措施[12]。鑒于在訪問中發(fā)現(xiàn)很多問題，在佐藤指示下“沖繩問題閣僚協(xié)議會”成立。這是日本政府內(nèi)部首次成立關(guān)于琉球問題的專門委員會。

佐藤訪問琉球之后，將研究“回歸”問題提上了議事日程。日本絕大部分政治勢力和民眾支持“回歸”，但是關(guān)于“回歸”的方式和時間，各黨派之間存在巨大分歧，即使在自民黨和政府內(nèi)部，意見也不統(tǒng)一。當時佐藤上臺時間不長，無論在黨內(nèi)還是在國內(nèi)，地位還不是特別牢固，他非常謹慎，沒有采取幅度過大的措施，而是任由國內(nèi)各種半官方組織研究琉球問題，在協(xié)調(diào)內(nèi)部立場的同時試探美國的底線，成為佐藤在這個問題上的主要方針。

此時主要的組織有自民黨沖繩問題特殊委員會、日本議會的南部同胞救援組織和沖繩問題懇談會等。爭論主要集中在“回歸”方式上，主要有完全“回歸”和部分“回歸”兩種立場。完全“回歸”是琉球所有的政府功能和領(lǐng)土從美國轉(zhuǎn)移到日本的控制之下，部分“回歸”的類型主要有功能“回歸”和領(lǐng)土“回歸”，前者是指琉球的部分權(quán)利，比如教育、公共衛(wèi)生管理權(quán)“歸還”給日本，后者是指部分領(lǐng)土“歸還”給日本。當時，佐藤派系支持自民黨在特定的“回歸”計劃上采取模糊態(tài)度[13]127。因為對他們來說，將首相束縛在一個特定的、不可改變的、也許在以后的談判中將被證明是難堪的或是不可接受的方案上是不明智的。

1966年8月，沖繩問題懇談會成立，成立之初是首相府總務長官森清的私人咨詢機構(gòu)，目的是研究部分“回歸”的可行性，大濱信泉擔任委員長，其他成員來自日本政界、商界和知識分子階層。森清認為琉球形勢日益嚴峻，必須采取措施抑制反美和反日情緒的激增，在森清的領(lǐng)導下，該委員會變成了積極推動教育權(quán)“回歸”的主要力量，并最終提出了功能性“回歸”方案，這個構(gòu)想意味著“與軍事基地沒有直接關(guān)系的功能性權(quán)利逐漸‘回歸”。森清建議，將教育權(quán)“回歸”作為功能性“回歸”的第一步[14]。各新聞媒體基本上支持“教育權(quán)分離返還構(gòu)想”，國內(nèi)反響也比較好[15]330。這是日本第一次從實際操作層面認真研究琉球“回歸”問題。

在日本國內(nèi)對部分“回歸”模式的研究中，對教育權(quán)“回歸”研究得最為充分，而且支持教育權(quán)“回歸”的人士將其作為功能性“回歸”的第一步。安井謙和森清分別在1966年5月和8月就功能性“回歸”問題試探高級專員沃森的態(tài)度[13]158。無論在日本自民黨還是內(nèi)閣中，佐藤派系作為最大的一支力量還沒有在這個問題上形成統(tǒng)一的立場。首相辦公室沖繩問題討論委員會對教育權(quán)“返還”問題的研究，主要目的是試探美國和日本國內(nèi)在該問題上的立場，從而為佐藤政府的“回歸”政策做準備。鑒于此，當自民黨沖繩問題特殊委員會和首相府總務長官提出教育權(quán)“回歸”建議時，首相既沒有表示支持也沒表示反對。1966年8月23日，當森清將教育權(quán)“回歸”計劃提交給內(nèi)閣時，佐藤沒有明確表態(tài)，他告訴森清這個計劃還可以向前推進一步。佐藤本人從來沒有向美國駐日使館或是華盛頓的政策制定者提出過教育權(quán)“回歸”問題[13]148。

佐藤私下支持森清繼續(xù)研究這個方案，并資助其組織，但是自己不直接卷入。這樣一來，這個方案在美國和日本無論遇到什么樣的反對意見，他都可以全身而退。后來，美國認為該構(gòu)想沒有提及沖繩美軍基地問題，表示反對。了解到美國的態(tài)度之后，1966年12月7日，佐藤向美國國務卿臘斯克明確表示反對“教育權(quán)分離構(gòu)想”，并表明日本理解越戰(zhàn)期間美國的難處，不會提出其他的部分功能或者部分地域“返還”問題[15]331。1967年1月19日，佐藤在記者會上明確表示反對教育權(quán)分離返還構(gòu)想。他說，盡管教育權(quán)“回歸”方案有一定的吸引力，但是人們很難理解這種部分“回歸”方式，他傾向于行政權(quán)的完全“回歸”，部分“回歸”可能會成為完全“回歸”的障礙。目前遠東形勢不允許美日安全結(jié)構(gòu)變化，因此，此時日本的政策重點是盡可能加強與琉球的關(guān)系。這是佐藤在首相選舉之前發(fā)布的聲明，聲稱日本在短期內(nèi)需要維護現(xiàn)狀[16]。

此后，佐藤確定了解決琉球問題的漸進方針，自己參與主導政策的制定，并開始抑制“無核、與本土一致”的國內(nèi)輿論。1967年7月，佐藤以個人身份向國民說不考慮帶核“返還”，但是在官方場合，依然強調(diào)鑒于遠東形勢和越戰(zhàn)繼續(xù)，態(tài)度應謹慎，其態(tài)度意在不讓國民期待過高。隨之，8月1日，佐藤改組沖繩問題懇談會，直屬于首相，為佐藤訪美提供建議，并研究民眾在該問題上的態(tài)度[15]343。隨著該委員會的任務從解決部分“回歸”到完全“回歸”，其規(guī)模也從11人擴大到15人，他們在法律、外交、經(jīng)濟、金融和防衛(wèi)等相關(guān)的領(lǐng)域建立了分委員會[13]198。

佐藤采取以上模糊策略的目的，是通過這些活動試探美國在解決琉球問題上能走多遠。如果他通過這些試探，發(fā)現(xiàn)美國可以接受教育權(quán)“回歸”，而且采用這個方案能夠加快完全“回歸”，毫無疑問，佐藤將利用其職權(quán)在日本官僚政治中推動形成一致意見進而采取這個方案。為避免這個方案引起美國的疑慮，佐藤一再強調(diào)“日本對于琉球和小笠原群島的基本態(tài)度未發(fā)生變化，這是需要美國理解并與之合作的一個問題”[17]。佐藤之所以選擇不支持教育權(quán)“回歸”，很可能是因為他知道美國將持反對意見。鑒于此，他把關(guān)于教育權(quán)“歸還”的爭論當作一次非常好的試探機會，在敏感細小的方面推動“歸還”問題浮出水面。通過教育權(quán)“返還”問題的爭論，佐藤將“返還”提上了日美兩國的議事日程，此后日本官方在華盛頓和東京不斷試探美國在“返還”問題上的立場以及返還后美軍以什么樣的方式駐在琉球。三木武夫外相強調(diào)，日本珍視并且想讓美軍駐扎在東亞，同時也特別希望美軍駐在沖繩，而問題是如何協(xié)調(diào)日本的“回歸”愿望與軍事要求之間的關(guān)系[18]。此時，日本想在“回歸”問題上取得進展，但是擔心不能達成雙方都能接受的協(xié)議，而且日本內(nèi)部關(guān)于這個問題還存在較大分歧。所以此時日本在這個問題上以試探美國的立場為主，沒有在琉球問題上向美國施加太大壓力。

（三）佐藤政府面臨的國內(nèi)壓力與1967日美首腦會談立場

與自民黨不同，反對黨在美日“返還”談判中的立場比較清晰。各反對黨主張加快“返還”，但是在“返還”時間和沖繩基地未來的地位方面持不同意見[19]。整體來看，左翼社會黨和共產(chǎn)黨態(tài)度比較激進，要求立即“返還”并撤走基地，并希望借此發(fā)動一場政治運動對抗美日安保體制，“返還”問題成為日本國內(nèi)政治爭論的焦點[15]335。民主社會黨態(tài)度相對比較溫和，公明黨的態(tài)度前后變化較大[20]。

此時日本媒體竭盡全力分析琉球基地對于日本安全的重要性，但是他們一致認為，日本的民族情緒要求琉球在與本土一致的條件下盡快實現(xiàn)“回歸”。1967年春，日本媒體也開始批評佐藤政府在解決琉球問題上缺乏進展。1967年9月-10月，日本三家最大的報紙《朝日新聞》《每日新聞》和《產(chǎn)經(jīng)新聞》所作的民意調(diào)查結(jié)果顯示，期望立即“回歸”的民眾很少，大部分人想在這個方向上取得實質(zhì)性進展，確定一個具體的時間表;大部分民眾可以接受與本土一致的條件，強烈反對保留核武器。媒體還特別批評佐藤缺乏與美國據(jù)理力爭的勇氣、不能形成一個全國都支持的立場以及在該問題上壓制公共輿論。本土要求完全“回歸”的公眾集會日益增多，反對佐藤“緩慢”路線聲音日漸提高，公眾日益不安的情緒也越來越明顯[19]。這是佐藤制定琉球政策必須考慮的國內(nèi)民意。

1967年早期，佐藤就開始考慮1967年秋末訪美計劃[21]。隨著1970年臨近，琉球問題的重要性更加凸顯，這將成為佐藤此次訪問最重要的問題。通過前期的研究和試探，佐藤認識到，美國此時不會放棄在沖繩基地的核心權(quán)利，也不會同意接受安全條約的約束。同時，佐藤本人也反對將沖繩基地限制到本土水平，這將會削弱美國在遠東的安全能力，日本需要美國保護其安全[22]。日本國內(nèi)最強烈的呼聲，是與本土一致實現(xiàn) “回歸”，這是美日政府都不允許的。在這種情況下，日本政府“需要時間和手段說服日本人接受美國在沖繩基地的特殊地位以及日本需要作出更多安全承諾”。因此，日本政府不斷“教育”公眾，琉球基地對保護包括日本在內(nèi)的遠東自由國家的安全至關(guān)重要。這種“教育”活動作用有限，雖然右翼保守派和外務省支持佐藤的立場，但是其他保守人士并沒有被琉球的安全價值說服。他們?nèi)匀徽J為，此時在美日首腦會談上，雙方僅達成要求就琉球地位開始談判的協(xié)議，不能滿足日本公眾的需要[19]。日本政府內(nèi)部的統(tǒng)一意見遠未形成。

鑒于此，佐藤在琉球問題上一直持謹慎態(tài)度，沒有公開其立場，私下的報告總是相互沖突。佐藤以“回歸”談判之前還會有很大的變化（比如國際形勢的變化和科技的發(fā)展）為理由為其模糊的立場辯護。佐藤在1967年之前基本上不直接參與各種機構(gòu)對琉球問題的討論，任由他們研究討論日本應該采取部分“回歸”還是完全“回歸”方案。直到美國明確表示絕對不支持教育權(quán)“回歸”之后，佐藤明確宣布反對教育權(quán)“回歸”，支持完全“回歸”。佐藤在確定了完全“回歸”的立場之后，隨著首腦會談的逐漸臨近，他開始直接參與琉球問題，但是他在“回歸”時間以及“回歸”方式上仍然采取模糊政策，繼續(xù)采取以試探美國立場為主的策略。通過試探，佐藤認識到立即“返還”既不可能也不現(xiàn)實，特別是在越戰(zhàn)期間，這既不符合美國也不符合日本的安全利益，他轉(zhuǎn)而尋求在“返還”問題上取得實質(zhì)性進展[23]。為了應對公眾輿論必須確定“回歸”路線，佐藤希望沖繩能開始從起點移動[24]。鑒于此，日本政府官員不斷向美方重復，需要“在‘回歸問題上往前推動一步”。1967年9月，日本駐美大使下田武三提出，日本希望美國在“返還”問題上有一個公開的表述，不將琉球“歸還”問題與遠東形勢直接掛鉤，這是日方所希望的“真正向前邁出的一步”[25]。

在這種情況下，佐藤在琉球施政權(quán)“返還”問題上的目標，是促使美國放棄“晴空”政策，并為“返還”確定一個具體的時間表。若泉敬在華盛頓與美方協(xié)商時向國家安全事務助理沃爾特·羅斯托（Walt Rostow）透露：“事實上，首相并不想讓琉球早日‘回歸，他認為這對日本和亞洲的安全不利。他想最近幾年確定‘回歸時間，而實際‘回歸可以推遲到1975年甚至1980年。在佐藤看來‘回歸時間取決于日本什么時候接受美國對琉球的安排，這種安排與為保護美國、日本和亞洲而保持基地的有效性‘完全兼容?！碑斄_斯托追問這句話的意思時，若泉敬說：“這意味著，當美國說服日本接受琉球行政權(quán)回到日本后美國可以繼續(xù)在那里儲存核武器時，‘回歸時間就到了?！盵26]事實上的“回歸”也許是1975、1978或1980年，“只要我們有一些‘回歸希望，我們能對100萬沖繩人以及日本人說‘等到1975、1978、1980年，為了順利回歸在這期間我們有很多事務要做。我們不介意這個時間。我確信，那時他們將耐心等待，并且與美國合作保持基地的有效性。”[27]

1967年11月初，沖繩問題懇談會建議在此次首腦會談上日本的立場是兩三年內(nèi)實現(xiàn)“返還”[10]212。在此基礎(chǔ)之上，佐藤最終確定了關(guān)于琉球和小笠原群島問題的主張：第一，日本希望美國表明歸還琉球群島的意愿，如何“返還”留待以后協(xié)商;第二，在過渡政策上達成一致以縮小琉球與本土差距、減輕“返還”壓力;第三，在小笠原群島施政權(quán)的早日“返還”上達成一致[28]。其中最重要的是第一項，要求美國將琉球“返還”與遠東形勢脫鉤，即放棄“晴空”政策。1967年11月15日，在約翰遜和佐藤第二次會談中，美國同意了日本關(guān)于琉球和小笠原群島的主張[29]。

隨著美國深陷越戰(zhàn)泥潭，琉球成為擴大的戰(zhàn)場，琉球和日本的反戰(zhàn)呼聲越來越高，島內(nèi)民眾期望通過“回歸”擺脫美軍統(tǒng)治，實現(xiàn)和平。隨著“返還”壓力越來越大，琉球問題在日本政治中變得越來越重要，日本開始研究“返還”問題。通過各種試探，佐藤認識到，關(guān)于“返還”后基地的地位，日本國內(nèi)遠沒有達成一致，美國的要求與日本國內(nèi)能接受的條件還有很大距離。此外，佐藤意識到目前沖繩基地（包括核設(shè)施）保護了日本的安全，擔心會影響到與美國的全面關(guān)系，不愿在沖繩問題上冒險與美國對抗。所以，在1967年首腦會談上，佐藤沒有提出“返還”要求。然而，在這個問題上，日本政府在國內(nèi)政治中的地位是脆弱的。它必須在反對黨面前為自己辯護，反對黨將沖繩問題當作其潛在的、有效的武器。與此同時，日本政府還必須滿足保守派的民族主義訴求。因此，佐藤無法忽視琉球問題[30]。鑒于此，佐藤并不急于實現(xiàn)“返還”，而是選擇了一個折中的方案，要求美國放棄“晴空”政策，不再將琉球問題與遠東形勢掛鉤。

三、1969年日美首腦會談與美日達成“歸還”琉球群島的初步協(xié)議

（一）佐藤在琉球問題上的內(nèi)外交困

在1967年11月的日美首腦會談上，美國同意在兩三年之內(nèi)確定“返還”時間。在此后的日美談判中，佐藤仍然堅持模糊戰(zhàn)略，關(guān)于“返還”后琉球基地的地位，他明確宣布“白紙”[英文表述為Clean Slate、Blank Slate或是Blank Sheet。]政策，1967年11月日美首腦會談后，日本一直尋求盡快就琉球“返還”時間達成一致，踐行1967年聯(lián)合公報的內(nèi)容。在日美相互試探中，佐藤堅持先確定“返還”時間，然后再就“返還”條件進行談判的原則?！鞍准垺闭咭馕吨籼贈]有確定“回歸”之后琉球基地的地位，許多琉球領(lǐng)導人懷疑日本政府可能同意美軍擁有使用琉球基地的全部自由。因此，1967年日美首腦會談后，琉球“回歸”運動發(fā)生了很大變化，運動攻擊對象逐漸由美國轉(zhuǎn)變?yōu)槿毡菊?/p>

與此同時，越戰(zhàn)升級進一步激化了琉球形勢，島內(nèi)要求“回歸”的呼聲不斷高漲。獲得更多自治權(quán)，特別是民選琉球主席的權(quán)利，一直是琉球人與美國斗爭的目標。鑒于琉球和日本要求“返還”壓力不斷增長，美國決定擴大琉球自治緩解這種壓力。約翰遜總統(tǒng)發(fā)布了11395號行政命令：“琉球主席將不再由議會選舉并得到的高級專員的批準產(chǎn)生，而是直接由琉球人民選舉產(chǎn)生?！盵31]據(jù)此，琉球群島歷史上第一次民選主席活動發(fā)生在1968年11月。選舉中，由沖繩教師組織、所有的反對政黨和其他的“復歸”組織組成的革新派聯(lián)合斗爭大會推選沖繩教師委員會主席屋良朝苗為候選人。他提出的競選綱領(lǐng)是：立即、無條件、完全“返還”，撤出核武器、關(guān)閉美軍基地以及廢除《美日安全條約》[32]。保守政黨沖繩自民黨推出其候選人西銘順治，他支持安全條約，保證在1970年確定琉球“回歸”時間表并在1973年實現(xiàn)。但是在琉球主席的選舉中，盡管西銘順治有來自日本自民黨的大力支持[33]以及美國琉球民政府的秘密支持[34]，但最終還是被獲得了53.5%選票的屋良朝苗打敗了[35]。這是自從琉球政府建立以來第一次由反對黨掌管琉球行政權(quán)[36]。這次選舉顯示了琉球人對日本和琉球保守黨“回歸”政策的極大不滿，它用事實說明了兩地保守黨“回歸”政策的失敗。屋良朝苗當選使得佐藤在面對自民黨總裁競爭對手時在“回歸”問題上將被迫采取更加強硬的態(tài)度，此后幾個月，佐藤的琉球政策在國內(nèi)特別是在自民黨內(nèi)部，遇到了很多攻擊[37]。

日本國內(nèi)要求“回歸”的壓力不斷增加，民族主義情緒日漸高漲，琉球問題成為民族主義勢力關(guān)注的焦點。若泉敬指出，日本社會黨的整個注意力將會集中在琉球問題上，他們將在這個問題上挑起事端[38]。而且，“所有反對黨都試圖將沖繩問題與取消《日美安全條約》聯(lián)系起來，那時將會出現(xiàn)街頭示威游行”[39]。1969年初，琉球的抗議活動蔓延到本土，這些抗議活動逐漸變得更加激烈，并且具有暴力傾向[13]264。鑒于琉球和本土都出現(xiàn)了這種不穩(wěn)定狀況，這對佐藤政府形成了極大的政治壓力。除此之外，在琉球問題上，自民黨內(nèi)部也出現(xiàn)了挑戰(zhàn)佐藤地位的勢力，佐藤受到黨內(nèi)黨外雙重壓力。為了維持政治地位，佐藤不得不在琉球“回歸”問題上有所作為。日本政府必須將“回歸”談判提上議事日程，并試圖說服美國政府，如果繼續(xù)拖延，將不僅對即將到來的安全條約續(xù)約產(chǎn)生不利影響，而且也會危及20多年來的日美友好關(guān)系。佐藤在1968年12月宣布琉球“回歸”是他來年將要與尼克松總統(tǒng)協(xié)商的最重要的問題[32]44。

（二）佐藤逐漸明確“返還”條件：從“白紙”到與本土一致

面對琉球和日本日益嚴峻的“回歸”壓力，“佐藤首相反復說他確信他將在兩三年之內(nèi)確定琉球‘回歸時間”[40]。但是，此時日本國內(nèi)甚至是自民黨內(nèi)部關(guān)于“回歸”后琉球基地的地位還沒有形成一致意見。佐藤的“白紙”政策的策略是，1969年確定“回歸”時間，1972年實現(xiàn)“回歸”，在此期間就“回歸”條件達成一致，利用這個時間進一步“教育”日本公眾，并在越戰(zhàn)后重新評估美國使用琉球核武器問題[41]。

此時佐藤非常清楚，在美國的軍事要求與國內(nèi)主流民意要求之間實現(xiàn)妥協(xié)是非常困難的，因此他的作法與其在準備1967年首腦會談時基本一樣，即在國內(nèi)氛圍明朗以及對美國的立場試探結(jié)束之前，從不明確表達自己的觀點，而且經(jīng)常強調(diào)必須從日本安全的角度考慮“回歸”問題。1968年7月，佐藤指出，沖繩在其基地受到安全條約約束的情況下實現(xiàn)“回歸”不現(xiàn)實，它忽視了亞洲防御是一個整體這個基本問題[42]。11月，佐藤在記者招待會上繼續(xù)堅持“白紙”模式，還進一步指出：“如果想早日實現(xiàn)‘回歸，日本政府必須準備給出比本土基地更多的權(quán)利?！盵43]關(guān)于核武器，佐藤的態(tài)度非常曖昧，1969年2月，他在議會的質(zhì)詢會議上說，無核三原則實行的條件是，美國的戰(zhàn)爭威懾能力對于確保亞洲（包括沖繩基地）的和平和穩(wěn)定是有效的……政府將在認識到?jīng)_繩基地對日本以及遠東安全重要作用的情況下探索早日“回歸”方案[44]。2月28日，佐藤在與《外交報告》主編哈里F.克恩（Harry F.Kern）會談時指出，美國可以撤出沖繩核武器，將其部署在朝鮮半島，一旦周邊有事，美軍可像使用美國本土一樣使用沖繩基地 [45]19。

從1968年到1969年，自民黨內(nèi)部對佐藤的“白紙”策略開始出現(xiàn)不同意見，并表現(xiàn)出嚴重不安。這種不滿在1968年春天開始出現(xiàn)，當時反佐藤的派系、中立的甚至是主流派系的成員聯(lián)合起來形成一個名為新政策討論委員會的機構(gòu)。多于四分之一的自民黨下院議員組成這個機構(gòu)來反對佐藤的政策，他們批評佐藤在琉球問題上向美國讓步太多，主張放棄對美國的屈從政策[13]268。

1968年10月，三木武夫辭去外相職務，宣布參加自民黨總裁選舉，他意欲將“與本土一致返還”論與總裁選舉聯(lián)系起來，佐藤表示強烈反對[46]73。前尾繁三郎公開將沖繩自民黨的失敗歸結(jié)于佐藤模糊的“回歸”策略和“白紙”模式，他要求自民黨提出具體的“回歸”政策[47]。前尾繁三郎說，因為本土堅持無核三原則，沖繩“返還”應“與本土一致”[46]70。佐藤在反駁三木武夫與本土一致“回歸”立場時說，盡管與本土一致“回歸”也許是日本最渴望的目標，但是立即實現(xiàn)這個目標是不可能的，日本必須考慮沖繩在日本安全上所起到的作用[48]。佐藤在其派系的早餐會上表明，“與本土一致”是爭取的目標，但是直接提出并不明智，接著佐藤派系提出自己的競選綱領(lǐng)，仍沒有明確沖繩返還條件。但是因為三木武夫和前尾繁三郎公開提出“與本土一致”，自民黨內(nèi)要求與本土一致的呼聲增加[46]73。此時，佐藤不僅不在公開場合明確表明其策略，而且他也拒絕向任何人（包括對他完全信任的人）透漏其個人想法，甚至其私人秘使若泉敬都不確定他的真實想法[49]。若泉敬仍在華盛頓堅持尋求時間表模式，即不是立即達成解決方案，而是達成一個在幾年之內(nèi)完成“回歸”的協(xié)議，聲稱這將保護美國的軍事利益[50]。

1968年2月，沖繩基地問題研究會正式成立，這是沖繩懇談會委員長大濱信泉的私人咨詢機關(guān)，主要研究沖繩“返還”條件，若泉敬是其委員之一，佐藤的官房長官和其心腹顧問木村俊夫也多次參加該委員會的會議。1969年1月，委員會在京都組織了主題為沖繩“返還”后的美日關(guān)系的秘密會議，多位美日專家參加。這次會議是日本對美國“返還”條件的一次重要試探，會上兩位美國知名軍事專家明確表達了他們對在琉球部署核武器所獲得收益的懷疑[51]。在此基礎(chǔ)上，委員會指出“核武器不是一個大問題”[13]279，并說明與本土一致以外的方案都不能讓國內(nèi)接受。在該委員會報告的基礎(chǔ)之上，佐藤在3月10日的參議院預算委員會上宣布放棄“白紙”政策，提出與本土一致的“回歸”條件，反對在琉球部署核武器[45]19。這標志著日本政府就琉球“回歸”條件達成一致，但是這卻是美國不能接受的。此時，美國總體的觀點是不放棄琉球的核武器，特別是軍方強硬堅持這一特權(quán)[52]。這預示著琉球“回歸”談判將是艱難的。

（三）1969年日美首腦會談與琉球“核密約”

琉球“返還”是1969年日美首腦會談的主要議題，而核問題又是最為關(guān)鍵的方面。鑒于核問題的敏感性，日美用秘密外交進行協(xié)商，秘密外交僅限于佐藤榮作、尼克松、若泉敬和基辛格參與。在核問題上，美國的立場是美日之間必須達成一個在緊急情況下美國可以將核武器引進琉球的秘密協(xié)議。佐藤開始強烈反對，但是若泉敬在華盛頓了解到美國各方在這個問題上態(tài)度都非常堅決，而且美國高級官員也通過外交渠道多次強調(diào)保留核武器的重要性。隨著首腦會談的臨近，若泉敬和基辛格關(guān)于核武器的秘密協(xié)議達成一致[53]。1969年11月，日美在首腦會談上就“返還”問題達成初步協(xié)議，如果1972年兩國能夠完成“返還”的具體談判，美國同意在1972年放棄施政權(quán)。為了確保琉球基地在遠東安全中繼續(xù)發(fā)揮重要作用，關(guān)于越南問題，佐藤在聯(lián)合公報中表明了施政權(quán)“回歸”不會影響美軍在越南的行動;關(guān)于朝鮮半島和中國臺灣地區(qū)，佐藤在聯(lián)合公報中承認韓國和中國臺灣地區(qū)對日本安全的重要性[54]。1971年6月17日，兩國簽訂《日本國與美利堅合眾國關(guān)于琉球群島和大東群島的協(xié)定》[Agreement between Japan and the United States of America Concerning the Ryukyu Islands and the Daito Islands， U.S. Government Printing Office， Washington， 1971. 美日新聞界和學術(shù)界很多人將該協(xié)定簡稱為《沖繩返還協(xié)定》或是《沖繩復歸協(xié)定》，這一說法也影響到中國學術(shù)界，國內(nèi)一些學者也被誤導，將之稱為《沖繩返還協(xié)定》。]， 1972 年5 月15 日正式生效。

1967年首腦會談后，關(guān)于“返還”后基地地位問題，自民黨和日本政府內(nèi)部仍存在激烈爭論，日本的主流民意與美國的要求相去甚遠。在這種狀況下，佐藤繼續(xù)堅持模糊策略，并公開宣布為“白紙”政策。與此同時，繼續(xù)教育日本人必須從日本安全的角度考慮琉球問題，并不斷試探美國的底線。在越戰(zhàn)的刺激下，琉球和本土的反戰(zhàn)呼聲高漲，要求“回歸”的運動風起云涌，并與《新日美安保條約》續(xù)約問題聯(lián)系起來。此外，自民黨內(nèi)部也出現(xiàn)了反對“白紙”政策的聲音，并批評佐藤在琉球問題上低姿態(tài)。在黨內(nèi)外的雙重壓力下，佐藤最終明確日本的“返還”立場為與“本土一致”。在1969年11月的首腦會談上，日美簽訂了“核密約”，達成了琉球施政權(quán)返還的初步協(xié)議，日本還同意“返還”不影響美軍在越南、朝鮮和中國臺灣地區(qū)問題上采取行動。1972年5月，在完全保留美軍基地的情況下，美國放棄了琉球施政權(quán)。

結(jié) 語

整體來看，推動“返還”的幕后力量來自琉球島內(nèi)以及本土主張返還的勢力，特別是反對黨，佐藤政府的琉球政策更多的是對他們態(tài)度的一種回應，是被動應對。他們的態(tài)度逐漸變化，佐藤從遠東安全的角度考慮如何解決琉球問題，在不損害琉球基地機能的前提下，根據(jù)這些態(tài)度制定對策。隨著形勢的發(fā)展，他們將“返還”問題與日美安保體制結(jié)合起來，佐藤擔心日本國民的反美情緒在琉球問題上集中爆發(fā)，從而影響安保條約續(xù)簽，進而影響到其自身的執(zhí)政地位，因此不得不在日美安保體制的框架內(nèi)推動“返還”。其具體做法是，不斷重申琉球基地保護遠東和日本安全的重要性，一邊明確承接維持基地的政治責任，一邊逐漸明確要求“歸還”琉球施政權(quán)。最終在完全保全基地的條件下，實現(xiàn)了施政權(quán)返還，而實際上，這種“返還”是日美軍事同盟重新整編強化的一環(huán)。

不難看出，佐藤應對琉球問題的基本方針是試探、模糊與漸進，是一種摸著石頭過河的路線。當時，日本國內(nèi)的“返還”立場遠沒有達成一致，佐藤也不確定美國的真實態(tài)度，鑒于此，為了保全自身，佐藤一直沒有表明他對于“回歸”方式、時間和條件的立場，不直接參與相關(guān)討論，而是在幕后對相關(guān)組織施加影響。1969年3月，佐藤在黨內(nèi)外的雙重壓力下，才不得不明確表明日本政府的“返還”條件。在此過程中，佐藤使用各種方式進行試探，一方面充分了解、協(xié)調(diào)國內(nèi)立場，積極引導國內(nèi)輿論向其期待的方向轉(zhuǎn)變;另一方面試探美國的底線，并通過這種方式將該問題提上日美的議事日程。佐藤這種謹慎的態(tài)度，一是可以避免自己過早對某項政策承擔責任，同時也可以提前了解公眾對各種方案的態(tài)度;二是他必須等到美國開始明確表示“歸還”意愿時，才能明確其具體方案，任何不成熟的努力只會惡化東京與華盛頓的關(guān)系，妨礙“回歸”問題的最終解決。佐藤之所以采用這樣的“回歸”策略，除了性格使然之外，主要原因在于他在國內(nèi)的政治地位以及日美不平等的同盟關(guān)系。琉球基地是日美安保體制的核心，美軍統(tǒng)治琉球是當時日美同盟不平等的主要表現(xiàn)之一，而且日本國內(nèi)的反美情緒很大程度上集中在琉球問題上，因此，琉球問題與日美同盟兩大問題緊密相連，在當時是能夠引起日本國內(nèi)政治動蕩甚至分裂的敏感問題。對于佐藤來說，1960年“安保斗爭”的陰霾還沒有散去，如果琉球問題處理不妥，可能會引起國內(nèi)政治動蕩或是日美同盟關(guān)系惡化，而無論哪種情況都足以結(jié)束佐藤的政治生命。

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[35]Memorandum from Alfred Jenkins of the National Security Council Staff to the Presidents Special Assistant （Rostow）， Washington， FRUS， 1964-1968， Vol. 29[A]. Washington， D. C.： U.S.Department of State， 1968-11-11： 307.

[36]MIKIA HIGA. The Okinawa Reversion Movement[C] // CHIHIRO HOSOYA. Okinawa Reversion. Tokyo： International Studies Association， 1977： 18.

[37]Research Memorandum from the Director of the Bureau of Intelligence and Research to Secretary of State Rusk， FRUS， 1964-1968， Vol.29[A]. Washington， D. C.： U.S.Department of State， 1968-11-23：308-309.

[38]Letter from the Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs to the Ambassador to Japan， FRUS， 1964-1968， Vol.29[A]. Washington， D. C.： U.S.Department of State， 1968-09-28： 305.

[39]Brinksmanship in the Okinawan Reversion Movement， 1969-02-03[A]. Box 2459， Central Foreign Policy Files， 1967-1969， Political & Defense， RG 59 General Records of the Department of State， College Park： N. A.

[40]Telegram from American Embassy to the State Department， Subject： Okinawa Congressional Testimony， 1968-07-15[A]. Box 2458， Central Foreign Policy Files， 1967-1969， Political & Defense， RG 59 General Records of the Department of State， College Park： N. A.

[41]Ryukyus， Secret， Memorandum of Conversation， 1968-05-10， Japan and the U.S.， 1960-1976， JU00943[DB/OL]. [2018-09-01]. http：//nsarchive.Chadwyck.com/quick/displayMultiItem.do？Multi=yes&ResultsID=12E3F1b0F59&queryType=quick&queryName=cat&ItemNumber=225.

[42]Telegram from American Embassy to the State Department， Subject： Okinawa： Sato Calls “Homeland Level” Base Unrealistic， 1968-07-05[A]. Box 2458， Central Foreign Policy Files， 1967-1969， Political & Defense， RG 59 General Records of the Department of State， College Park： N. A.

[43]Telegram from American Embassy to the State Department， Subject： Okinawa： Primin Satos Press Conference， 1968-11-16[A]. Box 2458， Central Foreign Policy Files， 1967-1969， Political & Defense， RG 59 General Records of the Department of State， College Park： N. A.

[44]Gist of Main Questions and Answers Concerning the Okinawa Reversion Question at Diets Lower House Budget Committee， 1969-02-07[A]. Box 2458， Central Foreign Policy Files， 1967-1969， Political & Defense， RG 59 General Records of the Department of State， College Park： N. A.

[45]中島琢磨.沖縄の施政権返還交渉の開始[J].九大法學， 2011（102）.

[46]中島琢磨.一九六八年の沖縄返還問題の展開：『核抜き·本土並み』返還の論點化[J].九大法學，2010（101）.

[47]The Okinawa Elections Increase Pressure for Reversion， Confidential， Research Memorandum， 1968-11-23， Japan and the U.S.， 1960-1976， JU01019[DB/OL]. [2018-09-01].http：//nsarchive. Chadwyck.com/quick/displayMultiItem.do？Multi=yes&ResultsID=12E3F1b0F59&queryType=quick&queryName=cat&ItemNumber=280.

[48]Telegram from American Embassy to the State Department， Subject： LDP Presidential Race， Sato and Miki Clash on Okinawa， 1968-11-20[A]. Box 2458， Central Foreign Policy Files， 1967-1969， Political & Defense， RG 59 General Records of the Department of State， College Park： N. A.

[49]WAKAIZUMI KEI. The Best Course Available： A personal Account of the Secret U.S.—Japan Okinawa Reversion Negotiations[M]. Hawaii： University of Hawaii Press， 2002： 56-58.

[50]Conversation with Kei Wakaizumi， Confidential， Memorandum of Conversation， 1969-01-13， Japan and the U.S.， 1960-1976， JU01038[DB/OL]. [2018-09-01].http：//nsarchive.Chadwyck.com/quick/displayMultiItem.do？Multi=yes&ResultsID=12E3F1b0F59&queryType=quick&queryName=cat&ItemNumber=294.

[51]Telegram from American Embassy to the State Department， Subject： LDP Presidential Race， Sato and Miki Clash on Okinawa， 1968-11-20[A]. Box 2458， Central Foreign Policy Files， 1967-1969， Political & Defense， RG 59 General Records of the Department of State， College Park： N. A.

[52]General Wheeler Stresses Okinawas Importance， 1969-10-9[A]. Container 18， Chief of Military History/Historical Division， RG 0319， Army Staff， College Park： N. A.

[53]陳靜靜，姜磊.美日移交琉球行政權(quán)談判中關(guān)于核問題的交涉始末[J].美國研究，2017（4）：155-156.

[54]Joint Communique between President Richard Nixon and His Excellency Prime Minister Sato， 1969-11-21[A]. Container 8， Chief of Military History/Historical Division， RG 0319， Army Staff， College Park： N. A.

[責任編輯 孫 麗]

Sato Governments Policy toward Ryukyu： Vague Position and Gradual Approach

CHEN Jing-jing

（Institute of Japanese Studies， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing， 100007， China）

Abstract：? Eisaku Sato visited the U.S. three times during his administration， and pushed the U.S. to give up Ryukyu islands administrative power gradually. These summits exemplified Sato Ryukyus policy approach to resolve the Ryukyu issue. In fact， the forces behind the scenes were from people in Ryukyu and mainland Japan （especially the opposition parties） advocating “return”， and Satos Ryukyu policy was more a response to their attitude. Their attitude was changing gradually.Sato considered how to solve the Ryukyu issue from the perspective of Far East security， and formulated countermeasures based on these attitudes without harming the functions of the Ryukyu base. Satos basic guideline for dealing with the Ryukyu issue is trial， vagueness， and gradual progress. The main reason for adopting such a strategy is his domestic political status and the unequal alliance between Japan and the United States. The Ryukyu issue is closely connected with the Japan-US alliance. At the time， it was a sensitive issue that could cause political turmoil and even division in Japan. If it is not handled properly， it may not only endanger Japans domestic politics， but may also lead to the deterioration of the Japan-US alliance. Either situation is sufficient to end Satos political life.

Key words：? Sato Eisaku; Japan; Ryukyu; Okinawa

收稿日期：2020-08-30

基金項目：

國家社科基金項目“美國對琉球政策歷史演變的研究（1945—1969）”（17FGJ006）;中國社會科學院創(chuàng)新工程項目“日本外交戰(zhàn)略及中日關(guān)系研究”（GJ08-2017-SCX-2974）

作者簡介：

陳靜靜，女，博士，中國社會科學院日本研究所助理研究員，主要從事日本外交研究。

① 需要強調(diào)兩點：一是關(guān)于“歸還”“返還”“回歸”“復歸”等相關(guān)表述。日本作為《舊金山對日和約》的簽字國，認為琉球是其領(lǐng)土，為安撫日本，負責對日議和的美國國務院顧問約翰F.杜勒斯（John F.Dulles）在舊金山和會上聲明日本擁有琉球的“剩余主權(quán)”。因為琉球議題是戰(zhàn)后日美之間重要外交問題，他們之間的交涉必然涉及美國“歸還”琉球施政權(quán)問題。本文研究的是佐藤政府的琉球政策，不涉及琉球的主權(quán)歸屬問題。鑒于本文使用材料多為美國外交檔案和美日學者研究成果，因而必然出現(xiàn)“剩余主權(quán)”“歸還”“返還”“回歸”“復歸”等關(guān)鍵詞，但這僅為忠實原始史料，并不代表筆者認為日本擁有琉球群島的合法主權(quán)，本文對這些關(guān)鍵詞均使用引號加以標注，以示區(qū)別。二是關(guān)于琉球問題。二戰(zhàn)后，琉球問題主要是指日美之間關(guān)于琉球議題的交涉，在不同的歷史時期其表現(xiàn)有所不同，佐藤時期主要表現(xiàn)為如何處理施政權(quán)“返還”問題。