國家治理視域下中國民主行政的功能優(yōu)勢和模式構(gòu)建

◇陸聶海

國家治理現(xiàn)代化是東西方所有國家的一致追求，但國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)卻不是一蹴而就和千篇一律的，不同國家走向國家治理現(xiàn)代化的理念價(jià)值、道路選擇、制度形態(tài)等都具有很大的差異性。在中國國家治理中，政府及公共行政居于中心位置且發(fā)揮著導(dǎo)向作用。一個(gè)合適的公共行政模式能夠極大促進(jìn)中國國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程，反之則會阻礙這一進(jìn)程。民主行政是一種既體現(xiàn)合法性又具有有效性的公共行政模式，內(nèi)在地要求政府不僅要提高效率，更要公平公正分配社會價(jià)值，回應(yīng)社會偏好和公民需求，最大程度實(shí)現(xiàn)公共利益?？梢哉f，在中國國家治理視域下建構(gòu)中國民主行政模式，發(fā)揮社會主義民主行政的功能優(yōu)勢，既是國家治理現(xiàn)代化的根本需要，也是民主政治發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的應(yīng)有之義。

一、西方現(xiàn)代國家治理轉(zhuǎn)型中的民主行政

一般認(rèn)為，較早對民主行政進(jìn)行體系性深入研究的是德懷特·沃爾多1952年發(fā)表的《民主行政理論的發(fā)展》一文。但仔細(xì)梳理相關(guān)文獻(xiàn)，在20世紀(jì)初期就已經(jīng)有了類似“民主行政”的提法了。馬克斯·韋伯在提出理性官僚制時(shí)，曾提出一種與之相對的“民主制行政”的行政模式，但韋伯認(rèn)為它只是“邊緣”性的。韋伯關(guān)于“民主制行政”的概念及其與官僚制對立的思想對文森特·奧斯特羅姆的民主行政理論形成了一定的影響。但不同于韋伯，奧斯特羅姆認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政的威爾遜-韋伯范式已發(fā)生嚴(yán)重危機(jī)，民主行政不再是邊緣性的，反而已經(jīng)構(gòu)成了對傳統(tǒng)官僚制行政的一種主流范式替代。除了沃爾多和奧斯特羅姆的民主行政理論，新公共行政、黑堡學(xué)者、新公共服務(wù)等學(xué)派或?qū)W者也提出過具有較大影響力的民主行政理論。不同的民主行政理論對于民主模式、公共利益觀念、官僚制改革方案等都存在不同的看法，但基本都反對政治行政二分為內(nèi)核的官僚制行政，主張民主政治和行政權(quán)威的適當(dāng)結(jié)合。

對民主行政的概念界定并非易事，因?yàn)槊裰餍姓鳛槔碚摲懂?，較為抽象和易變。不同學(xué)者從不同角度提出了不同的民主行政觀點(diǎn)，有些觀點(diǎn)甚至是對峙性的。如奧斯特羅姆將民主行政看作是一種免于政府干涉的自主治理，實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的關(guān)鍵是從人性惡的角度出發(fā)構(gòu)造交疊管轄的多重制度安排，使得權(quán)威能夠分散，權(quán)力能夠制約。①文森特·奧斯特羅姆：《美國公共行政的思想危機(jī)》，毛壽龍譯，上海三聯(lián)書店1999年版，第114-115頁。登哈特則繼承了黑堡宣言的主張，對政府權(quán)威持一定的肯定態(tài)度。民主行政在于擴(kuò)大公民對公共治理的全面參與，提高社會的公共精神，實(shí)現(xiàn)對政府權(quán)威的民主控制。②珍妮特·登哈特和羅伯特·登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，丁煌譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第16-17頁。上述兩種觀點(diǎn)也是西方民主行政的主流代表性觀點(diǎn)，兩者從不同的角度深化對民主行政的認(rèn)識,但同時(shí)也因過于倚重某一認(rèn)識視角而使民主行政的完整圖像不能全貌展示。奧斯特羅姆嘗試去貫通憲法安排與公共選擇之間的界限，然而過分注重經(jīng)濟(jì)理性的取向弱化了公共部門的道德和責(zé)任約束機(jī)制。登哈特則反對經(jīng)濟(jì)人的工具理性預(yù)設(shè)，從道德層面來論證公民資格和公民權(quán)利，重視民主行政的價(jià)值判斷和規(guī)范原則，但缺乏嚴(yán)密的邏輯論證性和高度的確當(dāng)性。基于此，我們嘗試從現(xiàn)代國家建構(gòu)和國家治理的角度對民主行政的內(nèi)涵進(jìn)行分析，以此探討民主行政產(chǎn)生和發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理。

主權(quán)概念的產(chǎn)生是現(xiàn)代國家形成的重要標(biāo)志。正是國家主權(quán)觀念使得世俗國家從神權(quán)體系中掙脫出來。在西方歷史上，君主主權(quán)是世俗國家和市民階層聯(lián)盟擊敗和終結(jié)神權(quán)統(tǒng)治的結(jié)果。體現(xiàn)君主主權(quán)的絕對國家是最接近于現(xiàn)代國家的一種過渡國家形態(tài)。議會原本是市民階層和君主聯(lián)盟的產(chǎn)物，最早是商議征稅的場所，但由于市民階級的發(fā)展，議會逐漸成為各種社會利益的匯集地，并代表整個(gè)社會力量向絕對國家進(jìn)行討價(jià)還價(jià)和利益博弈。斗爭的結(jié)果是議會最終取得了和教會以及君王之間三雄逐鹿的勝利。在民主國家取代絕對國家的過程中，人民主權(quán)原則最終取代了君主主權(quán)，人民主權(quán)原則的確立及其在國家政治生活中的實(shí)現(xiàn)，象征著現(xiàn)代國家的真正建立，也是行政獲得公共性的開始。

西方現(xiàn)代國家的建立也是議會制民主的勝利。議會在現(xiàn)代國家建立中發(fā)揮了核心作用，并隨著立法權(quán)的取得和普選制的建立，議會主權(quán)開始和人民主權(quán)合二為一。因此，這個(gè)階段的國家形態(tài)可以稱之為議會制國家。在議會制國家的國家治理結(jié)構(gòu)中，政治和行政開始分離，象征政治的代議制和象征行政的官僚制成為國家治理的兩大核心要素。威斯特敏斯特式議會制被約翰·密爾認(rèn)為是“理想上最好的政府形式”，議會對行政部門有足夠控制權(quán)，作為工具的官僚行政系統(tǒng)能夠精確和高效地執(zhí)行（議會）民主的使命。但政治和行政的分離也給行政擺脫政治的控制制造了條件。但自20世紀(jì)中葉以來，行政權(quán)的膨脹使得國家和社會的關(guān)系發(fā)生了某種改變，這個(gè)標(biāo)志就是行政國家的產(chǎn)生和發(fā)展。③作為一個(gè)學(xué)術(shù)概念，行政國家這個(gè)名詞較早產(chǎn)生。德國思想家施米特在對近代魏瑪共和國的研究中曾提出魏瑪議會民主制向“行政國家”轉(zhuǎn)變。但我們今天講的行政國家，更多指的是二戰(zhàn)后現(xiàn)代國家行政權(quán)力擴(kuò)大的一種政治實(shí)踐。1948年，沃爾多《行政國家》的出版極大助長了這個(gè)名詞在政治學(xué)和公共行政學(xué)領(lǐng)域中的流傳。而福利國家的出現(xiàn)則標(biāo)志著行政國家發(fā)展到另外一個(gè)階段。從議會制國家到行政國家是現(xiàn)代西方國家治理形態(tài)的第二次變化。由于行政國家的出現(xiàn)打破了傳統(tǒng)民主政治中民主和權(quán)威的平衡，傳統(tǒng)議會制民主已經(jīng)不能有效控制日益龐大的行政權(quán)力和行政部門。為了維護(hù)現(xiàn)代國家治理的正當(dāng)性，確保人民能夠有效控制行政，必須通過民主行政使得民主政治的主要價(jià)值和核心要素直接在公共行政中體現(xiàn)，公共行政的核心價(jià)值由此從官僚制行政的效率優(yōu)先變?yōu)槊裰鲀r(jià)值優(yōu)先。

所以，從現(xiàn)代國家建構(gòu)和國家治理的角度看，民主行政的實(shí)質(zhì)是行政國家時(shí)代公共行政和民主政治之間的調(diào)適和相容性問題。正如沃爾多所說：“政治是希臘的，行政是羅馬的，政治要民主政治，行政要科層體制，兩者來源不同，它們之間如何進(jìn)行統(tǒng)合和溝通是民主政治的核心議題?！雹貲WIGHT W.The Enterprise of Public Administration.Novato, C.A.: Chadnler & Sharp Publishers Inc.,1980.“假使行政毫無疑問發(fā)展為政府之核心，新世紀(jì)的民主理論必須擁抱行政。”②DWIGHT W.Development of Theory of Democratic Administration, The American Political Science Review,Vol.46,No.1,1952:81-103.如果把行政排除在民主范圍之外，很難保證行政部門能公正分配社會價(jià)值和維護(hù)公共利益。在議會制國家中，官僚制拒斥民主，而代議制排斥官僚，民主的價(jià)值無法沖破政治與行政的鴻溝而在其中自由流通。而民主行政打破了嚴(yán)格的政治行政二分，提供了一種民主原則和行政權(quán)威相互融合的方案，使得民主政治的回應(yīng)性、參與性、制約性、代表性、責(zé)任性等民主價(jià)值直接在公共行政過程中進(jìn)行表達(dá)。民主行政由此表現(xiàn)為政府對社會需求的回應(yīng)、公民對公共行政的參與、行政權(quán)力的制約、政府責(zé)任以及官僚對民意的直接代表。

圖1 民主行政和民主政治的價(jià)值對應(yīng)

二、中國民主行政的獨(dú)特優(yōu)勢及其在中國國家治理中的功能作用

不管是西方，還是東方，公共行政的發(fā)展都有著一個(gè)共同趨勢，就是民主行政的發(fā)展。在西方國家，如美國，人們試圖超越官僚制，在行政國家背景下對行政權(quán)力進(jìn)行直接制約。在中國，國家性質(zhì)決定了政府除了展開單向度的社會管理，更要為人民服務(wù)，承擔(dān)維護(hù)公共生活的基本價(jià)值，獲得以民主為根基的政府行政的合法性。民主是人類政治生活的本質(zhì)體現(xiàn)，民主行政是政治民主價(jià)值在公共行政領(lǐng)域的植入。在此意義上，中西民主行政有很多共同點(diǎn)。比如，兩者都強(qiáng)調(diào)對選舉民主的超越，都主張行政和民主的融合，都反對官僚制的過度膨脹，都具有回應(yīng)性、參與性、制約性、代表性、責(zé)任性等相似的外部特征。同時(shí)，民主性質(zhì)、制度基礎(chǔ)、社會環(huán)境、歷史傳統(tǒng)等方面的不同，導(dǎo)致了中西方民主行政呈現(xiàn)出本質(zhì)性差異。西方民主行政產(chǎn)生于西方特定的社會歷史條件，在實(shí)踐中發(fā)揮作用有一定的限度，這個(gè)限度被很多理論家看作是西方民主行政的困境。比如，在西方背景下，超載政府并不能阻止經(jīng)濟(jì)、社會和政治上的不平等對于公共利益實(shí)現(xiàn)的負(fù)面影響，公民的行政參與無法解決代議制民主出現(xiàn)的政治冷漠癥，代表性官僚制并不具有實(shí)質(zhì)性的代表性（不管是積極代表性還是消極代表性，都沒有解決官僚制的民主性問題），自由裁量權(quán)的增加并沒有減輕公共官僚的責(zé)任弱化問題，反而和暴力執(zhí)法聯(lián)系起來。

相對于西方民主行政的合理性限度，中國民主行政具有獨(dú)特優(yōu)勢。第一，中國民主行政能夠最大程度地實(shí)現(xiàn)公共利益。社會主義民主制度的建立使得人民最廣泛的根本利益成為普遍的公共利益，人民權(quán)利和國家權(quán)力合二為一。在“議行合一”的情況下，人民政府作為國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，必然以最大限度實(shí)現(xiàn)公共利益為價(jià)值目標(biāo)。第二，中國民主行政能夠?qū)崿F(xiàn)民主和權(quán)威的有效平衡。在我國，“民主和權(quán)威的平衡”集中反映為“民主集中制”的貫徹。民主集中制不僅是黨章所規(guī)定的中國共產(chǎn)黨的根本組織原則，也是憲法所規(guī)定的國家機(jī)構(gòu)運(yùn)行原則，堅(jiān)持民主集中制既要充分發(fā)揚(yáng)民主,又要維護(hù)黨和政府的權(quán)威。具體到公共行政中，通過政府集中行使權(quán)力進(jìn)行治理，可以實(shí)現(xiàn)人民的整體意志，保障人民的有序民主活動，避免民主淪為“一盤散沙”。第三，中國民主行政旨在真正實(shí)現(xiàn)“為人民服務(wù)”。在我國，公共權(quán)力本質(zhì)上是由人民授予的，但由于人民群眾不是權(quán)力直接行使者，為人民服務(wù)的宗旨最后還是要落實(shí)在政府上。中國民主行政能夠以更為直接和具體的方式實(shí)現(xiàn)“為人民服務(wù)”，使得民主行為和民主制度真正相匹配。

從國家建構(gòu)和國家治理的角度看，中西民主行政的差異還體現(xiàn)為推動國家治理現(xiàn)代化的作用不同。在西方現(xiàn)代化肇始階段的議會制國家中，政治和行政的分離使得理性官僚制被建立并在行政功能上趨向成熟。在行政國家時(shí)代，官僚制行政的擴(kuò)張使其反民主趨向日漸強(qiáng)烈。西方民主行政的產(chǎn)生更多的是為了解決公共行政的合法性問題。而中國民主行政的發(fā)展是和中國國家治理現(xiàn)代化同步的，并具有建構(gòu)民主合法性和實(shí)現(xiàn)治理有效性的雙重功能。從類型上看，政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化是現(xiàn)代國家治理體系中幾個(gè)最重要的次級領(lǐng)域，中國民主行政在當(dāng)代國家治理中的雙重功能主要體現(xiàn)在這四個(gè)層面。

首先，中國民主行政可以促進(jìn)政治的民主化。鄧小平同志在總結(jié)我國社會主義建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)后深刻指出：“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現(xiàn)代化”。①《鄧小平文選》(第二卷)，人民出版社1994版，第168頁。所以，中國的國家治理現(xiàn)代化意味著民主化和法治化。從公共權(quán)力的角度看，民主化的實(shí)現(xiàn)應(yīng)該是一個(gè)完整的環(huán)式鏈條，既包括公共權(quán)力的來源，又包括公共權(quán)力的行使。選舉民主最多涉及公共權(quán)力的來源問題，但卻無法解決公共權(quán)力行使的正當(dāng)性問題，而且選舉民主本身存在著弱民主性、精英主義、形式化、金錢政治等弊端。作為現(xiàn)代民主國家，公共權(quán)力行使的正當(dāng)性同樣是實(shí)現(xiàn)國家治理正當(dāng)性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。民主行政可以解決公共權(quán)力行使的正當(dāng)性問題。假使政府能夠真正以人民為中心全心全意為人民服務(wù)，也可以體現(xiàn)真正的民主意蘊(yùn)。某種程度上，中國民主行政具有的治理邏輯，能夠在實(shí)際公共治理中真正體現(xiàn)人民當(dāng)家作主，促進(jìn)社會主義政治的民主化發(fā)展。

其次，中國民主行政可以保障社會的良序運(yùn)行。從根本上說，國家與社會關(guān)系的演變導(dǎo)致的社會結(jié)構(gòu)變遷則是中國民主行政得以產(chǎn)生的內(nèi)在原因。但反過來，中國民主行政也能夠?qū)ι鐣l(fā)展起到正向保障作用。第一，不同于僵化靜止的官僚制行政，民主行政是內(nèi)部行政系統(tǒng)和外部社會環(huán)境能量交換頻繁的行政模式。在公共行政中，民主行政能夠就社會的訴求和偏好做出快速回應(yīng)，將公民和社會組織參與引入政策過程，以確保出臺的社會公共政策能夠解決社會問題，滿足社會需要。第二，民主行政主張用“社會治理”替代“社會管理”。社會管理具有“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的工具主義傾向，缺乏長遠(yuǎn)的根本性的治理體制機(jī)制設(shè)計(jì)。民主行政以民主價(jià)值為指導(dǎo)，對社會治理進(jìn)行根本的機(jī)制體系設(shè)計(jì)，有助于解決“治標(biāo)不治本”的社會管理頑疾。第三，民主行政致力于實(shí)現(xiàn)社會公平。作為一種社會本位的行政模式，民主行政不僅要解決社會變遷過程中利益分化、分配不公等社會矛盾，同時(shí)要及時(shí)糾正治理過程中由于權(quán)力腐敗等不合理行政行為導(dǎo)致的社會問題，從而促進(jìn)社會公平的實(shí)現(xiàn)。

再次，中國民主行政可以推動市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。政府通過一定的機(jī)制和方式對資源進(jìn)行合理有效配置是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要條件。不同于全能行政對于資源的直接統(tǒng)配，民主行政不是通過直接的方式進(jìn)行資源配置，而是采取間接的市場配置方式進(jìn)行。民主行政對資源的配置不是純粹的利益性分配，而是一種結(jié)合社會需要的價(jià)值性分配。市場經(jīng)濟(jì)本身也有其局限性，正如波蘭尼所說：“一個(gè)脫嵌的、完全自我調(diào)節(jié)的市場力量是野蠻的力量?！雹诳枴げㄌm尼：《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治經(jīng)濟(jì)起源》，馮鋼等譯，浙江人民出版社2007年版，第18頁。資本的邏輯更多考慮的是收益和競爭，在缺乏有效政府規(guī)制的情況下會產(chǎn)生市場失靈問題。民主行政的資源分配邏輯強(qiáng)調(diào)的是資源（尤其是社會性資源）分配的公平，既要保障自由競爭，又要節(jié)制無序的資本力量，防止其過分膨脹，從而在推動市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的同時(shí)最大限度實(shí)現(xiàn)公共利益。

最后，中國民主行政可以促進(jìn)社會主義先進(jìn)文化的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。文化在國家治理中的使命是提供相對穩(wěn)定的非正式深層規(guī)范。在宏觀層面，社會主義文化是一種國家信仰和意識形態(tài)的結(jié)構(gòu)體系，其與宏觀政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)存在著互動。在微觀層面，社會主義文化又表現(xiàn)為由個(gè)人信仰、公民心理、公民意識等構(gòu)成的公民文化。中國民主行政對于社會主義文化的促進(jìn)作用也表現(xiàn)在這兩方面。一方面，民主行政在公共治理中強(qiáng)調(diào)政府主體和非政府主體的合作，秉承的是“合作”理念和“和合”精神。通過政府的示范和帶頭作用，能夠增強(qiáng)社會主義文化的和合因素，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)向社會主義先進(jìn)文化的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。另一方面，民主行政理論主張公務(wù)員不只是技術(shù)官僚，而應(yīng)該是代表性公民?！叭绻珓?wù)員是公民的代表，那么，他們就是公共利益的托管者和公共精神的擁有者。”①喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，張成福等譯，中國人民大學(xué)出版社2013年版，第140頁。代表性公民的角色意味著公務(wù)員除了提供公共服務(wù)外，更要以強(qiáng)烈的責(zé)任感和使命感擔(dān)負(fù)起培養(yǎng)公民美德、形成公民精神、提高公民文化的責(zé)任，從而使公共行政真正成為培養(yǎng)具有公益感和責(zé)任感公民的道德院校。

三、國家治理視域下中國民主行政的模式構(gòu)建

行政生態(tài)分析理論代表人物弗雷德·里格斯認(rèn)為，不同的行政生態(tài)環(huán)境決定了不同的公共行政模式。②弗雷德·里格斯：《行政生態(tài)學(xué)》，金耀基譯，臺灣商務(wù)印書館1978年版，第25頁。如果說西方的民主行政模式的功能目標(biāo)在于西方國家治理危機(jī)背景下超越代議制民主并弱化官僚制，填平“公共行政的黑洞”。③弗朗西斯·福山在2004年出版的《國家構(gòu)建——二十一世紀(jì)的國家治理與世界秩序》一書中認(rèn)為西方國家治理秩序的解決取決于如何填平“公共行政的黑洞”（the black hole of public administration）， 參看福山所著《國家構(gòu)建：21世紀(jì)的國家治理與世界秩序》第二章“弱國家和公共行政黑洞”，中國社會科學(xué)出版社2007年版。那么中國民主行政模式構(gòu)建則是在中國國家治理現(xiàn)代化背景下，尋求一種以中國式民主與行政融合方案：既強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威的正當(dāng)性，又突出合作共治的必要性；既重視公共權(quán)力的制約性，又彰顯社會參與的有效性。基于此，我們以整個(gè)國家治理為宏觀背景，從理念追求-主體建構(gòu)-社會嵌入-場域拓展四個(gè)層面探討中國民主行政模式的構(gòu)建。

（一）中國民主行政的理念追求：正義和善治的理想

行政理念是行政價(jià)值與行政實(shí)在的統(tǒng)一，是行政主體在行政實(shí)踐中形成的行政意識、行政觀念、行政思想等主觀行政認(rèn)知的綜合。行政理念對于行政目標(biāo)的設(shè)定和行政行為的實(shí)施會造成根本性的影響。政府責(zé)任性、公民參與性、官僚服務(wù)性等價(jià)值都應(yīng)該是民主行政所追求的理念。但在國家治理維度下，正義應(yīng)該是中國民主行政所追求的核心理念。因?yàn)闊o論是縱向的歷史演進(jìn)，還是橫向的國別之間，正義都是國家治理體系設(shè)計(jì)的基本原則以及國家治理行為實(shí)施的基本準(zhǔn)則。只有把正義作為中國民主行政的重要理念，才能在公共行政中貫徹民主價(jià)值，并和國家治理的公共利益最大化目標(biāo)合二為一。

善治實(shí)質(zhì)上就是正義之治，實(shí)現(xiàn)共同的善就是實(shí)現(xiàn)正義。柏拉圖在《理想國》中認(rèn)為政治共同體都是為了實(shí)現(xiàn)共同的善而建立的，善治城邦就是實(shí)現(xiàn)合理分工的正義城邦。俞可平認(rèn)為：善治就是國家治理中公共利益的最大化，其本質(zhì)特征就是國家和社會處于最佳狀態(tài)。④俞可平：《法治與善治》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第1期。簡而言之，善治就是成功的、優(yōu)良的、有效的民主治理。善治超越了善政，是自治、民治、德治、共治、法治的結(jié)合，既蘊(yùn)含了傳統(tǒng)的以民為本的思想, 也包含了現(xiàn)代性政治的基本民主元素, 更具有國家治理現(xiàn)代化所必須的正義理念。在中國民主行政中，基于公共利益最大化目標(biāo)的善治的實(shí)現(xiàn)，首先是合理安排政府、市場、社會等國家治理子系統(tǒng)之間的有序秩序，各自明確職能分工并保持權(quán)力和權(quán)利的協(xié)調(diào)性，在此基礎(chǔ)上通過公共對話和理性協(xié)商來確定公共利益的內(nèi)容及其最大化方式，最終實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益、整體利益與個(gè)體利益、全局利益和部門利益的平衡發(fā)展。

（二）中國民主行政的主體建構(gòu)：完善政府職能

在公共行政中，政府組織憑借擁有的政府權(quán)力履行政府職能實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，這使得政府權(quán)力、政府組織、政府職能形成了環(huán)式結(jié)構(gòu)。民主政府的建立需要在對政府權(quán)力進(jìn)行制約的同時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，建立有限政府。

其一，制約行政權(quán)力。嚴(yán)格意義上講，權(quán)力的集中是一種中性的政治行為，但權(quán)力的過度集中容易產(chǎn)生權(quán)力的異化，會帶來權(quán)力腐敗等問題。因此，中國民主行政的重要任務(wù)是防止行政權(quán)力異化，對行政權(quán)力進(jìn)行制約和控制，主要通過縱向與橫向兩大路徑進(jìn)行。橫向路徑需要政府對社會和企業(yè)放權(quán)，其中一個(gè)重要途徑是深化行政審批制度改革。行政審批是政府行政管理的重要方式，減少和下放行政審批本身就是通過減少對企業(yè)和社會事務(wù)的干預(yù)實(shí)現(xiàn)放權(quán)。制約行政權(quán)力的縱向路徑在于實(shí)現(xiàn)權(quán)力在中央和地方之間的合理配置。我國以民主集中制為組織基礎(chǔ)，但民主集中制并沒有擯棄地方一定的自主權(quán)，而是注重發(fā)揮地方的主動性和積極性。當(dāng)然，單一制的國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了中央的放權(quán)不是任意的，為此中央可以通過選擇性放權(quán)的方式對地方進(jìn)行合理放權(quán)。就我國而言，地方政府的權(quán)力不僅源于中央政府的垂直授予，而且源于地方人大的水平授權(quán)，這兩者權(quán)力的授予和職能的劃分在運(yùn)行層面上存在一致性也存在非一致性。選擇性放權(quán)的關(guān)鍵是要處理好中央集權(quán)和地方分權(quán)兩者的權(quán)力平衡關(guān)系。如果集權(quán)過度，則可能會使地方失去積極性和主動性。如果地方分權(quán)過度，則可能對國家秩序造成影響。

其二，轉(zhuǎn)變政府職能。政府職能轉(zhuǎn)變就是對政府原有的職能內(nèi)容、重點(diǎn)和履行職能的方式、手段進(jìn)行有針對性的改變和轉(zhuǎn)移。從民主行政的角度來看，政府職能轉(zhuǎn)變的路徑應(yīng)該是從全能型政府、管制型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。對于經(jīng)濟(jì)職能而言，政府應(yīng)該從直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控和市場監(jiān)管，通過劃分政府與市場的邊界，把本該由市場的事由市場去做，用政府權(quán)力的“減法”換取市場活力的“乘法”。另一方面，政府要突出社會的公共服務(wù)職能，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，既要維護(hù)社會秩序，減少社會不穩(wěn)定因素，創(chuàng)造和諧社會環(huán)境，又要保障教育、醫(yī)療、社會保險(xiǎn)等方面日益增長的公共需求。在轉(zhuǎn)變政府職能過程中，政府還要轉(zhuǎn)變職能履行方式，堅(jiān)決將一些不必要的職能通過授權(quán)、委托、購買服務(wù)等方式轉(zhuǎn)移給社會組織。政府要推動社會組織承接政府職能，必須厘清政府向社會組織進(jìn)行職能轉(zhuǎn)移的具體事項(xiàng)和清單，對轉(zhuǎn)移事項(xiàng)和保留事項(xiàng)都要進(jìn)行科學(xué)評估，在制度上對政府通過財(cái)政購買的公共服務(wù)進(jìn)行明確，避免的無監(jiān)督情況下職能自由裁量情況，加強(qiáng)對社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的后續(xù)監(jiān)管。

（三）中國民主行政的社會嵌入：公民參與的社會監(jiān)督的開展

從目的上講，中國民主行政不是一種政府本位而是社會本位和公民本位的行政模式，這體現(xiàn)為民主行政的社會嵌入，其實(shí)現(xiàn)主要通過公民、社會組織的參與和監(jiān)督進(jìn)行。

不管哪種民主行政類型，公民參與都是其中重要因素，中國民主行政概莫能外。當(dāng)然，民主行政中的參與不是投票、選舉等淺度參與和表面參與，而是作為利益相關(guān)者的公民積極地參與到與自身利益相關(guān)的公共事務(wù)和公共決策中，通過參與克服社會中的原子式個(gè)人主義，形成一個(gè)互相溝通、互相合作的公共性社會。在中國民主行政中，公民參與是一種“實(shí)質(zhì)性”參與，體現(xiàn)了價(jià)值的平等性和內(nèi)容的廣泛性。在價(jià)值上，公民參與不僅僅是行政行為，也是體現(xiàn)政治平等的政治行為，它要求在參與中每個(gè)人都具有平等的內(nèi)在價(jià)值，每個(gè)人的利益都要被平等地考慮。在內(nèi)容上，公民參與包括了決策、實(shí)施、評估等整個(gè)公共行政過程。在公共政策的制定環(huán)節(jié)，公民通過聽證、咨詢、協(xié)商等多種途徑介入?yún)⑴c過程，推進(jìn)公共決策的科學(xué)化和民主化。在公共行政的實(shí)施過程中，通過公民參與約束行政權(quán)力的不當(dāng)行使，規(guī)范行政執(zhí)行活動。在公共行政的事后評估環(huán)節(jié)，建立公民滿意度評價(jià)指標(biāo)體系，由公民進(jìn)行政策效果和行政行為的績效評估，以此來促進(jìn)公共行政過程的再完善。

除了公民參與，中國民主行政的社會嵌入還要實(shí)現(xiàn)公民、社會組織、輿論傳媒等對于公共行政的社會監(jiān)督。社會監(jiān)督不是一種強(qiáng)制性的權(quán)力監(jiān)督，而是一種基于責(zé)任和意愿的權(quán)利性監(jiān)督。在任何一個(gè)監(jiān)督體系中，權(quán)力制約是基礎(chǔ)，但權(quán)利監(jiān)督也是必要手段。公民和各種社會組織、輿論傳媒等是相對于國家公共權(quán)力的權(quán)利主體，能夠在不同程度上實(shí)現(xiàn)“以社會監(jiān)督權(quán)力”。根本上說，權(quán)利性監(jiān)督體現(xiàn)了制約的社會性。羅伯特·達(dá)爾認(rèn)為公民和眾多社會組織構(gòu)成了民主政體的基礎(chǔ)，其存在對公共權(quán)力構(gòu)成了一種“社會的制衡”。①羅伯特·達(dá)爾：《論民主》，李柏光、林猛譯，商務(wù)印書館1999年版，第93頁。在各種社會監(jiān)督中，輿論監(jiān)督是非常重要的監(jiān)督形式。公共行政中的輿論監(jiān)督是社會公眾在憲法賦予的監(jiān)督權(quán)基礎(chǔ)上，運(yùn)用多種傳播媒介對公共權(quán)力行使過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行話語和書面的表達(dá)、曝光、批評，其實(shí)質(zhì)是一種表達(dá)性和話語式監(jiān)督。在監(jiān)督載體上，輿論監(jiān)督不僅通過電視、廣播、報(bào)紙等傳統(tǒng)傳播媒介而實(shí)現(xiàn)，更可通過互聯(lián)網(wǎng)、移動終端等新興網(wǎng)絡(luò)媒體而進(jìn)行。事實(shí)上，從論壇到博客，從自媒體到微博，越來越多的人選擇通過新興網(wǎng)絡(luò)傳播媒介行使監(jiān)督權(quán)。當(dāng)前，因?qū)φO(jiān)督使得輿論傳媒在整個(gè)社會監(jiān)督體系中日益重要。

（四）中國民主行政的領(lǐng)域拓展 ：多中心合作治理的形成

民主行政的主體是政府，目標(biāo)指向是社會，由政府到社會構(gòu)成了一個(gè)廣闊的公共空間。這個(gè)公共空間就是中國民主行政發(fā)生的場域。在國家治理現(xiàn)代化背景下，中國民主行政的實(shí)現(xiàn)不能囿于政府范圍之內(nèi)，而應(yīng)借助公共場域拓展形成一個(gè)治理共同體，政府組織、市場組織、社會組織、公民等各治理主體能夠在其中進(jìn)行多中心合作共治。

在當(dāng)前我國多元復(fù)雜社會環(huán)境下，強(qiáng)調(diào)整齊劃一的全能政府單中心治理不是一種合適的治理模式，監(jiān)督和競爭的缺失會造成公共服務(wù)水平的低下。崇尚“經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國主義”的市場式治理強(qiáng)調(diào)公共產(chǎn)品的供給主體之間的市場式競爭。但市場邏輯可能更多地被運(yùn)用于私人產(chǎn)品而非公共產(chǎn)品的配置，單純對公共服務(wù)進(jìn)行市場化會帶來一些意想不到的弊端。在國家治理現(xiàn)代化背景下，中國民主行政主張的治理模式應(yīng)該是政府主導(dǎo)下的多中心合作治理。多中心合作治理應(yīng)該超越全能治理、市場式治理、自主治理的局限，政府注重和引導(dǎo)各主體間關(guān)系，將各種主體的治理要素和治理功能集聚起來，形成和利益相關(guān)方相互理解、共同合作的治理機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)共同的治理目標(biāo)。政府可以進(jìn)行多重組織的安排，采取一種或多種方式進(jìn)行治理，從而更有效、更充分地提高公共服務(wù)。在多中心合作治理中，合作包括兩個(gè)層面。一是政府各機(jī)構(gòu)和各部門的全局性合作，旨在改變過于碎片化的職能部門條塊分割和以單項(xiàng)功能為導(dǎo)向的傳統(tǒng)行政，克服部門主義和官僚主義，借助大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、大平臺等技術(shù)方式塑造以包容性和整合性為特征的合作政府。二是形成由政府主體、市場主體、社會主體、公民等組成的治理共同體。在治理共同體中，各主體具有相應(yīng)的角色定位和治理范圍，在此基礎(chǔ)上形成開放交互式的合作治理結(jié)構(gòu)。不同于一般的多中心治理或合作治理，中國民主行政維度下的多中心合作治理離不開政府的主導(dǎo)作用。政府不僅是多中心合作秩序的保障者和維護(hù)者，為其提供法律和政策條件，也是多中心合作的促成者和領(lǐng)航者，對其負(fù)有最終責(zé)任，政府雖然不是唯一的卻是公共利益的最佳代言人。

結(jié) 語

民主行政和國家治理具有一定的互動邏輯。代議民主制和理性官僚制是現(xiàn)代西方國家治理體制的兩個(gè)重要政治創(chuàng)造。西方民主行政的產(chǎn)生在于在行政國家背景下，民主價(jià)值被要求進(jìn)入官僚制行政領(lǐng)域，以實(shí)現(xiàn)對代議民主制的補(bǔ)充。不同于西方民主行政，中國民主行政是黨和政府全心全意為人民服務(wù)宗旨在公共行政領(lǐng)域的全面貫徹，是人民民主的重要組成部分，其形成在于國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中行政理念、行政主體、行政行為、行政結(jié)構(gòu)的民主化發(fā)展。中國民主行政模式構(gòu)建的關(guān)鍵在于塑造政府和社會之間“強(qiáng)強(qiáng)共治”的關(guān)系模式，體現(xiàn)了政府和社會相互增權(quán)的合作關(guān)系而非博弈關(guān)系，既有助于增強(qiáng)政府的治理績效，也有助于社會的發(fā)展和公民精神的提高，其實(shí)現(xiàn)不僅和我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會發(fā)展水平相匹配，也和政府推行行政改革的決心和能力相關(guān)，更和中國國家治理現(xiàn)代化的方向和進(jìn)度相聯(lián)系。