生態(tài)安全觀視域下國家公園管理體制改革問題研究
——以三江源國家公園為例

◇丁 姿 王 喆

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立國家公園體制”，2017年9月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》，要求建立“以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。我國首批設(shè)立10個(gè)國家公園體制試點(diǎn)區(qū)，①三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、海南熱帶雨林、神農(nóng)架、武夷山、南山、錢江源、普達(dá)措10個(gè)國家公園試點(diǎn)，涉及12個(gè)省份，整合了157處自然保護(hù)地。將區(qū)內(nèi)所有自然保護(hù)地整合劃入國家公園范圍，實(shí)行統(tǒng)一管理、整體保護(hù)和系統(tǒng)修復(fù)，以保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性?？缧姓^(qū)的整合是國家公園體制改革面臨的重要問題，如何處理“上下左右里外”的關(guān)系[1]，不僅涉及到已有權(quán)力分配體系的變革，也切實(shí)影響到改革的成效和可持續(xù)性。

三江源國家公園在體制試點(diǎn)改革中的步伐相對(duì)較大，是最早也是受到關(guān)注最多的代表。在試點(diǎn)中，三江源國家公園以山水林田湖草生命共同體為依托，打破原有“九龍治水”的行政區(qū)劃范圍，在管理層面形成“一園三區(qū)”的統(tǒng)一管理格局，在執(zhí)行層面通過機(jī)構(gòu)整合設(shè)立生態(tài)環(huán)境和自然資源管理局以及資源環(huán)境執(zhí)法局，在縣級(jí)層面合并了相關(guān)的職能部門，重構(gòu)了政府部門間關(guān)系，管理體制改革所涉及的范圍和力度較大。

三江源國家公園的建設(shè)擔(dān)負(fù)著全面落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃要求，使保障國家生態(tài)安全的主體功能全面得到加強(qiáng)的重任，其管理體制改革的實(shí)踐走在各試點(diǎn)區(qū)前列。通過剖析其改革路徑并探討面臨的新課題，將為我國國家公園建設(shè)提供有益借鑒。本文以生態(tài)安全觀視域?yàn)榍腥朦c(diǎn)，以三江源國家公園試點(diǎn)建設(shè)為例，討論國家公園管理體制改革問題，特別是探索打破“九龍治水”格局、研究改革中形成的新問題，以期為國家公園體制的深入改革提供政策建議。

二、文獻(xiàn)綜述與分析框架

國家公園是指由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。自1872年全球第一個(gè)國家公園——美國黃石公園——建立以來，國家公園成為自然保護(hù)地最重要的類型之一。國家公園管理體制改革一直是國家公園學(xué)術(shù)研究關(guān)注的重點(diǎn)和前沿問題，涉及到生態(tài)安全、自然資源的產(chǎn)權(quán)以及治理模式創(chuàng)新問題。

（一）生態(tài)安全戰(zhàn)略與我國國家公園建設(shè)歷程

自然保護(hù)地建設(shè)對(duì)于國家生態(tài)安全格局構(gòu)建具有重要意義。學(xué)者們?cè)诙糠治鲎匀槐Ｗo(hù)地的時(shí)空分布特征及其對(duì)保障國家生態(tài)安全的重要作用后，科學(xué)評(píng)估了國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)和國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)等自然保護(hù)地對(duì)國家生態(tài)安全格局構(gòu)建的重要作用[2]。但由于體制機(jī)制等原因，自然保護(hù)地間交叉重疊，管理目標(biāo)沖突嚴(yán)重，無法形成真正的保護(hù)地體系[3]，影響了自然保護(hù)地的保護(hù)成效[4]。因此以保護(hù)管理效能為劃分標(biāo)準(zhǔn)，分類管理自然保護(hù)地成為改革的迫切問題。國家公園是我國“最美”的自然山水，是綜合價(jià)值最高的自然保護(hù)地類型[5]，以保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性為首要目標(biāo)，涵蓋了最廣泛的管理目標(biāo)，成為了自然保護(hù)地體系的主體。通過國家公園建設(shè)試點(diǎn)引領(lǐng)自然保護(hù)地建設(shè)成為“十四五”時(shí)期重要的生態(tài)安全戰(zhàn)略。

作為“中華水塔”的三江源是生命之源、文明之源，是國家生態(tài)安全屏障區(qū)的重要自然生態(tài)系統(tǒng)，關(guān)系到全國的生態(tài)安全和中華民族的長遠(yuǎn)發(fā)展。為此，在黨的十八屆三中全會(huì)首次提出建立國家公園體制后，2015年國家發(fā)改委等13部門聯(lián)合發(fā)布《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》，并在同年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十九次會(huì)議上審議通過了《三江源國家公園體制試點(diǎn)方案》。2016年青海省正式啟動(dòng)三江源國家公園試點(diǎn)工作，并將其列為“天字號(hào)”工程。在近5年的試點(diǎn)期內(nèi)，青海省印發(fā)多部試點(diǎn)政策和地方性法規(guī)，成立三江源國家公園管理局（正廳級(jí)單位），保護(hù)、管理和運(yùn)營公園內(nèi)的自然資源遺產(chǎn)，探索中國特色的國家公園管理體制改革之路。

表1 三江源國家公園體制試點(diǎn)政策一覽表（中央和省級(jí)）

（二）管理體制之爭(zhēng)與“兩統(tǒng)一”理念下的大部制改革

就中國文化與自然遺產(chǎn)的管理體制，本世紀(jì)初曾爆發(fā)過“產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移派”和“國家公園派”之爭(zhēng)[6]。前者以旅游經(jīng)濟(jì)的營利性為目的，將所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，由地方政府和旅游部門“合作”進(jìn)行自下而上、由點(diǎn)及面的自發(fā)式改革。后者站在其對(duì)立面上，批判以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向的開發(fā)導(dǎo)致的遺產(chǎn)破壞、公共利益犧牲乃至腐敗問題，并推崇美國的國家公園管理體制。當(dāng)時(shí)盡管“國家公園派”的輿論呼聲很強(qiáng)，但實(shí)際干預(yù)能力較弱。我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入更高階段后，面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，人們開始反思過分追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而帶來的環(huán)境污染和生態(tài)安全問題。①在三江源國家公園年寶玉則保護(hù)分區(qū)核心區(qū)，水源、草場(chǎng)地、豐富的動(dòng)物資源是重要的保護(hù)對(duì)象。此前，年寶玉則鄂木措景區(qū)年接待游客數(shù)量保持在10萬人左右。大量的人類活動(dòng)已經(jīng)對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)保產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面影響。2018年4月年寶玉則停止接待游客，以保護(hù)園區(qū)內(nèi)外草原、濕地、野生動(dòng)物等自然資源和生態(tài)資源。目前，景區(qū)內(nèi)已經(jīng)拆除觀景步道、觀景臺(tái)等設(shè)施，實(shí)施最嚴(yán)格的生態(tài)管控。如何破解生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)背后的深層次體制機(jī)制問題，成為我國行政管理體制改革的重要目標(biāo)。

破解管理體制之爭(zhēng)的首要前提是自然保護(hù)地的產(chǎn)權(quán)問題，及由此帶來的保護(hù)、管理和運(yùn)營考量。由于政府部門職責(zé)分散或者交叉，很難從山水林田湖草的整體生態(tài)系統(tǒng)角度、從國土空間整體角度進(jìn)行管控和治理。加之事后的違法違規(guī)處罰很難從根本上解決問題，因此需要更深層次的體制機(jī)制改革來提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)的效能。為此，2018年中央政府大部制改革組建了自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)（簡(jiǎn)稱“兩統(tǒng)一”）。其下設(shè)國家林業(yè)和草原局，加掛國家公園管理局牌子：在空間上將自然保護(hù)地納入統(tǒng)一管理，解決保護(hù)地空間規(guī)劃重疊的問題；在管理體制上破除職能“九龍治水”、交叉重疊等問題。至此，在國家層面為10個(gè)國家公園管理體制試點(diǎn)區(qū)的深入改革提供了上位制度保障。

（三）本文分析框架的提出

在國家公園建設(shè)中，管理體制主要包括三種類型：自上而下型、自上而下與地方自治相結(jié)合型、地方自治型，其中以自上而下的垂直管理體制為主[7]，突出全民所有和公益屬性。在法理上“國家公園”的建設(shè)和管理是我國中央政府的責(zé)任和義務(wù)，是全體國民的福利[8]。試點(diǎn)中的中央政府國有自然資源資產(chǎn)管理權(quán)分為中央政府直接行使、委托省政府代理行使、中央政府和跨省政府共同行使三個(gè)類型[9]。三江源國家公園所有權(quán)由中央政府直接行使，試點(diǎn)期間由中央政府委托青海省政府代行所有權(quán)，探索分級(jí)統(tǒng)一的管理體制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)建立國家公園體制的同時(shí)完善自然保護(hù)地體系的雙重目標(biāo)。

國家治理現(xiàn)代化背景下機(jī)構(gòu)范式革新成為趨勢(shì)，機(jī)構(gòu)整合和職能優(yōu)化是國家公園管理體制改革的必由之路。從分散到統(tǒng)籌、從“九龍治水”到“攥指成拳”，盡管學(xué)界圍繞政府機(jī)構(gòu)改革的必要性和動(dòng)因等問題進(jìn)行了大量研究，但少有研究觸及機(jī)構(gòu)改革的過程及其整合經(jīng)歷[10]。在10個(gè)國家公園試點(diǎn)區(qū)中，一方面，三江源國家公園在部門整合中步伐最大，同時(shí)涉及到省一級(jí)和縣一級(jí)機(jī)構(gòu)改革和合并；另一方面，三江源國家公園涉及到的職能合并范圍限定在一個(gè)省域內(nèi)，也為深度分析提供了良好的客觀條件。因此，本文以三江源國家公園試點(diǎn)為例，討論管理體制改革的“上下左右里外”關(guān)系。

圖1為導(dǎo)彈及其紅外導(dǎo)引頭的光學(xué)系統(tǒng)鏡面的相對(duì)位置示意圖. 本文的研究工作主要是建立導(dǎo)彈彈頭及氣動(dòng)流場(chǎng)模型, 劃分計(jì)算流場(chǎng)網(wǎng)格, 紅外導(dǎo)引頭鏡面網(wǎng)格, 輻射場(chǎng)計(jì)算網(wǎng)格. 從輻射照度和亮度的理論公式開始, 推導(dǎo)出適用于輻射網(wǎng)格的氣體輻射積分式, 并將流場(chǎng)網(wǎng)格數(shù)值插值到輻射場(chǎng)網(wǎng)格, 求出各節(jié)點(diǎn)輻射值, 得到由導(dǎo)彈飛行狀態(tài)確定的導(dǎo)彈頭部流場(chǎng)氣體輻射, 積分到紅外導(dǎo)引頭的光學(xué)系統(tǒng)鏡面處, 求出導(dǎo)彈彈頭流場(chǎng)對(duì)含于其內(nèi)的導(dǎo)引頭的光學(xué)系統(tǒng)鏡面產(chǎn)生的輻射照度.

本文的分析框架圖如圖1所示。（1）從央地關(guān)系來看，剖析三江源國家公園在管理結(jié)構(gòu)方面的改革。特別是從中央、省、自治州和縣分層次的機(jī)構(gòu)設(shè)置涉及到多元利益主體：國家公園管理局（中央）、三江源國家公園管理局（?。?、各園區(qū)管委會(huì)（自治州）、縣政府等。（2）從機(jī)構(gòu)整合角度，分析“山水林田湖草”管理職能合并導(dǎo)向下的自然資源管理和綜合執(zhí)法職能整合的路徑。（3）從部門協(xié)同的視角，闡述國家公園和自然保護(hù)區(qū)、綜合執(zhí)法部門之間的關(guān)系，特別是各機(jī)構(gòu)間在職能轉(zhuǎn)變方面所取得的進(jìn)展及存在的問題。綜上所述，研究三江源國家公園管理體制改革的具體執(zhí)行路徑，特別是打破“九龍治水”格局后在政策執(zhí)行層面出現(xiàn)的新問題和新趨勢(shì)。

圖1 國家公園管理體制試點(diǎn)改革分析框架圖

三、三江源國家公園管理體制改革

（一）央地關(guān)系：中央政府委托省政府代行資產(chǎn)管理權(quán)

“央地關(guān)系”改革是我國國家制度建設(shè)的重要內(nèi)容。清晰的央地權(quán)責(zé)關(guān)系是國家公園管理體制試點(diǎn)改革成功的前提保障，特別是當(dāng)面臨錢、權(quán)的體制改革難點(diǎn)時(shí)，改變過去“財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配”的格局，清晰劃定不同層級(jí)政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，對(duì)于保護(hù)中央和地方兩個(gè)積極性都有重要意義。

事權(quán)劃分方面：黨的十九屆四中全會(huì)決定提出適當(dāng)加強(qiáng)中央在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的事權(quán)要求，改變中央分權(quán)下的“地方政府競(jìng)爭(zhēng)”發(fā)展模式和中央收權(quán)下的“運(yùn)動(dòng)型”治理模式[11]?！度磭夜珗@體制試點(diǎn)方案》規(guī)定，“劃入國家公園內(nèi)的冰川、河流、濕地、草原、森林等自然資源為國家所有、全民共享，所有權(quán)由中央政府直接行使，試點(diǎn)期間由中央政府委托青海省政府代行?！?016年，青海省成立三江源國家公園管理局，作為青海省人民政府派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)三江源國家公園試點(diǎn)區(qū)以及青海省三江源國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)范圍和各類國有自然資源資產(chǎn)所有者管理職責(zé)。可見，更加規(guī)范地劃分中央和地方政府事權(quán)成為改革的重要取向，國家公園試點(diǎn)本身就是在探索一條“中央事權(quán)，上下聯(lián)動(dòng)”的體制優(yōu)勢(shì)之路。

圖2 三江源國家公園管理機(jī)構(gòu)及執(zhí)法部門改革①2020年11月6日，青海省公安廳森林警察總隊(duì)（國家公園警察總隊(duì)）揭牌儀式在西寧舉行。原青海省森林公安局及直屬機(jī)構(gòu)整體劃轉(zhuǎn)青海省公安廳領(lǐng)導(dǎo)管理，更名為青海省公安廳森林警察總隊(duì)，加掛青海省公安廳國家公園警察總隊(duì)牌子。這是我國第一個(gè)國家公園警察總隊(duì)。目前森林公安隊(duì)伍轉(zhuǎn)隸工作還在進(jìn)行中，截至本文寫作日期，尚未告一段落。

財(cái)政投入方面：中央對(duì)青海省的一般性轉(zhuǎn)移支付和各類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金以及社會(huì)資金投入為三江源國家公園試點(diǎn)提供了保障?！度磭夜珗@條例（試行）》第七條規(guī)定，要“建立以財(cái)政投入為主、社會(huì)共同參與的資金籌措保障機(jī)制，三江源國家公園保護(hù)、建設(shè)和管理等所需資金由省人民政府申請(qǐng)中央財(cái)政解決”。我國自2000年起實(shí)施民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，2018—2020年的中央財(cái)政資金向青海省一般性轉(zhuǎn)移支付分別為345388萬元、392666萬元和542515萬元，②見2018年、2019年、2020年民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付分配表，來源于中華人民共和國財(cái)政部官網(wǎng)。增幅明顯。此外，中央對(duì)重點(diǎn)生態(tài)區(qū)實(shí)施轉(zhuǎn)移支付制度，2019年對(duì)青海轉(zhuǎn)移支付32.57億元，其中對(duì)禁止開發(fā)區(qū)補(bǔ)助3.55億元，對(duì)生態(tài)護(hù)林員補(bǔ)助1.69億元。③財(cái)政部關(guān)于下達(dá)2019年中央對(duì)地方第二批重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的通知（財(cái)預(yù)〔2019〕95號(hào)），2019年5月9日。http://yss.mof.gov.cn/gongzuodongtai/201912/t20191216_3442182.htm。2020年對(duì)青海轉(zhuǎn)移支付預(yù)撥36.28億元，其中禁止開發(fā)區(qū)補(bǔ)助2.58億元，限制開發(fā)區(qū)補(bǔ)助6.36億元。④財(cái)政部關(guān)于提前下達(dá)2020年中央對(duì)地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的通知（財(cái)預(yù)〔2019〕180號(hào)），2019年10月21日。http://www.mof.gov.cn/gkml/caizhengwengao/wg201901/wg 201911/202005/t20200522_ 3518233.htm?？梢?，中央財(cái)政投入逐年上升，并根據(jù)青海省生態(tài)功能區(qū)的擴(kuò)展而增加，由財(cái)政資金總量向分配結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，特別是對(duì)“人”的投入，應(yīng)當(dāng)是未來改革的重點(diǎn)。

（二）機(jī)構(gòu)整合：大部制導(dǎo)向下的職能重組

青海省委省政府于2016年5月下發(fā)《三江源國家公園體制試點(diǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置方案》，通過部門整合和職能優(yōu)化，重構(gòu)生態(tài)保護(hù)管理體制，行使自然資源管理和統(tǒng)一綜合執(zhí)法職能（見圖2，作者自繪）。

1.“一園三區(qū)”管理格局。

形成統(tǒng)一的管理格局是改革的第一步。2016年6月，青海省整合設(shè)立三江源國家公園管理局和長江源、黃河源、瀾滄江源3個(gè)園區(qū)管委會(huì)，形成“一園三區(qū)”統(tǒng)一管理格局。關(guān)于自然資源資產(chǎn)管理，國家公園管理局加掛三江源國有自然資源資產(chǎn)管理局牌子，長江源、黃河源、瀾滄江源園區(qū)管委會(huì)加掛三江源國有自然資源資產(chǎn)管理分局牌子。長江源園區(qū)管委會(huì)派出治多管理處、曲麻萊管理處和可可西里管理處3個(gè)正縣級(jí)機(jī)構(gòu)。

2.縣域綜合治理改革。

由上述管理架構(gòu)可見，為了配合三江源國家公園“一園三區(qū)”管理體制改革，遵循大部制改革思路，所涉瑪多縣、治多縣、曲麻萊縣、雜多縣政府進(jìn)行了縣域綜合治理改革。（1）整合設(shè)立生態(tài)環(huán)境和自然資源管理局。整合3個(gè)園區(qū)涉及4個(gè)縣的國土資源、林業(yè)資源、水政水資源、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)管理機(jī)構(gòu)，設(shè)立生態(tài)環(huán)境和自然資源管理局。（2）整合設(shè)立資源環(huán)境執(zhí)法局。整合4個(gè)縣森林公安局、國土執(zhí)法、環(huán)境執(zhí)法、草原監(jiān)理、漁政執(zhí)法等自然資源執(zhí)法機(jī)構(gòu)，設(shè)立資源環(huán)境執(zhí)法局，內(nèi)設(shè)森林公安局和資源環(huán)境執(zhí)法大隊(duì)。（3）整合設(shè)立生態(tài)保護(hù)站。所涉4縣整合林業(yè)站、草原站、水土保持、濕地保護(hù)等事業(yè)單位，在園區(qū)管委會(huì)（管理處）設(shè)生態(tài)保護(hù)站，為正科級(jí)單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)加掛生態(tài)保護(hù)站牌子，增加國家公園相關(guān)管理職責(zé)，進(jìn)一步理順生態(tài)保護(hù)管理體制。

以長江源（可可西里）園區(qū)所在地治多縣和曲麻萊縣為例，根據(jù)中央和省委兩個(gè)“9號(hào)文件”精神，治多縣和曲麻萊縣實(shí)行了大部制改革?？h政府將所屬國土、環(huán)保、林業(yè)、水利等部門人員和編制整體劃轉(zhuǎn)，分別組建了長江源（可可西里）園區(qū)治多管理處和曲麻萊管理處，管理處內(nèi)設(shè)生態(tài)環(huán)境和自然資源管理局、資源環(huán)境執(zhí)法局（資源環(huán)境執(zhí)法大隊(duì)、森林公安局），以及綜合部、規(guī)劃財(cái)務(wù)部和生態(tài)保護(hù)站這5個(gè)機(jī)構(gòu)。生態(tài)環(huán)境自然資源局和資源環(huán)境執(zhí)法局既是國家公園的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，也是縣政府的組成部門，接受三江源國家公園管理局和縣委縣政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。經(jīng)過改革，縣政府組成部門由原來的20個(gè)整合至15個(gè)。同時(shí)，治多、曲麻萊縣黨政“一把手”實(shí)行“一崗雙責(zé)”制，分別擔(dān)任園區(qū)管理處黨委書記和主任，參與管理處重大工作的決策。

3.綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革。

由上述縣域綜合治理改革可見，成立資源環(huán)境執(zhí)法局意味著在執(zhí)法層面改善了部門職能交叉的局面，也構(gòu)成了三江源國家公園內(nèi)“三級(jí)”綜合執(zhí)法體系的“中段”和三江源國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的“二級(jí)”執(zhí)法體系。一方面，三江源國家公園管理局下設(shè)執(zhí)法監(jiān)督處，加掛三江源國家公園森林公安局、三江源國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)森林公安局牌子。三江源國家公園執(zhí)法監(jiān)督處對(duì)曲麻萊管理處、治多管理處、瀾滄江園區(qū)管委會(huì)、黃河源區(qū)管委會(huì)資源環(huán)境執(zhí)法局進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。至此，建立了三江源國家公園內(nèi)“三級(jí)”綜合執(zhí)法體系，即三江源國家公園管理局執(zhí)法監(jiān)督處——資源環(huán)境執(zhí)法局——資源環(huán)境執(zhí)法大隊(duì)和森林公安局。另一方面，三江源國家公園執(zhí)法監(jiān)督處在三江源國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)18個(gè)保護(hù)分區(qū)內(nèi)設(shè)立了16個(gè)森林公安派出所（直屬），負(fù)責(zé)18個(gè)保護(hù)分區(qū)森林及野生動(dòng)物、濕地資源的保護(hù)和執(zhí)法工作[12]。在三江源國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)形成“二級(jí)”執(zhí)法體系，即三江源國家公園管理局執(zhí)法監(jiān)督處——三江源國家公園森林公安派出所。通過綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)化了縱向垂直合作綜合執(zhí)法。

總之，在山水林田湖草是生命共同體的原則下，三江源國家公園體制試點(diǎn)以大部制為導(dǎo)向進(jìn)行了機(jī)構(gòu)整合和職能重組，這在10個(gè)國家公園試點(diǎn)中走在了前列。由于轄區(qū)面積廣大，通過“一園三區(qū)”管理格局的構(gòu)建、縣域綜合治理改革、綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革，從理順管理體制和綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)重組方面破除“九龍治水”難題，實(shí)行集中統(tǒng)一的保護(hù)管理和執(zhí)法，在體制設(shè)計(jì)上解決了政出多門、職能交叉、職責(zé)分割的管理體制弊端，為實(shí)現(xiàn)三江源國家公園范圍內(nèi)自然資源資產(chǎn)、國土空間用途管制“兩個(gè)統(tǒng)一行使”奠定了基礎(chǔ)。

（三）部門協(xié)同：管理和執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的競(jìng)合關(guān)系

隨著機(jī)構(gòu)改革塵埃落定，部門協(xié)同和職能融合成為重要問題，條塊部門間的張力暗潮涌動(dòng)。三江源國家公園試點(diǎn)采取中央政府直管、試點(diǎn)期青海省代管的垂直管理模式。垂直管理模式的設(shè)計(jì)是按照國家公園的總體布局，相關(guān)省市再依次設(shè)置相應(yīng)級(jí)別的國家公園管理局（處），以減少地方政府對(duì)國家公園管理的干預(yù)，避免其承擔(dān)過多的經(jīng)濟(jì)職能，實(shí)現(xiàn)以“保護(hù)為主”的功能定位[13]。隨著央地關(guān)系和機(jī)構(gòu)整合落地，自上而下的試點(diǎn)改革強(qiáng)行打破了原有的管理格局，新舊部門間的工作協(xié)同和職能融合成為試點(diǎn)中的關(guān)鍵問題。

1.上下對(duì)口難題：職責(zé)同構(gòu)的困擾。

大部制改革只在縣域?qū)用姘l(fā)生，未能與州、省上級(jí)部門形成有效聯(lián)動(dòng)。為了履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)，在中央設(shè)國家林業(yè)和草原局（加掛國家公園管理局牌子），在青海省成立三江源國家公園管理局（加掛三江源國有自然資源資產(chǎn)管理局牌子）。在縣域?qū)用嫱ㄟ^機(jī)構(gòu)整合，成立生態(tài)環(huán)境和自然資源管理局和資源環(huán)境執(zhí)法局。至此，在中央、省、縣域三個(gè)層次上實(shí)現(xiàn)了職責(zé)同構(gòu)的“條”關(guān)系，構(gòu)成了政策執(zhí)行的“委托－代理”關(guān)系。但是，在政策操作層面，山水林田湖草的分類管理并未實(shí)現(xiàn)真正融合，由于具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)同時(shí)接受管委會(huì)和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，而州一級(jí)和省一級(jí)并未進(jìn)行相關(guān)的大部制改革，在案件的處置過程中，則出現(xiàn)了國家公園管理局沒有權(quán)限、州和省一級(jí)政府不負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)的情況，給管理和執(zhí)法的操作層面帶來了困境。比如當(dāng)發(fā)生國土案件，園區(qū)管委會(huì)不負(fù)責(zé)執(zhí)法，需園區(qū)資源環(huán)境執(zhí)法局上報(bào)自治州國土局，再上報(bào)省國土廳，但是后者只對(duì)園區(qū)執(zhí)法局有業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能，沒有垂直管理權(quán)限；如果園區(qū)資源環(huán)境執(zhí)法局上報(bào)三江源國家公園執(zhí)法監(jiān)督處，但由于后者職能僅限于林業(yè)、野生動(dòng)物執(zhí)法等，那么也無法作出相應(yīng)的決策。由此，上下對(duì)口出現(xiàn)了難題，職責(zé)同構(gòu)困境帶來了執(zhí)法依據(jù)的真空，雖然整合了自然保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，但沒有整合管理要素[14]。

2.左右橫向沖突：從“九龍治水”到“二龍戲珠”。

在縣域?qū)用?，面臨著政府職能重組和權(quán)力分割的問題。在職權(quán)方面，還存在著園區(qū)管委會(huì)和地方政府職責(zé)不清、分工不明的情況。盡管三江源國家公園體制試點(diǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置方案明確了園區(qū)管委會(huì)和地方政府的職責(zé)，但未厘清國家公園管理機(jī)構(gòu)和試點(diǎn)區(qū)地方政府的事權(quán)、權(quán)力清單和責(zé)任清單，因此在工作中仍然存在縱向、橫向銜接不暢的問題。特別是當(dāng)原有的縣域政府部門和園區(qū)管委會(huì)、園區(qū)管委會(huì)和國家公園管理局發(fā)生利益沖突時(shí)，部門間各自為政的情況拖累了改革的成效。在執(zhí)法方面，同一個(gè)區(qū)域內(nèi)存在兩股執(zhí)法力量，即資源環(huán)境執(zhí)法局和國家公園森林公安派出所。在理論上，兩者隸屬于不同機(jī)構(gòu)、職責(zé)分明，直屬派出所對(duì)資源環(huán)境執(zhí)法局進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。但實(shí)際中，資源環(huán)境執(zhí)法局下設(shè)的森林公安局與三江源國家公園森林公安派出所之間存在著職能交叉，特別是涉及到生態(tài)保護(hù)監(jiān)管方面的職權(quán)，面臨著行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接問題。2020年11月6日，青海省公安廳森林警察總隊(duì)成立，加掛青海省公安廳國家公園警察總隊(duì)牌子，森林公安隊(duì)伍整體轉(zhuǎn)隸，隸屬于不同部門的森林公安職能交叉問題得以緩解。但國家公園管理局執(zhí)法監(jiān)督處和森林警察總隊(duì)間的職責(zé)劃分，還需要在改革中不斷厘清。打破“九龍治水”管理格局后形成的“二龍戲珠”新格局，仍需要加以追蹤調(diào)研。

3.內(nèi)外邊界張力：縣域和園區(qū)內(nèi)外存在的張力。

在建設(shè)中，國家公園邊界和功能區(qū)劃依托于縣域治理，但園區(qū)內(nèi)外的政府職能很難被清晰切割。三江源國家公園轄區(qū)面積123100平方公里，涉及到12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)53個(gè)行政村的16621戶共計(jì)6.4萬牧業(yè)人口，人口分布呈現(xiàn)出“大分散、小集中”的特點(diǎn)。實(shí)際生活中，園區(qū)內(nèi)外的社區(qū)邊界并不清晰，未劃到國家公園轄區(qū)內(nèi)的臨近社區(qū)的生產(chǎn)生活乃至社會(huì)治理，仍然借助于國家公園內(nèi)的行政和執(zhí)法力量。如前所述，資源環(huán)境執(zhí)法局同時(shí)受到地方政府和管委會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，以縣域?yàn)榻绲膰夜珗@管理范疇與自然保護(hù)區(qū)有重疊，因此即使一個(gè)地區(qū)未被列入國家公園轄區(qū)、但隸屬于縣域內(nèi)，也需要園區(qū)內(nèi)的執(zhí)法力量保護(hù)。在實(shí)際調(diào)研中，如何劃定執(zhí)法邊界，如何界定執(zhí)法權(quán)限，也是基層執(zhí)法部門面臨的困境。為此，有學(xué)者提出地理依存的概念，國家公園范圍內(nèi)的社區(qū)和周邊的社區(qū)的地理依存決定了經(jīng)濟(jì)依存，也決定了社區(qū)不可避免地要利用國家公園內(nèi)的自然資源[15]。因此，應(yīng)從更宏觀的視角去創(chuàng)新社區(qū)治理措施，加強(qiáng)區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制，使國家公園外的社區(qū)成為共建國家公園的伙伴。

四、結(jié)論與討論

在首批10個(gè)國家公園試點(diǎn)區(qū)中，三江源國家公園試點(diǎn)在管理體制和運(yùn)行機(jī)制方面進(jìn)行了先行先試的探索。在生態(tài)安全觀的視域下，在探索中國特色的國家公園管理體制建設(shè)中積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，遵循著山水林田湖草是生命共同體的原則，從中央到地方厘清管理職責(zé)和權(quán)限，進(jìn)行了大部制改革，在實(shí)際工作中不斷加強(qiáng)融合協(xié)作。但整體來看，三江源國家公園試點(diǎn)區(qū)的管理目標(biāo)和管理機(jī)構(gòu)職能還存在一定的偏差[14]，特別是涉及到中央和地方的事權(quán)、執(zhí)行層面各利益主體的分工協(xié)作、縣鄉(xiāng)層面綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)力量的加強(qiáng)等事項(xiàng)。為進(jìn)一步筑牢三江源生態(tài)安全屏障，還需要進(jìn)一步完善國家公園建設(shè)管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

（一）厘清各級(jí)政府事權(quán)劃分，加強(qiáng)“央地”協(xié)同

國家公園體制試點(diǎn)的意圖首先在于建立統(tǒng)一的國家公園和自然保護(hù)地管理部門，中央政府強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略指引、底線管控、局部聚焦，地方政府關(guān)注要素配置、增質(zhì)提效、權(quán)益協(xié)調(diào)[16]。由于國家公園建設(shè)具有綜合性、多部門的特點(diǎn)，因此還需要在央地事權(quán)劃分和協(xié)同方面做文章。（1）在中央層面，建議成立國家公園體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，組長由中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，小組成員包括國家林草局（國家公園管理局）、國家發(fā)展和改革委、中央編辦、財(cái)政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等相關(guān)部門。高層議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有利于討論研究國家公園體制改革中的重大問題，統(tǒng)一部署改革和發(fā)展工作。（2）在國家層面，國家公園體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)國家公園管理辦公室，明確設(shè)在國家林草局（國家公園管理局），既能夠使國家層面管理機(jī)構(gòu)實(shí)體化，更能提升國家林草局的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，加強(qiáng)各成員單位間的溝通聯(lián)系，了解各方面工作進(jìn)展和問題。同時(shí)，作為主管部門，國家林草局要繼續(xù)深化理順國家公園管理體制的職能，對(duì)內(nèi)優(yōu)化各司局職責(zé)，對(duì)外執(zhí)行國家公園體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組的決策部署。（3）在省級(jí)層面，因地制宜采取中央直管、地方自管、中央與地方共管等模式。自黨的十九大以來，通過機(jī)構(gòu)改革賦予省級(jí)以下政府更多自主權(quán)成為改革趨勢(shì)。我國幅員遼闊，國家公園特點(diǎn)不同，需要中央向地方放權(quán)，采取更加靈活的管理體制。

（二）提升縣域治理能力，夯實(shí)國家公園體制根基

在我國這個(gè)超大型國家的治理體系中，“條”與“塊”形成了“榫卯”結(jié)構(gòu)[17]。在國家公園試點(diǎn)中可以發(fā)現(xiàn)，位于橫縱治理網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)行末端的是園區(qū)管委會(huì)及縣域政府，整合后內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)同時(shí)接受園區(qū)管委會(huì)和縣委縣政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，除了國家公園事務(wù)外，他們還需要承擔(dān)行政管理、公共服務(wù)等其他職能，而且由于國家公園地域廣闊，其管理體制仍然依托于已有的縣域治理力量。為此，一是樹立本土化意識(shí)，夯實(shí)現(xiàn)有基層力量。三江源國家公園轄區(qū)平均海拔4000米，風(fēng)景優(yōu)美但自然環(huán)境極其惡劣，國家公園管理體制改革離不開現(xiàn)有的治理力量，特別是縣域政府、鄉(xiāng)村的治理力量和牧區(qū)人民的深度參與。要推動(dòng)資源向縣域下沉，積極調(diào)動(dòng)屬地政府和百姓的積極性。二是繼續(xù)完善縣域治理體系，進(jìn)而提升治理能力。三江源國家公園體制試點(diǎn)建立了5級(jí)管理體制，但到了縣鄉(xiāng)層面，管理要素的融合滯后于機(jī)構(gòu)改革，加之國家公園管理體制和原有的縣域治理體系職責(zé)不清，因此在具體的操作層面還存在著機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢、工作目標(biāo)不清、人員積極性不強(qiáng)等問題，治理體系和治理能力有待提高。三是加強(qiáng)國家公園管理局、園區(qū)管委會(huì)和縣域政府的橫向協(xié)作。為了規(guī)避層層委托、一“垂”（垂直管理）了之，加強(qiáng)“一園三區(qū)”職能融合和共建共享、避免各自為政和職能沖突是未來工作的重點(diǎn)。

（三）深化綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革，擴(kuò)展跨區(qū)合作

自2018年起，中辦、國辦先后印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》和《行業(yè)公安機(jī)關(guān)管理體制調(diào)整工作方案》，給包括國家公園在內(nèi)的自然保護(hù)地的資源環(huán)境綜合執(zhí)法改革帶來深遠(yuǎn)影響。（1）深化綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革，明確國家公園執(zhí)法監(jiān)督處和園區(qū)管委會(huì)下屬資源環(huán)境執(zhí)法局的職責(zé)權(quán)限。當(dāng)跨縣級(jí)以上行政區(qū)時(shí)，由屬地相關(guān)執(zhí)法部門多頭執(zhí)法，可能會(huì)因激勵(lì)不相容、信息不對(duì)稱影響執(zhí)法效果，因此需要國家公園執(zhí)法監(jiān)督處履行相應(yīng)職權(quán)。（2）加強(qiáng)園區(qū)內(nèi)外跨區(qū)合作。國家公園內(nèi)外和自然保護(hù)區(qū)內(nèi)外并無明確的界限劃分，要打破行政管理的邊界，對(duì)國家公園體制引領(lǐng)下的自然保護(hù)地進(jìn)行充分保護(hù)，打破因行政區(qū)劃、資源分類造成的條塊割裂局面。（3）逐步擴(kuò)大國家公園管理范圍。將周邊同一生態(tài)系統(tǒng)具有同樣重要生態(tài)價(jià)值的區(qū)域逐步納入規(guī)劃范圍，如三江源源頭格拉丹東、當(dāng)曲、約古宗列3個(gè)保護(hù)分區(qū)。