重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下對城市規(guī)劃的思考
——以新余市為例

文/昆明理工大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院 蔡 瀟 張艷梅 蘇振宇

0 引言

新冠肺炎疫情發(fā)生后，我國多地區(qū)都不同程度實施地區(qū)管控，在某些疫情嚴(yán)重地區(qū)實施社區(qū)管控，控制人員進出。限制人群流動對疫情控制起到良好效果，卻嚴(yán)重影響城市正常運轉(zhuǎn)，城市居民的日常出行、生活、工作等行為方式也發(fā)生變化。分析新余市在疫情中出現(xiàn)的問題，作出相應(yīng)思考，以期提升城市規(guī)劃處理突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件的水平。

1 新余市概況

1.1 城市空間格局分析

新余位于江西省中部偏西，距省會南昌市150km，浙贛鐵路、滬昆高速、滬昆高鐵自東向西穿越市境，交通便利，人員流動量大。目前，新余市土地構(gòu)成為“六山半水二分田，半分道路和莊園”，其中仰天崗山脈是市區(qū)的主要山脈，位于市區(qū)西北部，是城市發(fā)展的天然邊界?？啄拷c袁河是流經(jīng)市區(qū)的兩大河流，整個新余市區(qū)靠山面水，是較為理想的自然空間格局。新余市城市空間發(fā)展大致分為5個階段。

1）第1階段 城市依托袁河發(fā)展，空間形態(tài)演變較緩慢。

2）第2階段 由于浙贛鐵路修建，城區(qū)由袁河岸邊逐步向北朝火車站方向發(fā)展，20世紀(jì)60年代，城區(qū)突破原有舊城范圍，向西、北、東方向擴展。

3）第3階段 以鋼鐵產(chǎn)業(yè)為主，城南地區(qū)的空間資源已無法滿足城市發(fā)展需要，城區(qū)向北擴張，越過浙贛鐵路，在仰天崗以南建設(shè)新區(qū)，逐漸形成城北政治中心、城南商貿(mào)活動中心的格局。

4）第4階段 基于工業(yè)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，原本城市工業(yè)與城市功能布局之間的矛盾凸顯，城市向孔目江以東開展工業(yè)布局。

5）第5階段 由于城市人口增多，原有城市建設(shè)空間不足，以及仰天崗山脈的天然隔斷，城市持續(xù)向孔目江以東發(fā)展，形成“一帶五區(qū)”的城市空間格局。

1.2 醫(yī)療、商業(yè)設(shè)施布局分析

面對疫情，醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)和商業(yè)服務(wù)設(shè)施受到嚴(yán)重影響。目前，新余市有6家公立二甲以上的醫(yī)療機構(gòu)，主要分布在城南片區(qū)，服務(wù)半徑無法完全覆蓋整個城區(qū)，部分地區(qū)缺乏醫(yī)療資源，而在城南老區(qū)，醫(yī)療機構(gòu)又過于集中（見圖1）。城南是商貿(mào)活動中心，聚集大型商業(yè)中心，尤其是火車站對面的勝利北路，長約1km道路建有3家大型商場，沿街兩側(cè)均為餐飲、服裝等商鋪。勝利北路東側(cè)是零售批發(fā)市場，西側(cè)是地下服裝城，全市約70%服裝業(yè)的零售和批發(fā)集聚于勝利路片區(qū)。城北片區(qū)商業(yè)比例較低，沿街業(yè)態(tài)主要是零售業(yè)和餐飲業(yè)，大型購物中心較少且分布散亂，地區(qū)居民購物路程較長。

圖1 新余醫(yī)療服務(wù)設(shè)施服務(wù)半徑分析

2 疫情中的城市問題

新余市是江西省面積最小的地級市，在此次疫情中，人均患病比例排在江西省第一位，屬于疫情重災(zāi)區(qū)。從新余市衛(wèi)生健康委員會公布的確診病例信息來看，有1/2以上的病例居住于城北，還有部分確診病例在就診過程中被感染。為防止疫情快速擴散，新余市政府對城市各大社區(qū)街道進行嚴(yán)格管控，有確診病例的社區(qū)或居住區(qū)采取14d封閉管理，未有確診病例的社區(qū)或居住區(qū)每戶限1人出行1次/2d，城區(qū)內(nèi)所有公共交通停運。通過居家隔離的生活感受和對新余市衛(wèi)生健康委員會公布的確診病例活動軌跡進行分析，發(fā)現(xiàn)疫情中出現(xiàn)的城市問題。

2.1 商業(yè)服務(wù)設(shè)施過度集聚，社區(qū)級商業(yè)設(shè)施覆蓋不足

由于城市發(fā)展的歷史，現(xiàn)有大型商業(yè)中心多集中于城南片區(qū)，尤其是火車站勝利北路。周末和節(jié)假日，市民偏愛在此片區(qū)購物、娛樂。疫情初期，多數(shù)人對病毒缺乏防范意識，又恰逢備置年貨和外地返鄉(xiāng)高峰，故城南片區(qū)成為疫情擴散的潛在重災(zāi)區(qū)。在城市管控后，集聚的商業(yè)模式弊端凸顯，城北社區(qū)級商業(yè)覆蓋率低，市民在社區(qū)周邊無法購買足夠的生活物資，大型商業(yè)中心距離過遠(yuǎn)，交通時間較長，易導(dǎo)致商業(yè)中心人群集聚，病毒擴散風(fēng)險增加，同時加大疫情期間人員流動管控的難度。

2.2 醫(yī)療服務(wù)設(shè)施中心化且數(shù)量不足

新余市人口快速增長，城市規(guī)模不斷擴大，而公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)尤其是醫(yī)療服務(wù)設(shè)施建設(shè)遠(yuǎn)跟不上城市擴張步伐，城區(qū)內(nèi)醫(yī)療設(shè)施不足，無論數(shù)量還是規(guī)模都難以滿足城市人口需求。新余城區(qū)有近50萬人口規(guī)模，而城區(qū)內(nèi)二甲及以上公立綜合醫(yī)院僅6所，其他是社區(qū)門診和私立?？漆t(yī)院，面對重大公共衛(wèi)生事件，缺乏處理能力，甚至可能造成二次傳播。早期醫(yī)療設(shè)施選址由于歷史原因，具有“中心化”特征，多位于城南中心城區(qū)。城市醫(yī)療設(shè)施在高強度、重負(fù)荷下運轉(zhuǎn)，而原有醫(yī)療規(guī)劃的“千人指標(biāo)”“服務(wù)半徑”皆失去實效性，滯后于城市發(fā)展。疫情帶來沉痛教訓(xùn)：醫(yī)療設(shè)施基礎(chǔ)性不強、共享性弱，在疫情防控的關(guān)鍵時期難以成為城市人群的堅強支柱。

2.3 現(xiàn)有住區(qū)面積大，基礎(chǔ)設(shè)施不完善

以往的城市開發(fā)皆為“大街區(qū)”模式，導(dǎo)致現(xiàn)有居住區(qū)占地面積較大，過大的居住區(qū)導(dǎo)致人口密集度較高。此外，單居住區(qū)面積過大導(dǎo)致城市支路較少，道路網(wǎng)密度較低，城市干道交通壓力增大。在城市疫情防控中，部分居住區(qū)人口基數(shù)大，而小區(qū)出入口較少，在人員出行登記檢查時需排隊，高峰期需等待20min以上?，F(xiàn)有社區(qū)商業(yè)無法滿足小區(qū)所有人員的日常需求量，導(dǎo)致部分居民生活物資短缺。部分老舊小區(qū)原內(nèi)部道路承載城市道路功能，由于疫情管控，小區(qū)封閉管理，內(nèi)部道路無法繼續(xù)作為城市道路使用，而該區(qū)域又缺少支路體系，既造成生活物資運輸不便，又無法在最短路線、最快時間內(nèi)轉(zhuǎn)移病患。

2.4 社區(qū)規(guī)劃管理不足，缺乏有效聯(lián)防聯(lián)控機制

社區(qū)管理在控制新冠肺炎疫情中責(zé)任重大，在防疫中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。在疫情初期，多數(shù)社區(qū)人手不足，且均對社區(qū)情況不了解，在制定防疫策略時未充分聽取社區(qū)居民意見，制定出有違常理的管理規(guī)定。社區(qū)缺乏聯(lián)防、聯(lián)控機制，曾出現(xiàn)1個檢查點出入登記時填寫不同部門的情況，而部分老舊社區(qū)管理松散，基本處于“開放”狀態(tài)，給城市防疫埋下安全隱患。

3 應(yīng)對未來突發(fā)公共衛(wèi)生事件的城市規(guī)劃

3.1 醫(yī)療資源布局從集中轉(zhuǎn)向分散均衡

醫(yī)療設(shè)施應(yīng)“分散化”布局，將一定規(guī)模和數(shù)量的醫(yī)療機構(gòu)依照等級下沉至社區(qū)、街道，可采取與社區(qū)醫(yī)療站合作共建的方式，形成覆蓋面更廣、分散體系更均衡的布局，同時保障醫(yī)療質(zhì)量和水平，面對類似事件時便于分級診療與社區(qū)防范。在未來規(guī)劃中，應(yīng)做好城市醫(yī)療設(shè)施全面規(guī)劃，根據(jù)城市發(fā)展規(guī)模，依照醫(yī)療設(shè)施配置指標(biāo)，合理預(yù)測醫(yī)療設(shè)施配比，并適當(dāng)留有彈性。保障醫(yī)療設(shè)施數(shù)量、規(guī)模、用地與其服務(wù)范圍和人口相適應(yīng)，在規(guī)劃實施中進行剛性控制。研究醫(yī)療設(shè)施分級服務(wù)體系與城市空間結(jié)構(gòu)層級的耦合模式，建立分級診療設(shè)施布局體系。

3.2 建設(shè)智慧化城市和社區(qū)

未來，在城市建設(shè)中運用大數(shù)據(jù)平臺可實時監(jiān)控城市各項指標(biāo)：城市當(dāng)日流入流出人口數(shù)、城市居民出行地、城市居民生活需用量等。借助大數(shù)據(jù)可實現(xiàn)城市精細(xì)化、智慧化管理。城市應(yīng)進一步推進開放社區(qū)建設(shè)，縮小單個社區(qū)面積，積極建設(shè)15min社區(qū)生活圈。智慧化社區(qū)建設(shè)應(yīng)注重數(shù)字技術(shù)運用，利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，加大信息共享范圍，使有效信息及時傳達(dá)到各平臺和居民端；建立社區(qū)健康管理共享模式，將個人或家庭數(shù)據(jù)與城市健康平臺數(shù)據(jù)互聯(lián)，醫(yī)院提供遠(yuǎn)程診療服務(wù)，建立居民電子健康檔案，精準(zhǔn)服務(wù)重點人群。未來智慧化社區(qū)可在較大程度上形成線上智慧生活圈，通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)滿足社區(qū)居民的生活、工作、學(xué)習(xí)需求，在面對類似重大公共衛(wèi)生事件時實現(xiàn)人員隔離，生活不隔離。

3.3 合理規(guī)劃管理城市冗余空間

“冗余空間”指在重大公共安全事件初發(fā)期和可控期內(nèi)，給出城市運行的空間余量，運用此余量，可對城市中發(fā)生劇烈變化的“流”進行有序管理，以最大程度控制事態(tài)蔓延。新余新冠肺炎疫情雖然得到良好控制，但城市在全面管控期內(nèi)物資供應(yīng)短缺，不少病毒密切接觸人員無法有效隔離，還有部分疫區(qū)返新人員無法集中安置隔離只能勸返。基于對“流”的控制和管理，城市中“冗余空間”應(yīng)呈網(wǎng)絡(luò)型設(shè)置，網(wǎng)絡(luò)中包括若干不同等級的“冗余節(jié)點”和保障各“冗余節(jié)點”相互連通的“冗余通道”?！叭哂喙?jié)點”的核心作用是物資儲備及人流避難與管制，其設(shè)置必須滿足以下要求。

1）安全要求 應(yīng)對城市應(yīng)急事件和自然災(zāi)害時，需考慮洪水、地震、臺風(fēng)等防范要求，確保冗余空間處于城市最安全的節(jié)點。

2）確保一定時期內(nèi)物資供應(yīng) 節(jié)點內(nèi)必須儲備一定量的短期生活物資。

3）與周邊環(huán)境有效隔離 城市“冗余空間”可與大型體育館場、會展中心、圖書館等結(jié)合，同時要在城市外圍及重要道路附近建設(shè)城市物資倉庫，儲備一定食品、飲用水等重要民生物資。此外，從武漢火神山、雷神山醫(yī)院的防疫成效看，城市務(wù)必預(yù)留一定的傳染病醫(yī)院場地。城市中的大型綠地、廣場等公共空間必然是城市中極為重要的“冗余空間”，對避災(zāi)避難具有重要作用。

3.4 積極推動群眾參與社區(qū)建設(shè)和治理

在新余市現(xiàn)階段社區(qū)防疫工作中，基層群眾發(fā)揮自身優(yōu)勢，融入科技力量高效防控，在線問診、在線心理咨詢、在線物資捐贈等線上平臺出現(xiàn)并投入應(yīng)用。在未來社區(qū)建設(shè)和治理中應(yīng)鼓勵多元化社區(qū)組織形成，真正實現(xiàn)政府職能下移。健全社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機制，打造信息共享平臺，完善基礎(chǔ)配套設(shè)施，從數(shù)量、質(zhì)量、規(guī)模、用地布局等方面加快落實社區(qū)各類基礎(chǔ)配套設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，推進社區(qū)建設(shè)治理標(biāo)準(zhǔn)化。

4 結(jié)語

未來，城市規(guī)劃應(yīng)構(gòu)建城市與衛(wèi)生健康協(xié)同機制，發(fā)展城市規(guī)劃健康影響評估，推進空間規(guī)劃與公共衛(wèi)生和互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等跨學(xué)科合作，培育專業(yè)化人才，積極推進智慧、健康城市建設(shè)。