公路工程建設(shè)管理模式研究

何愛軍，梁倩

（1湖北交投建設(shè)集團(tuán)有限公司，湖北 武漢 430000；2湖北交投建設(shè)集團(tuán)有限公司，湖北 武漢 430000）

1 緒論

1.1 公路工程項(xiàng)目管理模式國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

我國(guó)在公路建設(shè)項(xiàng)目初期，采用的組織管理模式是指揮部管理模式。該種模式可以使政府的行政管理職能得到充分體現(xiàn)，但項(xiàng)目一旦建成，指揮部解散，無法為后續(xù)公路工程項(xiàng)目建設(shè)積累經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，存在著政企不分、行政命令與科學(xué)管理產(chǎn)生沖突，公路項(xiàng)目得不到全過程管理的弊端。

在21世紀(jì)初，我國(guó)公路工程項(xiàng)目管理模式發(fā)生變化，魏瑞（2007年）、劉保?。?008年）、楊帆（2009年）等人在不同時(shí)期都分析了代建制在我國(guó)的興起及發(fā)展的優(yōu)越性，指出代建制有必要作為現(xiàn)有公路建設(shè)管理模式的有益補(bǔ)充，并闡述了代建制在各省高速公路實(shí)際建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用。駱漢賓等（2008年）從政府、市場(chǎng)分工的角度，重新分類了三種公路建設(shè)管理模式，以政府投資為主的代建制模式、民間融資為主的BOT模式和多種經(jīng)濟(jì)成本并存組建國(guó)有專門公司的運(yùn)作模式。同時(shí)，近幾年P(guān)PP模式的發(fā)展，為公路工程建設(shè)管理模式帶來一個(gè)新的變化。

1.2 公路工程項(xiàng)目特點(diǎn)與管理關(guān)系

公路施工作為一次性工程項(xiàng)目，同時(shí)因?yàn)楣饭こ淌枪参锲?，考慮到社會(huì)效益和自然壟斷性等特性。公路工程項(xiàng)目建設(shè)管理特點(diǎn)如下：第一，工路工程是一次性項(xiàng)目，具有較大投資規(guī)模，復(fù)雜施工條件，項(xiàng)目流動(dòng)性大，不可移動(dòng)性和建設(shè)過程的相對(duì)不可逆性，不確定因素太多等特點(diǎn)。第二，由于公路工程具有社會(huì)效益，公路工程項(xiàng)目的質(zhì)量直接關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，這就需要項(xiàng)目管理把控好質(zhì)量。第三，公路工程建設(shè)項(xiàng)目從策劃、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)行整個(gè)過程，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。第四，在確保工程質(zhì)量的目標(biāo)同時(shí)，公路工程建設(shè)還需要考慮進(jìn)度、投資、安全等各方面目標(biāo)。第五，由于公路建設(shè)項(xiàng)目可能涉及多種項(xiàng)目工種，由于各項(xiàng)目參與時(shí)間段不同，這使得無法達(dá)成目標(biāo)一致的要求。針對(duì)公路工程的特點(diǎn)，對(duì)管理提出了如下幾點(diǎn)要求。

1.2.1 加強(qiáng)工程項(xiàng)目管理的信息對(duì)稱性

對(duì)于公路工程建設(shè)項(xiàng)目，技術(shù)工種、參與方較多，施工技術(shù)由于環(huán)境的變化變得復(fù)雜，在項(xiàng)目管理中加強(qiáng)信息管理顯得尤其重要。從以前的公路工程項(xiàng)目來看，項(xiàng)目各部門無法實(shí)現(xiàn)信息的交互，溝通出現(xiàn)問題，實(shí)施階段所接觸到的信息不一致，常常導(dǎo)致工期延誤，項(xiàng)目施工效率下降。

1.2.2 在公路工程項(xiàng)目管理中加強(qiáng)各參與方的緊密性和聯(lián)系性

由于公路工程管理模式的特殊性，難免造成工程的前期決策、設(shè)計(jì)、施工管理等由項(xiàng)目個(gè)參與方分別進(jìn)行，各自行使管理職能，造成項(xiàng)目各個(gè)階段脫節(jié)，目標(biāo)不一致，工序得不到相應(yīng)的對(duì)接，項(xiàng)目各階段聯(lián)系不夠緊密的問題。所以要求管理模式，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目各過程協(xié)調(diào)控制，加強(qiáng)項(xiàng)目各參與的緊密型和聯(lián)系性，避免各自為政。

1.2.3 加強(qiáng)管理，保證項(xiàng)目各參與方目標(biāo)一致

公路工程是屬于基礎(chǔ)公共項(xiàng)目，在項(xiàng)目管理的各個(gè)階段，每個(gè)參與方支隊(duì)各個(gè)階段負(fù)責(zé)，而不是項(xiàng)目的整體目標(biāo)。各自獨(dú)立管理，每一個(gè)參與方的目標(biāo)不同，造成建設(shè)項(xiàng)目的積極性和動(dòng)力嚴(yán)重不足，達(dá)不到預(yù)期的項(xiàng)目效果。

1.2.4 精益管理，實(shí)現(xiàn)公益服務(wù)功能

公路工程項(xiàng)目是公益性基礎(chǔ)設(shè)施，最根本的目標(biāo)還是服務(wù)于人民群眾，這就要求管理者在項(xiàng)目實(shí)施階段，充分考慮各階段需要實(shí)現(xiàn)的公益服務(wù)功能，通過各階段的集成，使公路工程社會(huì)效益達(dá)到最大。要有總體調(diào)控觀，細(xì)處入手，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理。

2 公路工程建設(shè)管理模式

現(xiàn)行的公路管理模式，依據(jù)政府和市場(chǎng)職能的不同，可以歸為四類。

2.1 指揮部模式

所謂的指揮部模式，是根據(jù)項(xiàng)目需要，由政府方臨時(shí)組建，項(xiàng)目參與人員根據(jù)需求從公路建設(shè)系統(tǒng)各單位借調(diào)。政府直接進(jìn)行項(xiàng)目的組織管理，負(fù)責(zé)公路工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)、采購(gòu)、和施工管理以及后期的移交工作。有利于政府將所有的權(quán)責(zé)融于一身，促進(jìn)項(xiàng)目更好地完成。但是存在由于政府管理的局限性，缺乏專業(yè)化的建議和管理，同時(shí)對(duì)項(xiàng)目從業(yè)人員缺少激勵(lì)機(jī)制。

圖1 指揮部模式

2.2 代建制模式

公路工程中的代建制模式，是政府通過招標(biāo)，尋找具有項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)和能力的項(xiàng)目單位，負(fù)責(zé)完成業(yè)主委托的公路工程施工過程中的組織、協(xié)調(diào)公路工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)工作、投資控制以及質(zhì)量和進(jìn)度的任務(wù)。委托公司跟政府方簽訂代建合同，進(jìn)行公路工程項(xiàng)目的管理工作，核心目的是為政府方提高公路工程的施工質(zhì)量和成本控制。

圖2 代建型管理模式

2.3 總承包項(xiàng)目管理模式（EPC模式）

在現(xiàn)行的公路工程管理模式中，總承包模式應(yīng)用也是較多的。總承包項(xiàng)目管理模式，是指政府將公路工程的全部過程委托給項(xiàng)目公司的一種組織管理模式?？偝邪特?fù)責(zé)公路工程項(xiàng)目的全部設(shè)計(jì)、材料采購(gòu)、施工過程、運(yùn)營(yíng)交付的全過程。在征得政府方同意后，總承包商也可以將部分項(xiàng)目發(fā)給其他單位，由總承包商負(fù)責(zé)。這種模式主要是在于合同約定方式，在與業(yè)主（政府方）簽訂合同時(shí)，直接進(jìn)行總價(jià)的確定，這是合同中最重要的內(nèi)容。同時(shí)，業(yè)主需按時(shí)向總承包商進(jìn)行資金的籌措和按時(shí)付款，以保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

圖3 EPC總承包管理模式

2.4 建造—移交—運(yùn)營(yíng)模式（BOT模式）

該模式主要應(yīng)用于由政府負(fù)責(zé)建設(shè)，并采用市場(chǎng)化投融資模式的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在這種模式下，政府部門可以從國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)廣泛吸收私有資本，通過法律或者相關(guān)政策授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。由該公司負(fù)責(zé)融資和組織建設(shè)，建成后負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)并獲得相關(guān)收益。當(dāng)特許期結(jié)束時(shí)將項(xiàng)目管轄權(quán)移交回政府。該模式減輕了政府的投資壓力，又能充分利用民間資本及其高效的建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)。缺點(diǎn)在于政府對(duì)項(xiàng)目公司的建設(shè)及經(jīng)營(yíng)過程管理較難，增加了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

公路建設(shè)管理模式比較 表1

圖4 BOT模式

3 PPP+EPC公路工程管理模式

結(jié)合上文分析，傳統(tǒng)的幾種公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理模式各有利弊，近幾年P(guān)PP模式的興起，為公路等公共基礎(chǔ)建設(shè)帶來了管理模式的轉(zhuǎn)變。PPP項(xiàng)目是政府與社會(huì)資本方就提供公共基礎(chǔ)設(shè)施或服務(wù)簽訂長(zhǎng)期合同，社會(huì)資本方在其中承擔(dān)重要的融資及項(xiàng)目管理責(zé)任。PPP項(xiàng)目的核心就是找一個(gè)能夠?yàn)檎謸?dān)經(jīng)濟(jì)壓力，事務(wù)壓力的機(jī)制和模式，吸引同政府體制外的雄厚社會(huì)資本，去完成政府沒有足夠的資金去完成的關(guān)系國(guó)計(jì)民生的項(xiàng)目。

在未來公路工程建設(shè)管理模式發(fā)展中，考慮到公路工程業(yè)主方一般是政府，為了實(shí)現(xiàn)全過程管理以及目標(biāo)的協(xié)同，同時(shí)需要加強(qiáng)信息協(xié)同和權(quán)責(zé)明確，在招標(biāo)過程中，EPC總承包商可以通過PPP投融資的方式介入項(xiàng)目，這就構(gòu)成了一種新型的運(yùn)行管理模式——“PPP+EPC”建設(shè)管理模式。

3.1 “PPP+EPC”模式及特點(diǎn)

3.1.1 “PPP+EPC”模式簡(jiǎn)介

即政府（招標(biāo)人）在確定投資人的同時(shí)將該企業(yè)或聯(lián)合體定為項(xiàng)目總承包商，避免二次招標(biāo)，有利于政府對(duì)公路工程項(xiàng)目前期階段的準(zhǔn)備工作和融資階段完成的效率，同時(shí)對(duì)公路工程項(xiàng)目全壽命周期的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行把控?！癙PP+EPC”模式下的總承包商不僅要承擔(dān)類似PPP項(xiàng)目合作伙伴的融資角色，同時(shí)還要承擔(dān)公路工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營(yíng)的任務(wù)，該模式下的總承包商的收益通過政府對(duì)于公路的運(yùn)營(yíng)，按照合同約定獲得回報(bào)，避免了像BOT模式下，項(xiàng)目方可以獲得暴利。在此模式下，至關(guān)重要的是選擇合適的總承包商，總承包商的選擇決定了項(xiàng)目實(shí)施的好壞。因此，對(duì)于政府而言，如何選擇“PPP+EPC”項(xiàng)目的總承包商，需要重點(diǎn)把控，為后期項(xiàng)目的建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.1.2 “PPP+EPC”特點(diǎn)分析

①有利于節(jié)約項(xiàng)目建設(shè)成本

在公路工程項(xiàng)目建設(shè)初期，社會(huì)資本方和政府利益是一致的，共同參與項(xiàng)目的識(shí)別、可行性研究、融資等前期過程，保證了項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，縮短了前期工作周期，使項(xiàng)目費(fèi)用降低。政府仍具有決定性作用，只有政府方認(rèn)為該公路工程項(xiàng)目可以投入建設(shè)，社會(huì)資本才能開始獲得收益，因此，社會(huì)資本方會(huì)主動(dòng)有效降低成本。

②項(xiàng)目各參與方目標(biāo)一致，權(quán)責(zé)明確

投資人或聯(lián)合體通過EPC方式參與公路工程項(xiàng)目建設(shè)，通過對(duì)建設(shè)過程合理控制，便可以獲得施工階段的利潤(rùn)，降低了單純采用PPP模式投資帶來的風(fēng)險(xiǎn)，使項(xiàng)目投資股東各方在追求投資效益、控制成本、質(zhì)量和工期目標(biāo)方面趨于一致。

③有利于項(xiàng)目全過程管理

對(duì)于該模式應(yīng)用于公路工程項(xiàng)目，可以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的全過程管理，避免了項(xiàng)目各參與方利益不一致，對(duì)公路工程項(xiàng)目造成的潛在危害。將融資、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工和運(yùn)營(yíng)相互融合，避免以前脫節(jié)的矛盾，充分發(fā)揮投資人或聯(lián)合體集成管理優(yōu)勢(shì)，融合投融資實(shí)力、設(shè)計(jì)能力、建設(shè)能力、成熟的采購(gòu)網(wǎng)絡(luò)等專業(yè)模塊，進(jìn)行整體統(tǒng)籌安排。

3.2 “PPP+EPC”實(shí)施路徑

該模式的根據(jù)投資人情況不同，可以分為好幾種實(shí)現(xiàn)方式。本文重點(diǎn)討論單一和聯(lián)合體社會(huì)投資人同時(shí)具有相應(yīng)的設(shè)計(jì)和施工的相應(yīng)資質(zhì)情況。政府通過PPP模式吸引社會(huì)資本，中標(biāo)之后的投資人或者聯(lián)合體與業(yè)主方共同成立一個(gè)項(xiàng)目公司。由項(xiàng)目公司與中標(biāo)的投資人或聯(lián)合體直接簽訂EPC總承包合同，該公路工程的項(xiàng)目設(shè)計(jì)和施工由總承包商負(fù)責(zé)，同時(shí)在征求到項(xiàng)目公司同意之后，總承包商也可以將部分項(xiàng)目設(shè)計(jì)和施工業(yè)務(wù)再發(fā)給給具有相應(yīng)資格的設(shè)計(jì)單位和施工單位，再發(fā)包過程中不需要進(jìn)行招標(biāo)方式。

圖5 PPP+EPC運(yùn)作流程圖

4 “PPP+EPC”運(yùn)行建議

4.1 “PPP+EPC”承包商選擇指標(biāo)

見表2。

“PPP+EPC”承包商選擇評(píng)價(jià)指標(biāo) 表2

4.2 提高公路“PPP+EPC”項(xiàng)目招標(biāo)文件的專業(yè)性

對(duì)于“PPP+EPC”將社會(huì)投資人與EPC總承包單位合并招標(biāo)，所以對(duì)于文件的規(guī)范就很重要，要同時(shí)考慮到兩種身份的核心利益，這在一定程度上無疑增加了編制文件的專業(yè)性。換句話說，在招標(biāo)文件編制時(shí)，如果重點(diǎn)考慮投資人的投資融資能力，同時(shí)還兼?zhèn)銭PC總承包資格，對(duì)于項(xiàng)目的實(shí)施還是有一定的風(fēng)險(xiǎn)的。因?yàn)闆]有通過競(jìng)標(biāo)的方式去篩選EPC總承包商，其專業(yè)水平能力到底處于何種水平，是要畫一個(gè)問號(hào)的，而公路工程對(duì)于專業(yè)技術(shù)的要求是很高的，涉及公共基礎(chǔ)項(xiàng)目，一定要保證其質(zhì)量。對(duì)于這種問題，上面談到的考核指標(biāo)雖然能提供一定幫助，但未來的發(fā)展還是很需要完善的。

4.3 “PPP+EPC”要合理設(shè)計(jì)定價(jià)及合同結(jié)算機(jī)制

結(jié)合EPC報(bào)價(jià)方式，可以設(shè)定一個(gè)合同價(jià)格，一般不予調(diào)整，再靈活的設(shè)置相應(yīng)的處理機(jī)制，可以簡(jiǎn)單理解為成本加酬金的方式。具體到公路工程“PPP+EPC”項(xiàng)目中，比如，在公路項(xiàng)目工程前期確定階段，根據(jù)公路工程一次性、建設(shè)過程不確定性太多，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和投資規(guī)模確定難時(shí)，可以參考成本加酬金的方式編制合同用于定價(jià)，以激發(fā)社會(huì)投資方通過優(yōu)化設(shè)計(jì)節(jié)約成本的方式提高利潤(rùn)空間。

5 總結(jié)

公路工程建設(shè)項(xiàng)目的施工工藝具有技術(shù)復(fù)雜、管理工作難度高、工作量大、項(xiàng)目參與方眾多的特點(diǎn)，其建設(shè)管理模式存在政企不明，權(quán)責(zé)不清，資金來源無法保障，無法對(duì)各參與方很好地管理，參與方建設(shè)目標(biāo)不一致的問題，采用“PPP+EPC”模式能夠很好地避免這些不足，彌補(bǔ)傳統(tǒng)項(xiàng)目管理模式的不足，它是PPP模式的衍生，在得到政府的支持的同時(shí)，還能緩解經(jīng)濟(jì)壓力，同時(shí)明確政府和各參與方的項(xiàng)目責(zé)任，使公路工程項(xiàng)目更好地完成建設(shè)，達(dá)到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。同時(shí)，采用EPC模式，可以使項(xiàng)目參與方的信息交流更加通暢，建設(shè)目標(biāo)一致，優(yōu)化項(xiàng)目的建設(shè)效率，提高項(xiàng)目施工質(zhì)量，使經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)效益實(shí)現(xiàn)最大化。但是目前“PPP+EPC”模式還存在很多問題需要進(jìn)一步完善，以推動(dòng)大型公共建設(shè)項(xiàng)目的整體水平的提升，實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展。