公路工程建設(shè)管理模式研究

何愛軍，梁倩

（1湖北交投建設(shè)集團(tuán)有限公司，湖北 武漢 430000；2湖北交投建設(shè)集團(tuán)有限公司，湖北 武漢 430000）

1 緒論

1.1 公路工程項目管理模式國內(nèi)研究現(xiàn)狀

我國在公路建設(shè)項目初期，采用的組織管理模式是指揮部管理模式。該種模式可以使政府的行政管理職能得到充分體現(xiàn)，但項目一旦建成，指揮部解散，無法為后續(xù)公路工程項目建設(shè)積累經(jīng)驗。同時，存在著政企不分、行政命令與科學(xué)管理產(chǎn)生沖突，公路項目得不到全過程管理的弊端。

在21世紀(jì)初，我國公路工程項目管理模式發(fā)生變化，魏瑞（2007年）、劉保?。?008年）、楊帆（2009年）等人在不同時期都分析了代建制在我國的興起及發(fā)展的優(yōu)越性，指出代建制有必要作為現(xiàn)有公路建設(shè)管理模式的有益補(bǔ)充，并闡述了代建制在各省高速公路實際建設(shè)項目中的應(yīng)用。駱漢賓等（2008年）從政府、市場分工的角度，重新分類了三種公路建設(shè)管理模式，以政府投資為主的代建制模式、民間融資為主的BOT模式和多種經(jīng)濟(jì)成本并存組建國有專門公司的運作模式。同時，近幾年P(guān)PP模式的發(fā)展，為公路工程建設(shè)管理模式帶來一個新的變化。

1.2 公路工程項目特點與管理關(guān)系

公路施工作為一次性工程項目，同時因為公路工程是公共物品，考慮到社會效益和自然壟斷性等特性。公路工程項目建設(shè)管理特點如下：第一，工路工程是一次性項目，具有較大投資規(guī)模，復(fù)雜施工條件，項目流動性大，不可移動性和建設(shè)過程的相對不可逆性，不確定因素太多等特點。第二，由于公路工程具有社會效益，公路工程項目的質(zhì)量直接關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，這就需要項目管理把控好質(zhì)量。第三，公路工程建設(shè)項目從策劃、規(guī)劃、設(shè)計、施工、運行整個過程，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。第四，在確保工程質(zhì)量的目標(biāo)同時，公路工程建設(shè)還需要考慮進(jìn)度、投資、安全等各方面目標(biāo)。第五，由于公路建設(shè)項目可能涉及多種項目工種，由于各項目參與時間段不同，這使得無法達(dá)成目標(biāo)一致的要求。針對公路工程的特點，對管理提出了如下幾點要求。

1.2.1 加強(qiáng)工程項目管理的信息對稱性

對于公路工程建設(shè)項目，技術(shù)工種、參與方較多，施工技術(shù)由于環(huán)境的變化變得復(fù)雜，在項目管理中加強(qiáng)信息管理顯得尤其重要。從以前的公路工程項目來看，項目各部門無法實現(xiàn)信息的交互，溝通出現(xiàn)問題，實施階段所接觸到的信息不一致，常常導(dǎo)致工期延誤，項目施工效率下降。

1.2.2 在公路工程項目管理中加強(qiáng)各參與方的緊密性和聯(lián)系性

由于公路工程管理模式的特殊性，難免造成工程的前期決策、設(shè)計、施工管理等由項目個參與方分別進(jìn)行，各自行使管理職能，造成項目各個階段脫節(jié)，目標(biāo)不一致，工序得不到相應(yīng)的對接，項目各階段聯(lián)系不夠緊密的問題。所以要求管理模式，加強(qiáng)對項目各過程協(xié)調(diào)控制，加強(qiáng)項目各參與的緊密型和聯(lián)系性，避免各自為政。

1.2.3 加強(qiáng)管理，保證項目各參與方目標(biāo)一致

公路工程是屬于基礎(chǔ)公共項目，在項目管理的各個階段，每個參與方支隊各個階段負(fù)責(zé)，而不是項目的整體目標(biāo)。各自獨立管理，每一個參與方的目標(biāo)不同，造成建設(shè)項目的積極性和動力嚴(yán)重不足，達(dá)不到預(yù)期的項目效果。

1.2.4 精益管理，實現(xiàn)公益服務(wù)功能

公路工程項目是公益性基礎(chǔ)設(shè)施，最根本的目標(biāo)還是服務(wù)于人民群眾，這就要求管理者在項目實施階段，充分考慮各階段需要實現(xiàn)的公益服務(wù)功能，通過各階段的集成，使公路工程社會效益達(dá)到最大。要有總體調(diào)控觀，細(xì)處入手，實現(xiàn)精細(xì)化管理。

2 公路工程建設(shè)管理模式

現(xiàn)行的公路管理模式，依據(jù)政府和市場職能的不同，可以歸為四類。

2.1 指揮部模式

所謂的指揮部模式，是根據(jù)項目需要，由政府方臨時組建，項目參與人員根據(jù)需求從公路建設(shè)系統(tǒng)各單位借調(diào)。政府直接進(jìn)行項目的組織管理，負(fù)責(zé)公路工程項目設(shè)計、采購、和施工管理以及后期的移交工作。有利于政府將所有的權(quán)責(zé)融于一身，促進(jìn)項目更好地完成。但是存在由于政府管理的局限性，缺乏專業(yè)化的建議和管理，同時對項目從業(yè)人員缺少激勵機(jī)制。

圖1 指揮部模式

2.2 代建制模式

公路工程中的代建制模式，是政府通過招標(biāo)，尋找具有項目管理經(jīng)驗和能力的項目單位，負(fù)責(zé)完成業(yè)主委托的公路工程施工過程中的組織、協(xié)調(diào)公路工程項目的設(shè)計工作、投資控制以及質(zhì)量和進(jìn)度的任務(wù)。委托公司跟政府方簽訂代建合同，進(jìn)行公路工程項目的管理工作，核心目的是為政府方提高公路工程的施工質(zhì)量和成本控制。

圖2 代建型管理模式

2.3 總承包項目管理模式（EPC模式）

在現(xiàn)行的公路工程管理模式中，總承包模式應(yīng)用也是較多的。總承包項目管理模式，是指政府將公路工程的全部過程委托給項目公司的一種組織管理模式?？偝邪特?fù)責(zé)公路工程項目的全部設(shè)計、材料采購、施工過程、運營交付的全過程。在征得政府方同意后，總承包商也可以將部分項目發(fā)給其他單位，由總承包商負(fù)責(zé)。這種模式主要是在于合同約定方式，在與業(yè)主（政府方）簽訂合同時，直接進(jìn)行總價的確定，這是合同中最重要的內(nèi)容。同時，業(yè)主需按時向總承包商進(jìn)行資金的籌措和按時付款，以保證項目的順利進(jìn)行。

圖3 EPC總承包管理模式

2.4 建造—移交—運營模式（BOT模式）

該模式主要應(yīng)用于由政府負(fù)責(zé)建設(shè)，并采用市場化投融資模式的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在這種模式下，政府部門可以從國內(nèi)外市場廣泛吸收私有資本，通過法律或者相關(guān)政策授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)。由該公司負(fù)責(zé)融資和組織建設(shè)，建成后負(fù)責(zé)運營并獲得相關(guān)收益。當(dāng)特許期結(jié)束時將項目管轄權(quán)移交回政府。該模式減輕了政府的投資壓力，又能充分利用民間資本及其高效的建設(shè)管理經(jīng)驗。缺點在于政府對項目公司的建設(shè)及經(jīng)營過程管理較難，增加了項目風(fēng)險。

公路建設(shè)管理模式比較 表1

圖4 BOT模式

3 PPP+EPC公路工程管理模式

結(jié)合上文分析，傳統(tǒng)的幾種公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理模式各有利弊，近幾年P(guān)PP模式的興起，為公路等公共基礎(chǔ)建設(shè)帶來了管理模式的轉(zhuǎn)變。PPP項目是政府與社會資本方就提供公共基礎(chǔ)設(shè)施或服務(wù)簽訂長期合同，社會資本方在其中承擔(dān)重要的融資及項目管理責(zé)任。PPP項目的核心就是找一個能夠為政府分擔(dān)經(jīng)濟(jì)壓力，事務(wù)壓力的機(jī)制和模式，吸引同政府體制外的雄厚社會資本，去完成政府沒有足夠的資金去完成的關(guān)系國計民生的項目。

在未來公路工程建設(shè)管理模式發(fā)展中，考慮到公路工程業(yè)主方一般是政府，為了實現(xiàn)全過程管理以及目標(biāo)的協(xié)同，同時需要加強(qiáng)信息協(xié)同和權(quán)責(zé)明確，在招標(biāo)過程中，EPC總承包商可以通過PPP投融資的方式介入項目，這就構(gòu)成了一種新型的運行管理模式——“PPP+EPC”建設(shè)管理模式。

3.1 “PPP+EPC”模式及特點

3.1.1 “PPP+EPC”模式簡介

即政府（招標(biāo)人）在確定投資人的同時將該企業(yè)或聯(lián)合體定為項目總承包商，避免二次招標(biāo)，有利于政府對公路工程項目前期階段的準(zhǔn)備工作和融資階段完成的效率，同時對公路工程項目全壽命周期的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行把控?！癙PP+EPC”模式下的總承包商不僅要承擔(dān)類似PPP項目合作伙伴的融資角色，同時還要承擔(dān)公路工程項目的設(shè)計、施工和運營的任務(wù)，該模式下的總承包商的收益通過政府對于公路的運營，按照合同約定獲得回報，避免了像BOT模式下，項目方可以獲得暴利。在此模式下，至關(guān)重要的是選擇合適的總承包商，總承包商的選擇決定了項目實施的好壞。因此，對于政府而言，如何選擇“PPP+EPC”項目的總承包商，需要重點把控，為后期項目的建設(shè)奠定堅實基礎(chǔ)。

3.1.2 “PPP+EPC”特點分析

①有利于節(jié)約項目建設(shè)成本

在公路工程項目建設(shè)初期，社會資本方和政府利益是一致的，共同參與項目的識別、可行性研究、融資等前期過程，保證了項目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，縮短了前期工作周期，使項目費用降低。政府仍具有決定性作用，只有政府方認(rèn)為該公路工程項目可以投入建設(shè)，社會資本才能開始獲得收益，因此，社會資本方會主動有效降低成本。

②項目各參與方目標(biāo)一致，權(quán)責(zé)明確

投資人或聯(lián)合體通過EPC方式參與公路工程項目建設(shè)，通過對建設(shè)過程合理控制，便可以獲得施工階段的利潤，降低了單純采用PPP模式投資帶來的風(fēng)險，使項目投資股東各方在追求投資效益、控制成本、質(zhì)量和工期目標(biāo)方面趨于一致。

③有利于項目全過程管理

對于該模式應(yīng)用于公路工程項目，可以實現(xiàn)項目的全過程管理，避免了項目各參與方利益不一致，對公路工程項目造成的潛在危害。將融資、設(shè)計、采購、施工和運營相互融合，避免以前脫節(jié)的矛盾，充分發(fā)揮投資人或聯(lián)合體集成管理優(yōu)勢，融合投融資實力、設(shè)計能力、建設(shè)能力、成熟的采購網(wǎng)絡(luò)等專業(yè)模塊，進(jìn)行整體統(tǒng)籌安排。

3.2 “PPP+EPC”實施路徑

該模式的根據(jù)投資人情況不同，可以分為好幾種實現(xiàn)方式。本文重點討論單一和聯(lián)合體社會投資人同時具有相應(yīng)的設(shè)計和施工的相應(yīng)資質(zhì)情況。政府通過PPP模式吸引社會資本，中標(biāo)之后的投資人或者聯(lián)合體與業(yè)主方共同成立一個項目公司。由項目公司與中標(biāo)的投資人或聯(lián)合體直接簽訂EPC總承包合同，該公路工程的項目設(shè)計和施工由總承包商負(fù)責(zé)，同時在征求到項目公司同意之后，總承包商也可以將部分項目設(shè)計和施工業(yè)務(wù)再發(fā)給給具有相應(yīng)資格的設(shè)計單位和施工單位，再發(fā)包過程中不需要進(jìn)行招標(biāo)方式。

圖5 PPP+EPC運作流程圖

4 “PPP+EPC”運行建議

4.1 “PPP+EPC”承包商選擇指標(biāo)

見表2。

“PPP+EPC”承包商選擇評價指標(biāo) 表2

4.2 提高公路“PPP+EPC”項目招標(biāo)文件的專業(yè)性

對于“PPP+EPC”將社會投資人與EPC總承包單位合并招標(biāo)，所以對于文件的規(guī)范就很重要，要同時考慮到兩種身份的核心利益，這在一定程度上無疑增加了編制文件的專業(yè)性。換句話說，在招標(biāo)文件編制時，如果重點考慮投資人的投資融資能力，同時還兼?zhèn)銭PC總承包資格，對于項目的實施還是有一定的風(fēng)險的。因為沒有通過競標(biāo)的方式去篩選EPC總承包商，其專業(yè)水平能力到底處于何種水平，是要畫一個問號的，而公路工程對于專業(yè)技術(shù)的要求是很高的，涉及公共基礎(chǔ)項目，一定要保證其質(zhì)量。對于這種問題，上面談到的考核指標(biāo)雖然能提供一定幫助，但未來的發(fā)展還是很需要完善的。

4.3 “PPP+EPC”要合理設(shè)計定價及合同結(jié)算機(jī)制

結(jié)合EPC報價方式，可以設(shè)定一個合同價格，一般不予調(diào)整，再靈活的設(shè)置相應(yīng)的處理機(jī)制，可以簡單理解為成本加酬金的方式。具體到公路工程“PPP+EPC”項目中，比如，在公路項目工程前期確定階段，根據(jù)公路工程一次性、建設(shè)過程不確定性太多，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和投資規(guī)模確定難時，可以參考成本加酬金的方式編制合同用于定價，以激發(fā)社會投資方通過優(yōu)化設(shè)計節(jié)約成本的方式提高利潤空間。

5 總結(jié)

公路工程建設(shè)項目的施工工藝具有技術(shù)復(fù)雜、管理工作難度高、工作量大、項目參與方眾多的特點，其建設(shè)管理模式存在政企不明，權(quán)責(zé)不清，資金來源無法保障，無法對各參與方很好地管理，參與方建設(shè)目標(biāo)不一致的問題，采用“PPP+EPC”模式能夠很好地避免這些不足，彌補(bǔ)傳統(tǒng)項目管理模式的不足，它是PPP模式的衍生，在得到政府的支持的同時，還能緩解經(jīng)濟(jì)壓力，同時明確政府和各參與方的項目責(zé)任，使公路工程項目更好地完成建設(shè)，達(dá)到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。同時，采用EPC模式，可以使項目參與方的信息交流更加通暢，建設(shè)目標(biāo)一致，優(yōu)化項目的建設(shè)效率，提高項目施工質(zhì)量，使經(jīng)濟(jì)利益和社會效益實現(xiàn)最大化。但是目前“PPP+EPC”模式還存在很多問題需要進(jìn)一步完善，以推動大型公共建設(shè)項目的整體水平的提升，實現(xiàn)全面發(fā)展。