我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金自平衡能力評估與優(yōu)化研究

趙 亮

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，武漢430073）

一、引言

基金自平衡能力是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)性的必然前提，其中平衡能力主要是針對財(cái)務(wù)層面的平衡能力，即在某一時(shí)間節(jié)點(diǎn)對基金的收入端與支出端貼現(xiàn)，通過分析該節(jié)點(diǎn)的當(dāng)期與累計(jì)結(jié)余，判斷基金平衡能力的高低?；鹱云胶饽芰@一概念完善了傳統(tǒng)型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在該制度范疇下政府的“兜底”功能推動(dòng)了基金籌資渠道的多樣化，除制度內(nèi)的繳費(fèi)收入與基金增值運(yùn)營收入外，還存在政府財(cái)政補(bǔ)貼、專項(xiàng)收入、轉(zhuǎn)移支付等一系列制度外的補(bǔ)充來源?；鹱云胶饽芰?qiáng)調(diào)的是，在特定時(shí)間節(jié)點(diǎn)基金自身的收入水平足夠支撐基金支出，而衡量其大小的關(guān)鍵在于基金當(dāng)期結(jié)余，結(jié)余越多則能力越強(qiáng)。就中國而言，基金自平衡能力是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的重難點(diǎn)。其中基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入端主要針對“小口徑”的情況，是剔除財(cái)政補(bǔ)貼只針對養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)收入與基金增值部分；支出端主要包括退休參保人員每月基本養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)與因參保人員死亡而發(fā)生的喪葬費(fèi)（撫恤金）。

為了厘清政府在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的有限責(zé)任，避免基金對財(cái)政補(bǔ)貼的過度依賴，緩解各級政府壓力，加強(qiáng)基金自平衡能力是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展中的重要原則與關(guān)鍵。楊再貴和石晨曦（2016）通過構(gòu)建精算模型，指出為避免出現(xiàn)養(yǎng)老金支付危機(jī)，應(yīng)盡早提升基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金自平衡能力[1]。熊偉和張榮芳（2016）提出財(cái)政在一般情況下無須過多介入社保，只需承擔(dān)制度的運(yùn)行成本與轉(zhuǎn)軌成本，社保制度應(yīng)堅(jiān)持精算平衡[2]。石晨曦（2018）基于動(dòng)態(tài)人口，測算了未來財(cái)政負(fù)擔(dān)的統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老金規(guī)模及精算平衡率，得出2020年統(tǒng)籌賬戶出現(xiàn)代際失衡，而財(cái)政負(fù)擔(dān)的統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老金將以平均每年16.57%的速率增長[3]。鄭功成（2015）提出在我國現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金對政府財(cái)政過度依賴，缺乏自我平衡的動(dòng)力，對財(cái)政造成巨大風(fēng)險(xiǎn)[4]。財(cái)政在其中的責(zé)任應(yīng)通過固定比例的形式保持一定的穩(wěn)定性，進(jìn)而提升基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金自平衡能力，促進(jìn)自我發(fā)展。

對基金自平衡能力進(jìn)行有效評估有利于了解基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)際的運(yùn)行狀況以及改革的效果。同時(shí)，基金自平衡能力水平，關(guān)乎基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性、各級政府財(cái)政壓力以及我國社會(huì)保障體系的完善。由于現(xiàn)階段相關(guān)研究成果并不豐富，因此本文在參照相關(guān)文獻(xiàn)與政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實(shí)際國情，對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金自平衡能力進(jìn)行探索與研究，以更好地了解基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)際的運(yùn)行狀況，探尋改革的方法與路徑。

二、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金自平衡能力評估指標(biāo)體系的構(gòu)建

本文所研究的評估指標(biāo)包括外部性、可持續(xù)性、效率性、統(tǒng)籌性、補(bǔ)貼性五方面。選取評估指標(biāo)需要把握以下幾點(diǎn)原則：目的性，即反映指標(biāo)體系構(gòu)建的實(shí)際意義，指標(biāo)的選取對于項(xiàng)目目標(biāo)能夠有一定的反映以及解釋說明；全面性，即綜合考慮相關(guān)影響因素，結(jié)合目的性原則，將重要因素盡可能囊括進(jìn)指標(biāo)體系中，從多個(gè)角度對基金自平衡能力進(jìn)行全面的評估；層次性，即指標(biāo)體系充分覆蓋基金自平衡能力的主要特點(diǎn)，可以相互聯(lián)系與補(bǔ)充，能夠更加全面地進(jìn)行評估與量化；可操作性，即指標(biāo)的選取需考慮現(xiàn)實(shí)中數(shù)據(jù)的可獲得度以及衡量的難易，尤其是在我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在結(jié)構(gòu)不確定性與地區(qū)差異性的條件下。

（一）外部性指標(biāo)

外部性指標(biāo)是指當(dāng)前制度、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)環(huán)境對基金自平衡能力所產(chǎn)生的實(shí)際影響。外部環(huán)境越理想，基金自平衡能力的邊界越大，極限能力越強(qiáng)。因此，在本文的框架類主要選取了覆蓋面、人口老齡化率、制度贍養(yǎng)率三個(gè)重要指標(biāo)。

覆蓋面是指基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際參保人數(shù)與應(yīng)參保人數(shù)之比，受制度、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面的影響，該指標(biāo)可用來衡量基金整體規(guī)模；在外生變量中，人口結(jié)構(gòu)對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金自平衡能力影響尤其顯著，其中人口老齡化是目前人口結(jié)構(gòu)最為顯著的特征，具體表現(xiàn)為老齡人口總量的增加和生育率的不足，人口老齡化率越高，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)可能越多，基金自平衡能力也就越弱；制度贍養(yǎng)率是指參保的離休人員人數(shù)占參保職工人數(shù)的比例，在同等基金收入的條件下，制度贍養(yǎng)率越高，基金支出壓力越大，基金自平衡能力越弱。

（二）可持續(xù)性指標(biāo)

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入與支出變化在長期需保持一致與穩(wěn)定。其中，基金征繳收入作為基金收入的主要來源，必須保持穩(wěn)定與充足，這就要求征繳層面需實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)激勵(lì)、先進(jìn)管理水平與較低的繳費(fèi)成本。參考相關(guān)課題組研究成果[5]，本文采取四類基金可持續(xù)性指標(biāo)，依次為：繳費(fèi)水平、待遇水平、累計(jì)結(jié)余可支付時(shí)間、基金保值增值水平。

繳費(fèi)水平是衡量基金自平衡能力的關(guān)鍵指標(biāo)，其中繳費(fèi)基數(shù)與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)（稅）率受政府政策影響，能夠?qū)ζ髽I(yè)營商環(huán)境帶來直接影響；待遇水平與繳費(fèi)水平一樣，受政策直接影響，出于精算原則，待遇水平應(yīng)與收入水平掛鉤，但在我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)社會(huì)福利，待遇計(jì)發(fā)追求的更多是增進(jìn)社會(huì)公平與維穩(wěn)，所以待遇水平受計(jì)發(fā)政策直接影響；累計(jì)結(jié)余可支付時(shí)間反映了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度當(dāng)前持續(xù)支付能力的強(qiáng)弱，是制度變革與轉(zhuǎn)軌的必要條件；基金保值增值水平一般選取基金投資收益率作為衡量指標(biāo)，反映基金結(jié)余的抗風(fēng)險(xiǎn)能力以及保值增值的水平，而影響基金投資收益率水平的主要三個(gè)指標(biāo)為通貨膨脹率、社會(huì)平均工資增長率與經(jīng)濟(jì)增長率[6]。

（三）效率性指標(biāo)

低成本、高效地維持基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的正常運(yùn)行，是提升基金自平衡能力的客觀要求。本文設(shè)定的指標(biāo)體系更側(cè)重于籌資層面的效率水平，選取征繳率、征收成本占基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳收入比重、基金管理成本三個(gè)方面作為效率性指標(biāo)。

征繳率是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)能力，直接影響基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金自平衡能力，一般的征收主體主要為社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與稅務(wù)機(jī)關(guān)，在實(shí)際運(yùn)行中，不同的征收主體對征繳率影響顯著，特別是針對成本、效率以及信息的管控環(huán)節(jié)；征收成本占基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳收入比重是相關(guān)征收部門付出的管理成本占實(shí)際征繳收入的比例，用來衡量征收層面所投入的人力物力成本，以便評估征繳過程中管控的有效性，督促相關(guān)部門在征收過程中控制管理成本、節(jié)約費(fèi)用支出；基金管理成本是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)際運(yùn)營管理所產(chǎn)生的成本，包括人力、物力的投入，以及基金投資可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)與虧損。

（四）統(tǒng)籌性指標(biāo)

統(tǒng)籌性指標(biāo)主要涉及統(tǒng)籌層次及繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法、基金使用等相關(guān)內(nèi)容，是在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度范疇內(nèi)進(jìn)行的統(tǒng)一設(shè)計(jì)與管理。統(tǒng)籌層次越高，基金抗風(fēng)險(xiǎn)能力越強(qiáng)。統(tǒng)籌層次水平由低到高，主要分為全國統(tǒng)籌、省級統(tǒng)籌、市級統(tǒng)籌和縣級統(tǒng)籌四個(gè)等級。現(xiàn)階段實(shí)施的中央調(diào)劑金制度是針對提升基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的過渡政策，調(diào)劑金制度的上解比例越高，對應(yīng)的統(tǒng)籌層次也就越高，當(dāng)達(dá)到100%，即實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。因此，選取調(diào)劑金上解與下?lián)鼙壤⒔y(tǒng)籌層次兩個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)。

調(diào)劑金上解與下?lián)鼙壤苯臃从痴{(diào)劑制度的實(shí)際水平與能力，上解與下?lián)鼙壤儎?dòng)政策不僅僅針對地區(qū)，對全國整體基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性與自平衡能力均有影響；在對指標(biāo)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)上將縣級統(tǒng)籌與市級統(tǒng)籌兩個(gè)層次進(jìn)行合并，統(tǒng)一設(shè)為市（縣）級統(tǒng)籌，因此統(tǒng)籌層次指標(biāo)可簡單設(shè)計(jì)為市（縣）級統(tǒng)籌、省級統(tǒng)籌和全國統(tǒng)籌。

（五）補(bǔ)貼性指標(biāo)

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金對財(cái)政補(bǔ)貼的依賴程度是判斷基金自平衡能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)貼性指標(biāo)主要通過測算財(cái)政補(bǔ)貼的占比與增速，進(jìn)而衡量基金自平衡能力。因此，在本文的框架內(nèi)選取財(cái)政補(bǔ)貼占基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入比重、中央財(cái)政補(bǔ)貼占地方基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支差額比率、人均基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼額、財(cái)政補(bǔ)貼增長率與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入增長率。

財(cái)政補(bǔ)貼占基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入比重反映了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金對財(cái)政補(bǔ)貼的依賴程度，是衡量基金自平衡能力的核心指標(biāo)，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入主要為征繳收入、利息結(jié)余、財(cái)政補(bǔ)貼與其他收入，該指標(biāo)能夠間接反映基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入的真實(shí)總量與實(shí)際收入能力，以及政府財(cái)政的籌資責(zé)任和實(shí)際份額；由于我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)尚未實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，地區(qū)間制度的發(fā)展并不均衡，中央財(cái)政補(bǔ)貼占地方基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支差額比率這一指標(biāo)主要反映地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金自平衡能力的差異性，以及地方對中央財(cái)政補(bǔ)貼的依賴程度；人均基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼額反映受益人群平均每人接受財(cái)政補(bǔ)貼的份額；財(cái)政補(bǔ)貼增長率與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入增長率衡量基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金對財(cái)政補(bǔ)貼的依賴程度以及發(fā)展趨勢，進(jìn)而判斷基金自平衡能力的實(shí)際變化。

參照社科院所構(gòu)建的養(yǎng)老金發(fā)展指標(biāo)體系[7]，結(jié)合以上選取的養(yǎng)老金評估指標(biāo)與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)際實(shí)施過程中的繳費(fèi)與計(jì)發(fā)指標(biāo)，構(gòu)建我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金自平衡能力評估指標(biāo)體系（見表1）。

三、現(xiàn)階段我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金自平衡能力的估計(jì)

出于數(shù)據(jù)的可得性與簡化相應(yīng)分類的需要，選取我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作為評估我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金自平衡能力的主要研究對象。考慮到2020年相關(guān)數(shù)據(jù)仍未公布，大部分參數(shù)選擇2019年數(shù)據(jù)，部分以2020年作為補(bǔ)充①。結(jié)合前文所構(gòu)建的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金自平衡能力評估指標(biāo)體系，為了盡可能地反映現(xiàn)階段的實(shí)際情況，部分指標(biāo)數(shù)據(jù)以我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作為對象予以替代，進(jìn)而對現(xiàn)階段我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金自平衡能力進(jìn)行估計(jì)。

表1 我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金自平衡能力評估指標(biāo)體系

（一）外部性指標(biāo)

從覆蓋率來看，對我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，最終目標(biāo)并不是實(shí)現(xiàn)全民覆蓋，而是覆蓋特定人群，也就是說需要扣除學(xué)齡前兒童和在校學(xué)生等相關(guān)群體，即覆蓋率=基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保職工人數(shù)/從業(yè)人員數(shù)。目前，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率已由2016年的85%上升至2019年的90%以上，并可能在2020年達(dá)到95%；2019年參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在職人數(shù)為31177萬人，城鎮(zhèn)就業(yè)人員為44247萬人，對應(yīng)的覆蓋率為70.46%。從人口老齡化率來看，2019年我國的老齡化率已經(jīng)達(dá)到12.6%，相比2018年的11.9%②，再增0.7個(gè)百分點(diǎn)，離14%的深度老齡化門檻越來越近。從制度贍養(yǎng)率來看，2019年我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度贍養(yǎng)率為39.5%。

（二）可持續(xù)性指標(biāo)

從繳費(fèi)水平來看，2019年全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在職人員為31177萬人，全年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入為52919億元，扣除當(dāng)年財(cái)政對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)貼5586.45億元與當(dāng)年基金投資收益4148.5億元，則繳費(fèi)收入為43184.1億元，人均繳費(fèi)為13851.3元，每月人均繳費(fèi)為1154.3元。從基金保值增值水平來看，截至2019年末，全國社?；鹳Y產(chǎn)總額為2.6萬億元，累計(jì)投資收益額為1.25萬億元，年均投資率為8.15%，對應(yīng)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資收益率也為8.15%③。從待遇水平來看，《2019年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中數(shù)據(jù)顯示，全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的離退休人員為12310萬人，基金總支出為49228億元，則人均基金支出為39990.2元。2020年4月，人社部與財(cái)政部下發(fā)了調(diào)整退休人員基本養(yǎng)老金的通知，調(diào)整水平為5%，則2020年人均養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出為41989.8元，平均每月發(fā)放的養(yǎng)老金為3499.15元。從累計(jì)結(jié)余可支付時(shí)間來看，2019年末我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余為62873億元，基金總支出為52342億元。在假定人口結(jié)構(gòu)不發(fā)生大的變化的前提下，養(yǎng)老金計(jì)發(fā)上升5%，則2020年預(yù)計(jì)的基金支出為57349.8億元，基金累計(jì)結(jié)余可支付月數(shù)為13.16個(gè)月④。

（三）效率性指標(biāo)

從征繳率來看，2019年城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資為90501元，人均繳費(fèi)為13851.3元，實(shí)際費(fèi)率為15.31%，而2019年名義費(fèi)率已降至24%，所以對應(yīng)的征繳率為63.8%⑤。從征收成本占基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳收入比重來看，自2019年起，社保征管職能已經(jīng)逐步向稅務(wù)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移，所以選取2018年社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)年度支出作為征收成本的參考值，據(jù)2018年人力資源社會(huì)保障部部門決算數(shù)據(jù)顯示，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)年度總支出為3552.8萬元，其對應(yīng)比重為9.15×10-4%。從基金管理成本來看，人社部決算報(bào)告中社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)管理事務(wù)支出項(xiàng)的解釋為：主要用于社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)管理和基金監(jiān)督方面的支出，因此本文以此作為基金管理成本，對應(yīng)的2019年管理成本為2433.26萬元。

（四）統(tǒng)籌性指標(biāo)

調(diào)劑金上解與下?lián)鼙壤苯臃从痴{(diào)劑制度的實(shí)際水平與能力，上解與下?lián)鼙壤儎?dòng)政策不僅僅針對地區(qū)，對全國整體基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性與自平衡能力都有影響。統(tǒng)籌層次上，截至2020年中旬，已有26個(gè)省份實(shí)現(xiàn)規(guī)范的省級統(tǒng)籌，剩下的省份也將于2020年底之前實(shí)現(xiàn)基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支。

（五）補(bǔ)貼性指標(biāo)

通過整理財(cái)政部公布的《全國一般公共預(yù)算支出決算表》中相關(guān)數(shù)據(jù)，得出近十年來我國政府財(cái)政每年對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的總補(bǔ)貼數(shù)（見表2）。

表2 2010－2019年我國財(cái)政對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼

由表2可以發(fā)現(xiàn)，從2010開始我國的財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)呈逐年增長態(tài)勢。其中，在財(cái)政補(bǔ)貼占基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入比重方面，2019年財(cái)政對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼總量為8633億元，而基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入總量為57026億元，財(cái)政補(bǔ)貼占其比重為15.1%。在中央財(cái)政補(bǔ)貼占地方基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支差額比率方面，就基本養(yǎng)老金而言，2019年中央對地方轉(zhuǎn)移支付為7303.79億元，同年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期結(jié)余為4684億元，而2019年我國財(cái)政對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的總補(bǔ)貼為8633億元，基金收支差額為-3949，對應(yīng)比率為1.85。在人均基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼額方面，2019年末全國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為96754萬人，人均基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼為892.3元。在財(cái)政補(bǔ)貼增長率與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入增長率方面，與2018年相比，2019年財(cái)政補(bǔ)貼增長率為4.2%，基金收入增長率為3.8%，二者的比率為110.5%。

四、我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金自平衡能力的優(yōu)化與比較分析

本文針對基金自平衡能力層面的優(yōu)化主要在籌資層面，結(jié)合當(dāng)前社保征繳體制改革與實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌等政策目標(biāo)，以此為基礎(chǔ)確定稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收與實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的優(yōu)化方向，并進(jìn)行比較分析。由于在能力評價(jià)體系中的很多指標(biāo)都不能產(chǎn)生實(shí)際影響，表3中均以“—”表示。其中，所產(chǎn)生的實(shí)際效果重點(diǎn)反映在以下幾個(gè)二級指標(biāo)上：

（一）外部性指標(biāo)

外部性指標(biāo)中，對應(yīng)的二級指標(biāo)覆蓋面，在稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收的優(yōu)化條件下，有望實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)保盡保，即覆蓋面接近100%。通過對征繳層面的優(yōu)化，能夠促進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全面覆蓋，目前影響征繳的分析多基于理論層面，但實(shí)際工作中征繳體制改革結(jié)合降費(fèi)政策導(dǎo)致的參保門檻降低可以很大程度上推動(dòng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全面覆蓋，這能夠加強(qiáng)保險(xiǎn)的共濟(jì)性，較大程度上提升我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金自平衡能力。

（二）可持續(xù)性指標(biāo)

可持續(xù)性指標(biāo)中，對應(yīng)的二級指標(biāo)中的繳費(fèi)水平，人均繳費(fèi)應(yīng)等于平均工資、名義費(fèi)率與征繳率的乘積，在2019年名義費(fèi)率為24%的條件下，對應(yīng)優(yōu)化后的人均繳費(fèi)水平為22411.92元[8]；二級指標(biāo)中的累計(jì)結(jié)余可支付時(shí)間指標(biāo)涉及基金的長期平衡，且需對優(yōu)化前后基金狀況進(jìn)行綜合考慮，因此本文不對該指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)。同樣是征繳層面帶來對繳費(fèi)率的提升，能夠提升整體的繳費(fèi)水平，增加人均繳費(fèi)數(shù)額，政策優(yōu)化后效果明顯，但優(yōu)化中并未對費(fèi)率水平進(jìn)行實(shí)際調(diào)整，這方面還需要進(jìn)一步假設(shè)優(yōu)化。

（三）效率性指標(biāo)

效率性指標(biāo)中，征繳率在稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收的情況下上升至84.55%，相比之前各地區(qū)碎片式的征繳模式所得出的平均征繳率，有了較大幅度的提升。對于征收成本占基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳收入比重，本文選取已經(jīng)采取稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的浙江省，用該省國稅局社保處部門行政支出占省局行政支出的比重，推算出在稅務(wù)機(jī)關(guān)全征模式下稅務(wù)機(jī)關(guān)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的實(shí)際成本，進(jìn)而得出其占基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳收入比重為4.7×10-4%⑥。

（四）統(tǒng)籌性指標(biāo)

統(tǒng)籌性指標(biāo)中，由于優(yōu)化后已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌，因此中央調(diào)劑金制度的上解比例上升至100%，統(tǒng)籌層次也由對應(yīng)的省級統(tǒng)籌上升至全國統(tǒng)籌。實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)收統(tǒng)支，更有利于基金的調(diào)劑分配使用，優(yōu)化了基金籌資結(jié)構(gòu)，能夠促進(jìn)各地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)得到均衡的發(fā)展。

（五）補(bǔ)貼性指標(biāo)

補(bǔ)貼性指標(biāo)中，本文假定財(cái)政補(bǔ)貼對于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際為兜底職能，即當(dāng)年補(bǔ)貼的數(shù)額等于當(dāng)期基金收入與支出的差額。因此，通過2018年的相關(guān)數(shù)據(jù)推算在優(yōu)化條件下2019年基金的實(shí)際走向，2019年基金征繳收入在優(yōu)化情況下為83844.87億元，超過了當(dāng)年的基金支出，因此不需要財(cái)政補(bǔ)貼予以兜底，所以對應(yīng)的指標(biāo)都為0。

表3 基準(zhǔn)與優(yōu)化后我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金自平衡能力比較分析

結(jié)合本文所構(gòu)建判斷基金自平衡能力的評估標(biāo)準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與稅務(wù)機(jī)關(guān)相比，就征收的實(shí)際成本收益而言，稅務(wù)機(jī)關(guān)的實(shí)際成本更低、收益更高，能對基金自平衡能力帶來實(shí)質(zhì)性的提升。

五、結(jié)語

建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金自平衡能力評估指標(biāo)體系是為了判斷基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)際運(yùn)行與發(fā)展?fàn)顩r，明確各主體之間的責(zé)任邊界，從而在政策的制定時(shí)能夠精準(zhǔn)施策，順應(yīng)政策的發(fā)展規(guī)律與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。對基金自平衡能力的評估目前仍處于起步與探索階段，需要逐步科學(xué)地完善。本文通過構(gòu)建基金自平衡能力評估指標(biāo)體系，以期未來能夠?qū)ξ覈攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革路徑的合理性與有效性進(jìn)行檢驗(yàn)。與此同時(shí)，對于基金自平衡能力的優(yōu)化，需考量涉及經(jīng)濟(jì)、政策、文化等多個(gè)層次的因素，考慮其所產(chǎn)生的實(shí)際影響，例如在提升退休年齡的同時(shí)協(xié)同推進(jìn)征繳體制改革與深化降費(fèi)政策，能夠在減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，保持基金自平衡能力的穩(wěn)定等。同時(shí)要做好基金的預(yù)算工作，盡量實(shí)現(xiàn)以支定收，避免基金對財(cái)政補(bǔ)貼的過度依賴與基金收支失衡的風(fēng)險(xiǎn)。

注釋：

①本文相關(guān)數(shù)據(jù)來源如未做特殊說明，均源于人社部、財(cái)政部及國家統(tǒng)計(jì)局所公布的相關(guān)數(shù)據(jù)。

②數(shù)據(jù)來源：《中國人口與就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

③2018年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余為50901.3億元。截至2019年末，全國社?；鹳Y產(chǎn)總額2.6萬億元，累計(jì)投資收益額1.25萬億元，年均投資率8.15%，二者乘積則為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余投資收益。

④參保職工與離休職工按照2019年的變化率變動(dòng)。

⑤征繳率=實(shí)際征繳收入/（參保在職職工人數(shù)×法定繳費(fèi)基數(shù)×政策繳費(fèi)率）。

⑥按2019年浙江省稅務(wù)局預(yù)算數(shù)，基金征管經(jīng)費(fèi)為4316.91萬元，對應(yīng)一般公共服務(wù)總支出為28487881.9萬元；國家稅務(wù)局2019年預(yù)算數(shù)為一般公共服務(wù)總支出13304856.87萬元，按照同比例進(jìn)行推算，則2019年我國對應(yīng)整體基金征管經(jīng)費(fèi)為2016.15萬元，征繳收入為42941.79億元。