現(xiàn)代有軌電車PPP 項(xiàng)目的幾點(diǎn)思考

陳 曉

（三亞學(xué)院，海南 三亞 572000）

隨著我國城市建設(shè)發(fā)展，政府和社會(huì)資本合作的PPP 項(xiàng)目層出不窮，涉及城市基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)林水利、社會(huì)事業(yè)、交通運(yùn)輸、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)行業(yè)。截至2020 年7 月，國家發(fā)改委統(tǒng)計(jì)的PPP 項(xiàng)目數(shù)據(jù)中心中，交通運(yùn)輸行業(yè)有793 個(gè)項(xiàng)目，總投資達(dá)22822 億元[1]，僅次于城市基礎(chǔ)設(shè)施投資，占PPP 項(xiàng)目總投資的23%。其中逐步復(fù)興的現(xiàn)代有軌電車領(lǐng)域中不乏PPP 項(xiàng)目，如三亞有軌電車示范線PPP 項(xiàng)目、珠海有軌電車PPP 項(xiàng)目、新疆自治區(qū)庫爾勒市現(xiàn)代有軌電車一期工程PPP 項(xiàng)目等?，F(xiàn)代有軌電車除了具有普通公共交通工具的功能外，還具有文化、景觀等附加功能，而且與其他軌道工程相比，工程建設(shè)周期短、投資低、線路敷設(shè)靈活，中低客流量、速度慢等，適合作為中小城市的主要交通工具[2]。

1.中小城市現(xiàn)代有軌電車的崛起

根據(jù)2020 年5 月7 日中國城市軌道交通協(xié)會(huì)公布的《城市軌道交通2019 年統(tǒng)計(jì)和分析報(bào)告》，我國現(xiàn)代有軌電車運(yùn)營、在建、規(guī)劃的城市線路統(tǒng)計(jì)如表1 所示[3]。

表1 2019 年各城市現(xiàn)代有軌電車運(yùn)營、在建、規(guī)劃線路規(guī)模統(tǒng)計(jì)匯總表

13 佛山 6.5 19.6 14.3 40.4 14 青島 8.8 8.8 15 淮安 20.1 20.1 16 珠海 8.8 8.8 17 常州 8.2 7.3 15.5 18 南平 26.2 26.2 47.4 19 紅河州 13.3 62.3 75.5 20 彌勒 18.8 18.9 37.7 21 文山 20.9 17.2 38.1 22 瑞麗 35.5 35.5 71.0 23 臺(tái)州 28.8 70.5 99.3 24 德令哈 15.0 14.8 29.8 25 三亞 8.4 8.7 17.1 26 天水 12.9 20.1 33.0 27 安順 26.4 26.9 53.3 28 黔南州 22.0 22.0 44.0 29 保山 21.0 21.0 42.0 30 張掖 15.6 15.6 31.2 31 濟(jì)南 45.0 45.0 32 泉州 53.7 53.7 33 黃石 26.9 26.9 34 畢節(jié) 28.1 28.1 35 瀘州 44.2 44.2 36 嘉興 35.7 35.7合計(jì) 417 407.9 772.1 1597

從表中可見，截至2019 年我國運(yùn)營現(xiàn)代有軌電車線路總長417 公里，運(yùn)營城市有16 座，除了淮安、珠海、佛山外，基本都是一線大城市；截至2019 年在建現(xiàn)代有軌電車線路總長407.9 公里，在建的城市有19 座，其中新增的城市有14 座，基本都是中小城市；截至2019 年規(guī)劃現(xiàn)代有軌電車線路總長772.1 公里，規(guī)劃有軌電車的城市有24 座，其中新增的城市有6 座，除了濟(jì)南，也都是中小城市?？梢姡行〕鞘兄鞋F(xiàn)代有軌電車正逐步被重視，被推廣應(yīng)用。

雖然社會(huì)生產(chǎn)力水平不斷提高，生產(chǎn)工具日新月異，但一個(gè)新興事物在發(fā)展中總會(huì)遇到各種困難，現(xiàn)代有軌電車PPP 項(xiàng)目也不例外，如2015 年9 月財(cái)政部宣布總投資規(guī)模約1800 億元的昆山市現(xiàn)代有軌電車PPP 項(xiàng)目不具備繼續(xù)采取PPP 模式的實(shí)施條件；2017 年2 月15 日，計(jì)劃總投資金額11,708 億元的甘肅省蘭州新區(qū)現(xiàn)代有軌電車1 號(hào)線及2 號(hào)線一期工程PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目公司發(fā)布通知告知該項(xiàng)目施工活動(dòng)全面停止[4]?，F(xiàn)代有軌電車PPP 項(xiàng)目，即要基于現(xiàn)代有軌電車的特性，又要考慮PPP 模式運(yùn)行特點(diǎn)才能成功運(yùn)營好有軌電車PPP 項(xiàng)目。

2.建議階段重視有軌電車PPP 項(xiàng)目定位

2.1 明確采用 PPP 模式的初衷

在交通運(yùn)輸行業(yè)中，現(xiàn)代有軌電車的復(fù)興是PPP 模式尋求的項(xiàng)目之一，初衷就是為了推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的創(chuàng)新，引進(jìn)了先進(jìn)的管理機(jī)制和專業(yè)技術(shù)，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)管理水平；降低企業(yè)進(jìn)入公共服務(wù)市場(chǎng)的準(zhǔn)入門檻，提高公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量和供給效率；在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，合理分配項(xiàng)目投資建設(shè)及運(yùn)營管理風(fēng)險(xiǎn)；緩解政府財(cái)政資金壓力，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和社會(huì)的共贏。但是，PPP 模式是否是現(xiàn)代有軌電車最合適的選擇，現(xiàn)代有軌電車能否成為城市軌道交通的一個(gè)選項(xiàng)，在項(xiàng)目建議書階段需要進(jìn)行深入地綜合研究判斷，需要充分考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、城市布局、氣候等諸多因素，分析判斷PPP 模式在有軌電車項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)因素等，而不是為了項(xiàng)目而盲目上項(xiàng)目或者匆忙上項(xiàng)目。

2.2 強(qiáng)化有軌電車的公共交通功能

有軌電車由于其自身的特點(diǎn)，在世界各地，都不僅只是公共交通工具，還具備了觀賞性、體驗(yàn)性的特色旅游項(xiàng)目。如大連有軌電車部分服役車輛生產(chǎn)于上世紀(jì)三、四十年代，是我國近代工業(yè)發(fā)展的重要代表，是極為珍貴的近代工業(yè)遺產(chǎn)。但作為公共交通工具的有軌電車和建筑類文物不一樣，只有在路上行駛，發(fā)揮其公共交通工具的基本功能，才能不斷煥發(fā)生機(jī)與活力[5]。從歷史長河看，世界范圍內(nèi)的有軌電車發(fā)展經(jīng)歷了“出現(xiàn)——繁榮——沒落——復(fù)興”的過程，其中復(fù)興的重點(diǎn)就在于公共交通工具功能的落實(shí)。但目前有很多城市提出建設(shè)有軌電車時(shí)，不是把公共交通工具放在核心功能考慮。如三亞有軌電車提出的是“通勤+觀光”的雙重功能，建成后不僅能有效解決沿線居民的部分出行問題，也將成為三亞灣游客出行觀光的一 條靚麗風(fēng)景線[1]。無論何時(shí)，有軌電車要想有長足發(fā)展，絕不能失去其作為公共交通工具的功能性特征；把有軌電車“只作為旅游線路或放在某個(gè)地方僅用作拍照”的觀點(diǎn)和做法是不成熟、不合理的[6]。

3.加強(qiáng)有軌電車PPP 項(xiàng)目的可行性分析

3.1 前期客流預(yù)測(cè)編制工作科學(xué)化

目前，在運(yùn)營現(xiàn)代有軌電車的16 座城市中只有淮安、珠海的城市軌道交通運(yùn)輸中只有現(xiàn)代有軌電車。2019 年淮安、珠海現(xiàn)代有軌電車交通客運(yùn)情況統(tǒng)計(jì)匯總表如表2 所示[3]。

表2 2019 年淮安、珠?，F(xiàn)代有軌電車交通客運(yùn)情況統(tǒng)計(jì)匯總表

江蘇淮安有軌電車1 號(hào)線采用“BOT+ 股權(quán)轉(zhuǎn)讓”模式，類似于PPP 模式?？偼顿Y額約為36.5 億元。全長約20.1 公里，設(shè) 23 個(gè)車站。2015 年12 月28 日開通運(yùn)營，最高運(yùn)行速度 50公里/小時(shí)；配屬列車由8 列增加到26 列，日均客流由8000人次增加到2.7 萬人次；全年載客量達(dá)1001.3 萬人次，是我國目前現(xiàn)代有軌電車中運(yùn)行客流量最大的線路[7]。

珠海有軌電車1 號(hào)線是PPP 模式，總投資約76 億元，運(yùn)行兩年來，客流量一直較低，且出現(xiàn)客流下滑態(tài)勢(shì)。2019 年客運(yùn)總量141.7 萬次，日均客流0.4 萬次。2019 年5 月29 日，廣東省政府采購網(wǎng)公布了珠海市現(xiàn)代有軌電車評(píng)估報(bào)告采購項(xiàng)目單，評(píng)估報(bào)告的主要內(nèi)容包括珠海市發(fā)展現(xiàn)代有軌電車的適應(yīng)性分析；既有現(xiàn)代有軌電車1 號(hào)線的有關(guān)問題；規(guī)劃其他現(xiàn)代有軌電車線路發(fā)展的評(píng)估；總結(jié)評(píng)估的主要結(jié)論，進(jìn)一步明確珠海市既有現(xiàn)代有軌電車1 號(hào)線是否繼續(xù)保留、其他線路是否繼續(xù)發(fā)展等問題。運(yùn)營兩年的項(xiàng)目面臨的問題似乎又回到了起點(diǎn)，令人深思。

客流量是有軌電車存在的根本，也是PPP 項(xiàng)目能夠存活的源泉。有軌電車PPP 項(xiàng)目中回報(bào)來源主要是運(yùn)營服務(wù)費(fèi)，如公式1 所示：

運(yùn)營服務(wù)費(fèi)=影子票價(jià)×預(yù)測(cè)客流量 （公式1）

其中：影子票價(jià)指社會(huì)資本為滿足建設(shè)運(yùn)營及合理回報(bào)要求政府支付的單次測(cè)算票價(jià)；預(yù)測(cè)客流量指可行性研究報(bào)告中的預(yù)測(cè)客流量數(shù)據(jù)。

在項(xiàng)目運(yùn)營中倘若項(xiàng)目經(jīng)營性票款收入、多種經(jīng)營收益不足以覆蓋建設(shè)、運(yùn)營成本及社會(huì)投資人合理收益時(shí)，不足部分將由政府可行性補(bǔ)助予以解決，如公式2 所示：

可行性缺口補(bǔ)貼=運(yùn)營服務(wù)費(fèi)- 實(shí)際票務(wù)收入- 多種經(jīng)營收益 （公式2）

從公式2 中可知，當(dāng)項(xiàng)目運(yùn)營時(shí)，倘若實(shí)際客流量比預(yù)測(cè)客流量少時(shí)，又沒有其他的經(jīng)營收益時(shí)，項(xiàng)目業(yè)主面臨低收入、高成本的境地，政府就面臨巨大的可行性缺口補(bǔ)貼，而PPP 項(xiàng)目就將失去它的本質(zhì)意義，而最終變成政府回購的項(xiàng)目。可見在規(guī)劃、建設(shè)現(xiàn)代有軌電車PPP 項(xiàng)目時(shí)，項(xiàng)目可行性研究階段客流量預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)的科學(xué)性和理論性將會(huì)對(duì)項(xiàng)目最終運(yùn)營有較大的影響，甚至決定了項(xiàng)目的成功與否。

3.2 有軌電車替代品研究合理化

在PPP 項(xiàng)目中替代品的研究非常關(guān)鍵，它直接影響到了項(xiàng)目的客流量。目前，有軌電車作為居民出行公共交通工具，在中小城市中最大的替代品就是電動(dòng)自行車。以全國文明城市、國家衛(wèi)生城市、中國優(yōu)秀旅游城市銅陵市為例，采用市場(chǎng)調(diào)查的方式，統(tǒng)計(jì)了以年齡、性別、職業(yè)、學(xué)歷、收入、環(huán)保意識(shí)、天氣、出行時(shí)段、出行目的、出行距離為指標(biāo)下使用電動(dòng)自行車、常規(guī)公交車、出租車、私家車、自行車、步行六種交通工具的比率，每一個(gè)指標(biāo)下都包含兩個(gè)因素，如表4、表5 所示[8]。

從表中可見，六種交通工具中，不論哪個(gè)指標(biāo)，“電動(dòng)自行車”作為交通工具適用的人群非常廣，使用頻率非常高，幾乎占到50%的比率。除了出行距離較大（15km）時(shí)，電動(dòng)自行車的使用比率都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于常規(guī)公交車等其他五種交通工具?？梢姡谥行〕鞘欣?，電動(dòng)自行車輕巧、靈活、方便、便宜被廣泛應(yīng)用在中短距離的出行。而有軌電車線路較短時(shí)，如珠海有軌電車8.8 公里，三亞有軌電車示范線路8.4 公里等，更是電動(dòng)自行車的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。對(duì)有軌電車替代品合理研究，發(fā)揮有軌電車的專有優(yōu)勢(shì)，乘坐舒適，人性化設(shè)計(jì)，專有路權(quán)，準(zhǔn)時(shí)準(zhǔn)點(diǎn)等的特點(diǎn)，才能使項(xiàng)目成功運(yùn)營。

4.推進(jìn)有軌電車PPP 項(xiàng)目運(yùn)營管理

當(dāng)有軌電車PPP 項(xiàng)目落地后，運(yùn)營服務(wù)管理是維持項(xiàng)目的重要手段。政府和社會(huì)投資人作為利益共同體就應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮有軌電車的優(yōu)點(diǎn)，努力克服它的不足，更好地服務(wù)市民出行。運(yùn)營項(xiàng)目中，淮安市有軌電車多項(xiàng)運(yùn)營數(shù)據(jù)和指標(biāo)達(dá)到甚至超過國家規(guī)范，在行業(yè)內(nèi)處于領(lǐng)先水平；而珠海市有軌電車運(yùn)營數(shù)據(jù)令人擔(dān)憂，2019 年淮安、珠海現(xiàn)代有軌電車運(yùn)營服務(wù)情況統(tǒng)計(jì)匯總?cè)绫? 所示[3]。

表3 2019 年淮安、珠?，F(xiàn)代有軌電車運(yùn)營服務(wù)情況統(tǒng)計(jì)匯總表

表4 銅陵市出行方式結(jié)構(gòu)隨年齡、性別、職業(yè)、學(xué)歷、收入分布表 單位：%

表5 銅陵市出行方式結(jié)構(gòu)隨環(huán)保意識(shí)、天氣、出行時(shí)段、目的、距離分布表 單位：%

淮安市有軌電車董事長耿遜在介紹運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)時(shí)提到運(yùn)營管理者應(yīng)提前介入電車工程建設(shè)中，為今后運(yùn)營管理打好基礎(chǔ)；用精致服務(wù)吸引客流，充分發(fā)揮電車中運(yùn)量的優(yōu)勢(shì)；注重發(fā)揮電車快捷性的特點(diǎn)，做到能快必須快，該慢必須慢；多措并舉保證電車運(yùn)營準(zhǔn)點(diǎn)；立體防控保障電車運(yùn)行安全等措施，為各地中小城市有軌電車運(yùn)營服務(wù)提供借鑒。

5.結(jié)語

現(xiàn)代有軌電車的復(fù)興和發(fā)展，為PPP 模式推廣運(yùn)用提供了廣闊領(lǐng)域，是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的必然趨勢(shì)。但要保證現(xiàn)代有軌電車PPP 項(xiàng)目的成功落地、運(yùn)營，還需要不斷借鑒和學(xué)習(xí)，加強(qiáng)項(xiàng)目的全壽命周期管理，在項(xiàng)目建議階段，明確項(xiàng)目采用PPP 模式的初衷，強(qiáng)調(diào)有軌電車公共交通的核心功能；在項(xiàng)目可行性階段，加強(qiáng)現(xiàn)代有軌電車客流量預(yù)測(cè)的科學(xué)性和合理性，加強(qiáng)電動(dòng)自行車等替代品的研究；在項(xiàng)目運(yùn)營階段，借鑒成功案例經(jīng)驗(yàn)，吸取失敗案例教訓(xùn)，多項(xiàng)舉措促進(jìn)項(xiàng)目順利實(shí)施等都是值得我們思考研究的領(lǐng)域。