中國反貧困政策演變研究：基于政策文本的量化

徐艷晴

一、研究的緣起

貧困是人類社會的頑疾。長期以來，我國始終把脫貧攻堅(jiān)擺在治國理政的突出位置，以依據(jù)政策指導(dǎo)改善貧困面貌、實(shí)現(xiàn)共同富裕作為反貧困的基本方針，出臺了大量反貧困政策并傾注較多的資金、人力與物力實(shí)施精準(zhǔn)扶貧。當(dāng)前，我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利，脫貧攻堅(jiān)正向鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過渡，反貧困政策成為學(xué)者研究的熱門主題，學(xué)界對反貧困政策的研究成果也愈加豐碩。

通過以上文獻(xiàn)回顧與梳理發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)學(xué)者已經(jīng)對反貧困政策的利弊做出了鏡像性描述，為反貧困政策研究提供了寶貴的參考價(jià)值，同時(shí)也存在進(jìn)一步的研究空間。目前，學(xué)界大多聚焦于單一領(lǐng)域或邏輯推理來探討我國反貧困政策，而相比之下，對我國反貧困政策文本的量化研究卻為數(shù)不多，主要集中在數(shù)量差異、任務(wù)變化和參與主體等視角。針對實(shí)現(xiàn)反貧困任務(wù)目標(biāo)、提高反貧困政策效力而采取的政策工具未給予充分關(guān)注?；仡櫼酝吣繕?biāo)的變化及政策工具的演進(jìn)，有助于系統(tǒng)而清晰地勾勒出我國反貧困政策的動態(tài)變遷。因此，本文將從政策出臺時(shí)間、政策目標(biāo)及政策工具三大維度進(jìn)行政策文本的量化分析，致力于描繪出反貧困政策的演進(jìn)趨勢，為未來的政策取向提供啟示意義。

二、分析框架與研究方法

(一)分析框架

分析框架是人們將分析對象轉(zhuǎn)換為主觀思想的重要憑證，能夠反映人們對特定事件的主觀想法與思考模式。有效的分析框架能夠更加準(zhǔn)確、科學(xué)、系統(tǒng)的分析研究對象。由于我國反貧困政策隨著時(shí)間和客觀環(huán)境的變化做出多次調(diào)整，因此政策出臺時(shí)間是勾畫我國反貧困整體演進(jìn)脈絡(luò)和未來趨勢的重要依據(jù)。政策目標(biāo)作為公共政策的核心要素，是衡量對公共問題回應(yīng)程度的重要標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)它也決定了選擇何種手段來達(dá)成目標(biāo)。政策工具作為政府治理的主要手段和有效途徑，對公共政策的效果有著舉足輕重的影響。因此，本文從政策出臺時(shí)間、政策目標(biāo)和政策工具這三個(gè)維度來分析我國反貧困政策的演變趨勢，其中政策出臺時(shí)間維度將作為政策目標(biāo)和政策工具維度分析的重要基礎(chǔ)。

2.政策目標(biāo)維度。為更細(xì)致地對我國反貧困政策進(jìn)行梳理，將依據(jù)政策的目標(biāo)價(jià)值將我國反貧困政策目標(biāo)進(jìn)行具體劃分。由于我國貧困群體普遍存在經(jīng)濟(jì)狀況不佳、自身能力欠缺以及支持和幫扶群體不足等情況，本文將我國反貧困政策目標(biāo)分為社會保障類、能力提升類和服務(wù)支持類三大類別。首先，社會保障類目標(biāo)即為不具備勞動能力、難以通過產(chǎn)業(yè)支持和提供就業(yè)機(jī)會等途徑來擺脫貧困的群體提供最基本的生存保障，起到外部政策兜底的作用。其次，能力提升類目標(biāo)即動員、鼓勵(lì)、引導(dǎo)貧困地區(qū)的貧困群眾參與到開發(fā)式活動中，在國家的扶持下，通過提高生產(chǎn)技術(shù)、開發(fā)周邊資源、發(fā)展商品生產(chǎn)、提升教育和認(rèn)知水平等方式增強(qiáng)自我積累發(fā)展的潛力，提高內(nèi)生性動力。最后，服務(wù)支持類目標(biāo)即面向反貧困項(xiàng)目的培訓(xùn)人員、教師群體及合作社等扮演著反貧困工作中輔助性的重要角色的人才培養(yǎng)、服務(wù)組織或?qū)ｍ?xiàng)計(jì)劃，通過支持該類人員或組織促進(jìn)反貧困項(xiàng)目有效實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)反貧困政策的效果最大化。

(二)研究方法

本文采用內(nèi)容分析法對我國反貧困政策進(jìn)行分析。內(nèi)容分析法是一種對顯現(xiàn)的內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)性和客觀性描述的科學(xué)研究方法，能夠以客觀的態(tài)度處理大量且時(shí)期較長的數(shù)據(jù)(48)劉偉：《內(nèi)容分析法在公共管理學(xué)研究中的應(yīng)用》，《中國行政管理》2014年第6期。，并對內(nèi)容事實(shí)進(jìn)行剖析從而獲得結(jié)論。政策文本屬于明確表達(dá)的顯性內(nèi)容，具有多重維度且蘊(yùn)含豐富的信息，因此采用內(nèi)容分析法對533份反貧困政策文本深入分析，從政策出臺時(shí)間-政策目標(biāo)-政策工具的三個(gè)維度來考察我國反貧困政策的演變情況，明晰我國反貧困政策的歷史發(fā)展脈絡(luò)與規(guī)律，最后在此基礎(chǔ)上進(jìn)行總結(jié)并提出建議。

1.數(shù)據(jù)收集。本文通過北大法寶(49)北大法寶是由北京大學(xué)法制信息中心與北大英華科技有限公司聯(lián)合推出的智能型法律信息一站式檢索平臺，是目前較為專業(yè)和成熟的檢索系統(tǒng)。數(shù)據(jù)庫，首先以“反貧困”“貧困”“扶貧”“脫貧”“返貧”“幫扶”“特困”等為檢索詞，勾選“中央法規(guī)”類型對政策樣本進(jìn)行檢索，時(shí)間截至為2020年11月14日。其次，為保證樣本選取的全面性，在北大法寶檢索的基礎(chǔ)上，通過查閱中央政府網(wǎng)、國務(wù)院扶貧辦及各部委網(wǎng)站的政策文件庫等進(jìn)行查漏補(bǔ)缺。再次，為保證樣本選取的代表性，按以下標(biāo)準(zhǔn)對所收集的政策文本進(jìn)一步篩選：一是所選取的政策文件中主體部分與反貧困工作密切相關(guān)且多數(shù)條文直接明確規(guī)定和具體體現(xiàn)反貧困措施，僅少部分涉及反貧困措施或一言帶過的政策不納入統(tǒng)計(jì)范圍，不包括復(fù)函、批復(fù)、交材料通知、情況通報(bào)等實(shí)質(zhì)內(nèi)容與反貧困政策不存在密切相關(guān)性的文件；二是選取政策方向是對外公開的文本；三是選取中央政府層面出臺的文件。最終，梳理出有效政策樣本533份，為進(jìn)一步提高研究樣本準(zhǔn)確性與高效性，本文對最終選取出來的樣本進(jìn)行過濾停用詞處理，之后再統(tǒng)計(jì)詞頻和進(jìn)行政策文本分析。

2.數(shù)據(jù)分析。對時(shí)間維度的研究，采用ROSTCM6(50)ROSTCM6是武漢大學(xué)沈陽教授研發(fā)編碼的數(shù)字化平臺，是一組功能聯(lián)系緊密，可相互智能協(xié)作實(shí)現(xiàn)多種功能的文本分析軟件。軟件對不同時(shí)間段內(nèi)反貧困的政策文本進(jìn)行高頻詞分析，以此檢驗(yàn)反貧困政策階段劃分的合理性；對政策目標(biāo)維度的研究依舊采用內(nèi)容分析法進(jìn)行解構(gòu)與分析；對政策工具維度的研究，運(yùn)用NVivo 11 Plus(51)NVivo是美國QAR出版的擁有非數(shù)字、無結(jié)構(gòu)、搜查、理論化與索引等多種功能的定性數(shù)據(jù)分析工具，可以對不同來源不同層次之間的內(nèi)在關(guān)系鏈來進(jìn)行有效編碼。軟件對樣本中的文本進(jìn)行編碼分析。關(guān)于政策文本的編碼方法，采用確定政策工具和政策目標(biāo)為核心變量的測量方式，形成各級節(jié)點(diǎn)的從屬關(guān)系，節(jié)點(diǎn)的編碼頻次，即該節(jié)點(diǎn)在政策文本原始語句中出現(xiàn)的次數(shù)為參考點(diǎn)。依據(jù)該方法，對樣本中使用的政策工具類型進(jìn)行三級節(jié)點(diǎn)編碼，首先在政策文本的原始語句之上，進(jìn)行簡短語句的概括并提取主要信息點(diǎn)作為三級節(jié)點(diǎn)。其次將三級節(jié)點(diǎn)中語義相近和復(fù)現(xiàn)率較高的節(jié)點(diǎn)進(jìn)行整合，并提取出關(guān)鍵詞信息點(diǎn)作為二級節(jié)點(diǎn)。最后將同屬于一個(gè)范疇的二級節(jié)點(diǎn)進(jìn)行歸類最終合并到一級節(jié)點(diǎn)，以此對533份政策文本使用的政策工具類型進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。

三、研究結(jié)果與分析

(一)時(shí)間維度分析

我國反貧困政策隨著時(shí)間的變化經(jīng)歷了不同的發(fā)展歷程，政策出臺數(shù)量也隨之變化。因此，追溯我國歷年來反貧困政策出臺數(shù)量的變化趨勢，有助于更好的透視我國政府在不同階段下反貧困工作力度的變化以及政策的演進(jìn)脈絡(luò)。對于該維度的研究，本文通過對533份政策文本的量化分析并解讀政策文本關(guān)鍵詞來劃分政策的演變階段，以此進(jìn)一步具體分析我國反貧困政策在不同階段下的演進(jìn)特點(diǎn)。

圖1 我國反貧困政策出臺時(shí)間分布趨勢圖

上文展現(xiàn)了我國反貧困政策的發(fā)展脈絡(luò)，并結(jié)合我國相關(guān)背景對政府反貧困行動進(jìn)行了解讀。下面對我國反貧困政策文本的高頻關(guān)鍵詞進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和排序，以此進(jìn)行反貧困政策的階段劃分和演進(jìn)分析，參見表1。

表1 各時(shí)段內(nèi)排名前20的高頻詞

(二)政策目標(biāo)維度分析

政策目標(biāo)是政策執(zhí)行預(yù)期所達(dá)的目的和結(jié)果。隨著時(shí)間的變化，政策目標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)也將隨之轉(zhuǎn)移，因此不同階段下政策目標(biāo)的演進(jìn)脈絡(luò)能夠很好地體現(xiàn)反貧困工作著力點(diǎn)的變化趨勢，也可以為后扶貧時(shí)代下政策目標(biāo)的設(shè)定提供啟示意義。

經(jīng)對533份反貧困政策的統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，我國反貧困政策目標(biāo)的分布呈現(xiàn)出顯著的不均衡特征。如表2所示，可知我國反貧困政策的目標(biāo)偏重社會保障領(lǐng)域，占總體目標(biāo)的66.2%。對于貧困群體的能力培養(yǎng)以及服務(wù)支持類兩方面涉及相對較少，分別占比19.5%和14.3%。這表明我國反貧困政策著重保障貧困戶的基本生存能力。

三類政策目標(biāo)在不同階段下的分布特征有顯著的差異。“社會保障類”政策占據(jù)大多數(shù)，在前三個(gè)階段的變化并不明顯，于第四和第五階段出現(xiàn)噴井式增長。第一階段，政策出臺數(shù)量僅3份，該時(shí)期主要以普惠形式解決貧困戶溫飽問題和通過資金及糧食救濟(jì)來改善貧困地區(qū)的基本面貌為主要目標(biāo)，為農(nóng)村反貧困提供最基本的保障。第二階段，政策出臺數(shù)量出現(xiàn)小幅波動，增加至28份。該時(shí)期農(nóng)業(yè)有所發(fā)展，但礙于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的缺陷，與城市之間的發(fā)展差距逐漸增大，優(yōu)質(zhì)資源和大量資金開始流向城市，而農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)及相關(guān)設(shè)施的缺陷逐漸凸顯。因此，經(jīng)濟(jì)扶持和物資投入成為該階段的主要保障。第三階段，政策數(shù)量有小幅上漲，達(dá)到36份。該時(shí)期溫飽問題基本解決，但因一些深度貧困地區(qū)脫貧速度緩慢使得區(qū)域性貧困差距依然存在。如中西部等地區(qū)仍深陷貧困，尤其在面對災(zāi)害和疾病等情況便顯得格外脆弱。因此，該階段主要以救災(zāi)、提供醫(yī)療、促進(jìn)就業(yè)等形式提供社會保障。第四階段，政策數(shù)量為前一階段的兩倍之余，達(dá)到79份。該時(shí)期貧困狀況持續(xù)改善，并逐漸關(guān)注到殘疾人的貧困問題。為持續(xù)提升脫貧效果和解決返貧問題，該時(shí)期主要以出臺相關(guān)最低保障制度、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、制定殘疾人和農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要等為貧困群體提供社會保障。第五階段以來，進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧時(shí)代，國家對不同程度的貧困區(qū)域和貧困戶的精準(zhǔn)識別，給予較多的幫扶及管理。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略五年規(guī)劃和“兩不愁三保障”等重點(diǎn)目標(biāo)的提出，加快了健全農(nóng)村的社會保障體系的腳步。這一時(shí)期國家主要通過提高糧食安全保障水平、提高農(nóng)民收入水平、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方式來進(jìn)一步改善貧困村及貧困戶的生活狀況。因此，該階段反貧困政策呈現(xiàn)出爆發(fā)性增長趨勢，出臺數(shù)量達(dá)到207份。

表2 我國反貧困政策目標(biāo)數(shù)量分布表

圖2 我國反貧困政策目標(biāo)演進(jìn)趨勢圖

“能力提升類”政策數(shù)量在總體反貧困政策中占比不足20%，前三個(gè)階段的政策數(shù)量更是微乎其微。由圖2可以看出，改革開放至2000年這一時(shí)期，由于對貧困群體的溫飽問題及經(jīng)濟(jì)物資等相關(guān)保障問題投入較多關(guān)注，以普惠式的外部供給為主。因此，針對貧困戶自身能力及脫貧潛力的挖掘并未給予過多重視。在第四階段，溫飽等問題的基本解決使我國反貧困的注意力逐漸轉(zhuǎn)移到貧困群體的能力建設(shè)方面。2001年我國重新制定扶貧綱要，注重對貧困群體后發(fā)能力的培養(yǎng)與提升，激發(fā)貧困戶全面參與擺脫貧困開發(fā)式活動的積極性。主要以培訓(xùn)、管理、教育、農(nóng)業(yè)發(fā)展等途徑提升貧困群體的能力，因此該階段的政策數(shù)量呈小幅上漲，達(dá)到24份。在第五階段，我國進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧階段，扶貧方略也隨之變化。教育資源匱乏問題逐漸凸顯，鞏固扶貧成果日益復(fù)雜化，其中貧困代際傳遞現(xiàn)象表現(xiàn)較為突出?！霸煅健狈鲐氌呄蚨嘣霈F(xiàn)了通過院校與旅游業(yè)、種植業(yè)等產(chǎn)業(yè)合作的產(chǎn)學(xué)研模式來提升貧困戶技能的反貧困途徑。如旅游扶貧作為典型的反貧困途徑正潛移默化地提升貧困戶的收入能力(53)莫光輝：《精準(zhǔn)反腐:脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的政治生態(tài)保障——精準(zhǔn)扶貧績效提升機(jī)制系列研究之九》，《行政論壇》2017年第1期。。2016年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃的通知》中首次將“轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧”單獨(dú)列為一大章節(jié)，其中在就業(yè)扶貧行動的專欄中提出了“技能脫貧千校行動”，使具有勞動能力并愿意接受職業(yè)培訓(xùn)的貧困家庭，每年至少能接受一次技工院校的技能培訓(xùn)。因此，該階段能力提升類政策數(shù)量較此前有大幅增加，達(dá)到67份。

(三)政策工具維度分析

政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)或解決社會問題的手段與途徑。在我國幾十年來的反貧困工作中，依據(jù)不同時(shí)期的政策目標(biāo)和任務(wù)而采取的各種治理手段都將成為下一階段反貧困任務(wù)的寶貴經(jīng)驗(yàn)。因此，梳理政策工具的演進(jìn)脈絡(luò)不僅能夠理清治理手段使用的歷史變遷，也能夠?yàn)槲磥淼姆簇毨д呷∠蛱峁┯行⑹尽?/p>

基于政策工具內(nèi)容分析編碼表劃分的三種政策工具類型，如表3所示。經(jīng)節(jié)點(diǎn)統(tǒng)計(jì)后，得到我國反貧困政策工具的演進(jìn)趨勢和數(shù)量分布，如表4所示。供給型、需求型和環(huán)境型三種政策工具的使用數(shù)量在第四階段和第五階段呈明顯的大幅增長態(tài)勢。由圖3可以看出，尤其在2013年后，環(huán)境型政策工具使用的頻率逐漸增加，其發(fā)展態(tài)勢幾乎與供給型工具不相上下，同時(shí)需求型政策工具使用的頻率逐漸“抬頭”，意味著該階段反貧困政策工具的使用逐漸多元化和均衡化。政策工具的使用程度存在著強(qiáng)烈差異：其中供給型政策工具最多，占比53.8%，環(huán)境型政策工具較供給型工具少些，占比39.8%，而需求型政策工具的使用寥寥無幾，占比6.4%。由此可見，我國的反貧困政策總體上呈現(xiàn)出政府“自上而下”的供給為主，社會力量等策略性支持為輔的主要特征。

表3 政策工具內(nèi)容分析編碼范例表

表4 我國反貧困政策工具演進(jìn)脈絡(luò)及數(shù)量分布表

圖3 我國反貧困政策工具演進(jìn)趨勢圖

三類政策工具在不同階段下的分布特征各不相同。供給型政策工具的使用整體呈遞增趨勢，在第四和第五階段呈噴井式增長。根據(jù)節(jié)點(diǎn)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，供給型政策工具節(jié)點(diǎn)287個(gè)，占政策工具總體的53.8%，其中資金投入最高，占供給型工具的38%，其次是公共服務(wù)，占比30%。從政策工具服務(wù)對象來看，我國主要通過供給型政策工具提供物質(zhì)和服務(wù)，其運(yùn)用邏輯是政府首先通過涉農(nóng)基金、保障資金及提高資產(chǎn)收益等途徑為貧困人口給予物質(zhì)保障。如2018年《中央專項(xiàng)彩票公益金支持貧困革命老區(qū)脫貧攻堅(jiān)資金管理辦法》規(guī)范和加強(qiáng)中央專項(xiàng)彩票公益金使用與管理，確保貧困人口能夠得到足夠的資金分配，并進(jìn)一步支持貧困革命老區(qū)等區(qū)域脫貧攻堅(jiān)，從而提升資金使用效益。其次，政府還通過支教、支農(nóng)、支醫(yī)、為殘疾人提供幫助及加大網(wǎng)絡(luò)精準(zhǔn)扶貧力度等方式，從教育、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療及網(wǎng)絡(luò)方面為貧困人口提供公共服務(wù)。從政策工具應(yīng)用區(qū)域來看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人才支持是反貧困的主要手段。如2012年《國土資源部關(guān)于支持集中連片特殊困難地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)的若干意見》中，對相關(guān)基地建設(shè)、人才培訓(xùn)和干部交流等給予了政策傾斜，以此促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會更好更快的發(fā)展。然而，這兩類措施在供給型工具中的使用頻次較低，分別為18.4%和13.6%，可見農(nóng)田建設(shè)、水利設(shè)施及光伏電站等基礎(chǔ)設(shè)施，以及少數(shù)民族、邊遠(yuǎn)地區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域的人才供給方面仍存在進(jìn)一步的提升空間。根據(jù)節(jié)點(diǎn)統(tǒng)計(jì)，資金投入和公共服務(wù)兩大措施在供給型政策工具中的占比共達(dá)68%，說明我國反貧困主要以資金和服務(wù)為主要側(cè)重點(diǎn)，為貧困群體提供最基本可靠的物質(zhì)保障。然而，過度的資金和服務(wù)投入將使貧困人口滋長“飯來張口，衣來伸手”的依賴性，難以自食其力，從而阻礙貧困群體的潛力發(fā)展。

需求型政策工具主要在第四階段末和第五階段中使用，屬于起步較晚但潛力較大的政策工具。尤其在2018年后，需求型政策工具的使用數(shù)量大幅增加，其主要以市場塑造的方式讓貧困群體參與到生產(chǎn)和消費(fèi)的活動中，增強(qiáng)其自食其力的生存能力。據(jù)節(jié)點(diǎn)統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，需求型政策工具節(jié)點(diǎn)只有34個(gè)，僅占到全部政策工具的6.4%。在需求型政策工具的三種具體措施中，市場塑造的占比最高，其次是政府購買，服務(wù)外包的使用頻次最低。從政策工具服務(wù)對象來看，政府主要通過對該地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的刺激和拉動及相關(guān)行業(yè)企業(yè)的支持來提高貧困群體的參與度，從而使貧困人口增加脫貧機(jī)會提升創(chuàng)富能力。從政策工具應(yīng)用區(qū)域來看，需求型政策工具主要通過強(qiáng)化市場的作用來推動該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和項(xiàng)目開發(fā)。此外，政府通過農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷對接、電子商務(wù)、旅游線路開發(fā)等途徑吸納多種力量來參與、支持、刺激貧困區(qū)域的線下及線上發(fā)展。如2018年《多渠道拓寬貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品營銷渠道實(shí)施方案》的文件中，提出推動企業(yè)與貧困村建立長期有效的產(chǎn)銷關(guān)系、開展農(nóng)產(chǎn)品定向直供直銷活動、完善農(nóng)村物流配送體系等重點(diǎn)任務(wù)，以此促進(jìn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助力脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興。然而，政府購買和服務(wù)外包等政府單方面行為措施較少，也使得貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場開發(fā)受到一定阻礙。今后要注重與市場結(jié)合的多重效應(yīng)，進(jìn)一步出臺更多的需求型政策。

四、結(jié)論與啟示

(一)研究結(jié)論

從政策目標(biāo)的視角來看，三類政策目標(biāo)的分布具有較大的差異性。第一階段，以社會保障類目標(biāo)政策為主，能力提升類政策為輔，服務(wù)支持類政策缺失。第二階段，社會保障類政策數(shù)量占比增加，能力提升類政策數(shù)量占比減少，出現(xiàn)服務(wù)支持類政策。第三階段，社會保障和能力提升類的政策數(shù)量占比微微下滑，服務(wù)支持類政策小幅增加。第四階段，社會保障類政策數(shù)量占比大幅縮減，能力提升類和服務(wù)支持類政策占比大幅提升。第五階段，社會保障類政策數(shù)量占比持續(xù)減少，能力提升類政策占比無變化，服務(wù)支持類占比有所增加?？傊?，我國反貧困政策在初始階段的主要目標(biāo)是貧困群體的社會保障。隨著反貧困進(jìn)程的不斷變化，我國對貧困群體給予的保障也呈現(xiàn)出從提供資金、糧食、物資等到提高農(nóng)民收入、完善低保制度等保障方式的多樣化趨勢。能力提升類目標(biāo)的政策數(shù)量雖然不多，但近年來的出臺數(shù)量呈持續(xù)增加的趨勢，出現(xiàn)了教育、管理、培訓(xùn)、技能、產(chǎn)業(yè)等多種能力提升途徑，進(jìn)一步挖掘了貧困群體的脫貧潛力。服務(wù)支持類目標(biāo)的政策數(shù)量最少，但值得關(guān)注的是，近年來隨著反貧困主體參與的多元化，政策效力逐漸提升，受到越來越多的重視，出臺數(shù)量也持續(xù)增加。

從政策工具視角來看，三類政策工具的演進(jìn)趨勢各不相同。第一階段以環(huán)境型政策工具為主。第二階段，以供給型政策工具為主，環(huán)境型政策工具為輔。第三階段，供給型政策工具的數(shù)量占比小幅增加，環(huán)境型政策工具有所減少。第四階段，出現(xiàn)需求型政策工具，供給型工具的數(shù)量占比大幅縮水，環(huán)境型工具迅速增加。第五階段，供給型工具數(shù)量占比持續(xù)下滑，需求型工具大幅增加，環(huán)境型工具有小幅縮減，但其數(shù)量占比仍僅次于供給型工具?？傊覈簇毨д吖ぞ叩慕M合方式主要為供給型工具為主，環(huán)境型工具為輔，兩者結(jié)合起來所占比率高達(dá)93.6%，尤其是環(huán)境型政策工具的使用在第五階段的增長趨勢大大加快，其政策出臺數(shù)量與供給型工具幾乎不相上下。其中供給型政策工具主要是通過投入人才、資金、設(shè)施及服務(wù)等方式促進(jìn)貧困地區(qū)的發(fā)展，幫助貧困群體盡快滿足生活的基本保障而快速脫貧。環(huán)境型政策工具主要起到輔助作用，主要通過目標(biāo)規(guī)劃、干預(yù)或管制相關(guān)主體在反貧困活動中的行為，以便更好地規(guī)劃反貧困實(shí)施方案，提高貧困群體的認(rèn)同感與參與度，限制或約束部分主體行為,進(jìn)而營造良好的政策環(huán)境。

(二)政策啟示

2020年10月，黨的十九屆五中全會公報(bào)提出：“堅(jiān)持把解決好三農(nóng)問題作為全黨工作重中之重，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”等。2021年2月，習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會上強(qiáng)調(diào)指出：“脫貧摘帽不是終點(diǎn)，而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)。解決發(fā)展不平衡不充分問題、縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距、實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展和全體人民共同富裕仍然任重道遠(yuǎn)……對脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)要長期培育和支持，促進(jìn)內(nèi)生可持續(xù)發(fā)展……堅(jiān)決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線……全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深度、廣度、難度都不亞于脫貧攻堅(jiān)，要完善政策體系、工作體系、制度體系，以更有力的舉措、匯聚更強(qiáng)大的力量，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化步伐，促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足。”當(dāng)前，我國已進(jìn)入到后扶貧時(shí)代，脫貧攻堅(jiān)正向鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過渡，向農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、向全民共同富裕的目標(biāo)邁進(jìn)。但我國的反貧困實(shí)踐仍面臨著地理、資本和空間困難，對幫扶資源依賴性強(qiáng)，以及內(nèi)生性造血功能不足等普遍狀況(54)孫迎聯(lián)、向勇：《“后扶貧時(shí)代”的減貧治理何以有效?——基于晉東T市H鎮(zhèn)的考察》，《學(xué)習(xí)論壇》2019年第3期。。這讓我國未來的反貧困治理、鄉(xiāng)村振興面臨著重重阻礙。因此，亟須黨和政府從長遠(yuǎn)戰(zhàn)略角度出發(fā)，以頂層設(shè)計(jì)形式進(jìn)行全方位統(tǒng)籌，以確保反貧困行動的有序推進(jìn)。

1.精準(zhǔn)目標(biāo)定位，加強(qiáng)內(nèi)生動力。我國反貧困政策隨著不同階段的變化而多次調(diào)整政策目標(biāo)，并直接影響后續(xù)反貧困政策的實(shí)施效力。因此，直面后扶貧時(shí)代下的貧困問題并精準(zhǔn)定位政策目標(biāo)，才是反貧困政策收效顯著的關(guān)鍵。為穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)“兩不愁，三保障”和全面建成小康社會等重要目標(biāo)，助力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，我國仍需進(jìn)一步攻克反貧困發(fā)展中的難題。因此，兜底性的社會保障政策必不可少。目前，“社會保障類”政策仍占據(jù)主要地位，存在著部分貧困戶因?yàn)?zāi)、因疫、因病、因殘等返貧的風(fēng)險(xiǎn)。因此，需加快構(gòu)建脫貧對象返貧保障機(jī)制，以社會政策兜底。同時(shí)，應(yīng)注意社保政策與扶貧政策的交叉問題，通過創(chuàng)新資金投入機(jī)制和優(yōu)化城鄉(xiāng)一體化頂層設(shè)計(jì)等途徑實(shí)現(xiàn)二者的有效銜接。然而，由于“輸血式”扶貧始終不是長久之計(jì),難以激活貧困群體的內(nèi)生動力。為鞏固當(dāng)前脫貧成效和切斷日后貧困代際傳遞，文化教育等以提升自身能力為目標(biāo)的反貧困政策也不可忽視。因此，“能力提升類”政策的重要性格外凸顯。應(yīng)明確以貧困戶的可持續(xù)脫貧能力建設(shè)為中心進(jìn)行文化教育和培訓(xùn)實(shí)踐(55)李月：《教育扶貧視域下貧困農(nóng)民可持續(xù)脫貧能力建設(shè)的意義、挑戰(zhàn)及對策》，《中國職業(yè)技術(shù)教育》2020年第13期。，重點(diǎn)開展有組織性、針對性的職業(yè)教育培訓(xùn)，或通過相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展幫助雖有勞動能力但不情愿主動脫貧的貧困群體樹立“自食其力、勤勞致富”的觀念，使其達(dá)到擺脫貧困和能力發(fā)展的雙贏效果。“服務(wù)支持類”政策是通過間接手段對貧困群體的能力進(jìn)行輔助和培養(yǎng)，對社會需求較為敏感，善于動員群眾，能夠成為政府工作的有效補(bǔ)充。因此，后扶貧時(shí)代下應(yīng)逐步加快多方主體的社會網(wǎng)絡(luò)建設(shè)(56)袁利平、姜嘉偉：《社會資本:后扶貧時(shí)代民族地區(qū)教育扶貧的行動邏輯》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)》2020年第6期。，促進(jìn)個(gè)體與群體的互動與合作，使得社會資源充分交換與流動，進(jìn)一步加快鄉(xiāng)村振興進(jìn)程。

2.創(chuàng)新政策工具，提高協(xié)同治理。為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)反貧困資源的有機(jī)整合，政策工具的運(yùn)用與組合應(yīng)更加靈活。在供給型政策工具方面，應(yīng)進(jìn)一步推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化(57)李曉嘉：《2020年后我國反貧困政策轉(zhuǎn)型及展望》，《人民論壇》2020年第20期。，提高資源共享程度，改善由公共服務(wù)不均引起的生活水平差異(58)葉興慶、殷浩棟：《從消除絕對貧困到緩解相對貧困：中國減貧歷程與2020年后的減貧戰(zhàn)略》，《改革》2019年第12期。。針對部分地區(qū)貧困面積廣、程度深、難度大的情況,應(yīng)格外加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(59)王俊程、胡紅霞：《十八大以來中國農(nóng)村減貧:成效、問題與策略——基于西南邊疆民族貧困地區(qū)的實(shí)地考察》，《西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第6期。。鄉(xiāng)村振興的發(fā)展離不開人才支持，人才興則鄉(xiāng)村興。因此，除了外部供給型政策工具，也要注重“人”的內(nèi)生作用。未來應(yīng)強(qiáng)化人才支持類反貧困手段，加強(qiáng)鄉(xiāng)村人才振興計(jì)劃的實(shí)施，提升未來反貧困政策效力。在需求型政策工具方面，由于目前產(chǎn)業(yè)扶貧中的聯(lián)結(jié)紐帶機(jī)制不強(qiáng)，導(dǎo)致貧困戶在產(chǎn)業(yè)扶貧中受益較少(60)莫光輝：《精準(zhǔn)扶貧視域下的產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐與路徑優(yōu)化——精準(zhǔn)扶貧績效提升機(jī)制系列研究之三》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2017年第1期。。因此，后扶貧時(shí)代下應(yīng)加強(qiáng)市場塑造類反貧困手段，進(jìn)一步推進(jìn)“扶貧車間”模式，使貧困群體能夠以產(chǎn)業(yè)下鄉(xiāng)的方式自力更生，通過市場機(jī)制的作用脫貧致富，也有助于加快鄉(xiāng)村振興的腳步。在環(huán)境型政策工具方面，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村反貧困、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)一體化(61)何陽、婁成武：《后扶貧時(shí)代貧困問題治理：一項(xiàng)預(yù)判性分析》，《青海社會科學(xué)》2020年第1期。等政策的協(xié)同，并啟動后扶貧時(shí)代下的相關(guān)頂層設(shè)計(jì)。信息監(jiān)測作為保證我國反貧困政策有效執(zhí)行和優(yōu)化政策效果的重要手段，卻并未引起較多重視。目前，針對我國反貧困政策的信息監(jiān)測工作只有兩個(gè)(62)國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)期扶貧統(tǒng)計(jì)監(jiān)測工作的指導(dǎo)意見》的通知(國開辦發(fā)〔2011〕64號)。(63)國務(wù)院扶貧辦、財(cái)政部關(guān)于貫徹落實(shí)《關(guān)于建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機(jī)制的指導(dǎo)意見》的通知(國開辦發(fā)〔2020〕13號)。，主要涉及信息采集、整理、反饋和發(fā)布工作以及資金管理等方面，未來仍存在發(fā)展空間。后扶貧時(shí)代下，信息監(jiān)測可以作為環(huán)境型政策工具的一種新形式，逐步構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)貧困動態(tài)監(jiān)測體系，全方位監(jiān)管新的貧困群體或有可能返貧的群體(64)張文宏：《后2020我國反貧困政策選擇的社會學(xué)思考》，《社會發(fā)展研究》2020年第3期。，進(jìn)行二次追蹤，控制返貧率，及時(shí)靈活地做出應(yīng)對措施，優(yōu)化反貧困政策效力。