“十四五”時期應加快推動革命老區(qū)振興發(fā)展

高國力 王繼源

革命老區(qū)是黨和人民軍隊的根，是中國人民選擇中國共產(chǎn)黨的歷史見證。習近平總書記對革命老區(qū)充滿深厚感情，深刻指出“革命老區(qū)和老區(qū)人民為中國革命勝利作出了重要貢獻，黨和人民永遠不會忘記，要把革命老區(qū)建設得更好，讓老區(qū)人民過上更好生活”?！笆濉睍r期，革命老區(qū)面貌發(fā)生深刻變化，老區(qū)人民生活水平顯著改善，老區(qū)人民同全國人民一道進入全面小康社會，但由于自然、歷史和國內外發(fā)展環(huán)境變化等多方面因素的影響，一些老區(qū)發(fā)展相對滯后、基礎設施薄弱、人民收入水平不高、自我發(fā)展能力不足的矛盾仍然比較突出，鞏固拓展脫貧攻堅成果的任務還很艱巨?！吨泄仓醒腙P于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出支持革命老區(qū)建設，近日國務院專門出臺《關于新時代支持革命老區(qū)振興發(fā)展的意見》。“十四五”時期，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局，推進革命老區(qū)振興發(fā)展，有利增強老區(qū)在基礎設施支撐、產(chǎn)業(yè)體系構建、公共服務保障等方面的功能，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，為扎實推動共同富裕奠定物質基礎;有利于保護傳承弘揚紅色文化傳統(tǒng)，筑牢中國共產(chǎn)黨人守初心擔使命的思想根基。

一、“十三五”時期革命老區(qū)振興發(fā)展取得階段性成效

各部門各地方扎實推動老區(qū)振興發(fā)展，脫貧攻堅取得決定性勝利，綜合實力穩(wěn)步增強，特色產(chǎn)業(yè)不斷壯大，生態(tài)文明建設成效顯著，呈現(xiàn)出不斷向好的發(fā)展態(tài)勢。

（一）頂層設計逐步完善，初步建立起支持革命老區(qū)的政策體系

“十三五”時期，中央把老區(qū)建設發(fā)展放在更加突出的位置，作為國家戰(zhàn)略統(tǒng)籌推進，出臺1個指導意見，實施5個重點片區(qū)專項規(guī)劃，形成了支持革命老區(qū)的政策體系，使相關資源要素向老區(qū)優(yōu)先集聚，民生政策向老區(qū)優(yōu)先覆蓋，重大項目向老區(qū)優(yōu)先布局。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加大脫貧攻堅力度支持革命老區(qū)開發(fā)建設的指導意見》，為推動老區(qū)全面建成小康社會作出具體部署。國家發(fā)展改革委陸續(xù)印發(fā)實施《陜甘寧革命老區(qū)振興規(guī)劃（2012—2020年）》《贛閩粵原中央蘇區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃（2014—2020年）》《大別山革命老區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃（2015—2020年）》《左右江革命老區(qū)振興規(guī)劃（2015—2025年）》《川陜革命老區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》等5個重點片區(qū)專項規(guī)劃推動老區(qū)振興發(fā)展。2020年10月，《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出支持革命老區(qū)建設。2021年，國務院出臺《關于新時代支持革命老區(qū)振興發(fā)展的意見》，作為新發(fā)展階段特別是“十四五”時期支持全國革命老區(qū)振興發(fā)展的綱領性文件，正在建立健全新時代支持革命老區(qū)振興發(fā)展的“1+N+X”政策體系。

（二）基礎設施建設步伐加快，對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐作用明顯增強

綜合交通網(wǎng)絡日趨完善，公路、鐵路、航空、水運等交通基礎設施加快建設，南昌至贛州、鄭州至阜陽、銀川至中衛(wèi)等鐵路建成通車，G1517廣昌至吉安、G65E綏德至延川高速公路建成通車，巴中機場、井岡山機場建成通航，左江、右江航道自崇左、百色以下可實現(xiàn)1000噸級貨輪直達粵港澳地區(qū)。能源保障能力不斷提高，加快電網(wǎng)改造，支持綠色清潔能源發(fā)展，安徽金寨、陜西鎮(zhèn)安抽水蓄能電站有序推進，一批重點電網(wǎng)工程和煤礦項目核準建設。信息基礎設施建設全面加強，實現(xiàn)4G和寬帶網(wǎng)絡城鄉(xiāng)全覆蓋。

（三）特色產(chǎn)業(yè)不斷壯大，促進地方經(jīng)濟發(fā)展的“造血功能”提升

革命老區(qū)是國家重要的糧油生產(chǎn)基地和特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)，各地持續(xù)推進高標準農(nóng)田建設，糧食綜合生產(chǎn)能力不斷提高，積極發(fā)展高效種養(yǎng)和綠色食品等特色農(nóng)業(yè)，糧油、蔬菜、水果、肉禽和中藥材規(guī)模不斷壯大，打造了贛州臍橙、洛川蘋果、信陽毛尖、田東香芒、通江銀耳等知名農(nóng)產(chǎn)品品牌。老區(qū)工業(yè)轉型升級步伐不斷加快，農(nóng)產(chǎn)品加工、紡織服裝、資源開采、石油化工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展，有條件的區(qū)域中心城市積極承接布局了一批生物醫(yī)藥、新材料、新能源、電子信息、裝備制造等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，贛南等原中央蘇區(qū)稀土新材料，陜甘寧革命老區(qū)石化產(chǎn)業(yè)，左右江革命老區(qū)現(xiàn)代鋁產(chǎn)業(yè)、川陜革命老區(qū)新能源產(chǎn)業(yè)在全國占有重要地位。各地大力發(fā)展紅色旅游，結合生態(tài)資源培育了一批精品紅色旅游線路，旅游產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為促進區(qū)域發(fā)展和居民增收的重要支柱產(chǎn)業(yè)。

（四）生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，為保障我國生態(tài)安全發(fā)揮了重要作用

革命老區(qū)涉及多個自然保護區(qū)和國家重點生態(tài)功能縣，大別山水土保持生態(tài)功能區(qū)、桂黔滇喀斯特石漠化防治生態(tài)功能區(qū)、秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)、黃土高原丘陵溝壑水土保持生態(tài)功能區(qū)等對建設國家重要生態(tài)安全屏障，保障我國生態(tài)安全發(fā)揮重要作用?！笆濉币詠?，老區(qū)堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略導向，圍繞長江、黃河、左右江等大江大河開展流域生態(tài)綜合治理，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)性保護修復，持續(xù)開展退耕還林、水土保持、石漠化治理等重大生態(tài)修復工程，建設了一批國家生態(tài)文明建設示范市縣和低碳城市試點。經(jīng)過努力，老區(qū)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，地表水保持穩(wěn)定，空氣質量明顯好轉，大別山長江干流水質優(yōu)良，集中式飲用水水源地水質達標率100%。

二、推動革命老區(qū)高質量振興發(fā)展仍存在薄弱環(huán)節(jié)

受歷史因素和客觀原因制約，革命老區(qū)目前仍是省際交界地區(qū)發(fā)展的“洼地”，整體經(jīng)濟實力弱、基礎設施短板多、城鎮(zhèn)化水平低，資源優(yōu)勢尚未充分轉化，鞏固拓展脫貧攻堅成果的任務還很艱巨。

（一）基礎設施還不暢，便捷高效的交通網(wǎng)絡尚未形成

受自然、地理、社會、歷史等多重因素影響，老區(qū)重大基礎設施總體薄弱，長期游離于國家綜合運輸網(wǎng)絡之外，內聯(lián)外通的路網(wǎng)尚未建立，成為制約生產(chǎn)要素流動和經(jīng)濟社會發(fā)展的重要瓶頸。例如，河南老區(qū)南部沒有高速公路串聯(lián)，湖北北上跨省高速公路鐵路仍是空白，霍山、岳西、望江、樅陽等縣尚不通鐵路，公路整體技術等級偏低，部分自然村不通硬化路，內河航道資源未有效開發(fā)。水利、能源、信息等基礎設施仍相對薄弱，中小河流治理、水庫除險加固、城鄉(xiāng)防洪排澇等欠賬較多，重大電源點建設亟待加強，部分水電供區(qū)電網(wǎng)改造滯后。

（二）發(fā)展基礎還不牢，致貧返貧風險依然較大

當前，革命老區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相對全國平均水平仍有較大差距。5個重點片區(qū)集聚了全國11.3%的常住人口，但僅創(chuàng)造了7.4%的地區(qū)生產(chǎn)總值。居民收入水平偏低，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民人均可支配收入為全國的78.8%，陜甘寧革命老區(qū)和左右江革命老區(qū)農(nóng)村收入僅為全國的70%左右。造血功能嚴重不足，人均一般公共預算收入為全國的44%，川陜革命老區(qū)、左右江革命老區(qū)僅為全國的22%和28%。隨著脫貧攻堅目標的完成，老區(qū)自我發(fā)展能力不強、產(chǎn)業(yè)發(fā)展質量不高、鞏固拓展脫貧攻堅成果支撐不足的問題逐步凸顯，穩(wěn)定脫貧任務十分艱巨。特別是受疫情影響，農(nóng)民和進城務工人員持續(xù)增收的不確定因素增多，深山區(qū)、行蓄洪區(qū)、邊遠邊角地區(qū)鞏固脫貧成果難度較大，因疫致貧、因疫返貧的風險較高，社會保障兜底機制仍需要進一步完善。

（三）紅色資源挖掘還不深，紅色文化保護利用不充分

革命老區(qū)紅色基因富集、自然資源豐富、人力資源眾多，但資源優(yōu)勢還沒有充分轉化為發(fā)展優(yōu)勢。特別是紅色資源缺乏深度保護挖掘和綜合開發(fā)，部分革命遺址產(chǎn)權不清，一些革命紀念館配套設施陳舊，相當數(shù)量的革命遺址處于荒廢甚至消失狀態(tài)，缺乏有效保護機制。紅色旅游收入不高、規(guī)模不大，在全國的影響力和知名度不高，與歷史地位貢獻不相符。例如，大別山是土地革命戰(zhàn)爭時期全國第二大革命根據(jù)地，創(chuàng)造了“28年紅旗不倒”的奇跡，信陽市擁有鄂豫皖蘇區(qū)首府革命博物館等大量紅色資源、悠久的歷史淵源、深厚的文化底蘊、良好的生態(tài)環(huán)境，但2019年接待游客人均消費僅583元，與全國平均水平（953元）差距較大。

（四）城鄉(xiāng)融合還不足，公共服務短板較為突出

老區(qū)缺少有輻射帶動力的區(qū)域中心城市，城市綜合承載能力不強，城鎮(zhèn)化水平低，2019年5個重點片區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率為48.7%，低于全國11.4個百分點，常住人口比戶籍人口少2433萬人，人口整體處于凈流出狀態(tài)，特別是大別山、左右江革命老區(qū)凈流出人口占常住人口的比重均超過了20%，是相應省份人口外流最嚴重的地區(qū)。老區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展不充分，城市與鄉(xiāng)村資源要素雙向傳導不足，基礎設施和公共服務向鄉(xiāng)村延伸不夠，對鄉(xiāng)村發(fā)展帶動能力弱，城鄉(xiāng)收入水平差距依然較大，2019年陜甘寧革命老區(qū)、左右江革命老區(qū)分別為2.88和2.85，高于全國平均水平（2.64）。此外，老區(qū)公共服務欠賬多，社保、教育、文化、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的短板仍需補齊。

三、“十四五”時期革命老區(qū)振興發(fā)展主要思路和任務

“十四五”時期，新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局下的戰(zhàn)略性重構步伐將加快，國內消費升級、產(chǎn)業(yè)轉型升級等新趨勢將更加明顯，革命老區(qū)要在國家戰(zhàn)略全局中找準定位、順勢而為，在不斷鞏固拓展脫貧攻堅成果全面推動鄉(xiāng)村振興中有新作為，在優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局中有新?lián)?，在構建國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局中有新使命，奮力開創(chuàng)老區(qū)振興發(fā)展新局面。為此，要以增強造血機制和內生動力為重點，著力破解基礎設施瓶頸，著力培育壯大現(xiàn)代特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)體系，著力加快以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，著力提升基本公共服務水平，著力推動生態(tài)文明建設，著力擴大對內對外開放合作，將老區(qū)建設成為社會主義共同富裕的示范區(qū)，讓老區(qū)人民更加充分地共享改革發(fā)展成果。

（一）注重分區(qū)分類施策，明確各革命老區(qū)發(fā)展重點

集中力量推動贛閩粵原中央蘇區(qū)、陜甘寧、大別山、左右江、川陜等重點老區(qū)振興發(fā)展，積極支持沂蒙、太行、海陸豐等欠發(fā)達老區(qū)加快發(fā)展。贛閩粵原中央蘇區(qū)要積極承接粵港澳大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)轉移，打造世界級稀土產(chǎn)業(yè)集群，傳承紅色基因，在老區(qū)高質量發(fā)展上作示范。陜甘寧革命老區(qū)要維護好國家能源安全，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，打造紅色圣地，積極融入黃河生態(tài)保護與高質量發(fā)展。大別山革命老區(qū)要維護好國家糧食安全，建設好長江和淮河中下游地區(qū)重要的生態(tài)安全屏障，發(fā)揮長三角戰(zhàn)略腹地作用。左右江革命老區(qū)要突出開放引領，積極參與西部陸海新通道建設，面向東南亞南亞發(fā)展外向型經(jīng)濟，構建國內國際經(jīng)濟雙循環(huán)互促新格局。川陜革命老區(qū)要大力發(fā)展清潔能源，打造連接絲綢之路經(jīng)濟帶和長江經(jīng)濟帶的戰(zhàn)略通道。湘贛邊革命老區(qū)要打造綠色生態(tài)優(yōu)勢，探索區(qū)域協(xié)調發(fā)展新模式，為促進中部地區(qū)高質量崛起作出貢獻。湘鄂渝黔革命老區(qū)要探索省際交界地區(qū)合作新路徑，打造山地特色的新型城鎮(zhèn)化，融入長江經(jīng)濟帶發(fā)展，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子。

（二）注重實體經(jīng)濟支撐，構建富有優(yōu)勢特色的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

大力發(fā)展特色高效農(nóng)業(yè)，在保障國家糧食安全的同時，發(fā)展高效經(jīng)濟作物、特色養(yǎng)殖和林下經(jīng)濟，推廣“公司+農(nóng)戶”模式，建立利益聯(lián)動機制。引導農(nóng)產(chǎn)品在縣域范圍內就地就近深加工，建成一批農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)村鎮(zhèn)和加工強縣。因地制宜勘探開發(fā)煤炭、石油、天然氣、頁巖氣、煤層氣、頁巖油等化石能源，穩(wěn)步發(fā)展風電、光伏、生物質新能源，完善北煤南運、西電東送等跨省區(qū)重點能源通道。支持老區(qū)資源就地加工轉化，打造陜甘寧能源化工、贛閩粵稀土產(chǎn)業(yè)、川陜清潔能源、左右江有色金屬基地，支持高載能行業(yè)向清潔能源優(yōu)勢的老區(qū)集中。加大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造力度，提升食品加工、家電、紡織服裝、汽車、工程機械、建材等行業(yè)的設計、制造、工藝和管理水平，支持有條件的老區(qū)發(fā)展新材料、新能源、生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)由資源消耗型向生態(tài)環(huán)保型轉型升級。加快服務業(yè)現(xiàn)代化步伐，積極發(fā)展現(xiàn)代金融、商務服務、科技服務等生產(chǎn)性服務業(yè)，推動服務業(yè)、工業(yè)和農(nóng)業(yè)融合發(fā)展。

（三）注重內外互促共進，推動形成高水平開放合作新格局

主動參與長江經(jīng)濟帶等區(qū)域重大戰(zhàn)略，深化與沿江沿海省市在能源、農(nóng)產(chǎn)品、勞務、旅游等領域的合作，積極承接東部沿海產(chǎn)業(yè)轉移，形成上下游合理分工，打造內陸重要戰(zhàn)略腹地，保障我國產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全。支持在老區(qū)打造和升級一批國家級、省級功能平臺，鼓勵發(fā)展“飛地經(jīng)濟”，通過園區(qū)共建、供應鏈資源外溢等模式提高革命老區(qū)發(fā)展水平。推動老區(qū)積極融入周邊都市圈建設，當好中心城市后花園，鼓勵老區(qū)所在地級市與周邊省會城市加強分工協(xié)作與利益共享。加強與“一帶一路”建設對接銜接，鼓勵老區(qū)企業(yè)利用國際展會及跨境電商等平臺，推廣特色農(nóng)產(chǎn)品品牌，促進茶葉等特色優(yōu)勢產(chǎn)品出口，積極吸引國際資本參與老區(qū)開發(fā)建設。

（四）注重鞏固拓展脫貧成果，壓茬推進鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化

結合實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，保持精準脫貧政策的連續(xù)性，穩(wěn)定脫貧質量，增強致富內生動力，持續(xù)改善相對貧困人口的發(fā)展條件。繼續(xù)實施以工代賑、產(chǎn)業(yè)扶貧、鄉(xiāng)村旅游富民等工程，并納入鄉(xiāng)村振興規(guī)劃項目常態(tài)化推進。合理引導人口流動和城鎮(zhèn)布局，通過內聚外遷相結合，做好生態(tài)宜居移民搬遷工作，持續(xù)釋放勞動力優(yōu)勢，降低城鎮(zhèn)化建設成本，加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，走出一條新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興相得益彰、相輔相成的路子。著力補齊基礎設施和公共服務短板，為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供基礎支撐。

（五）注重發(fā)揮比較優(yōu)勢，用足用好紅色綠色兩大核心資源

放大老區(qū)豐富的紅色文化資源和綠色生態(tài)資源轉化效應。一方面，要做好“紅”的文章，保護傳承利用好紅色文化資源。加強革命遺址遺跡保護修復，加快紅色文化傳承創(chuàng)新，彰顯老區(qū)精神是我們黨的寶貴精神財富，建設薪火不息、代代相傳、永放光芒的“紅色精神家園”。打造一批紅色旅游經(jīng)典景區(qū)、紅色旅游精品線路、紅色旅游名城名鎮(zhèn)，打造全國著名的紅色文化旅游目的地。另一方面，要做好“綠”的文章，架起綠水青山向金山銀山的轉化通道。要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，構建大別山水土保持綜合防護體系，完善多元化市場化生態(tài)補償機制，探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)試點示范，積極綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（六）注重體制機制創(chuàng)新，進一步增強老區(qū)發(fā)展整體合力

研究建立省部會商和省際協(xié)商機制，加強在交通基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、流域治理、生態(tài)環(huán)境保護等領域的合作，共同建設開放通道與發(fā)展平臺，共同推進跨省重大工程實施、共同打造區(qū)域公共品牌、共同建設一體化市場，推動省際毗鄰地區(qū)融合發(fā)展，完善支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展部際聯(lián)席會議制度，及時協(xié)調推動陜甘寧、大別山、左右江、川陜等革命老區(qū)振興發(fā)展重要事項。研究建立發(fā)達地區(qū)與革命老區(qū)重點城市對口合作機制，支持革命老區(qū)重點城市與中央國家機關及有關單位、重點高校、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)開展干部雙向掛職交流。