資源型城市應(yīng)對(duì)約束性指標(biāo)挑戰(zhàn)與路徑研究

傅永強(qiáng)　張彥峰　王玨

在《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警長效機(jī)制的若干意見》以及習(xí)近平總書記向世界做出“2030年碳達(dá)峰、2060年碳中和”的莊嚴(yán)承諾以來，承載力上限約束倒逼的轉(zhuǎn)型升級(jí)再一次成為資源型城市“十四五”期間的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。本文僅以榆林市為例，就資源型城市發(fā)展面臨的水耗、能耗、排放以及擬加入的碳排放等約束性指標(biāo)為路徑，探究新形勢下資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的新路徑。

一、榆林市發(fā)展現(xiàn)狀

截至2020年年底，榆林市聚焦追趕超越和“五個(gè)扎實(shí)”要求，突出“轉(zhuǎn)型升級(jí)、高質(zhì)量”發(fā)展主題，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了顯著進(jìn)展。全年實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值4089.66億元，比上年增長4.5%;煤炭開采和洗選業(yè)完成產(chǎn)值2258.84億元，石油天然氣開采業(yè)459.14億元，石油和煤炭加工業(yè)完成產(chǎn)值579.69億元，電力熱力生產(chǎn)供應(yīng)業(yè)489.62億元。同時(shí)，全市已發(fā)現(xiàn)8大類48種礦產(chǎn)資源，占全國、全省已探明儲(chǔ)量的10.78%和86%，已建成神東、陜北大型煤炭基地，煤炭產(chǎn)量從2013年的3.38億噸增長到2019年的4.64億噸，石油產(chǎn)量達(dá)到1054.55萬噸，天然氣產(chǎn)量達(dá)到176.43億方。低階煤中低溫干餾自主技術(shù)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，發(fā)展了“煤—蘭炭—燃料油、發(fā)電、合成氨—碳銨、金屬鎂和電石—聚氯乙烯”一體化五個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈。煤制芳烴、煤油共煉、煤油氣綜合利用等一批全球首套裝置建成投運(yùn)，煤間接液化、低階煤中低溫干餾、煤焦油加氫等一批國內(nèi)外領(lǐng)先的自主技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。國家級(jí)能源革命創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)工作全面啟動(dòng)，中科院潔凈能源創(chuàng)新研究院榆林分院開工建設(shè)。

在取得成績的同時(shí)，也要認(rèn)識(shí)到，榆林市發(fā)展現(xiàn)狀與國家“十四五”建議中“貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展”的要求仍具有差距，結(jié)合榆林立地條件與過往發(fā)展歷史，可得出全域發(fā)展特點(diǎn)是山地多而川原少，適宜開發(fā)的土地資源有限;水資源總量不足，時(shí)空分布與發(fā)展需求不匹配;能源和礦產(chǎn)資源豐富，開發(fā)利用前景廣闊;生態(tài)重要性突出，但生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱;自然災(zāi)害發(fā)生頻率較高，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾安全威脅較大;經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力提升較快，但總體開發(fā)程度不高，后續(xù)開發(fā)潛力較大。因此要想堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，就需要把事關(guān)發(fā)展的約束性指標(biāo)提到更加重要的層次。為簡化討論，本文僅以水耗、能耗、排放開展探討，并就碳排放進(jìn)行嘗試性分析。

二、榆林市水耗約束現(xiàn)狀

榆林市屬于半干旱大陸性氣候，年平均降水量400mm左右，降水地域分布總的趨勢是南多北少，東多西少，年內(nèi)分布不均，年季變化較大。全市多年平均水資源總量為26.72億立方米（地表水資源總量約為18.45億立方米，地下水資源總量約為16.31億立方米，地下水與地表水的重復(fù)量為8.04億立方米，自產(chǎn)水資源可利用總量為9.41億立方米）。2019年，榆林市實(shí)際供水總量為8.82億立方米（地表水供水量5.2億立方米、地下水供水量3.49億立方米、其他水源供水量0.13億立方米），實(shí)際用水量同樣為8.82億立方米（農(nóng)業(yè)用水4.87億立方米、工業(yè)用水2.47億立方米、居民生活用水1.08億立方米、城鎮(zhèn)公共用水0.22億立方米、生態(tài)環(huán)境用水0.168億立方米）。

同時(shí)，按照GDP和分行業(yè)測算兩種方式預(yù)測，2025年需水分別為11.19億立方米、12.01億立方米，新增分別為2.37億立方米和3.19億立方米。同時(shí)，“十四五”期間規(guī)劃建設(shè)榆林黃河?xùn)|線馬鎮(zhèn)引水工程（2.2億方/年，已開工）、榆林黃河?xùn)|線府谷引水工程（4735萬方/年，已開工）、礦井水綜合利用工程（1.87億方/年，部分開工）、府谷巖溶水供水工程（0.8億方/年，已批復(fù)0.18億方/年）4個(gè)重大水資源配置工程，預(yù)計(jì)新增供水能力4.87億立方米左右，按照生態(tài)優(yōu)先，統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展原則，綜合評(píng)估考慮，供水能力可達(dá)12.5億立方米。

三、榆林市能耗約束現(xiàn)狀

2020年，榆林市能源消費(fèi)總量3804萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，超出“十三五”全市能源消費(fèi)總量控制任務(wù)331萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤?？鄢履茉措娏ο{抵扣的100萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤后，全市單位GDP能耗預(yù)計(jì)下降到1.05噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元，同比下降2.9%，可以完成“十三五”全市單位GDP能耗降低任務(wù)。比照國家“十四五”期間單位GDP能耗下降13.5%，以“十四五”全市GDP年均增長6.5%、2025年經(jīng)濟(jì)總量4836.36億元（不變價(jià)，現(xiàn)價(jià)約6500億元）測算，單位GDP能耗需下降到0.91噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元，最多新增能耗597.1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，能耗總量需控制在4401.1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)。按照工業(yè)能耗占全市能耗95.21%測算，全市用于工業(yè)的能耗新增量為568.5萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

同時(shí)，在“十四五”期間，擬在原有44個(gè)“兩高”項(xiàng)目（國家反饋項(xiàng)目19個(gè)、新增項(xiàng)目25個(gè)）合計(jì)新增設(shè)計(jì)能耗9690.21萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤中停建2個(gè)項(xiàng)目（合計(jì)362.83萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤）、延遲建設(shè)5個(gè)項(xiàng)目（合計(jì)3810.3萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤）和技術(shù)改造壓減能耗196.5萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，合計(jì)核減4369.63萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。除此之外，我市仍有4個(gè)列入國家相關(guān)規(guī)劃的重大項(xiàng)目（能耗1770.38萬噸），如可單列，我市“十四五”能耗缺口為795.9萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，如未能單列，我市“十四五”能耗缺口為2566.28萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

四、榆林市大氣排放約束現(xiàn)狀

我市現(xiàn)有4個(gè)國控站點(diǎn)、14個(gè)省控站點(diǎn)，其中據(jù)國控站點(diǎn)監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，2015—2019年榆林市國控點(diǎn)超標(biāo)因子為PM10、PM2.5、NO2和O3。其中PM10為主要超標(biāo)因子，2019年開始達(dá)標(biāo);PM2.5年平均濃度在2015—2019年穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，SO2、CO年平均濃度均穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，NO2和O3年平均濃度呈整體改善趨勢，O3濃度2015、2016、2019年達(dá)標(biāo)。2020年榆林市空氣質(zhì)量六項(xiàng)指標(biāo)全面達(dá)到國家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，城區(qū)優(yōu)良天數(shù)比例85.2%（311天），成為環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)城市。榆林市單位GDPSO2排放強(qiáng)度平均數(shù)為3.37kg/萬元GDP、GDPNOX排放強(qiáng)度平均數(shù)為3.49kg/萬元GDP、GDPVOCS排放強(qiáng)度平均數(shù)為1.80kg/萬元GDP。榆林市平均單位GDP污染物排放強(qiáng)度平均數(shù)為19.52kg/萬元GDP。榆林市2019年SO2排放量83868噸、NOX排放量105057噸、PM10排放量168973噸、PM2.5排放量64855噸、VOCs排放量59438噸。

同時(shí)，經(jīng)過對(duì)污染源進(jìn)行分析，化石燃料固定燃燒源中散煤燃燒對(duì)SO2排放貢獻(xiàn)最大，其次為燃煤鍋爐和電力供熱，工藝工程源中磚瓦、石灰、煤化工行業(yè)對(duì)SO2排放貢獻(xiàn)最大;移動(dòng)源中道路移動(dòng)源對(duì)NOx排放貢獻(xiàn)最大（占比34%），化石燃料固定燃燒源中電力供熱對(duì)NOx排放貢獻(xiàn)最大，工藝工程源中鎂冶煉對(duì)NOx排放貢獻(xiàn)最大;揚(yáng)塵源中道路揚(yáng)塵、施工揚(yáng)塵對(duì)顆粒物排放貢獻(xiàn)最大（占比分別為38%、12%），工藝過程源中磚瓦行業(yè)、蘭炭行業(yè)對(duì)顆粒物排放貢獻(xiàn)最大，化石燃料固定燃燒源中散煤燃燒對(duì)粒物排放貢獻(xiàn)最大;工藝過程源中蘭炭、煤化工對(duì)揮發(fā)性有機(jī)物排放貢獻(xiàn)較大（占比36%、10%），化石燃料固定燃燒源中散煤燃燒對(duì)揮發(fā)性有機(jī)物排放貢獻(xiàn)最大，移動(dòng)源中道路移動(dòng)源對(duì)揮發(fā)性有機(jī)物排放貢獻(xiàn)最大。

同時(shí)，依據(jù)《巴黎協(xié)定》提出的到本世紀(jì)末將全球溫升控制在2℃甚至1.5℃以內(nèi)的愿景，全球能源轉(zhuǎn)型委員會(huì)測算得出，中國2050年的終端能源消費(fèi)總量將在22億噸標(biāo)煤左右，一次能源需求總量將從目前的45億噸標(biāo)煤下降到25億噸標(biāo)煤，且化石燃料需求降幅超過90%，可再生能源將成為主要能源。國家生態(tài)環(huán)境部也先后印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》與《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等相關(guān)工作實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一布置、統(tǒng)一實(shí)施、統(tǒng)一檢查，從而把降碳作為源頭治理的“牛鼻子”，協(xié)同控制溫室氣體與污染物排放，協(xié)同推進(jìn)適應(yīng)氣候變化與生態(tài)保護(hù)修復(fù)等工作，支撐深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和二氧化碳排放達(dá)峰行動(dòng)。

從而也明確中國到2060年實(shí)現(xiàn)碳中和，實(shí)際上就是要努力實(shí)現(xiàn)以1.5℃目標(biāo)為導(dǎo)向的長期深度脫碳轉(zhuǎn)型路徑。需要認(rèn)識(shí)到，歐美從碳達(dá)峰到碳中和有50—70年過渡期，中國只有30年。2030年后中國年減排率平均達(dá)8%—10%，需要遠(yuǎn)超發(fā)達(dá)國家減排的速度和力度。2050年CO2凈零排放，全部溫室氣體減排90%，為2060年實(shí)現(xiàn)碳中和奠定基礎(chǔ)。2050年后進(jìn)一步全方位加大減排力度，能源系統(tǒng)CO2實(shí)現(xiàn)負(fù)排放，加大非CO2溫室氣體減排力度，加強(qiáng)碳匯吸收和CDR技術(shù)，盡快實(shí)現(xiàn)全部溫室氣體凈零排放。

由此可初步得出結(jié)論，榆林市作為在國家“十四五”規(guī)劃中明確的“經(jīng)濟(jì)安全保障工程”中的“煤制油基地”，服務(wù)全國能源安全保供大局是擺在榆林“十四五”期間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的第一要?jiǎng)?wù)，同時(shí)榆林作為能源革命示范區(qū)與新能源資源集聚地，既是降耗減排、碳中和的主力承擔(dān)區(qū)，也是排放指標(biāo)的優(yōu)先保障區(qū)，并可得出如下建議。

五、下一步工作建議

（一）夯實(shí)主要發(fā)展思路

將榆林作為全省約束性發(fā)展和碳中和重點(diǎn)保障區(qū)予以支持，支持榆林成立應(yīng)對(duì)氣候變化標(biāo)準(zhǔn)體系框架，開展氣候變化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，將應(yīng)對(duì)氣候變化要求納入“三線一單”（生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單）生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，推動(dòng)將氣候變化影響納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)，提高全市氣候韌性。瞄準(zhǔn)“碳中和”發(fā)展目標(biāo)，在全省應(yīng)對(duì)氣候變化專項(xiàng)規(guī)劃中對(duì)榆林市能化、交通、農(nóng)業(yè)、建筑等主要碳排放領(lǐng)域進(jìn)行排放總量及分領(lǐng)域排放量進(jìn)行安排，采取新上項(xiàng)目等減量替代、排放技術(shù)指標(biāo)拔高和既有項(xiàng)目強(qiáng)制技術(shù)改造、核減排放等措施，對(duì)榆林市進(jìn)行碳排放強(qiáng)度和總量“雙控”。

（二）明確節(jié)水措施

一是堅(jiān)持全面節(jié)水。全面落實(shí)國家節(jié)水行動(dòng)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效、工業(yè)節(jié)水減排、城鎮(zhèn)節(jié)水降損，推動(dòng)用水方式由粗放向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，強(qiáng)化水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控，推進(jìn)綠色低碳發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)。全面開展規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水評(píng)價(jià)，從嚴(yán)叫停節(jié)水不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水，加大工業(yè)節(jié)水力度，加快城鎮(zhèn)生活供水管網(wǎng)改造，推廣普及節(jié)水器具。以縣域?yàn)閱卧_展節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)，全面提高各領(lǐng)域各行業(yè)用水效率。強(qiáng)化節(jié)約用水宣傳教育，進(jìn)一步提升社會(huì)公眾的水危機(jī)意識(shí)和水憂患意識(shí)。二是堅(jiān)持合理分水。完善水量分配方案指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)用水總量指標(biāo)與取水戶的全覆蓋、網(wǎng)格化、數(shù)字化監(jiān)管。嚴(yán)格生態(tài)流量管控，保障河湖健康生命。嚴(yán)格新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目水資源論證和取水許可審批，科學(xué)核定項(xiàng)目初始水權(quán)，推進(jìn)水資源論證區(qū)域評(píng)估。未取得取水批準(zhǔn)，不得擅自建設(shè)取水工程或設(shè)施。三是堅(jiān)持管住用水。加強(qiáng)水資源管理事中事后監(jiān)管，強(qiáng)化督查暗訪，嚴(yán)肅查處超計(jì)劃取水等違法違規(guī)行為，抑制不合理用水需求。對(duì)未安裝計(jì)量設(shè)施、計(jì)量設(shè)施不合格或者運(yùn)行不正常的，責(zé)令限期整改。加強(qiáng)用水統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量審核和核算，提升用水統(tǒng)計(jì)服務(wù)能力。加快水資源監(jiān)測能力建設(shè)，不斷提高水資源現(xiàn)代化監(jiān)管水平。四是堅(jiān)持科學(xué)調(diào)水。制訂和完善水資源調(diào)度方案和調(diào)度計(jì)劃，充分發(fā)揮流域水資源調(diào)度聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)制作用，確保區(qū)域水資源及水力發(fā)電、航運(yùn)等調(diào)度均服從流域水資源統(tǒng)一調(diào)度。加強(qiáng)水資源調(diào)度管控?cái)嗝姹O(jiān)測、預(yù)警和處置，不斷提高河湖生態(tài)流量，確保長江、黃河一江清水東流。

（三）強(qiáng)化能耗限制

一是提高新能源裝機(jī)及消費(fèi)占比，將新能源裝機(jī)從目前的1113萬千瓦提高到2025年的3700萬千瓦，新能源發(fā)電量達(dá)到687億度，其中市內(nèi)消納270億度，可扣減能耗約810萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。二是加大散煤治理力度，減少使用散煤38.7萬噸，可降低能耗27.6萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。三是壓減現(xiàn)有蘭炭產(chǎn)量720萬噸，可降低能耗151.2萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。四是依法依規(guī)淘汰一批鐵合金、金屬鎂、電石等落后產(chǎn)能，可降低能耗50萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。五是將裝機(jī)規(guī)模30萬千瓦以下的綜合利用火電機(jī)組煤耗由400克標(biāo)準(zhǔn)煤/千瓦時(shí)降至350克標(biāo)準(zhǔn)煤/千瓦時(shí)，可降低能耗122.4萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。六是開展“能效領(lǐng)跑者”創(chuàng)建活動(dòng)，對(duì)全市煤炭開采、蘭炭、電石、金屬鎂等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)開展能效對(duì)標(biāo)達(dá)標(biāo)行動(dòng)，預(yù)計(jì)減少能耗50萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。七是對(duì)在建及已建成的煤化工項(xiàng)目工藝進(jìn)行升級(jí)，實(shí)施煤化工氣化過程補(bǔ)氫、半廢鍋熱回收等技術(shù)改造，可降低能耗428.6萬噸。綜合以上措施，預(yù)計(jì)榆林市可騰出能耗空間1639.8萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，與“十四五”全市工業(yè)能耗增量指標(biāo)568.5萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤合計(jì)后，預(yù)計(jì)“十四五”共可新增工業(yè)能耗空間2208.3萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

（四）提升大氣排放水平

一是減量，將包括68家電廠超低排放改造、1271臺(tái)燃煤小鍋爐綜合整治、208臺(tái)燃?xì)忮仩t綜合整治、11家煤化工、102家蘭炭企業(yè)、48家金屬鎂企業(yè)、17家石灰企業(yè)、13家水泥企業(yè)、230家磚瓦企業(yè)、5家陶瓷企業(yè)、238家水泥企業(yè)、3家玻璃企業(yè)等2218個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行強(qiáng)化減排。二是強(qiáng)控，通過實(shí)施清潔取暖、降低散煤用量30%，采取淘汰高排放車輛2萬輛、實(shí)施“公轉(zhuǎn)鐵”、劃定禁止高排放機(jī)械區(qū)域等交通源污染控制，提升道路保潔標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)施工揚(yáng)塵、堆場揚(yáng)塵控制等措施，預(yù)期到2025年，主要污染物減排量為：二氧化硫約3.9萬噸、氮氧化物約4.3萬噸、顆粒物約5.6萬噸、揮發(fā)性有機(jī)物約2.6萬噸。三是確標(biāo)，對(duì)現(xiàn)有102個(gè)重點(diǎn)排放項(xiàng)目確定優(yōu)化排放指標(biāo)。

（五）細(xì)化碳排放路徑

一是啟動(dòng)零碳電力建設(shè)，制定并實(shí)施與2060年碳中和目標(biāo)（包括2025年和2030年階段性目標(biāo)）一致的電力行業(yè)零排放或近零排放計(jì)劃;停止審批不采取有效減碳措施的所有新建燃煤電站，以及逐步淘汰所有不采取有效減碳措施的燃煤電站的中期目標(biāo);建立并實(shí)施扶持機(jī)制，釋放對(duì)儲(chǔ)能、需求響應(yīng)和區(qū)域電力市場間高壓輸電的投資;繼續(xù)推動(dòng)電力市場改革，實(shí)施跨區(qū)域電力市場經(jīng)濟(jì)調(diào)度。二是探索低碳工業(yè)，在“十四五”規(guī)劃中制定更高的強(qiáng)制性工業(yè)廠房能效目標(biāo);提供轉(zhuǎn)向電、氫以及碳捕集與封存（CCS）生產(chǎn)技術(shù)的路線圖。三是開展綠色建筑，發(fā)布新建筑綜合熱效率計(jì)劃，同步設(shè)定到2050年所有住宅、商業(yè)和公共建筑的節(jié)能改造目標(biāo);建立政策機(jī)制（投資補(bǔ)貼、業(yè)主義務(wù)）以實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)以及用于跟蹤進(jìn)展情況的階段性目標(biāo)。四是探索綠色運(yùn)輸，探索2040年交付100%的零排放車輛。

（作者單位：榆林市發(fā)展改革委）