應(yīng)加快優(yōu)化交通投融資政策　精準(zhǔn)保障“新一輪”基建需要

毛科俊

本次新冠肺炎疫情對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成一定的負(fù)面影響，基礎(chǔ)設(shè)施特別是新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是“六穩(wěn)”工作的重要抓手，近期黨中央、國(guó)務(wù)院多次對(duì)傳統(tǒng)和新型基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌發(fā)展、加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等進(jìn)行部署安排，受到各級(jí)政府重視和社會(huì)廣泛關(guān)注?？傮w上看，本次疫情中我國(guó)交通運(yùn)輸體系有力保障了應(yīng)急救援、生產(chǎn)生活必須等物資調(diào)配，但也暴露出一體化銜接不暢，功能性、服務(wù)性設(shè)施短板等中長(zhǎng)期問題，以及與新型基礎(chǔ)設(shè)施融合不足、應(yīng)急狀態(tài)下交通系統(tǒng)韌性有待提升等新問題。交通運(yùn)輸領(lǐng)域是基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要領(lǐng)域，也是新型基礎(chǔ)設(shè)施的重要應(yīng)用場(chǎng)景，應(yīng)抓住“新一輪”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的機(jī)遇，加快轉(zhuǎn)變以傳統(tǒng)基建項(xiàng)目為重點(diǎn)、以政府（或地方政府融資平臺(tái)、央企）為主體、以銀行貸款為主要融資手段的發(fā)展方式，構(gòu)建與交通運(yùn)輸一體化、智能化、融合化發(fā)展相適應(yīng)的投融資政策和制度，精準(zhǔn)保障“新一輪”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展。

一、與改革開放以來交通運(yùn)輸發(fā)展的階段性特征相適應(yīng)，投融資政策有力保障了傳統(tǒng)交通基建發(fā)展

改革開放以來，為盡快消除交通基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸制約，我國(guó)確立了交通優(yōu)先的發(fā)展導(dǎo)向，國(guó)家加大對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要素配置，特別是經(jīng)過“十五”“十一五”“十二五”“十三五”四個(gè)五年持續(xù)大規(guī)模的投資，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了歷史性偉大成就，在實(shí)踐中形成了符合我國(guó)國(guó)情和發(fā)展實(shí)際的交通投融資政策體系，對(duì)加快交通運(yùn)輸發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。一是充分發(fā)揮地方各級(jí)政府積極性，以政府為主導(dǎo)，堅(jiān)持效率優(yōu)先、兼顧公平，高強(qiáng)度、持續(xù)性推動(dòng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);二是以市場(chǎng)化改革為主線，配套收費(fèi)、價(jià)格等政策，逐步形成“中央+地方（或融資平臺(tái)）+央企+銀行”多元化投融資主體;三是建立交通專項(xiàng)資金制度，形成交通運(yùn)輸發(fā)展穩(wěn)定的資金來源，發(fā)揮了“蓄水池”功能。40年來，我國(guó)發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)，以地方政府和國(guó)有企業(yè)（或政府融資平臺(tái)）為主體，高效率地整體提升我國(guó)各種交通方式發(fā)展水平，建立起具有超大規(guī)模優(yōu)勢(shì)的交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

二、我國(guó)交通運(yùn)輸步入一體化、智能化、融合化的發(fā)展階段，需要優(yōu)化調(diào)整交通投融資政策加以保障

交通投融資政策要適應(yīng)交通運(yùn)輸發(fā)展階段特征要求。去年9月中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》，描繪了新時(shí)代交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展的藍(lán)圖，提出建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)和實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸現(xiàn)代化，要加快轉(zhuǎn)變交通運(yùn)輸發(fā)展方式，由以建設(shè)為主向建設(shè)、服務(wù)和技術(shù)裝備協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，由各方式獨(dú)自發(fā)展向一體聯(lián)動(dòng)發(fā)展轉(zhuǎn)變，需要得到組織優(yōu)化、服務(wù)創(chuàng)新和融合發(fā)展等軟性設(shè)施的有力支撐。

我國(guó)交通運(yùn)輸發(fā)展階段與美國(guó)經(jīng)歷有類似之處。上世紀(jì)50年代開始，通過約40年時(shí)間，以州際公路基本建成為標(biāo)志，美國(guó)總體完成交通基礎(chǔ)設(shè)施大建設(shè)發(fā)展階段。1991年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了地表運(yùn)輸聯(lián)運(yùn)及效率法案（簡(jiǎn)稱冰茶法案），推動(dòng)美國(guó)交通運(yùn)輸發(fā)展政策深度調(diào)整，聯(lián)邦政府關(guān)注點(diǎn)由基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)向設(shè)施管養(yǎng)、多方式一體銜接、交通安全、城市交通擁堵治理等，并同步優(yōu)化公路信托基金使用等投資政策。當(dāng)前，我國(guó)交通設(shè)施能力制約已總體消除，但在增強(qiáng)移動(dòng)性、提高可及性等方面，還存在設(shè)施不銜接、全程服務(wù)不足、系統(tǒng)韌性不強(qiáng)等功能性、服務(wù)性結(jié)構(gòu)性短板，這些都需要調(diào)整交通財(cái)政資金加以保障。

未來傳統(tǒng)交通基建投資效益下降，且資金籌措難度加大?；A(chǔ)設(shè)施投資存在最優(yōu)規(guī)模，近年來傳統(tǒng)交通設(shè)施出現(xiàn)短期需求不足、投資效益下降等現(xiàn)象，資金等資源如果過多地向傳統(tǒng)領(lǐng)域傾斜，會(huì)對(duì)其他領(lǐng)域發(fā)展造成“擠占”，不利于我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施體系整體效能提升。同時(shí)，汽車消費(fèi)疲軟背景下車輛購(gòu)置稅增長(zhǎng)乏力，在嚴(yán)格防范地方政府債務(wù)下，交通專項(xiàng)債的規(guī)模難以大幅增長(zhǎng)且使用條件限制較多，特別是為保障生產(chǎn)生活恢復(fù)以及交通運(yùn)輸業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展，疫情期間國(guó)家實(shí)行港建費(fèi)、民航發(fā)展基金、收費(fèi)公路通行費(fèi)等免征（收）政策，交通專項(xiàng)資金難以保障傳統(tǒng)交通基建的高強(qiáng)度投資。

三、交通運(yùn)輸領(lǐng)域是傳統(tǒng)與新型基礎(chǔ)設(shè)施融合發(fā)展的重要場(chǎng)景，具有廣闊的應(yīng)用空間，需要優(yōu)化調(diào)整投融資政策積極推動(dòng)

以5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等為標(biāo)志的新型基礎(chǔ)設(shè)施，是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和支撐高質(zhì)量發(fā)展的新型供給，將深刻改變生產(chǎn)生活、消費(fèi)和流通方式。在當(dāng)前疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成一定負(fù)面影響的情況下，對(duì)通過以新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為抓手來激發(fā)新發(fā)展動(dòng)力和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)寄予極大的希望。

新型基礎(chǔ)設(shè)施通過與應(yīng)用場(chǎng)景結(jié)合，才能發(fā)揮最大效益。與交通等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施相比，新型基礎(chǔ)設(shè)施往往投資規(guī)模較小，直接效益不明顯，同時(shí)又具有更新?lián)Q代快的特征，比如從4G到5G推廣應(yīng)用僅用6年左右的時(shí)間，存在投資成本尚未收回又要再投資的風(fēng)險(xiǎn)。但新型基礎(chǔ)設(shè)施間接拉動(dòng)作用明顯，需要與廣泛的應(yīng)用場(chǎng)景相結(jié)合，推動(dòng)上下游產(chǎn)業(yè)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)最大價(jià)值。

交通運(yùn)輸領(lǐng)域是傳統(tǒng)與新型基礎(chǔ)設(shè)施融合發(fā)展的重要場(chǎng)景。交通運(yùn)輸與大數(shù)據(jù)、云技術(shù)、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等結(jié)合日益密切，新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)，提升了運(yùn)行效率和服務(wù)品質(zhì)，也促進(jìn)新動(dòng)力和新產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展。比如，依托大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)建立的出行服務(wù)平臺(tái)，不斷提升出行服務(wù)體驗(yàn);采用工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)打造云平臺(tái)，嵌入物流、金融等功能，促進(jìn)產(chǎn)供銷精確匹配。但同時(shí)應(yīng)該看到，交通運(yùn)輸與新型基礎(chǔ)設(shè)施融合深度和層次不夠，多為單點(diǎn)、局部結(jié)合，設(shè)施設(shè)備智能化升級(jí)、運(yùn)行管理模式智能化重塑、服務(wù)業(yè)態(tài)智能化再造等還有很大的提升空間和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

以智能化升級(jí)為重點(diǎn)的交通運(yùn)輸與新型基礎(chǔ)設(shè)施融合發(fā)展，多聚焦在軟性設(shè)施領(lǐng)域，往往由市場(chǎng)主導(dǎo)，技術(shù)路線、商業(yè)模式、投資回報(bào)方式不明確，具有較大的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。與傳統(tǒng)交通基建由政府主導(dǎo)投資和融資不同，交通運(yùn)輸與新型基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，除了具有公益性平臺(tái)或設(shè)施外，政府應(yīng)加強(qiáng)跨領(lǐng)域跨部門綜合統(tǒng)籌，推動(dòng)體制改革和政策協(xié)同，破除體制障礙和行政壁壘，促進(jìn)傳統(tǒng)與新型基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同發(fā)展，激發(fā)市場(chǎng)參與活力。

四、有關(guān)建議

“十四五”及更長(zhǎng)的一段時(shí)期，交通運(yùn)輸精準(zhǔn)補(bǔ)短板、設(shè)施升級(jí)改造和管護(hù)、一體化運(yùn)輸、智能化升級(jí)、新模式業(yè)態(tài)發(fā)展、跨域跨業(yè)融合以及治理能力建設(shè)等任務(wù)仍十分繁重，仍需要保持一定的投資規(guī)模。資金是重要的要素保障，也是關(guān)鍵制約之一，應(yīng)加快構(gòu)建與交通高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的投融資政策體系，有效保障任務(wù)實(shí)施。

一是適時(shí)調(diào)整財(cái)政資金使用方式。綜合全生命周期協(xié)同、一體化服務(wù)等軟性設(shè)施以及與新型基礎(chǔ)設(shè)施融合發(fā)展等要求，結(jié)合未來交通任務(wù)具有“點(diǎn)小面廣”、難以通過實(shí)體工作量考核等特征，適時(shí)調(diào)整財(cái)政資金使用方式和使用重點(diǎn)，有序推進(jìn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域各類專項(xiàng)資金整合，探索建立以目標(biāo)和功能考核為導(dǎo)向的投資動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，進(jìn)一步提高資金使用效益。

二是分類精準(zhǔn)制定投資政策。傳統(tǒng)交通基建具有投資大、沉沒成本高、投資回收期長(zhǎng)等特點(diǎn)，雖然已有不少項(xiàng)目由社會(huì)資本參與投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，但總體上仍由政府和國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)，但未來交通任務(wù)偏重于軟性組織或服務(wù)，則需要更好發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用。應(yīng)根據(jù)公益性、準(zhǔn)公益性、經(jīng)營(yíng)性等項(xiàng)目屬性，精準(zhǔn)制定投資政策，提升投資效率。對(duì)基礎(chǔ)性平臺(tái)、公益性設(shè)施建設(shè)和管養(yǎng)等，具有明顯的公共產(chǎn)品屬性，應(yīng)采用以政府投資為主的方式;對(duì)服務(wù)組織優(yōu)化、模式業(yè)態(tài)創(chuàng)新、融合聯(lián)動(dòng)開發(fā)以及應(yīng)急服務(wù)保障等，政府應(yīng)通過政策環(huán)境營(yíng)造和必要的資金引導(dǎo)，鼓勵(lì)包括民間企業(yè)在內(nèi)的各類社會(huì)主體公平投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

三是適時(shí)研究車輛購(gòu)置稅支出使用政策。車輛購(gòu)置稅是交通建設(shè)領(lǐng)域規(guī)模最大的穩(wěn)定中央財(cái)政資金來源。從有利于更好發(fā)揮其引導(dǎo)和調(diào)控能力，推進(jìn)方式間區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展，彌補(bǔ)地方政府支出壓力等角度，適時(shí)開展車輛購(gòu)置稅在交通運(yùn)輸領(lǐng)域支出范圍研究，加大對(duì)一體銜接、智能化升級(jí)、治理能力等軟性設(shè)施支持力度，同時(shí)結(jié)合交通運(yùn)輸領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分要求，細(xì)化深化研究中央和地方支出分配比例，增強(qiáng)地方使用的靈活性。

四是更好發(fā)揮金融市場(chǎng)作用。未來交通任務(wù)面臨的投融資需求差異性越來越大，投資主體越來越多元，投融資模式越來越復(fù)雜，發(fā)揮金融市場(chǎng)作用，將更為有效。比如在部分區(qū)域、部分領(lǐng)域推動(dòng)資產(chǎn)證券化（ABS）、基礎(chǔ)設(shè)施不動(dòng)產(chǎn)信托基金（REITs）等金融工具創(chuàng)新，不僅有利于盤活存量資產(chǎn)、提高資產(chǎn)利用效率，也有利于降低地方政府隱性債務(wù)。再如，在推進(jìn)服務(wù)組織創(chuàng)新、智能化平臺(tái)建設(shè)以及與新型基礎(chǔ)設(shè)施融合下新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展中，企業(yè)的核心價(jià)值往往體現(xiàn)在專利、標(biāo)準(zhǔn)等輕資產(chǎn)上，則需要通過金融市場(chǎng)開展融資模式創(chuàng)新。

五是加強(qiáng)與深化改革的頂層設(shè)計(jì)銜接。當(dāng)前，交通投融資領(lǐng)域存在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及投資效益低、融合模式單一、投資與需求結(jié)構(gòu)性脫節(jié)、資金期限長(zhǎng)短期錯(cuò)配等突出問題，通過交通運(yùn)輸領(lǐng)域自身往往難以有效防范和解決。應(yīng)按照中央全面深化改革，提高治理能力和治理體系現(xiàn)代化的總體部署，結(jié)合交通運(yùn)輸發(fā)展階段和行業(yè)特點(diǎn)，將交通投融資政策需求與財(cái)稅、預(yù)算、投資改革以及宏觀調(diào)控體系健全相銜接相匹配，積極穩(wěn)妥推進(jìn)，增強(qiáng)政策的精準(zhǔn)性、實(shí)操性。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委運(yùn)輸所）