城市建設(shè)投融資的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及啟示

吳有紅　馬莉

面向“十四五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期，我國(guó)城市建設(shè)投融資需求依然十分龐大，而投融資領(lǐng)域體制性、結(jié)構(gòu)性問(wèn)題還比較突出，尤其是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范、政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型等方面的挑戰(zhàn)日益嚴(yán)峻。美國(guó)、英國(guó)、日本、新加坡等國(guó)家在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中開(kāi)展城市建設(shè)融資的做法和經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)建立健全適應(yīng)未來(lái)城市發(fā)展需要的建設(shè)投融資機(jī)制提供了重要參考。

一、美國(guó)：以市政債券為主、多種融資方式并存

（一）市政債券是美國(guó)城市建設(shè)的主要融資工具

美國(guó)城市建設(shè)投入的資金來(lái)源，除聯(lián)邦政府和地方政府公共財(cái)政支出外，主要借助發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)，在有力的市場(chǎng)約束條件下發(fā)行市政債券進(jìn)行融資。歷經(jīng)兩百年的發(fā)展歷程，美國(guó)已擁有全球發(fā)行規(guī)模最大、運(yùn)作最為規(guī)范的市政債券市場(chǎng)，并與美國(guó)國(guó)債、抵押支持債券、公司債券、資產(chǎn)支持債券、聯(lián)邦機(jī)構(gòu)證券等共同構(gòu)成美國(guó)完善的債券市場(chǎng)體系。

2019年美國(guó)共發(fā)行市政債券4260億美元，尚未到期的市政債券超過(guò)100萬(wàn)只，市值達(dá)38540億美元，占全美存量債券市值規(guī)模的8.54%。按債券性質(zhì)，美國(guó)市政債券一般分為一般責(zé)任債券和收入債券。其中，一般責(zé)任債券以地方政府的聲譽(yù)和信用作為擔(dān)保，以稅收為償還來(lái)源;收入債券則以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收入作為償債來(lái)源。發(fā)行收入債券的主體除地方政府外，還包括地方政府代理或授權(quán)機(jī)構(gòu)。從性質(zhì)上看，這些市政企業(yè)兼具公益性和經(jīng)營(yíng)性，一方面，市政企業(yè)在一定程度上體現(xiàn)政府提供公共服務(wù)的意圖，另一方面，經(jīng)營(yíng)對(duì)象是有償使用的公用事業(yè)，債券本息的償還來(lái)源不是財(cái)政收入而是項(xiàng)目自身收益，這一點(diǎn)較接近一般的企業(yè)債券。根據(jù)SIFMA的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2019年美國(guó)發(fā)行的市政債中收入債券占57.8%，一般責(zé)任債占37.7%。從2019年新發(fā)行市政債券的行業(yè)領(lǐng)域看，教育、交通、公用事業(yè)（Utilities）三大領(lǐng)域占54.2%。從期限看，美國(guó)市政債券平均期限較長(zhǎng)，2019年新發(fā)行市政債券的平均期限達(dá)到18.2年。市政債券較好滿(mǎn)足了美國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)長(zhǎng)期資金的需求，也體現(xiàn)了城市建設(shè)融資的代際公平理念。

（二）其他多元化融資方式

為了滿(mǎn)足美國(guó)地方城市建設(shè)融資需求，美國(guó)地方政府還采用稅收增量融資（TIF）、循環(huán)貸款基金等其他多元化融資方式。

稅收增量融資（TIF）。TIF是一種適用于城市更新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其他社區(qū)改進(jìn)項(xiàng)目的公共融資方式。其基本邏輯是地方政府的城市建設(shè)投資能夠改善城市環(huán)境，從而提升城市房產(chǎn)價(jià)值并吸引更多私人投資，進(jìn)而產(chǎn)生更多的財(cái)產(chǎn)稅和新的商業(yè)稅收，繼而反哺初始的城市公共投資?；舅悸肥菄@城市建設(shè)項(xiàng)目劃定一定范圍的TIF區(qū)（存續(xù)期限與TIF項(xiàng)目期限一致），并設(shè)立該區(qū)的管理機(jī)構(gòu)和發(fā)展基金。在設(shè)立TIF區(qū)后，既有稅基被凍結(jié)（仍歸原征稅機(jī)構(gòu)所有），在此基礎(chǔ)上新增稅收歸屬于TIF區(qū)管理局，并納入發(fā)展基金轉(zhuǎn)款專(zhuān)用，用于支持城市建設(shè)開(kāi)發(fā)和項(xiàng)目融資;TIF區(qū)一般通過(guò)發(fā)行稅收增量支持債券先行融資，再用回收的增量稅收償還債券本息。若采用PPP模式，由合作的私人資本先行投資建設(shè)，之后隨著項(xiàng)目進(jìn)展以回收的增量稅收按期支付對(duì)價(jià)。

循環(huán)基金（Revolving Funds）。循環(huán)基金是州政府設(shè)立的旨在向地方政府提供低息貸款的資金池，地方政府還款后的資金仍回到資金池中。循環(huán)基金的資金來(lái)源主要是聯(lián)邦政府撥款、州財(cái)政收入、債券或股票投資收益等，其宗旨是通過(guò)低息貸款方式為地方建設(shè)提供融資支持。為滿(mǎn)足規(guī)模龐大的貸款需求、確?；鸬目沙掷m(xù)性，大多數(shù)循環(huán)基金都選擇將原始資金杠桿化，通過(guò)發(fā)行債券補(bǔ)充基金。

以田納西河流域管理局為代表的政府性機(jī)構(gòu)融資。美國(guó)政府性機(jī)構(gòu)是由政府擁有或控制，旨在執(zhí)行公共政策和提供公共服務(wù)的法人機(jī)構(gòu)，類(lèi)似于我國(guó)地方融資平臺(tái)。美國(guó)采用立法先行的方式，為規(guī)范政府性機(jī)構(gòu)的治理機(jī)構(gòu)、預(yù)算約束、信息披露、問(wèn)責(zé)機(jī)制構(gòu)建了較完善的法律體系，其中，1945年頒布的《政府性機(jī)構(gòu)控制法》為政府性機(jī)構(gòu)的運(yùn)行和管理提供了法律框架。典型代表是田納西河流域管理局（TVA）。

二、英國(guó)：PFI成為吸引私人投資的重要方式

英國(guó)在1980年以前，城市供水、能源、電信、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施主要由政府投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，在上世紀(jì)80年代，采用私有化方式將其中有穩(wěn)定現(xiàn)金流的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目推向市場(chǎng)。上世紀(jì)90年代以來(lái)，英國(guó)政府在難以向使用者收費(fèi)的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域大力推廣私人融資計(jì)劃（PFI）模式。政府與私營(yíng)供應(yīng)商簽訂長(zhǎng)期合同，私營(yíng)部門(mén)提供基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)、建筑、融資、操作和維護(hù)等“一站式”服務(wù)，政府按績(jī)效付費(fèi)，以保證服務(wù)質(zhì)量。英國(guó)政府還要求，各地在開(kāi)發(fā)公共項(xiàng)目時(shí)，必須首先考慮利用私人和社會(huì)資本的可能性，并將學(xué)校、醫(yī)院、城市交通、垃圾處理、政府信息系統(tǒng)、司法和監(jiān)獄等陸續(xù)納入PFI范圍。

英國(guó)在推進(jìn)PFI過(guò)程中暴露出一些局限性，如私人部門(mén)過(guò)度融資、忽視社會(huì)成本、監(jiān)督不足等。以英國(guó)倫敦地鐵為例，其引入私人部門(mén)的做法以失敗告終，重要原因之一是缺乏良好的外部監(jiān)督機(jī)制。英國(guó)交通部為項(xiàng)目聯(lián)合體的外部債務(wù)融資提供擔(dān)保，但缺乏風(fēng)險(xiǎn)管控的必要手段，僅依賴(lài)于倫敦交通局和倫敦地鐵公司的間接監(jiān)控，而倫敦交通局和倫敦地鐵公司同樣沒(méi)有全面掌握項(xiàng)目成本和運(yùn)營(yíng)的相關(guān)數(shù)據(jù)和信息，這導(dǎo)致英國(guó)交通部的外部監(jiān)管很難落實(shí)到位。針對(duì)PFI存在的局限性，從2013年開(kāi)始，英國(guó)政府推出第二代私人融資計(jì)劃（PF2），主張政府以少量參股方式主動(dòng)參與PPP 項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理，并要求將項(xiàng)目的融資限額從之前的90%降到80%，以抑制私人部門(mén)的過(guò)度投機(jī)行為。

三、日本：公團(tuán)在日本城市建設(shè)中發(fā)揮了巨大作用

二戰(zhàn)后的日本重建時(shí)期，日本的特殊法人在國(guó)家基本建設(shè)、政策性金融，以及其他眾多的公益性事業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮了重大的作用。日本特殊法人是根據(jù)特別的法律設(shè)立的法人，政府依法賦予其某項(xiàng)公共事務(wù)，在運(yùn)營(yíng)方面根據(jù)企業(yè)式方式進(jìn)行管理和運(yùn)作。公團(tuán)是日本特殊法人的主要形態(tài)之一，與我國(guó)業(yè)務(wù)范圍主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的地方融資平臺(tái)公司較為類(lèi)似。

從某種意義看，日本公團(tuán)是特定歷史背景下的產(chǎn)物。在戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和高速增長(zhǎng)時(shí)期，日本民營(yíng)企業(yè)還不夠壯大，僅依靠它們的力量還不能修建高速公路、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施。根據(jù)這一情況，日本政府制定了特別法律，并在這些特別法律的基礎(chǔ)上設(shè)立了專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)大型基本建設(shè)的公團(tuán)，政府對(duì)它們給予扶持和資助。這些公團(tuán)主要分布于石油開(kāi)發(fā)、道路建設(shè)、機(jī)場(chǎng)建設(shè)、住宅市政等領(lǐng)域。在公團(tuán)成立后的數(shù)十年來(lái)，它們很好地履行了歷史使命。以道路公團(tuán)為例，其職責(zé)主要有三方面：第一，具體負(fù)責(zé)高速公路的建設(shè)。主要包括施工計(jì)劃的制定、組織工程發(fā)包、組建審標(biāo)委員會(huì)、施工合同的簽訂與變更、施工監(jiān)理、工程費(fèi)的支付等相關(guān)事宜;第二，負(fù)責(zé)通車(chē)交付使用公路的常規(guī)維修、改造，以及災(zāi)害后的道路修復(fù)工作;第三，承擔(dān)與高速公路相關(guān)的輔助設(shè)施的建設(shè)與管理，具體包括長(zhǎng)途汽車(chē)站、收費(fèi)停車(chē)場(chǎng)、高速公路服務(wù)區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施等。

自成立以來(lái)，日本公團(tuán)為戰(zhàn)后日本基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和完善做出了重大貢獻(xiàn)。伴隨著公團(tuán)歷史使命的基本完成，公團(tuán)運(yùn)作中長(zhǎng)期隱藏的問(wèn)題和弊端開(kāi)始浮現(xiàn)出來(lái)，日本社會(huì)各界要求包括公團(tuán)在內(nèi)的特殊法人進(jìn)行改革的呼聲日漸高漲。2001年12月，日本政府公布《特殊法人等整理合理化計(jì)劃》，開(kāi)始采用撤銷(xiāo)、整合、民營(yíng)化、轉(zhuǎn)為獨(dú)立行政法人等方式對(duì)特殊法人實(shí)施改革。

此外，為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)低迷、財(cái)政狀況惡化、人口減少、老齡化現(xiàn)象加劇、公共設(shè)施老化、設(shè)施更新費(fèi)用增加等問(wèn)題，日本借鑒英國(guó)PFI理念，在國(guó)內(nèi)推行PPP模式，通過(guò)引入社會(huì)資本緩解其財(cái)政壓力，力圖改變依賴(lài)一般財(cái)源及公債的體制。根據(jù)日本PFI Promotion Office的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2016年3月，日本已落地PFI項(xiàng)目527個(gè)，其中教育與文化項(xiàng)目的數(shù)量最多，共計(jì)182個(gè)，占當(dāng)年P(guān)FI項(xiàng)目總存量的34.5%，是日本推行PFI的重點(diǎn)領(lǐng)域;其次是健康與環(huán)境（醫(yī)療設(shè)施、廢棄物處理設(shè)施、殯葬設(shè)施等），占16.9%。這反映出日本發(fā)展PFI的現(xiàn)實(shí)背景，即經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平較高，投資需求減弱，而對(duì)教育設(shè)施、養(yǎng)老設(shè)施等需求不斷增長(zhǎng)。

四、新加坡：以國(guó)家儲(chǔ)備金制度為基礎(chǔ)的政府統(tǒng)籌支持模式

考慮到國(guó)土面積狹小、人口密度高、土地資源稀缺、人口老齡化等基本國(guó)情，新加坡政府一貫奉行不依賴(lài)外債、鼓勵(lì)國(guó)民自力更生、增加國(guó)家儲(chǔ)備的方針。歷經(jīng)幾十年，新加坡政府已經(jīng)積累了大量的國(guó)家儲(chǔ)備金，成為重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展的重要資金來(lái)源。新加坡國(guó)家儲(chǔ)備金來(lái)源主要包括：公積金，新加坡于1955年通過(guò)法律設(shè)立了強(qiáng)制公積金制度，公積金會(huì)員除經(jīng)批準(zhǔn)動(dòng)用部分公積金購(gòu)買(mǎi)住房、支付子女教育費(fèi)用等用途外，其余公積金掌握在政府手中;財(cái)政盈余。新加坡政府推行盈余財(cái)政，政府每年節(jié)約的財(cái)政預(yù)算資金按規(guī)定要轉(zhuǎn)入國(guó)家儲(chǔ)備金;土地出讓收入，新加坡土地管理局代表國(guó)家管理全部國(guó)土資源，重點(diǎn)對(duì)占國(guó)土面積85%以上的國(guó)有土地進(jìn)行分類(lèi)管理，實(shí)行土地的“二次出讓”模式?！耙淮纬鲎尅笔侵竿恋毓芾砭指鶕?jù)土地利用規(guī)劃確定的不同用途土地，以象征性?xún)r(jià)格出讓給不同法定機(jī)構(gòu)獲得土地使用權(quán)的法定機(jī)構(gòu)，代表政府向企業(yè)、社團(tuán)和私人出讓土地，出讓方式包括出售（10年以上）和租賃（10年以?xún)?nèi)）。土地出讓金不能被政府部門(mén)和法定機(jī)構(gòu)直接支配使用，必須轉(zhuǎn)入國(guó)家儲(chǔ)備金。

國(guó)家儲(chǔ)備金主要由新加坡金融管理局、新加坡政府投資公司及淡馬錫控股三家機(jī)構(gòu)管理，新加坡財(cái)政部每年可從三家公司的長(zhǎng)期凈投資回報(bào)中，按一定比例（可高達(dá)50%）提取收入，用于補(bǔ)充當(dāng)年財(cái)政開(kāi)支。根據(jù)2018年政府財(cái)政收支平衡數(shù)據(jù)，政府的國(guó)家儲(chǔ)備凈投資回報(bào)貢獻(xiàn)達(dá)到158億5千萬(wàn)新元，是政府收入的最大來(lái)源。新加坡政府集中的大量國(guó)家儲(chǔ)備金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、住宅（組屋）建設(shè)、海外投資等方面。

除建立國(guó)家儲(chǔ)備金制度外，新加坡還注重引入私人資本參與城市建設(shè)，力求形成政府與市場(chǎng)的長(zhǎng)期合作關(guān)系。例如，環(huán)境部將垃圾收集服務(wù)進(jìn)行了私有化，各個(gè)區(qū)域的垃圾收集權(quán)面向有資格的私營(yíng)垃圾收集公司公開(kāi)招標(biāo)。2004年，新加坡財(cái)政部正式將PPP模式作為最佳采購(gòu)框架下的專(zhuān)門(mén)采購(gòu)方式，先后實(shí)施了新加坡體育城、工藝體育西區(qū)學(xué)院、貿(mào)易交換網(wǎng)和下一代國(guó)家寬帶網(wǎng)絡(luò)等多個(gè)PPP項(xiàng)目。

五、城市建設(shè)投融資國(guó)際實(shí)踐對(duì)我國(guó)的啟示

美國(guó)、英國(guó)、日本、新加坡等國(guó)家在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中開(kāi)展城市建設(shè)融資的做法和經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、健全城市建設(shè)投融資機(jī)制提供了有益啟示。

（一）構(gòu)建城市建設(shè)投融資機(jī)制應(yīng)立足國(guó)情

通過(guò)國(guó)際比較可以看出，由于政治經(jīng)濟(jì)體制、法律制度、金融體系等國(guó)情不同，全球范圍內(nèi)城市建設(shè)融資沒(méi)有統(tǒng)一、普適性模式。比如，美國(guó)基于發(fā)達(dá)的債券市場(chǎng)，通過(guò)發(fā)行市政債券融資成為城市建設(shè)主流融資模式，而在歐洲國(guó)家，市政債券發(fā)行量較小。日本除了一定規(guī)模的債券融資量外，銀行信貸在城市建設(shè)融資中發(fā)揮著重要作用。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城市建設(shè)投融資機(jī)制也會(huì)隨之動(dòng)態(tài)變化。這從日本、新加坡等國(guó)家城市建設(shè)投融資模式的變遷可以看出。進(jìn)入2000年，日本城鎮(zhèn)化率約80%左右，大規(guī)模開(kāi)展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的階段接近尾聲，在此背景下日本對(duì)存續(xù)幾十年的特殊法人制度進(jìn)行改革，積極引入私人資本參與城市建設(shè)。2000年以來(lái)，新加坡城市建設(shè)領(lǐng)域私營(yíng)企業(yè)參與度明顯提升。上述實(shí)踐給我們的重要啟示是，不宜簡(jiǎn)單效仿和照搬單個(gè)國(guó)家的做法，而應(yīng)根據(jù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、體制機(jī)制改革進(jìn)展等具體情況，廣泛借鑒各國(guó)有益經(jīng)驗(yàn)和做法，構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的城市建設(shè)投融資機(jī)制。

（二）設(shè)立政府特設(shè)機(jī)構(gòu)是各國(guó)較為普遍的做法

城市建設(shè)領(lǐng)域普遍存在一定程度的市場(chǎng)失靈，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈或由政府直接投資建設(shè)，或由特設(shè)機(jī)構(gòu)代替政府履行相關(guān)職能?？v觀世界各國(guó)，盡管從形式和名稱(chēng)上看，沒(méi)有政府融資平臺(tái)，但很多國(guó)家特設(shè)的政府機(jī)構(gòu)（包括一些公營(yíng)企業(yè)）實(shí)際上承擔(dān)了政府融資平臺(tái)的職能，與我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的作用類(lèi)似。由中央或地方政府成立特殊目的機(jī)構(gòu)代替政府行使城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公共工程投資建設(shè)的職能，是一種比較普遍的做法，如美國(guó)田納西河流域管理局、日本公團(tuán)等。這些特設(shè)機(jī)構(gòu)的共同特點(diǎn)是，代表政府投資建設(shè)公共工程，雖有經(jīng)營(yíng)性收入但并非以盈利為主要目的。與由政府直接投資建設(shè)公共工程相比，特設(shè)機(jī)構(gòu)搭建了政府與金融市場(chǎng)之間的橋梁，較好地解決了非經(jīng)營(yíng)性公共工程的市場(chǎng)化運(yùn)作問(wèn)題。從各國(guó)特設(shè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作機(jī)制看，特設(shè)機(jī)構(gòu)雖由政府設(shè)立，但仍保持獨(dú)立的法人實(shí)體，與政府之間的責(zé)權(quán)利也比較明確。

（三）通過(guò)多種方式吸引私人資本參與城市建設(shè)

美國(guó)TIF模式、英國(guó)PFI模式、日本公團(tuán)私有化改革、新加坡PPP模式等城市建設(shè)投融資模式的主要政策考慮是撬動(dòng)私人資本參與城市建設(shè)。國(guó)外成功實(shí)踐給我國(guó)的重要啟示是，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，單靠政府力量不足以有效應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的挑戰(zhàn)、確保城市可持續(xù)發(fā)展，需要政府部門(mén)和私人部門(mén)通力合作，促使更多私人資本參與城市建設(shè)，充分發(fā)揮私人資本的經(jīng)驗(yàn)、效率和創(chuàng)新能力。

（四）建立完備的法律和市場(chǎng)約束機(jī)制

各國(guó)普遍針對(duì)城市建設(shè)主流融資模式制定了相對(duì)完備的法律法規(guī)制度。美國(guó)在聯(lián)邦證券法律框架下成立市政債券規(guī)則制定委員會(huì)（MSRB），履行市政債投資者保護(hù)職能以及負(fù)責(zé)為經(jīng)紀(jì)商、市政債財(cái)務(wù)顧問(wèn)等金融中介建立行為準(zhǔn)則。在聯(lián)邦層面，聯(lián)邦證券法律有反欺詐條款和信息披露要求，確保市政債的風(fēng)險(xiǎn)和特征完整、公平地向投資者披露。為避免對(duì)民營(yíng)資本造成擠出，破壞市場(chǎng)機(jī)制，日本對(duì)公團(tuán)等特殊法人特別立法。對(duì)特殊法人的管理應(yīng)當(dāng)有法可依。此外，各國(guó)普遍注重利用公開(kāi)市場(chǎng)投資者“以腳投票”的市場(chǎng)壓力強(qiáng)化對(duì)地方政府的債務(wù)約束。以美國(guó)為例，盡管州政府和其他類(lèi)型地方政府可以自主在資本市場(chǎng)上發(fā)債融資，但這并不意味著對(duì)發(fā)行主體沒(méi)有嚴(yán)格的檢查和約束，市場(chǎng)會(huì)借助財(cái)政紀(jì)律、投資者保護(hù)和信息披露規(guī)則，對(duì)市政債券發(fā)行主體進(jìn)行獎(jiǎng)懲。

（吳有紅，國(guó)家發(fā)展改革委投資所。馬莉，中國(guó)城市建設(shè)研究院有限公司）