歐盟統(tǒng)一電力市場建設之鑒：促進省際間市場融合

郭琎

我國清潔能源資源豐富，但發(fā)電用電逆向分布，清潔能源消納具有大范圍資源優(yōu)化配置的必要和潛力。2015年“新電改”以來，我國在逐步放開發(fā)用電計劃、擴大中長期交易規(guī)模、推進現(xiàn)貨交易試點、促進清潔能源消納等關鍵問題上取得了重大進展和突破?，F(xiàn)階段，我國電力市場建設仍處于以省級電力市場為主體的發(fā)展時期。歐盟致力于推進統(tǒng)一電力市場建設，逐步建成了以日前、日內(nèi)市場耦合為主要特征的統(tǒng)一電力市場。其經(jīng)驗對我國以省級電力市場為起點，建設適應國情的統(tǒng)一開放、競爭有序的電力市場體系，在更大市場范圍內(nèi)促進電力資源優(yōu)化配置和清潔能源消納具有一定借鑒意義。

一、歐盟電力市場一體化歷程

20世紀80年代以來，歐盟開始推進電力（和天然氣）市場一體化改革，已逐步建成了以日前和日內(nèi)市場耦合為主要特征的統(tǒng)一電力市場，覆蓋23個國家，大范圍促進了電力資源優(yōu)化配置。

（一）市場初始設計階段：1991—2003年

1991年，歐盟委員會發(fā)布關于統(tǒng)一電力市場一般規(guī)則的指令，旨在保障資本的自由流動，確保在歐盟內(nèi)部可以自由組建公司、建設和運營電站以及商品自由流通。1993年，歐盟提出建立統(tǒng)一電力市場的改革目標。1996年，歐盟發(fā)布了第一個關于放寬電力市場的指令（Directive 96/92/EC），要求垂直一體化電力公司的發(fā)、輸、配、售業(yè)務必須實行財務和管理的分離。歐盟各成員國的電力市場化改革以此為起點，并在歐盟統(tǒng)一的改革框架下全面展開。在這一時期，歐盟電力市場為高度混雜多樣的系統(tǒng)，電力市場開放和自由化僅涉及大工業(yè)用戶。

（二）市場建設加快階段：2003—2009年

2003年，歐盟“第二能源法案”進入實施階段，進一步促進統(tǒng)一電力（和天然氣）市場建設，要求歐盟相關立法在2004年7月之前轉(zhuǎn)化為各國法律。同年，歐盟發(fā)布第二個指令（Directive 03/54/EC），旨在進一步開放電力市場，提高電力供應效率和服務質(zhì)量。指令要求：所有電力用戶都擁有售電商的自由選擇權;垂直一體化電力公司須將其輸電、配電業(yè)務實行法律分離，并落實第三方公平準入;輸配電價由政府或監(jiān)管機構確定?！犊缇畴娏灰妆O(jiān)管條件》闡述了跨境電力市場設計的一般性規(guī)則。2006年，歐洲電力和天然氣監(jiān)管機構（ERGEG）頒布了建設區(qū)域性電力市場的設想，通過形成7個區(qū)域性電力市場作為向歐盟統(tǒng)一電力市場的過渡。在這一時期，歐盟實現(xiàn)了激勵監(jiān)管與市場化改革的一致性。區(qū)域電力市場建設卓有成效，其中以北歐市場最為先進。除各國建設的單一電力交易中心外，聯(lián)合電力市場的交易中心開始出現(xiàn)。

（三）市場跨境耦合階段：2009年至今

2009年，歐盟頒布“第三能源法案”，其中關于電力市場化改革的第三個指令（Directive 2009/72/EC）提出四項內(nèi)容：進一步加強對電網(wǎng)運營的監(jiān)管，確保電網(wǎng)業(yè)務與競爭性發(fā)電、售電業(yè)務獨立;增強售電市場透明度，保障消費者權益;增強市場監(jiān)管力量，加強國家能源監(jiān)管機構建設;促進各成員國之間的合作，成立歐洲能源監(jiān)管合作委員會（ACER）和歐洲輸電運營商聯(lián)盟（ENTSO-E）。2011年，歐盟提出在2014年之前建成內(nèi)部統(tǒng)一能源市場的目標，要求各成員國加快天然氣管道、輸電網(wǎng)絡等基礎設施的互聯(lián)，保證2015年前在歐盟范圍內(nèi)實現(xiàn)能源的自由輸送和供應，并為推進能源市場立法、統(tǒng)一運行規(guī)則和技術標準等各項工作列出計劃時間表。

為進一步加強歐盟成員國之間的政策協(xié)調(diào)及保障能源安全，2015年，歐盟委員會宣布成立歐洲能源聯(lián)盟，并通過了能源聯(lián)盟戰(zhàn)略框架，加快建立完全一體化、具有競爭力的能源市場，并提出到2020年所有成員國跨國輸電能力至少占本國發(fā)電容量的10%，2030年達到15%的目標。為更好地促進歐洲能源清潔轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)碳減排目標，2016年，歐盟委員會發(fā)布促進歐洲能源清潔發(fā)展的一攬子措施，提出了新的電力市場規(guī)則設計建議，以推動可再生能源消納。

二、歐盟統(tǒng)一電力市場建設經(jīng)驗

歐盟統(tǒng)一電力市場的建設經(jīng)歷了從國家電力市場到區(qū)域電力市場，再到統(tǒng)一電力市場耦合的三個發(fā)展階段，在努力促進國家之間的電力市場融合和開展區(qū)域監(jiān)管合作方面積累了大量經(jīng)驗。

（一）電力市場從國家到統(tǒng)一耦合

歐盟統(tǒng)一電力市場的演化經(jīng)歷了從國家電力市場到區(qū)域電力市場，再到統(tǒng)一電力市場耦合的三個發(fā)展階段。1991—2003年，挪威、瑞典、芬蘭、丹麥4個國家的電力市場耦合成為北歐市場，英國、德國、荷蘭和意大利的國家電力市場相繼成立。

除北歐市場，2003年起，已有電網(wǎng)互聯(lián)的若干國家開始市場耦合，逐步形成幾個較大的區(qū)域市場。2006年，比利時Belpex、法國EPEX和荷蘭APX-Endex三方聯(lián)合市場建立。2007年，伊比利亞電力市場（MIBEL）與西班牙、葡萄牙國家電力市場進行整合。2008年，法國與德國合資成立了歐洲電力現(xiàn)貨交易所，運營法國、德國、奧地利和瑞士等8個國家的電力現(xiàn)貨市場。

2009年起，幾個區(qū)域市場之間通過各種項目協(xié)議，形成更大范圍的耦合。2009年，6家電力交易所（APX-ENDEX，Belpex，EPEX Spot， GME， Nord Pool Spot和OMEL）簽署了聯(lián)合出清合作協(xié)議，捷克電力市場運營商OTE于2013年加入其中。2010年開始，中西歐市場與荷蘭、比利時、法國和德國，與北歐—波羅的海區(qū)域電力市場均實現(xiàn)耦合。2014年，中西歐、北歐和英國的電力市場實現(xiàn)日前市場耦合，形成西北歐區(qū)域市場;2015年，西北歐區(qū)域市場整合意大利、法國、奧地利和斯洛文尼亞國家電力市場，形成多區(qū)域市場耦合。2018年，西北歐市場和伊比利亞電力市場實現(xiàn)日內(nèi)耦合，共享日內(nèi)訂單。

在電力市場的耦合機制上，日前市場耦合由歐洲電力交易所、北歐電力交易所等電力交易機構輪值進行出清，每兩周輪換一次;主要電力交易所的日內(nèi)市場均采用撮合交易模式。由于輔助服務和實時平衡市場與各國電力系統(tǒng)運行方式緊密結(jié)合，均由各國輸電系統(tǒng)運營商自行組織。

（二）努力促進各國電力市場之間的融合

在網(wǎng)絡互聯(lián)互通上，建立泛歐跨國能源傳輸系統(tǒng)。2010年，歐洲北海沿岸9國宣布耗資300億歐元建設連接北海清潔能源項目的“超級電網(wǎng)”。2011年，歐盟宣布將投資91億歐元改善跨歐洲的能源基礎設施建設，并提出12條戰(zhàn)略性能源傳輸走廊。2012年，ENTSO-E發(fā)布《歐洲電網(wǎng)十年規(guī)劃》指出，未來10年，為滿足大規(guī)模波動性可再生能源并網(wǎng)的需要，現(xiàn)有輸電網(wǎng)絡輸送能力必須提高1/3以上;為解決輸電瓶頸，需要投資千億歐元新建或改造5萬余公里超高壓輸電線路。

在電力市場機制設計上，認可各國多樣化的電力市場模式和電網(wǎng)管理模式，形成廣泛認同、具有包容性的電力市場設計和組織原則。歐盟提出了統(tǒng)一電力市場目標模式，制定了歐洲能源工作計劃和發(fā)展路線圖，并建立基于潮流的容量分配和阻塞管理方法。ACER制定電力市場設計的框架導則，包括電網(wǎng)的安全可靠性、連接、入網(wǎng)、數(shù)據(jù)交換、事故支援、事故處理、容量分配和阻塞管理、交易規(guī)則、信息公開規(guī)定、平衡市場原則、輸電價格以及與電網(wǎng)相關的能效等一系列內(nèi)容。ENTSO-E據(jù)此制定通用的電網(wǎng)規(guī)則。電力市場設計和組織原則在各國均一致，各國電力用戶享有充分自由的購電權，可自主選擇在大范圍的區(qū)域市場中開展交易。

（三）開展區(qū)域監(jiān)管合作、協(xié)調(diào)和交流

歐盟督促各國建立國家能源監(jiān)管機構，并對其職能做出規(guī)定，從而促進各國之間的監(jiān)管合作、協(xié)調(diào)和交流。歐洲各國之間電力系統(tǒng)交互，聯(lián)系緊密，歐盟能源監(jiān)管委員會（CEER）于2000年成立，歐盟各國能源監(jiān)管部門為其會員;關于電力市場化改革的第三個指令（Directive 2009/72/EC）提出“建立各國監(jiān)管機構合作機制，設立能源監(jiān)管合作機構”，歐洲能源監(jiān)管合作委員會（ACER）應運而生，CEER的作用也更加凸顯。二者的基本目標是在歐盟內(nèi)部形成一體化、競爭有效和可持續(xù)發(fā)展的電力（和天然氣）市場。CEER和ACER作為跨國的能源監(jiān)管合作機構，是歐洲國家能源監(jiān)管機構和歐盟委員會高層之間協(xié)調(diào)和交流平臺。

三、歐盟經(jīng)驗對促進我國電力市場省際間融合的啟示

2015年“新電改”以來，各省分別建立省內(nèi)中長期和現(xiàn)貨電力交易市場，以省為邊界的電力市場建設背后的風險日益凸顯：省際市場壁壘降低了電力資源在省際間的配置效率，不利于清潔電力資源消納;以省為邊界的電力市場范圍有限，發(fā)電側(cè)市場勢力凸顯;省級電力市場為地方行政干預留出空間，市場機制正常運轉(zhuǎn)受阻。更大范圍的區(qū)域電力市場在供電安全、節(jié)能減排和市場效率等方面更具優(yōu)勢。一是通過大范圍的電力資源優(yōu)化配置，增強電力供應可靠性;二是通過市場競爭激勵企業(yè)降本增效，擴大市場范圍，促進清潔電力資源消納;三是通過市場擴容稀釋企業(yè)市場勢力，強化市場競爭。結(jié)合歐盟統(tǒng)一電力市場建設的經(jīng)驗，為促進我國電力市場省間融合，在更大范圍內(nèi)優(yōu)化電力資源配置，提出以下三項建議。

（一）更好發(fā)揮市場配置資源的決定性作用

建立健全市場機制，營造公平競爭的有序局面，將決定電力投資、價格形成、電量交易的“權力”交給市場。以往跨省電力交易需要兩省政府部門協(xié)商確定交易價格，協(xié)調(diào)難度大、時間長，價格也存在爭議。建議盡快出臺跨省跨區(qū)交易規(guī)則的統(tǒng)一規(guī)范，使得電力供需雙方能根據(jù)市場化交易結(jié)果自由協(xié)商電量和價格。

要求送、受端省份必須簽訂具有法律意義的電力交易長期協(xié)議，既統(tǒng)籌兼顧國家計劃、省間政府協(xié)商對省際電力交易的基礎性指導，又體現(xiàn)送、受端省份的電力供需形勢和市場運行規(guī)律。

做好包括補貼、供電保障等在內(nèi)的可再生能源電力參與市場化交易的配套政策安排，因地制宜鼓勵和引導水電、風電、光伏等可再生能源主動參與跨省跨區(qū)電力市場交易，通過市場機制形成可再生能源電力價格和交易電量，促進可再生能源電力消納。

（二）逐步探索和建立區(qū)域電力市場

不同區(qū)域按照自身特點，探索差異化的區(qū)域交易市場。考慮到我國資源稟賦特征及區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展不平衡的特征，建立相應的區(qū)域電力市場是形成全國市場的必經(jīng)階段。我國電網(wǎng)已經(jīng)形成了華北、東北、華中、華東、西北、南方六個大型區(qū)域交流同步電網(wǎng)，區(qū)域電力市場不僅要考慮到省與省之間的網(wǎng)架結(jié)構，還要考慮各省之間資源稟賦差異、節(jié)能減排壓力、經(jīng)濟發(fā)展水平的關系，發(fā)揮資源統(tǒng)籌優(yōu)化的優(yōu)勢。

國家結(jié)合具體情況，指導區(qū)域電力市場體系設計。區(qū)域電力市場的組織建設，超越了地方政府的權限。電力可靠性標準、市場融合、區(qū)域監(jiān)管、外來電消納等相關規(guī)則應由中央層面來協(xié)調(diào)制定。建議提供穩(wěn)定的、透明的區(qū)域市場建設框架，對不同層級的電力市場——省級電力市場和區(qū)域電力市場，明確市場業(yè)務范疇和市場間的相互關系。提供標準化的市場設計清單，規(guī)范交易規(guī)則，統(tǒng)一交易平臺。此外，還應建立輔助服務市場來解決現(xiàn)有電力交易中的外來電、本省電之間因普遍服務、輔助服務而引發(fā)的公平問題。在各類市場間求同存異，促進資源互補、目標一致的市場融合，為形成全國統(tǒng)一市場做好準備。

（三）強化區(qū)域電力市場監(jiān)管

建立跨區(qū)監(jiān)督機構和獨立監(jiān)管部門。區(qū)域電力市場的監(jiān)管，超越了地方政府的權限。區(qū)域監(jiān)督機構可整合進國家行政管理機構，行使監(jiān)督、協(xié)調(diào)和質(zhì)詢監(jiān)管部門，提出監(jiān)管建議，推進改革，完善監(jiān)管的職能。需設立專門的區(qū)域電力市場監(jiān)管部門，具備數(shù)量充足、專業(yè)構成合理、經(jīng)驗豐富的人才隊伍，穩(wěn)定、充足、獨立的收入來源，以及在需要時聘請第三方顧問的能力。

加強對市場主體交易行為的監(jiān)管，保障市場公平競爭。完善區(qū)域電力市場監(jiān)管辦法，明確和細化壟斷協(xié)議、不正當競爭行為和“可能大量減少競爭”兼并重組的類型、判斷依據(jù)、識別標準、危害認定和執(zhí)法程序、懲處措施、減免梯度等?？茖W識別和認定市場主體的不正當交易行為，創(chuàng)新運用數(shù)字技術監(jiān)測、歸整和分析市場運行數(shù)據(jù)，及時發(fā)現(xiàn)市場異常情況;運用專業(yè)化知識和手段，審慎識別和準確認定不正當交易行為。特別是，對發(fā)用電集團企業(yè)、送受端省份內(nèi)部可能達成的、以減少競爭為目的的交易協(xié)議、利益方聯(lián)盟、聯(lián)合抵制交易行為、限制交易分割市場的行為保持警惕;對濫用市場勢力、異常報價、關聯(lián)方串謀等不正當競爭行為進行防范;對跨省跨區(qū)的企業(yè)兼并重組進行嚴格審查。除一案一審外，定期開展市場交易行為監(jiān)督監(jiān)管報告。

在確保有效實施電力市場監(jiān)管和合法合理臨時干預的基礎上，糾正地方政府對本地企業(yè)的不當補貼或利用行政權力限制、排除市場競爭的行為。如，地方政府不得以指定或制定市場交易價格、降價目標等方式干預市場交易，減少人為設定不合理交易供需比、設立特定行業(yè)專場交易的行為，不應通過補貼降低本地企業(yè)的市場報價水平。糾正地方政府人為設置電力市場省際壁壘的傾向性行為。如，取消禁止企業(yè)從外省購電，僅允許省內(nèi)企業(yè)參與交易的規(guī)定;禁止地方政府通過設置外購電量上限或電價下限來對跨省交易進行限制。

（作者單位：國家發(fā)展改革委價格所）