中國出口信用保險(xiǎn)面臨的WTO補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn)及防范

黨雪　羅穎

摘 要：在逆全球化浪潮中，中國出口信用保險(xiǎn)頻繁受到以《SCM協(xié)定》和《中國入世議定書》為主的WTO規(guī)則約束。同時(shí)囿于中國出口信用保險(xiǎn)公司存在的經(jīng)營策略及WTO規(guī)則本身存在的問題，中國出口信用保險(xiǎn)極易引發(fā)禁止性補(bǔ)貼、可訴補(bǔ)貼以及反補(bǔ)貼調(diào)查等WTO補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn)。鑒于此，通過剖析WTO規(guī)制體系中相關(guān)規(guī)則，提出在防范各類補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，要根據(jù)其背后引發(fā)原因，從政府和中信保企業(yè)兩個(gè)層面進(jìn)行應(yīng)對。

關(guān)鍵詞：出口信用保險(xiǎn);WTO規(guī)則;補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn);《SCM協(xié)定》

作為支持對外經(jīng)貿(mào)合作的重要制度，出口信用保險(xiǎn)制度一般由政府或有政府背景的機(jī)構(gòu)執(zhí)行。中國出口信用保險(xiǎn)公司（簡稱“中信?！保┦钱?dāng)前中國唯一經(jīng)辦政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，扮演著為企業(yè)海外投資、貨物出口、項(xiàng)目承包等方面提供保險(xiǎn)保障的重要角色。進(jìn)入2018年以后，逆全球化趨勢逐漸顯著。經(jīng)濟(jì)層面上，一些區(qū)域性貿(mào)易規(guī)則逐漸出現(xiàn)，不斷分割WTO所倡導(dǎo)的多邊貿(mào)易體系。以美國為代表的一些國家高舉貿(mào)易保護(hù)主義“大棒”，通過加增關(guān)稅、反補(bǔ)貼調(diào)查等方式不斷提升進(jìn)駐門檻。政治層面上，部分國家民粹主義復(fù)興，主張“本國人買本國貨” “拿回工作”等本土保護(hù)主義。這種形勢下，中國企業(yè)出口信用保險(xiǎn)需求激增。據(jù)中信保官網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，2020年1-6月，中信保服務(wù)海外企業(yè)數(shù)量達(dá)12.6多萬家，同比增加21.1%;承保金額為3246.1億美元，同比上漲5.9%。然而，美國、歐盟等國家或地區(qū)出于各種目的，紛紛指責(zé)中國中信保對企業(yè)的補(bǔ)貼違反了WTO相關(guān)規(guī)定，并據(jù)此提高關(guān)稅或采取貿(mào)易制裁手段。在此背景下，中國外貿(mào)企業(yè)及中信保面臨著較大的生存困境。

一、WTO體系中涉及中國出口信用保險(xiǎn)的規(guī)則及分析

（一）涉及條款規(guī)則

如表1所示，WTO規(guī)制體系中，同中國出口信用保險(xiǎn)相關(guān)的規(guī)則主要有《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》項(xiàng)下的《SCM協(xié)定》以及《中國入世議定書》（以下簡稱議定書）。前者屬于WTO下的一般規(guī)制，明確規(guī)定了WTO補(bǔ)貼構(gòu)成要件。若中信保提供的服務(wù)滿足這些要件，并符合一些指定專項(xiàng)性條件，則會被判定為禁止性補(bǔ)貼或者可追溯補(bǔ)貼范疇，進(jìn)而觸發(fā)《SCM協(xié)定》的其他義務(wù)。后者則是針對中國所制定的特殊規(guī)制，即中國需要承擔(dān)的超WTO義務(wù)。

（二）主要補(bǔ)貼規(guī)則分析

1.禁止性補(bǔ)貼規(guī)則。按照《SCM協(xié)定》，如果某項(xiàng)政府措施同時(shí)符合第1.1條、第1.2條及第3.1條規(guī)則內(nèi)容，且不是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，則屬于禁止性補(bǔ)貼。具體包括以出口實(shí)績?yōu)闂l件，刺激對外的出口補(bǔ)貼，以及加快進(jìn)口國產(chǎn)化，限制進(jìn)口發(fā)展境內(nèi)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)口替代補(bǔ)貼。中國出口信用保險(xiǎn)的主要目的是促進(jìn)出口加強(qiáng)外貿(mào)業(yè)務(wù)，本身就極易被認(rèn)定屬于出口補(bǔ)貼范疇，進(jìn)而構(gòu)成禁止性補(bǔ)貼。另外，《SCM協(xié)定》附件一還明確列出了十一項(xiàng)滿足出口補(bǔ)貼的政府措施。如果中國出口信用保險(xiǎn)業(yè)務(wù)與附件一項(xiàng)下的補(bǔ)貼行為匹配，則無須重復(fù)證明構(gòu)成出口補(bǔ)貼。

2.補(bǔ)貼專向性規(guī)則。從《SCM協(xié)定》第1.2條規(guī)則內(nèi)容來看，若補(bǔ)貼措施具有專向性，則執(zhí)行禁止性補(bǔ)貼規(guī)則，或受可訴補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施相關(guān)規(guī)則約束。另外，《SCM協(xié)定》第2條涉及三項(xiàng)專向性補(bǔ)貼，一是禁止性補(bǔ)貼，指已經(jīng)作出明確規(guī)定的專項(xiàng)性補(bǔ)貼。構(gòu)成禁止性補(bǔ)貼的出口信用保險(xiǎn)直接具備專向性，無須再行證明。二是產(chǎn)業(yè)專向性補(bǔ)貼，指提供給指定產(chǎn)業(yè)中部分企業(yè)的補(bǔ)貼。三是地域?qū)Ｏ蛐匝a(bǔ)貼，指提供給特定區(qū)域內(nèi)某些企業(yè)的補(bǔ)貼。對于中信保而言，其成立目標(biāo)并非商業(yè)盈利，更多是注重配合國家外貿(mào)政策及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，本身就具有明確的政策導(dǎo)向與產(chǎn)業(yè)指向。因此，中信保提供的保險(xiǎn)服務(wù)大概率符合專向性要求。

3.可訴補(bǔ)貼規(guī)則?？稍V補(bǔ)貼可在限定條件內(nèi)實(shí)行，但是當(dāng)危害到其他WTO成員方產(chǎn)業(yè)，且被認(rèn)定為具有專向性時(shí)，可能會收到被影響成員方提出的申訴。如果申訴方能夠證明其WTO規(guī)則下的權(quán)益受到別國補(bǔ)貼影響，則可采取針對性的反補(bǔ)貼措施?？紤]到構(gòu)成要件的證明難度，相較于禁止性補(bǔ)貼規(guī)則，可訴補(bǔ)貼規(guī)則程序?qū)嵤┑臅r(shí)限更長。鑒于中信保提供的保險(xiǎn)服務(wù)大概率構(gòu)成專向性，若在實(shí)際運(yùn)行中再滿足可控訴性，則有關(guān)措施存在極有可能被劃入可訴補(bǔ)貼范疇，進(jìn)而被其他國家采取相應(yīng)針對性措施。

4.特殊規(guī)制。中國參加WTO時(shí)簽訂了《中國入世議定書》，其中規(guī)定的反補(bǔ)貼協(xié)議規(guī)則明確要求中國出口信用保險(xiǎn)承擔(dān)額外的WTO義務(wù)。在《議定書》10.2條中，規(guī)定如果出現(xiàn)“國有企業(yè)是補(bǔ)貼的主要使用者”或“國有企業(yè)接受了不成比例的大量補(bǔ)貼”這兩種情況，可直接認(rèn)定事實(shí)專項(xiàng)性存在;第15（b）條則針對規(guī)定針對中國雙反調(diào)查的價(jià)格可比性方法進(jìn)行了特別規(guī)定。同單一的《SCM協(xié)定》相比，兩項(xiàng)規(guī)定均放寬了適用條件，在一定程度上為其他成員方對中國實(shí)行反補(bǔ)貼調(diào)查提供了便利。

二、中國出口信用保險(xiǎn)面臨的WTO補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn)

（一）中信保經(jīng)營不規(guī)范引發(fā)禁止性補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn)

中國國務(wù)院制定的中信保經(jīng)營策略為“商業(yè)化運(yùn)作，獨(dú)立核算，保本運(yùn)行”。這項(xiàng)策略的制定初衷是為了規(guī)避構(gòu)成《SCM協(xié)定》中的禁止性補(bǔ)貼條件。然而，中信保實(shí)際運(yùn)行操作中，在這一方面的執(zhí)行效果不太理想。中信保使用獨(dú)立非商業(yè)經(jīng)營模式，容易造成價(jià)格壟斷現(xiàn)象，這一點(diǎn)在收益低且周期長的出口信用保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中體現(xiàn)尤為明顯。逆全球化背景下，企業(yè)對中信保的承保需求更加強(qiáng)烈，所需的承保金額也更高。這就使得個(gè)別出口信用保險(xiǎn)的費(fèi)用較多，中信保業(yè)務(wù)覆蓋面隨之縮小，運(yùn)營成本的浮動空間降低，甚至出現(xiàn)虧本經(jīng)營，進(jìn)而落入《SCM協(xié)定》附件一（j）項(xiàng)范疇。另外，資本金來源也會影響中信保經(jīng)營狀況，中信保資金來源主要由國家財(cái)政部門進(jìn)行安排，資本金規(guī)模較小，增補(bǔ)機(jī)制不科學(xué)。在這種情況下，中信保會傾向于做風(fēng)險(xiǎn)小的業(yè)務(wù)。業(yè)務(wù)范圍以及保險(xiǎn)規(guī)模的受限會在一定程度上增加運(yùn)營成本，縮減保費(fèi)收入。一旦中信保在中長期階段出現(xiàn)保費(fèi)收入低于運(yùn)營成本，其提供的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)便會滿足《SCM協(xié)定》附件一（j）項(xiàng)內(nèi)容要求，就會引發(fā)禁止性補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn)。

（二）WTO規(guī)則漏洞引發(fā)可訴補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn)

盡管WTO距離創(chuàng)立至今已經(jīng)有26年的時(shí)間，但由于涉及國家、事項(xiàng)眾多，其規(guī)則制定并不十分完善。部分國家會出于自身利益考慮，抓住WTO規(guī)則漏洞，對中信保提起訴訟。具體表現(xiàn)為成員方會將爭議措施定義為可訴補(bǔ)貼，并據(jù)此發(fā)起惡意反補(bǔ)貼調(diào)查。之所以發(fā)生這一現(xiàn)象，一方面是由于WTO爭端解決時(shí)間較長，爭端的解決要經(jīng)歷磋商、調(diào)解和調(diào)停、成立專家小組、上訴審議、裁決等多個(gè)程序，往往需要?dú)v時(shí)幾年才能徹底敲定。中信保要想獲得授權(quán)并發(fā)起經(jīng)濟(jì)反制，必須同時(shí)滿足對方爭議措施和WTO協(xié)定存在差異且對方拒絕執(zhí)行裁決兩個(gè)條件。另一方面，WTO救濟(jì)不可回溯，即使中信保最終獲勝，也難以獲得有效追溯后的補(bǔ)償。違約國僅需終止不恰當(dāng)行為，就不用擔(dān)負(fù)其他不利后果。在WTO規(guī)則這一漏洞下，中信保很難為本國企業(yè)提供充分救濟(jì)，而對方國卻可在不承擔(dān)任何后果的情況下，“攻擊”中國企業(yè)并從其中獲得大量不合理利益。

（三）額外WTO義務(wù)引發(fā)反補(bǔ)貼調(diào)查風(fēng)險(xiǎn)

按照《議定書》第10.2條款對中國額外WTO義務(wù)的規(guī)定，中信保提供給國有企業(yè)的業(yè)務(wù)很有可能會被直接判定為具有專向性，甚至劃入可訴補(bǔ)貼范疇，遭受反補(bǔ)貼調(diào)查。逆全球化浪潮下，部分國家（如印、美）同中國之間地緣政治矛盾突出，并逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閲H貿(mào)易方面的矛盾。這些國家通過該條款質(zhì)疑中信保業(yè)務(wù)，由此放大WTO補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn)。除此之外，第10.2條款還容易讓政府與國有企業(yè)計(jì)算補(bǔ)貼時(shí)陷入邏輯循環(huán)困境。從補(bǔ)貼主體來看，受益人是由企業(yè)與股東共同組成的團(tuán)體。當(dāng)政府給國有企業(yè)提供補(bǔ)貼時(shí)，受益人由國有企業(yè)與股東身份的政府共同組成?？梢园l(fā)現(xiàn)，政府兼具補(bǔ)貼提供者與補(bǔ)貼受益人雙重身份。這一循環(huán)邏輯使補(bǔ)貼利益數(shù)額難以計(jì)算。事實(shí)上，WTO反補(bǔ)貼規(guī)則對于補(bǔ)貼受益人并不做特別限制，多數(shù)WTO成員方在國有企業(yè)反補(bǔ)貼調(diào)查問題上均規(guī)避了這一規(guī)則。但《議定書》針對中國設(shè)置的額外WTO義務(wù)卻使得中信保及其服務(wù)企業(yè)不得不面對這一問題。

三、防范措施

（一）政府層面

1.出臺出口信用保險(xiǎn)單行法。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的國際慣例，承擔(dān)出口信用保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)不受《保險(xiǎn)法》制約，但是相關(guān)業(yè)務(wù)受國際法約束。因此，國外一般通過單獨(dú)立法使相應(yīng)業(yè)務(wù)獲取法律保護(hù)和規(guī)范。如加拿大通過國家法律固定出口發(fā)展公司經(jīng)營模式，給予市場運(yùn)營和持續(xù)盈利制度保障，輔助公司獲取盈利并擺脫國家補(bǔ)貼，降低構(gòu)成補(bǔ)貼的風(fēng)險(xiǎn)。中國應(yīng)基于《對外貿(mào)易法》第53條出臺出口信用保險(xiǎn)單行法，明確中信保的定位、性質(zhì)、義務(wù)、資本構(gòu)成和外部監(jiān)督等多項(xiàng)內(nèi)容。信用保險(xiǎn)單行法需要規(guī)范出口信用保險(xiǎn)的稅收優(yōu)惠政策，完善對應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)基金的財(cái)政資金補(bǔ)充機(jī)制。這樣一來，即使其他成員方利用WTO規(guī)則漏洞，中國也可通過單行法降低不當(dāng)利益損失，減小惡意破壞出現(xiàn)的概率及效果。

2.完善政府資本金扶持機(jī)制。根據(jù)WTO規(guī)制來看，WTO允許政府給已經(jīng)出現(xiàn)虧損經(jīng)營的出口信用企業(yè)提供補(bǔ)償金，但是要求被扶持企業(yè)可以逐漸實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧。對此，中國政府應(yīng)持續(xù)完善當(dāng)前資本金扶持機(jī)制。一方面，及時(shí)注資出口信用保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金。為規(guī)避中信保因經(jīng)營虧損而構(gòu)成《SCM協(xié)定》附件一（j）項(xiàng)要件，財(cái)務(wù)部門可搭建和健全出口信用保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金配套的補(bǔ)償機(jī)制。這一過程中，需構(gòu)建配套資本金，注入與完善增資擴(kuò)股制度，定期審查風(fēng)險(xiǎn)基金運(yùn)行情況，并輔以及時(shí)補(bǔ)充特殊情況的風(fēng)險(xiǎn)基金機(jī)制。政府應(yīng)按照企業(yè)出口規(guī)模、國家投入預(yù)算等多層次影響因素，全方位審視并最終確定補(bǔ)充金額，在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)注入指定基金，達(dá)到補(bǔ)充中信保資本金的目的。另一方面，出臺對應(yīng)稅收優(yōu)惠。政府應(yīng)有效落實(shí)國際有關(guān)出口信用保險(xiǎn)的稅收優(yōu)惠政策，提高中信保的盈利能力與積累資本能力，幫助中信保逐漸擺脫政府注資的規(guī)制。

3.簽訂自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）。當(dāng)前，WTO自由化談判進(jìn)展緩慢，多哈回合停滯不前，致使中國難以通過申請修改《決議書》規(guī)則消除不公正待遇。盡管暫時(shí)無法從WTO層面修正規(guī)則，但全球范圍內(nèi)的FTA談判進(jìn)展良好。應(yīng)對額外WTO義務(wù)引發(fā)的反補(bǔ)貼調(diào)查風(fēng)險(xiǎn)，中國可通過增加FTA訂立數(shù)量、升級原有FTA談判等方式，降低額外WTO義務(wù)引發(fā)反補(bǔ)貼調(diào)查風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，在最新簽訂的中國-格魯吉亞FTA、中國-韓國FTA協(xié)定中，均做出了針對性的排除規(guī)定。然而，現(xiàn)階段中國尚未提及可能對反補(bǔ)貼調(diào)查造成影響的替代做法，對每個(gè)國家的談判策略也不同，導(dǎo)致不同F(xiàn)TA安排的權(quán)利義務(wù)及規(guī)則內(nèi)容相差較大。對此，中國可以借鑒美國的統(tǒng)一談判規(guī)則范式，針對反補(bǔ)貼調(diào)查設(shè)計(jì)規(guī)則范式的流程和內(nèi)容，以此提高談判效率，降低反補(bǔ)貼調(diào)查風(fēng)險(xiǎn)。

4.積極參與WTO爭端機(jī)制改革。短期來看，中國同美國、日本、韓國以及歐盟等經(jīng)濟(jì)體短期內(nèi)在部分領(lǐng)域上的爭議無可避免。這一點(diǎn)從中國華為5G全球布局遭遇到的重重困境就不難看出。對于難以借助FTA談判路徑規(guī)避補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn)的WTO成員方，中國應(yīng)抓住WTO改革機(jī)會，積極參與新規(guī)則的制定。一方面，探求更加行之有效的WTO爭端解決機(jī)制，以此應(yīng)對歐盟、美國等WTO成員方濫用WTO規(guī)制對華實(shí)施反傾銷的行為。另一方面，針對引發(fā)WTO補(bǔ)貼爭端的兩大根源（時(shí)間長與不可回溯）提出修改建議，以求完善WTO補(bǔ)貼規(guī)則存在的機(jī)制缺陷。

（二）中信保企業(yè)層面

1.優(yōu)化中信保資本金來源，充分整合資源。中信保資本金來源如果直接來自財(cái)政部門撥款，很容易構(gòu)成禁止性補(bǔ)貼。針對于此，中信保對其資本金渠道進(jìn)行優(yōu)化。在短期內(nèi)，中信保可接受中國投資有限公司的注資，緩解財(cái)政注資壓力。從長期來看，中信保可考慮直接歸至中國投資有限公司名下。一方面，中國投資有限公司的資本主要來源于外匯儲備，可以靈活地為中信保補(bǔ)充資本金，避免中信保因開展業(yè)務(wù)陷入資本金緊張的局面。另一方面，中國投資有限公司收購中信保不會影響到其國企身份，有助于中信保運(yùn)行中長期的弱政策保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。一旦收購達(dá)成，中信?？沙浞质褂弥袊顿Y有限公司的研究成果，避免重復(fù)建設(shè)，優(yōu)化中信保業(yè)務(wù)資源配置。

2.堅(jiān)持保本經(jīng)營策略，避免構(gòu)成禁止性補(bǔ)貼。按照《SCM協(xié)定》，如果中信保虧本經(jīng)營，其名下相關(guān)業(yè)務(wù)會直接構(gòu)成禁止性補(bǔ)貼。因此，中信保需堅(jiān)持保本經(jīng)營策略，不斷創(chuàng)新自身經(jīng)營模式。這一方面，可借鑒意大利外貿(mào)保險(xiǎn)服務(wù)公司和加拿大出口發(fā)展公司的分賬經(jīng)營模式。即分設(shè)政策與商業(yè)兩個(gè)賬戶，各賬戶自負(fù)盈虧。這種經(jīng)營方式能夠在不改變國有性質(zhì)的情況下更好地應(yīng)用市場化經(jīng)營手段，其原理是通過商業(yè)性質(zhì)淡化政策性質(zhì)，從而有效規(guī)避《SCM協(xié)定》義務(wù)的目的。另外，中信保還可將開拓商業(yè)業(yè)務(wù)作為切入點(diǎn)，把商業(yè)賬戶盈余用于增補(bǔ)政策賬戶基金，擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍，提高保費(fèi)收入，逐漸扭虧為盈。

3.加強(qiáng)事前調(diào)查，優(yōu)化服務(wù)對象選擇。按照《SCM協(xié)定》附件一（j）項(xiàng)規(guī)定，如果中信保提供的保險(xiǎn)或補(bǔ)貼服務(wù)無法彌補(bǔ)被補(bǔ)貼企業(yè)的長期經(jīng)營虧損，那么將構(gòu)成禁止性補(bǔ)貼。針對于此，中信保企業(yè)可從客戶選擇上入手，不斷優(yōu)化客戶整體水平，降低自身違反WTO規(guī)則的可能性。一方面，在發(fā)放補(bǔ)貼之前做好市場調(diào)查工作，對于存在資不抵債、產(chǎn)能過剩等嚴(yán)重經(jīng)營問題的企業(yè)可酌情不予批準(zhǔn)其保險(xiǎn)申請。在確保風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，采用更加靈活的承保條件限制，避免自身陷入WTO補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn)之中。另一方面，發(fā)揮中信保國別研究和資信評估優(yōu)勢，構(gòu)建多層次風(fēng)險(xiǎn)評估體系。在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)研究被保企業(yè)所在地、所屬行業(yè)、主營業(yè)務(wù)市場，結(jié)合《SCM協(xié)定》具體內(nèi)容與主營業(yè)務(wù)所在國當(dāng)?shù)卣撸荚u是否提供保險(xiǎn)或補(bǔ)貼服務(wù)。

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