我國體育場館管理服務信息化的法治內(nèi)涵研究*

肖徽樣,包桂莉

(廣東工業(yè)大學體育部，廣東 廣州 510006)

我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本要求：與國家現(xiàn)代化總進程相協(xié)調(diào)，與堅持和完善中國特色社會主義制度相匹配，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務治理制度化、規(guī)范化、程序化[1]，是我國制度優(yōu)勢下的政策法規(guī)轉化為治理效能的現(xiàn)代性能力不斷獲取并逐漸強化的過程。信息化以智能化技術設備等為工具載體，改造傳統(tǒng)的社會結構與資源組合，把個人行為、組織決策和社會運行趨于以國家法治為基礎的合理準則與規(guī)范。近年來，迅速發(fā)展的信息化技術對體育領域日益深化，體育公共服務信息化也逐步進入群眾生活，我國體育場館信息化管理服務(以下簡稱“場館信息化”)從“輔助應用”發(fā)展到至“創(chuàng)新模式”，推進了體育公共服務管理模式轉變。

為推進體育場館信息化管理服務的改革創(chuàng)新，2018年2月，國家體育總局通過大型體育場館信息化監(jiān)管系統(tǒng)建設試點及全民健身信息服務平臺等信息化管理服務試點實踐，于2020年7月總結出臺《體育場館信息化管理服務系統(tǒng)技術規(guī)范》和《全民健身信息服務平臺數(shù)據(jù)接口規(guī)范》，為公共類體育場館從信息技術上統(tǒng)一技術規(guī)范和數(shù)據(jù)平臺對接標準，但信息化管理服務匱乏執(zhí)行細則。據(jù)調(diào)研，我國大型低免場館信息化建設發(fā)展不均及學校場館信息化建設發(fā)展滯后，仍處于傳統(tǒng)信息獲取途徑居多，類似張貼通知、人工服務等“主導受眾型”服務；社會民營場館信息化發(fā)展積極及普遍，以依附第三方信息平臺為主。筆者擬對我國場館信息化構建所涉及的政策法規(guī)進行分析與思考，利用法治思維綜合決策層次理論，歸納構建場館信息化的法治內(nèi)涵及途徑，為解決場館信息化與法治化的正耦合提供參考。

1 我國體育場館政策法規(guī)的歷史梳理及發(fā)展特征

1.1 歷史梳理

根據(jù)我國發(fā)布涉及體育場館的相關政策法規(guī)的主體劃分，主要有三類：一是國務院或有關部委發(fā)布的綱要性政策法規(guī)；二是各部委及地方政府執(zhí)行的指導性政策法規(guī)；三是體育場館相關行業(yè)發(fā)展的標準、管理、技術等規(guī)章制度[2]。綜述各學者文獻對體育相關政策法規(guī)歷史階段劃分得知，各階段劃分期間基本相同，定義的發(fā)展狀態(tài)基本吻合，多以經(jīng)濟、政治、文化視角，結合部分重要政策法規(guī)的出臺時間節(jié)點為引領方向發(fā)展。

王保宏等[3]根據(jù)我國體育場館從文件、政策發(fā)布及作用可分為三個階段：改革探索期(1979—1994年)；改革推進期(1995—2008年)；體育強國邁進期(2009—至今)。

吳志文[4]依據(jù)我國不同時間經(jīng)濟、政治、文化制定體育場館政策的背景，把體育場館政策分為四個階段：1949—1977年，發(fā)展起步期；1978—1994年，改革探索期；1995—2008年，快速發(fā)展期；2009—至今，發(fā)展平穩(wěn)期。

高奎亭等[5]認為新中國成立70年來我國體育公共服務政策供給可劃分為起步探索期(1949—1965年)、蕭條停滯期(1966—1977年)、改革轉軌期(1978—1991年)、深化改革期(1992—2009年)、蓬勃發(fā)展期(2010—2018年)五個階段。

筆者分析歸納改革后政策法規(guī)歷史，從管理、服務、信息化角度梳理簡述如下：

1978年起，我國實施改革開放政策，體育場館以建設現(xiàn)代化體育設施為目標，體育場地設施列入城市和縣鎮(zhèn)建設規(guī)劃，國家體委于1993年5月發(fā)布《關于深化體育改革的意見》指出建立和完善體育科技與體育運動實踐緊密結合的管理體制和運行機制，實現(xiàn)科技興體。

1995年6月，《全民健身計劃綱要》頒布，為全民健身事業(yè)提供了綱領性的指導方向，后續(xù)的《中華人民共和國體育法》《關于加快體育俱樂部發(fā)展和加強體育俱樂部管理的意見》及《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010遠景目標綱要》等文件發(fā)布，管理法治化、規(guī)范化及市場化，推進了國家與社會的體育社會化、產(chǎn)業(yè)化進程。

2009年8月，《全民健身條例》在《全民健身計劃綱要》實施14周年基礎上首次以國家立法形式對全民健身活動提出的規(guī)范性文件[6]。2013年10月《關于加強大型體育場館管理改革創(chuàng)新、提高公共服務水平的意見》指出，推進我國大型體育場館規(guī)劃科學化、功能合理化、增強運營能力，促使公共體育服務水平顯著提升?！扼w育場館運營管理方法》《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》等相繼出臺，創(chuàng)新體育場館科學管理運營及模式，落實政策的科學化，細化了體育場館在全民健身事業(yè)中的數(shù)據(jù)指標，如人均體育場地面積、體育產(chǎn)業(yè)門類、布局、功能、服務等，為邁向體育強國奠定物質(zhì)基礎。

2018年1月，國家體育總局印發(fā)《大型體育場館信息化監(jiān)管系統(tǒng)建設試點工作方案》進行體育場館信息化試點工作，2019年7月，國家體育總局發(fā)布推行《體育場館信息化管理服務系統(tǒng)技術規(guī)范》與《全民健身信息服務平臺數(shù)據(jù)接口規(guī)范》，并于2020年8月8日全民健身日正式開通運營“全民健身信息服務平臺”，為各級政府部門及公眾提供服務，開啟全國層面的信息化建設新局面。

1.2 發(fā)展特征

通過宏觀上對我國從1949年起至今約230項體育相關政策[4]綜述得知，體育場館類政策指引或治理存在如下發(fā)展特征：

從基礎建設趨向于管理運營，由初期的著重數(shù)量、規(guī)模等的物質(zhì)基礎建設趨于管理制度的完善，逐步實現(xiàn)管理服務化；隨著經(jīng)濟實力增強，體育鍛煉人群普及化，從學生、運動員、職工至全民健身，逐步“以人為本”，關注社會民生健康需求；政策涉及項目逐步細化，關注新興及特色項目，逐步細化項目內(nèi)容；治理主體多元化，體現(xiàn)合力治理的聯(lián)動性，管理范疇從點到面發(fā)生縱深變化，以管理主體的聯(lián)合形成了更為完善的網(wǎng)絡化的管理格柵；隸屬體育部門場館信息化管理服務建設規(guī)范與技術逐步規(guī)范及全國推廣。

2 我國體育場館信息化的發(fā)展現(xiàn)狀與困境

2.1 我國體育場館信息化管理服務現(xiàn)狀

場館信息化是體育場館臨時使用權通過信息化技術工具供給群眾體育公共服務需求的現(xiàn)代服務媒介模式?；陔娮诱找暯牵仡櫸覈?0多年的發(fā)展，電子政務已進入成熟階段，成為服務型政府建設進程中不可或缺的重要組成部分[7]。信息資源開放和發(fā)展政策數(shù)量呈現(xiàn)總體上升趨勢，但總體以信息開放或披露為控制對象，缺乏信息互聯(lián)互動，在引導和規(guī)范信息資源開發(fā)方面略顯不足；信息化平臺隨著經(jīng)濟、文化、政治的變化而側重點有所不同，缺乏規(guī)劃信息服務的統(tǒng)一標準。

我國場館信息化是伴隨著近代信息科技逐步發(fā)展起來的現(xiàn)代管理模式，依照體育政策法規(guī)執(zhí)行社會、教育、競賽等體育公共服務，隨著通信技術的發(fā)展而日益改善，發(fā)展過程由固定座機-移動通訊-互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)日趨完善，隨著近代信息科技逐步發(fā)展的現(xiàn)代管理模式。2020年7月，國家體育總局發(fā)布推行《體育場館信息化管理服務系統(tǒng)技術規(guī)范》與《全民健身信息服務平臺數(shù)據(jù)接口規(guī)范》的通知，并啟動“全民健身信息服務平臺”體育場館信息化服務，統(tǒng)一管轄系統(tǒng)內(nèi)體育場館服務技術規(guī)范與參數(shù)，但規(guī)劃時間節(jié)點、服務板塊、權責歸屬等尚未明確指引。

2.2 公共類體育場館信息化管理服務發(fā)展不均

隨著我國信息技術發(fā)展迅速，群眾普遍具備信息化操作知識及工具，且使用率及覆蓋率高，具備信息化普及條件，場館信息化也日益發(fā)展。例如：2013年，廣州體育局在國內(nèi)率先啟動“群體通”全民健身服務平臺，形成網(wǎng)站、手機APP及微信公眾號的“三位一體”互聯(lián)網(wǎng)+體育服務平臺。2018年1月，國家體育總局印發(fā)《大型體育場館信息化監(jiān)管系統(tǒng)建設試點工作方案》，在全國8省設立23個試點體育場館，利用信息技術手段構建體育場館服務新模式，推進大型體育場館免費或低收費開放，滿足群眾的公共體育需求[8]。2020年第十二個全民健身日期間，在國家體育總局群體司指導支持下，由國家體育總局信息中心、科研所組織國體智慧體育技術創(chuàng)新中心開發(fā)的全民健身信息服務平臺及其微信公眾號正式上線，為各級政府部門和公眾提供服務[9]，開啟了全國體育場館匯合的公共體育服務信息化平臺模式。

據(jù)調(diào)研我國全民健身信息服務平臺上線的31個省份行政區(qū)(不含港澳臺)上萬家體育場館(其中包括中央財政資金補助的1000多個大型公共體育場館)，通過用戶瀏覽方式查詢平臺提供的“大型低免開放場館”與“社會民營場館”兩類場館預訂服務，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前開通“大型低免開放場館”預訂服務的僅山西體育中心游泳跳水館，而“社會民營場館”可供選擇覆蓋面較廣。

2.3 學校類體育場館信息化管理服務發(fā)展滯后

2018年4月13日，教育部印發(fā)《教育信息化2.0行動計劃》[10]，指出促進教育信息化從融合應用向創(chuàng)新發(fā)展的高階演進，信息技術與智能技術深度融入教育全過程，推動改進教學、優(yōu)化管理、提升績效。從場館信息化現(xiàn)狀可知，無論從學校與外部其他事業(yè)單位(如金融、醫(yī)院、圖書館、展覽廳等)、企業(yè)(酒店、影院、景區(qū)等)等對比還是從高校內(nèi)部間(財務、教務、設備管理等)的比較，場館信息化的建設情況不甚理想，例如，據(jù)調(diào)研廣東省高水平大學重點建設及重點學科建設項目的場館信息化建設情況，大部分高校沿用傳統(tǒng)信息渠道服務模式，尚未提供場館信息化便捷渠道；宏觀上審視全國高校體育場館公共服務，多數(shù)以微信公眾號為自主，自主完成查詢、預訂、審批、繳費等信息化功能尚缺。

綜上所述，我國公共類場館信息平臺建設正處于起步階段，由零散自主或第三方技術支持逐漸標準化及統(tǒng)一化，但大型公益性場館信息化發(fā)展尚未完善，而社會民營場館信息化發(fā)展積極，急切尋找平臺支持；學校場館信息化處于自主規(guī)劃狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一標準及指導意見，發(fā)展滯后。

3 法治價值與信息工具的耦合效應

在法治視角下，場館信息化機制建設既是體育教育行政部門的重要職責,也是新時代體育教育信息化工作的治理現(xiàn)代化重點途徑。但我國治理現(xiàn)代化與西方發(fā)達國家治理化存在本質(zhì)區(qū)別，也不同于中國傳統(tǒng)的治理制度和治理理念，而是一種通過法治保障體系推進得更高形態(tài)的治理制度體系與治理模式[11]。例如，基于我國體制，學校體育場館主責體育教育與訓練，兼顧補充全民健身公共服務需求，每學年在調(diào)整主責后兼顧的全民健身公共服務的范疇波動較大，如能構建場館信息化平臺，有利消除體育場館公共服務信息渠道閉塞、傳播延時、互動有限等缺陷，提升體育場館富有資源的合理運用，開拓群眾共享公開信息渠道，阻斷體育場館公共資源的“圈子”使用。

筆者認為，場館信息化平臺構建需同時具備治理現(xiàn)代化科技應用工具理性及符合我國國情法治價值理性的雙重內(nèi)涵。

3.1 公共服務信息化的工具理性

公共服務信息化是以現(xiàn)代通信、網(wǎng)絡、數(shù)據(jù)庫技術為基礎，對所研究對象各要素匯總至數(shù)據(jù)庫，供特定人群行為相結合，以提高各種行為的效率,其重要領域為電子政務。電子政務國家機關在政務活動中，全面應用現(xiàn)代信息技術、網(wǎng)絡技術以及辦公自動化技術等進行辦公、管理和為社會提供公共服務的一種全新的管理模式，其公共服務信息化工具理性可供公共服務非政務領域借鑒。

我國電子政務作為公共管理部門實施社會管理職能向社會提供公共服務的工具，發(fā)展歷程有如下4個階段：辦公自動化(準備階段：1993年前)、三金工程(啟動階段：1993年起)、政府職能上網(wǎng)工程(展開階段：1999年起)、三網(wǎng)一庫(發(fā)展階段：2000年起)。我國信息化經(jīng)近30年的發(fā)展已具備重質(zhì)量的關鍵時期，電子政務已上升至國家治理現(xiàn)代化的目標層次，2014年2月，習近平總書記指出：“沒有信息化就沒有現(xiàn)代化”；隨著信息技術的發(fā)展與普及，2019年2月，《中國教育現(xiàn)代化2035》指出：提高教育法治化水平……提升政府綜合運用法律、標準、信息服務等現(xiàn)代治理手段的能力和水平。

信息化治理是國家治理現(xiàn)代化的科學技術保障重點，信息生產(chǎn)力是現(xiàn)代社會生產(chǎn)力系統(tǒng)最具活力的因素，它的迅猛發(fā)展不但會引發(fā)生產(chǎn)關系的調(diào)整，也必然推動作為上層建筑的治國理政方式的變革[12]。法治化治理以信息工具為載體擴大普及的縱深發(fā)展，形成網(wǎng)絡格局，從傳統(tǒng)的點對點形成點對面的高效即時布局，構成現(xiàn)代化治理體系。

3.2 信息化滿足法治化的落實與高效

2002年8月，《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》指出，把電子政務建設作為我國信息化工作的重點，政府先行，帶動國民經(jīng)濟和社會發(fā)展信息化，該意見在宏觀上指導我國政府電子政務的建設與規(guī)范，并給予各服務類型部門提供參考指引。

2019年10月，《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出完善公共服務體系，推進基本公共服務均等化、可及性；建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規(guī)則[13]。

國家體育總局統(tǒng)計公布截至2019年12月31日：全國體育場地25.94億平方米，事業(yè)單位占12.60億平方米[14]。我國公有制屬性體育場館的供給是體育公共服務的主要支撐，區(qū)別于管理主體不同而職能有所區(qū)別，但其公共服務領域共同遵循相關政策法規(guī)，運行于國家治理體系內(nèi)；而信息化服務是科技現(xiàn)代化發(fā)展創(chuàng)新的服務方式，具備快捷、便利、及時的治理現(xiàn)代化特點。

3.3 法治化的價值理性

信息化支撐國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背后體現(xiàn)的是國家治理理念與制度的轉變[15]。馬克思主義的科技觀強調(diào)科技“人為性”與“為人性”的統(tǒng)一，堅持科技運用上的工具理性與價值理性的統(tǒng)一[16]，我國體育場館公共服務信息化是實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的工具之一，其治理效能的價值理性需遵循法治化轉化原則，以達到工具理性與價值理性統(tǒng)一的法治融合。法治理性是國家理性的重要組成部分和實現(xiàn)途徑，法治理性通過制度的理性來體現(xiàn)和實現(xiàn)[17]。

3.4 法治化奠定信息化的規(guī)范與準則

2014年2月，中央成立網(wǎng)絡安全和信息化領導小組，習近平在第一次會議上提出：“沒有網(wǎng)絡安全就沒有國家安全；完善互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理、關鍵信息基礎設施保護等法律法規(guī)”。信息化的法治價值理性有兩層含義：一、確保信息化的運營過程的安全規(guī)范；二、保障信息化運營內(nèi)容的合法合規(guī)。2016年11月，教育部網(wǎng)絡安全和信息化領導小組第一次會議強調(diào)五個方面的關系：安全與發(fā)展，安全第一；使用與責任，責任統(tǒng)一；內(nèi)容與設施，安全統(tǒng)一；采集與開發(fā)，互通共享；教育部與地方，相互責任與服務[18]。馬克思指出：“立法者不是在制造、發(fā)明法律，而是表述法律，把精神關系內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)在有意識的現(xiàn)行法律之中”。信息化運營的規(guī)范與準則需要符合我國系列部門法政策法規(guī)等的硬法要求，遵守法律，明確各方權利義務，其工具理性必須體現(xiàn)工具主體的國家法治訴求——依法治網(wǎng)、依法用網(wǎng)、依法上網(wǎng)。

4 法治化與信息化的“三化”架構

4.1 信息管理框架法治制度化發(fā)揮制度治理效能

治理就是協(xié)調(diào)利益相關者之間權力分配與行使，實現(xiàn)利益相關者合作治理公共事務的過程[19]。場館信息化平臺構建是政策法規(guī)制度化過程，把相關部門涉及的政策法規(guī)轉化成信息化管理服務制度，形成平臺統(tǒng)一管理，有利于推進治理延制度化方向發(fā)展，發(fā)揮治理政策效能。場館信因其資產(chǎn)屬性決定其信息化構建的特性，例如：2019年3月財政部關于修改《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》表明，高校直屬財務部門統(tǒng)一管理，一些綜性大學實行二級學院財務管理，但最終要全部經(jīng)活動必須納入學校賬進行收管理，執(zhí)行收支兩條線[20]，具有唯一性。

基層社會治理政策是一個宏大而復雜的政策體系，涉及的領域廣泛，需要明晰其涵蓋的核心內(nèi)容，使基層社會治理政策體系更為具象化[21]。涉及我國體育場館相關政策法規(guī)的部門法眾多，且管理主體及領域不一，因此，場館信息化必在我國政策法規(guī)的指引及制約下進行轉化，體現(xiàn)政策法規(guī)的意志，實現(xiàn)制度優(yōu)勢轉化政策治理效能。

4.2 信息服務結構法治規(guī)范化發(fā)揮合力治理效能

現(xiàn)代化治理能力的展現(xiàn)依賴于其現(xiàn)代治理結構的建立，保障內(nèi)部各系統(tǒng)分工合作、權責明確，有效落實所承擔的職責[22]。從分析體育場館政策法規(guī)發(fā)展趨勢特征得知：我國“多部門”聯(lián)合發(fā)布的體育場館相關政策法規(guī)日益增多，如2019年的《加大力度推動社會領域公共服務補短板強弱項提質(zhì)量 促進形成強大的國內(nèi)市場的行動方案》有國家體育總局、教育部等18個部門；2019年的《百萬公里健身步道工程實施方案》有國家體育總局等12部委，等等。無論是“主導型”或“附屬型”，場館信息化平臺由國家主管部門合力治理案例愈發(fā)高頻，因其涉及面廣、交叉密，結合法治化價值內(nèi)涵消除行政化的中國條塊分割的行政體制和職責[23]狀況，形成管理網(wǎng)格便于發(fā)揮合力治理效能。

4.3 信息服務流程法治程序化發(fā)揮科技治理效能

程序化是信息化技術的重要特征，信息服務流程法治程序化是為場館信息化實現(xiàn)制度化、規(guī)范化，以科技技術電子備案、流轉及互動為手段，并累積反饋后修正決策?？萍甲鳛橥七M社會治理現(xiàn)代化的重要動力，必須由相應的法治保障其正確的服務方向，實現(xiàn)其工具理性與價值理性的統(tǒng)一[24]。法治程序化是體育場館決策層依照管理政策法規(guī)及綜合服務需求運用信息化技術構建，包括實施前的決策程序、服務程序及修正程序，按管理服務的更新而修正其程序設計的過程。

5 建議

5.1 法治價值融入信息化管理服務過程

我國場館信息化構建，因體育場館資產(chǎn)屬性的不同，治理主體有所區(qū)別而服務重心各異，但其法治價值核心是體育公共服務。公共類、學校類及社會民營類體育場館，是持續(xù)提升體育發(fā)展的質(zhì)量與效益的物質(zhì)基礎，信息化技術是拓展體育場館的合理、合法運營的有效工具，針對現(xiàn)狀，提升公共類的開放率及便捷性，提高學校類的使用率及輻射性，規(guī)范社會民營類的合理性及公益性，有利于體育強國目標，并在信息化管理服務中體現(xiàn)法治價值。

5.2 法治主體擔當信息化節(jié)點治理責任

場館信息化是職能部門間法治主體的責任互動轉換，各司其職擔當信息化節(jié)點的職能審核、監(jiān)督、指導的治理責任，形成管理網(wǎng)格，完成法治程序，形成聯(lián)動的責任擔當管理結構。信息化節(jié)點構建由法治主體責任構成，場館信息化管理服務節(jié)點由財務、安全、監(jiān)管、運營、策劃等治理部門組成，各自責任擔當并完成治理，構建場館信息化管理服務時，應重視相關部門的治理責任，完善治理節(jié)點，發(fā)揮治理合力。

5.3 管理服務具備信息化法治合理鏈接

銜接性，信息化表現(xiàn)的技術形式是網(wǎng)絡流轉順序，法治化領域的重點是審核批示層次，合理的銜接是法治化責任在場館信息化完成流暢、合法的責任歸屬節(jié)點銜接流程的重要因素。法治化的合理銜接是解決實效同時實現(xiàn)有法可依長效性，形成法治優(yōu)位使得精簡環(huán)節(jié)的創(chuàng)新舉措兼具實效性和長效性[25]。信息化技術是實現(xiàn)流轉工具的媒介，其內(nèi)容的組件是法治化所要求的核心價值，并形成“體內(nèi)循環(huán)”合理銜接，構建依法依規(guī)的場館信息化平臺。