城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園產權問題研究

[摘要]

長期以來，幼兒教育的重視與投入相對不足，城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園數(shù)量少、歷史欠賬多。在對城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理中，要將城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園產權問題著重提出，從歷史、本質、現(xiàn)實等多維度分析緣由，在現(xiàn)實的被模糊性處理中厘清其本質，明確城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的“教育用地”，產權為“公”，并以此推進城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的精準治理和之后的長遠發(fā)展。

[關鍵詞]

配套幼兒園 產權 治理

城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園是城鎮(zhèn)小區(qū)幼兒園的重要組成部分，應成為我國學前教育資源網絡中的基礎、學前教育公共服務體系中的主體。小區(qū)配套幼兒園定義為由政府統(tǒng)籌安排的“公共教育資源”是從學前教育的公共性和國家積極履行行政給付的分析框架出發(fā)得出的結論，是依據(jù)小區(qū)的居住人口規(guī)模或住宅建筑面積規(guī)模，在房地產開發(fā)商開發(fā)小區(qū)住宅建設項目的規(guī)劃設計文件中明確規(guī)定應當配套建設的服務設施。[1]學前教育關系民生大計、國家和民族的未來，城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園問題關乎城鎮(zhèn)公共服務設施建設、人民群眾就近入園剛性需求、普惠性資源有效供給與合理布局，是目前必須解決好的大問題。長期以來，各級政府對幼兒教育的重視與投入相對不足，在市場經濟發(fā)展中，特別是商品性住宅的迅猛建設進程中，由于多種原因使得民辦高價幼兒園擠占了城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的較多發(fā)展空間，城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園補建、改建、新建、置換、購置迫在眉睫，以產權公有為基礎的綜合治理和長遠發(fā)展有待推進。

1 ?城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的建設管理日益規(guī)范

2010年11月21日，《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》以國發(fā)〔2010〕41號文件發(fā)布，明確指出：“發(fā)展學前教育，必須堅持公益性和普惠性，努力構建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學前教育公共服務體系”“加大政府投入，新建、改建、擴建一批安全、適用的幼兒園”“城鎮(zhèn)小區(qū)沒有配套幼兒園的，應根據(jù)居住區(qū)規(guī)劃和居住人口規(guī)模，按照國家有關規(guī)定配套建設幼兒園。新建小區(qū)配套幼兒園要與小區(qū)同步規(guī)劃、同步建設、同步交付使用。建設用地按國家有關規(guī)定予以保障。未按規(guī)定安排配套幼兒園建設的小區(qū)規(guī)劃不予審批。城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園作為公共教育資源由當?shù)卣y(tǒng)籌安排，舉辦公辦幼兒園或委托辦成普惠性民辦幼兒園?！盵2] ?同年發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》也要求“建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制。大力發(fā)展公辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園?！盵3] ?由此可見，國家對小區(qū)配套幼兒園（公辦幼兒園）在十年前就明確要求“大力發(fā)展”“加大投入”“政府主導”“配套建設”“保障用地”“同步規(guī)劃、同步建設、同步交付使用”等。當時的政策要求較為原則性，相關部門及各省市的配套細則沒有及時銜接，至使在落實中不徹底、不到位，早期的要求未能產生預期成效，至使近年來的學前教育“入園難、入園貴”等問題出現(xiàn)。

2015年10月，黨的十八屆五中全會決定全面放開二孩政策。隨后，幼兒入園難再次被提升重要議程，其不僅是家事而且還是國之大事。面對學前教育壓力，2016年教育部提出要大力發(fā)展公立幼兒園，積極支持企事業(yè)單位舉辦幼兒園，采用政府購買措施來扶持民辦幼兒園，在有條件的小學附屬辦學前班，但實際效果不明顯。2018年11月，黨中央、國務院印發(fā)《關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，明確規(guī)范小區(qū)配套幼兒園建設使用：“2019年6月底前，各省要制定小區(qū)配套幼兒園建設管理辦法，健全發(fā)展改革、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設、教育等部門聯(lián)動管理機制，做好配套幼兒園規(guī)劃、土地出讓、園舍設計建設、驗收、移交、辦園等環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。各省要對小區(qū)配套幼兒園規(guī)劃、建設、移交、辦園等情況進行專項治理，2019年年底前整改到位。老城（棚戶區(qū)）改造、新城開發(fā)和居住區(qū)建設、易地扶貧搬遷應將配套建設幼兒園納入公共管理和公共服務設施建設規(guī)劃，并按照相關標準和規(guī)范予以建設，確保配套幼兒園與首期建設的居民住宅區(qū)同步規(guī)劃、同步設計、同步建設、同步驗收、同步交付使用。配套幼兒園由當?shù)卣y(tǒng)籌安排，辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園。對存在配套幼兒園緩建、縮建、停建、不建和建而不交等問題的，在整改到位之前，不得辦理竣工驗收?！盵4] ?2019年1月22日，國務院辦公廳印發(fā)了《關于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》，1月9日成文并實施，其中要求“確保小區(qū)配套幼兒園如期移交。已建成的小區(qū)配套幼兒園應按照規(guī)定及時移交當?shù)亟逃姓块T，未移交當?shù)亟逃姓块T的應限期完成移交，對已挪作他用的要采取有效措施予以收回。有關部門要按規(guī)定對移交的幼兒園辦理土地、園舍移交及資產登記手續(xù)?！盵5]小區(qū)配套幼兒園的依標建設不僅要如期保質完成，而且對土地權屬、資產登記等進一步作出了要求。

2 ?城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的產權

產權是指對合法財產的所有權。新制度經濟學派的代表人物阿爾欽（A·Alchain）稱“產權是一種通過社會強制而實現(xiàn)的對某種經濟物品的多種用途進行選擇的權利?！盵6]產權在法律表現(xiàn)為占有、使用、收益、處分財產的權利。城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園本身是近年來相關政策下的術語，其范疇等在目前基本清晰，而對應的產權即城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園產權就更是新名詞，其問題研究需要從歷史、本質、現(xiàn)實等多維度展開，以取得共識，并以此推進城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的移交和之后的發(fā)展。

2.1 ?城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園產權問題的研究與實踐緩慢

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》要求在城鎮(zhèn)小區(qū)幼兒園建設與發(fā)展中“政府主導”，并大力發(fā)展公辦幼兒園。當時正值房地產開發(fā)新一輪熱潮，2010年全國房地產開發(fā)企業(yè)完成土地購置面積4.10億平方米，比2009年增長28.4%，土地購置費9992億元，增長65.9%。[7]許多省市在土地出讓中收取了大量的交易價款，但對基礎設施建設的通盤考慮中沒有將一些民生項目作硬性要求并落實，政府主導的公辦設施、公益服務不同程度欠缺。2010年11月的《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》提出了學前教育的公益性和普惠性，明確了城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的概念和要求，但在落實中沒有實際的成效。政府和公共財政在學前教育上的投入太少、欠賬太多，一是當時的思想認識、建設規(guī)劃沒能長遠考慮、整體統(tǒng)籌;二是政府相關部門與相關人員的不作為、慢作為，甚至是亂作為;三是之前沒能“真督實導”，逐級將壓力傳導到位;四是小區(qū)的房地產開發(fā)、商品房建設等采取了化整為零、分散實施等方式規(guī)避政策、免除責任，甚至是經濟的逐利性過大而放棄配套建設;五是城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園沒有引起各級黨委、政府的高度重視并提上重要議程，至使此方面相對缺位，對相關部門、對小區(qū)建設單位都是責不罰眾。

城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園產權問題的研究與實踐延緩，還有一定的客觀因素。我國的市場經濟是在發(fā)展中探索，有效市場和有為政府的有機、更好、全面結合需要發(fā)揮政府作用與宏觀經濟治理方面不斷深化改革。在市場經濟起步之初，住房改革并沒有惠及大多數(shù)人，加之城市化的推進，住房需求增加，而政府在經濟適用住房方面不到位，激起了房地產業(yè)的快速發(fā)展。政府在房地產業(yè)發(fā)展的同時，只是收取了土地出讓金等費用，財政上形成了預算外收入。[8]政府在房地產業(yè)發(fā)展中有所缺位，特別是小區(qū)教育、衛(wèi)生、文體建設方面的規(guī)劃與實施。高標準市場體系需要政府職能的準確定位，各級政府在對房地產行業(yè)發(fā)展的監(jiān)管，乃至對城市規(guī)劃、建設、發(fā)展的統(tǒng)籌中都應堅持“以人為本、民生為重”，暖民心、惠民生、解民憂。在房地產業(yè)后期的差異化競爭中，許多民辦高費高質幼兒園建成，推高了房價，也使得多數(shù)群眾（尤其是工薪階層）感到“入園難、入園貴”。由此看來，多年來，一些政府相關部門是慢作為了，在學前教育方面欠下了歷史性債賬。

2.2 ?城鎮(zhèn)小區(qū)規(guī)劃、建設的進程中，城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的產權被模糊性處理

1992年7月，《商品住宅價格管理暫行辦法》下發(fā)，要求“商品住宅價格應以合理成本為基礎，有適當利潤，結合供求狀況和國家政策要求制定，并根據(jù)樓層、朝向和所處地段等因素，實行差別價格”“住宅小區(qū)基礎設施建設費和住宅小區(qū)級非營業(yè)性配套公共建筑的建設費計入成本，為商品住宅價格構成”“非住宅小區(qū)級的公共建筑的建設費用、住宅小區(qū)內的營業(yè)性用房和設施的建設費用不計入商品住宅價格”等。[9]城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園不是“營業(yè)性用房和設施的建設”;其之外的民辦幼兒園屬此，不在本討論范疇之內。城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園無論是“住宅小區(qū)級非營業(yè)性配套公共建筑”，還是“非住宅小區(qū)級的公共建筑”，要認真梳理、深入研究。住宅小區(qū)非營業(yè)性配套設施為產權共有性質，而且配套建設是國家法律規(guī)定房地產開發(fā)企業(yè)應當承擔的義務[10]，各個小區(qū)業(yè)主共有的配套公建或基建等如果互助合作，從初級到高級，“當作一件大事去做”，則小范圍的共有產權將成為大范圍的公有產權。《天津市新建住宅配套非經營性公建建設和管理辦法》直接規(guī)定“新建住宅配套非經營性公建不得銷售，建成后應無償進行移交”等。[11] ?非住宅小區(qū)級的公建，由于建設費用不計入商品住宅價格則不為業(yè)主共有，即為“公共建筑”則產權為“公”。由此可見，城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的產權共有性質早有所表述，公有性質也有所意達，只是不明顯、不要點、不重視而已。

城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的現(xiàn)實權屬不清，大多是地方政府及相關的國土、發(fā)改、建設、教育等部門沒有能夠對政策精準把握并嚴格落實。《土地出讓前置條件意見書》、土地出讓公告、土地合同、商品房買賣合同等應對小區(qū)配套幼兒園建成后的產權歸屬等內容予以明確，但在實際實施中欠缺，以致形成了歷史性問題，不得已而對配套幼兒園進行綜合治理。從全國范圍來看，2010年底我國內地的31個省區(qū)市中已有20個（64.5%）省級地區(qū)報道本省小區(qū)配套園建設與管理存在問題，其中北京、河南、云南、湖南、安徽、天津等省市尤為嚴重。[12] 政策陷入“破窗效應”，很多開發(fā)商建成小區(qū)配套幼兒園后并沒有交付政府或其教育部門，而是對外岀租等，民辦園也隨之增多。一些開發(fā)商通過化整為零、分區(qū)開發(fā)方式，使一次性開發(fā)面積達不到必須配套幼兒園的要求，規(guī)避幼兒園配建。[13]一些開發(fā)商投入到學校的費用超過政府規(guī)定的配套學校標準，建成的學校既應該包括國有資產部分、配套部分也包括開發(fā)商額外投入的民有資產部分，造成產權不清，導致開發(fā)商擅自將部分配建的教育設施出租或移作他用，或以引進“名?！睘橛赡怖?，或將學校交付教育部門使用后卻以種種理由仍保留產權。[14]政府對小區(qū)配套幼兒園的產權有時被開發(fā)商篡取，產權的實際歸屬往往模糊不清;同時，國有資產流失更多地表現(xiàn)為具體的“技術性問題”，往往涉及辦學設施上的產權糾紛，其產生的原因也更為復雜。[15]

3 ?城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的產權明晰與綜合治理

2019年1月，國務院辦公廳印發(fā)的《關于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》明確要求城鎮(zhèn)小區(qū)必須配套幼兒園，而且為公辦或普惠園。城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園產權問題關乎學前教育公益性、教育服務公共性，其產權不但要明晰而且要歸為基層政府所有，在共有性質的前提下授權教育部門管理與發(fā)展，多部門協(xié)同治理。

3.1 ?城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的產權為“公”

城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園用地應統(tǒng)一為“教育用地”。城鎮(zhèn)小區(qū)幼兒園用地是服務設施類用地，但配套幼兒園要等同于中小學用地，需明確為“教育科研用地”或“教育用地”。發(fā)揮主體作用的配套幼兒園在用地性質上與各類學校一致，學前教育才能夠真正成為基礎教育的重要組成部分，終身教育發(fā)展的基礎性將有保障。城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的土地取得一般要以劃撥形式進行。各級政府應優(yōu)先保障幼兒園建設用地，必須保障配套幼兒園建設用地，而且還要充足預留用地。以拍賣、招標、掛牌、協(xié)議等出讓方式取得城鎮(zhèn)小區(qū)建設用地的，要明確配套幼兒園的用地面積、建設規(guī)模、建設期限，重點是建成后的產權歸屬縣區(qū)等基層政府所有、管理使用由基層政府授權等內容，納入《土地出讓前置條件意見書》等，土地出讓公告中對配套幼兒園的用地范圍與面積顯著標識，在各類法律性合約中對小區(qū)配套幼兒園產權歸屬等內容予以明確。小區(qū)配套幼兒園用地為公益性，整個小區(qū)土地的出讓金要扣除配套幼兒園部分，或另有約定減免部分以作補差、補償。此外，若新建小區(qū)范圍小，不足以建設配套幼兒園，必須以代建、購建等等方式予以解決，也可協(xié)商后以市場價值繳納配套幼兒園專項資金，并在足額的基礎上上浮一定比例，確保貨幣化保障的到位。

城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園產權歸屬縣區(qū)等基層政府所有，其管理授權于教育主管部門。教育主管部門在接收配套幼兒園的過程中，要按照配套幼兒園建設標準、《移交協(xié)議》等條件約定來驗收接管。與此同時，城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園產權登記、資產建檔，配套幼兒園的各項檔案材料，包括前期的項目建設資料、后期的驗收移交清單等，專事、專人、專班負責。城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園土地、資產等登記是其產權為“公”的法律確認，有關部門要按規(guī)定完成。

3.2 ?城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的治理要“準”

2020年，各地城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理按照工作要求基本完成，公辦園或普惠性民辦園比例顯著提升，學前教育公共服務體系覆蓋面增大、公益性加大。有的省市將已出讓的配套幼兒園、產權歸民營企業(yè)的小區(qū)配套幼兒園由政府回收、回購;而有的省市將產權已歸私有的配套幼兒園要求一律不得改作他用、不得改變教育用途。一些地區(qū)對小區(qū)配套幼兒園的產權問題解決不好，將配套幼兒園委托辦成普惠性幼兒園，回避了是否收回的核心問題，維持現(xiàn)有產權權屬不變，雖然矛盾深藏不顯，可為日后的日常管理與發(fā)展埋了“雷”?；厥铡⒒刭徟涮子變簣@是否是政府的財政多支出，對配套幼兒園產權維持現(xiàn)狀、委托辦普惠園、每年財政給予補貼是否是政府的作為“少”和“慢”，都要實事求是對照治理工作的有關事項自查自糾?！皥猿忠匀嗣駷橹行牡陌l(fā)展思想，認真履行政府責任，依法落實城鎮(zhèn)公共服務設施建設規(guī)定，著力構建以普惠性資源為主體的學前教育公共服務體系”，對城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園全面治理要“準”，政策把握要“準”、方案制定要“準”、工作落實要“準”。確保小區(qū)配套幼兒園如期移交的根本是產權確認、園舍移交，沒有絕對控制權的普惠性學前教育很難是“廣覆蓋、?；尽⒏哔|量”。所以，在小區(qū)配套幼兒園治理工作基本完成后還要繼續(xù)做好以產權確立為中心的精準綜合治理。一是要認真研究、明晰城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的各項政策要求，不打折扣、不講條件、不搞變通的回頭執(zhí)行，對歷史性的規(guī)劃、建設、移交等多環(huán)節(jié)的問題對照相關文件的要求查出來、擺上來。二是要全面整理城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的各種檔案，依據(jù)歷史性記錄，對沒有將產權和園舍等全部移交的應核查《土地出讓前置條件意見書》、出讓公告、土地合同、商品房買賣合同等文件，核算商品房銷售價格構成、建設成本等內容，依據(jù)當時的政策要求來綜合判斷幼兒園產權的歸屬，對仍具有權屬紛爭的，要堅決從規(guī)劃、土地出讓（劃撥）等源頭查起，把查文檔與查事件、查人員相結合，溯本求源中解決問題。三是要適時啟動追責機制，對違反規(guī)定、造成損失的政府部門有關人員的工作情況、城鎮(zhèn)小區(qū)建設和配套幼兒園建設相關人員的盡責情況進行調查，根據(jù)調查結果、損失程度、補救成效等再作進一步處理。四是要適當加大對當前城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園建設不力的懲戒處罰力度，對緩建、縮建、停建、不建和建而不交配套幼兒園的，不得組織對小區(qū)建設綜合驗收，對無正當理由拒不移交小區(qū)配套幼兒園的建設單位將納入房地產開發(fā)企業(yè)黑名單，實行聯(lián)合懲戒。五是要加大財政投入，增設獨立機構和增加教師編制，多方面保障城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園發(fā)展。經過各方的協(xié)作努力、持續(xù)治理，城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園以產權公有為基礎的新機制建立，將進一步提高學前教育公益普惠水平，不斷滿足人民群眾對幼有所育的新期盼。

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