基于PPP融資模式的城市軌道交通經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)及規(guī)避策略

蔡星宇

（中交一公局集團(tuán)有限公司，北京 100000）

0 引言

近年來(lái)，我國(guó)城市軌道交通領(lǐng)域的投資規(guī)模、資金投入不斷增加，推動(dòng)著該項(xiàng)事業(yè)取得顯著的成果。據(jù)城市軌道交通協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)顯示：2021年上半年我國(guó)內(nèi)地城市軌交通線路總長(zhǎng)8488.67 公里，其中地鐵線路長(zhǎng)度6641.73 公里，預(yù)計(jì)在2021年下半年我國(guó)內(nèi)地可能新增城軌交通運(yùn)營(yíng)線路約700 公里，并且根據(jù)不完全數(shù)據(jù)顯示我國(guó)城軌交通的建設(shè)領(lǐng)域正處于蓬勃發(fā)展期，而政府所要承擔(dān)的資金壓力也會(huì)日趨增大，PPP 融資模式的應(yīng)用是解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵手段之一。在應(yīng)用該模式過(guò)程中應(yīng)對(duì)城市軌道交通面臨的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和預(yù)測(cè)，并采取有效的規(guī)避策略方能發(fā)揮實(shí)際價(jià)值。

1 PPP 融資模式介紹

PPP 即Public-Private Partnership，意思是合營(yíng)、公司合伙。現(xiàn)階段企業(yè)主要以獨(dú)立法人形式來(lái)參與PPP 融資。該模式促使公共部門(mén)同相關(guān)部門(mén)之間建立起長(zhǎng)期的合作發(fā)展關(guān)系，公共部門(mén)是由原來(lái)的設(shè)備設(shè)施的供應(yīng)者轉(zhuǎn)化而來(lái)，成為項(xiàng)目的合作者、參與者或監(jiān)督者，使參與主體之間各項(xiàng)利益形成相互補(bǔ)充和促進(jìn)，在某種程度上能承擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，以確保獲得相關(guān)利益且能實(shí)現(xiàn)利益共享。該模式多數(shù)應(yīng)用于城市發(fā)展建設(shè)中的大型項(xiàng)目中，且此類項(xiàng)目的特點(diǎn)是建筑面積大，投資回報(bào)周期長(zhǎng)。借助PPP 融資模式的優(yōu)勢(shì)，能緩解城市軌道交通建設(shè)中資金投資壓力，且有助于減少投資風(fēng)險(xiǎn)，提升項(xiàng)目的整體收益。同時(shí)在這個(gè)過(guò)程中還有助于政府、社會(huì)各界對(duì)建設(shè)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)各個(gè)階段進(jìn)行全面的管理、監(jiān)督。

2 城市軌道交通運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)特點(diǎn)分析

基于公共和私有產(chǎn)品的屬性分析，可將城市軌道交通視為公共產(chǎn)品范疇。從這一點(diǎn)出發(fā)結(jié)合PPP 融資模式優(yōu)勢(shì)，城市軌道交通運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)特點(diǎn)呈現(xiàn)鮮明的多元化形態(tài)。具體來(lái)說(shuō)有以下幾個(gè)重要特點(diǎn)：

一是目前現(xiàn)代化城市建設(shè)中的城市軌道交通項(xiàng)目主要特點(diǎn)是投資密集型、成本巨大化，每公里軌道的造價(jià)為幾億元，無(wú)形中給企業(yè)增加了項(xiàng)目資金投資壓力，加之此類企業(yè)多數(shù)為資本密集型企業(yè)，要求其在投資建階段具有足夠的資金儲(chǔ)備，否則即使建成后，資金壓力也是極其巨大的。一旦企業(yè)把資金投入項(xiàng)目建設(shè)中，就難以將資金抽離出來(lái)投資其他項(xiàng)目，所以產(chǎn)品升值價(jià)值空間較小。此外，客流量變化及城市規(guī)劃也是影響軌道交通成本增加的影響因素，一旦這些因素發(fā)生變化就會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)品價(jià)值發(fā)生變化。

二是城市軌道交通的社會(huì)價(jià)值是從根本上增加城市交通的流量，為人們安全出行提供便利條件，同時(shí)對(duì)軌道交通相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展發(fā)揮一定的帶動(dòng)和促進(jìn)作用，進(jìn)一步提升土地價(jià)值，不僅如此，城軌交通的經(jīng)濟(jì)效益以及社會(huì)福利的覆蓋面也會(huì)隨之不斷擴(kuò)展和延伸。為此，在對(duì)城軌交通進(jìn)行經(jīng)濟(jì)控制，提升其經(jīng)濟(jì)效益過(guò)程中，應(yīng)該將城市軌道交通的社會(huì)效益及公益性充分展現(xiàn)出來(lái)，因此在一定程度上對(duì)項(xiàng)目利益產(chǎn)生影響。

三是城市軌道交通在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行價(jià)值、建設(shè)規(guī)模方面特點(diǎn)鮮明。在服務(wù)上具有單一性特點(diǎn)，私營(yíng)企業(yè)投資的中介目標(biāo)是獲得最大經(jīng)濟(jì)效益，但對(duì)于城市軌道運(yùn)營(yíng)而言，其在長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)性過(guò)程中均以規(guī)模經(jīng)濟(jì)和最低效率而發(fā)展的，這是軌道交通在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)盈利性目標(biāo)追求不過(guò)高的主要原因之一。即使在軌道交通長(zhǎng)期發(fā)展運(yùn)營(yíng)中，其自然壟斷地位使得經(jīng)濟(jì)效益、規(guī)模效應(yīng)產(chǎn)生增長(zhǎng)，也難以避免軌道交通在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中可能面臨的低效率、經(jīng)濟(jì)規(guī)模增長(zhǎng)緩慢等各種問(wèn)題。

四是諸多因素會(huì)對(duì)城軌交通的票款收入產(chǎn)生不同程度的影響，比如路網(wǎng)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、地鐵沿線居住條件限制、城市經(jīng)濟(jì)總體運(yùn)行水平等。當(dāng)票款收入達(dá)到一定增長(zhǎng)水平時(shí)，才說(shuō)明其向盈利方向發(fā)展。顯然城市軌道交通在盈利方面確實(shí)存在很大優(yōu)勢(shì)，如運(yùn)營(yíng)生命總周期長(zhǎng)。從商業(yè)投資價(jià)值層面來(lái)說(shuō)，軌道交通能獲得盈利是值得肯定的，且具有極強(qiáng)的保值與增值能力。

3 PPP 融資模式下城市軌道交通面臨的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

第一，在PPP 融資模式下，城市軌道交通運(yùn)行過(guò)程中面臨風(fēng)險(xiǎn)是極為嚴(yán)峻的，風(fēng)險(xiǎn)類型主要包含融資與建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)、需求運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等（見(jiàn)表1）。如軌道交通中運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)一般發(fā)生在項(xiàng)目建設(shè)成功后運(yùn)行、管理與維護(hù)階段。一般軌道交通票價(jià)方案的制定對(duì)于項(xiàng)目的收益產(chǎn)生直接影響，科學(xué)合理地設(shè)計(jì)票價(jià)系統(tǒng)能為項(xiàng)目收益提供有效保障，反之對(duì)項(xiàng)目收益產(chǎn)生重大影響。同時(shí)，運(yùn)營(yíng)公司對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行管理、服務(wù)水平能落實(shí)到位，就能增大客流量，反之服務(wù)管理水平過(guò)低影響客戶體驗(yàn)，容易造成客流量流失；維護(hù)和技術(shù)更新對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)行的完善程度和運(yùn)營(yíng)效果也有不容小覷的影響作用。

第二，PPP 模式下城市軌道交通在項(xiàng)目建設(shè)方面所形成的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)源其自身固有的特征——建設(shè)周期長(zhǎng)、規(guī)模大、投資高，而PPP 融資模式中各參與方希望能在較短時(shí)間內(nèi)收回成本，盡快償還金融機(jī)構(gòu)貸款，但實(shí)際上項(xiàng)目建設(shè)投資回收率較低。立足經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，在PPP 融資模式下城軌交通建設(shè)需要增加投資成本，并且要經(jīng)歷很長(zhǎng)一段時(shí)間才能將回收成本，再加上建設(shè)運(yùn)營(yíng)環(huán)境瞬息萬(wàn)變且有著較強(qiáng)復(fù)雜性，為此所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)因素也比較多，且影響大。

第三，在軌道交通建設(shè)項(xiàng)目中參與方眾多，包含公共部門(mén)、私人部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)、PPP 項(xiàng)目公司等，各方均想在工作過(guò)程中通過(guò)對(duì)工作模式進(jìn)行協(xié)調(diào)用以降低自身風(fēng)險(xiǎn)性。然而各個(gè)參與方需要在簽訂合同以及特許協(xié)議的前提下強(qiáng)化自身協(xié)調(diào)水平，有效調(diào)動(dòng)參與工作運(yùn)營(yíng)的積極性和主動(dòng)性，不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力，確保各方信用程度滿足工作要求，此外還應(yīng)該掌握各個(gè)參與方工作方面的風(fēng)險(xiǎn)管理以及經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知水平、決策層的決策及其管理能力等。

第四，PPP 融資模式的軌道交通運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目往往會(huì)采用私人的方式對(duì)項(xiàng)目建設(shè)予以資金支持，并且政府相關(guān)部門(mén)來(lái)承擔(dān)城市軌道交通的運(yùn)營(yíng)和有關(guān)服務(wù)內(nèi)容，在公共部門(mén)特許其管理協(xié)議權(quán)后通過(guò)各方協(xié)作實(shí)現(xiàn)對(duì)軌道交通的有序管理，確保了項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行順利開(kāi)展，有效提升建設(shè)質(zhì)量和運(yùn)用服務(wù)水平。私人部門(mén)在PPP 融資模式下必須要面對(duì)和承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，加之軌道交通本身固有的公益性，政府的補(bǔ)貼政策在票價(jià)及票款收入上存在一定局限性，為此需要某些私人部門(mén)有時(shí)要承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)壓力甚至超出政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)壓力。

第五，PPP 融資模式下軌道交通運(yùn)營(yíng)過(guò)程中各參與方風(fēng)險(xiǎn)邊界不能明確劃分。政府和社會(huì)資本認(rèn)為要共同分擔(dān)項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)，因合同條款未對(duì)此做出明確約定，實(shí)際運(yùn)營(yíng)環(huán)境又相對(duì)復(fù)雜，各參與方風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、風(fēng)險(xiǎn)偏好有所不同，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)邊界劃分不明。政府部門(mén)與各參與方可分別承擔(dān)自身的可控風(fēng)險(xiǎn)，而對(duì)于各參與方無(wú)法承擔(dān)的其他不可控風(fēng)險(xiǎn)，需要充分明確各參與者的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任，明確劃分各方應(yīng)承擔(dān)的比例，從整體上規(guī)劃和協(xié)調(diào)不可控風(fēng)險(xiǎn)對(duì)各方產(chǎn)生的不利影響。

4 PPP 模式下城市軌道交通建設(shè)社會(huì)資本方經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)分析

PPP 模式下社會(huì)資本方要面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，其中運(yùn)營(yíng)收益風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹、利率、政府補(bǔ)貼不足風(fēng)險(xiǎn)等是較為關(guān)鍵。以運(yùn)營(yíng)收益風(fēng)險(xiǎn)為例，需要社會(huì)投資方對(duì)項(xiàng)目的收益風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)控制。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是決定社會(huì)資本對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理成功與否的關(guān)鍵因素。關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的方法有很多，如文獻(xiàn)研究法、問(wèn)卷調(diào)查法等，在實(shí)際運(yùn)用中各有利弊，投資方要根據(jù)項(xiàng)目自身特點(diǎn)進(jìn)行合理選擇。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別階段中的風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目進(jìn)行核算評(píng)估，為進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理決策提供依據(jù)，如灰色關(guān)聯(lián)度分析法等。基于風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，基本的舉措包括：風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。而在實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)管理中，可以通過(guò)以下方式進(jìn)行管控：一是做好PPP 融資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估工作，結(jié)合自身情況做出科學(xué)分析，避免出現(xiàn)盲目跟風(fēng)現(xiàn)象。二是PPP 項(xiàng)目投資大風(fēng)險(xiǎn)也隨之加大，投資方可與其他參與主體共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。三是社會(huì)投資方缺乏PPP 項(xiàng)目所需的財(cái)務(wù)、金融、法律等相關(guān)方面的能力，為提升自身抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力需要培養(yǎng)專業(yè)的人才以保障項(xiàng)目的順利運(yùn)行。

5 經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避策略

第一，要享受政府方面更多補(bǔ)貼政策，應(yīng)該在項(xiàng)目建設(shè)合同以及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等相關(guān)協(xié)議或者文件上增加相應(yīng)內(nèi)容，例如可將票價(jià)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)相關(guān)方面以及項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)內(nèi)容歸納其中。尤其是那些經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)中不可有效控制的內(nèi)容，例如匯率變化和波動(dòng)、政治因素、通貨膨脹等，需要按照合同約定對(duì)風(fēng)險(xiǎn)做出分散化處理[1]。所以PPP 融資模式中，利用項(xiàng)目建設(shè)合同以及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等關(guān)鍵因素就可作為規(guī)避經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的重要手段和方式。

第二，通過(guò)制定融資建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)合同的方式適當(dāng)規(guī)避經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，并且還需要加強(qiáng)與政府部門(mén)之間的交流和溝通，制定出更加完善的管理方案，以此增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范力度，例如融資成本及投資費(fèi)用較高等。另外，還要注意防范審批風(fēng)險(xiǎn)，要積極加強(qiáng)同各參與方的溝通與合作，構(gòu)建健全的預(yù)警溝通體系，借此避免設(shè)計(jì)及合同變更存在的風(fēng)險(xiǎn)。另外，企業(yè)可結(jié)合自身實(shí)際狀況合理規(guī)劃和安排PPP 融資項(xiàng)目進(jìn)度，與相關(guān)的承包商簽訂完善的建設(shè)合同，注意防止因工程延誤導(dǎo)致賠償金額增高風(fēng)險(xiǎn)。在合同中要列出相關(guān)的約束性條款，對(duì)建筑風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效規(guī)避。另外，也可利用擔(dān)保合同或附加條件方式規(guī)避項(xiàng)目建設(shè)中的其他風(fēng)險(xiǎn)。

第三，在簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議時(shí)，私人部門(mén)對(duì)軌道交通的需求風(fēng)險(xiǎn)做出客觀性分析和評(píng)估，防范因決策失誤而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。由于軌道交通項(xiàng)目的需求市場(chǎng)存在一定差異和不同特點(diǎn)，倘若私人部門(mén)未能依照此前在相關(guān)方面（財(cái)政補(bǔ)償、房產(chǎn)優(yōu)惠等）的承諾提供相應(yīng)的補(bǔ)償和優(yōu)惠，容易造成政府財(cái)政預(yù)期收益受損。故私人部門(mén)需要在合同以及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議中針對(duì)預(yù)期客流量、交通量等內(nèi)容制定相關(guān)的最低補(bǔ)償條款，以保障私人部門(mén)的預(yù)期收益不會(huì)產(chǎn)生重大影響。

第四，采用合同運(yùn)營(yíng)的方式對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素及時(shí)予以規(guī)避。但是在這種情況下城軌項(xiàng)目的建設(shè)工作需要與眾多參與方建立長(zhǎng)期合作關(guān)系，簽訂長(zhǎng)期合同，如產(chǎn)品設(shè)備供應(yīng)商，要按穩(wěn)定的市場(chǎng)價(jià)格來(lái)提供原材料、設(shè)施設(shè)備等，只有這樣才能對(duì)所制定的生命周期較長(zhǎng)的費(fèi)用和保障體系進(jìn)行優(yōu)化和完善，以此規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)形成[2]。在合同簽訂中還要針對(duì)技術(shù)水平低、管理效益低的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)避。同時(shí)要把項(xiàng)目管理目標(biāo)進(jìn)行定量分析，找出其中影響盈利水平提升的風(fēng)險(xiǎn)因素，通過(guò)延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)時(shí)間的方式，降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，在確定客流量明顯低于預(yù)期目標(biāo)時(shí)要及時(shí)向政府申請(qǐng)補(bǔ)充，擬定相關(guān)的補(bǔ)償條款，進(jìn)而有效規(guī)避此類相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

第五，強(qiáng)調(diào)科學(xué)設(shè)計(jì)，不斷完善項(xiàng)目建設(shè)成本規(guī)范。軌道交通建設(shè)項(xiàng)目成本超支是PPP 融資模式下非常重要的風(fēng)險(xiǎn)因素，一旦成本控制失效資金缺口將會(huì)更加嚴(yán)重。為此建設(shè)企業(yè)要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的成本控制，有效規(guī)避成本失控造成的嚴(yán)重超支風(fēng)險(xiǎn)。具體來(lái)說(shuō)建設(shè)企業(yè)要全面考慮項(xiàng)目建設(shè)施工、運(yùn)營(yíng)全過(guò)程中發(fā)生以及要承擔(dān)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)明確各參與者的權(quán)責(zé)和義務(wù)，健全合理規(guī)模化的監(jiān)督管理和評(píng)價(jià)機(jī)制，規(guī)避設(shè)計(jì)模型變更、施工進(jìn)度延誤、工程概預(yù)算項(xiàng)目缺失等問(wèn)題引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

6 結(jié)語(yǔ)

總之，當(dāng)前我國(guó)軌道交通建設(shè)項(xiàng)目資金籌集主要以PPP 融資模式為主，在很大程度上緩解政府的資金壓力，但也增加了經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，為了對(duì)其中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面調(diào)控就需要對(duì)其進(jìn)行全面深化研究，準(zhǔn)確識(shí)別城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中隱藏的融資建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)、需求運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)以及其他風(fēng)險(xiǎn)等，針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)采取有效的規(guī)避策略，為促進(jìn)我國(guó)軌道交通建設(shè)順利進(jìn)行，促進(jìn)該項(xiàng)事業(yè)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，獲得社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)城市化進(jìn)程的快速發(fā)展。