PPP項目招投標階段風險分擔研究

吳仁超

中交一公局廈門工程有限公司

1 前言

PPP項目作為一種全新的公共基礎設施建設機制，其對原有的項目投資形態(tài)作出了深刻調整，有效盤活社會資源，為公共基礎設施的規(guī)劃、施工以及管理提供物質支撐?？紤]到PPP項目的特殊性，要求參與企業(yè)在招投標的過程中，需要結合認真做好風險評估與應對工作，在確保施工權的基礎上，以最大程度地完成風險分擔，達到參與方合作共贏的目的。

2 PPP項目的內涵與特點

通過探討PPP項目內涵以及特點，可以從整體上，把握PPP項目招投標階段面臨的風險類型，對于風險分擔、化解工作的開展提供方向性引導，推動PPP項目招投標工作的開展。

2.1 PPP項目的內涵

PPP項目作為公共基礎設施新型建設模式，其本質在于，通過政府主體作用的發(fā)揮，營造良性的競爭環(huán)境，有針對性地開展運營能力的提升以及管理效能的強化，實現(xiàn)社會資本的科學篩選，并且在平等合作的框架下，其基本構成如圖1所示。

圖1 PPP項目操作流程圖

通過合理的流程創(chuàng)設，對公共基礎項目參與方的權利、義務進行明確，合理分擔項目分析與收益，以最大限度地激發(fā)社會資本活力，為各項公共基礎設施項目施工以及管理活動的開展，提供穩(wěn)定的資金支撐[1]。

2.2 PPP項目的基本特點

PPP項目主要應用于建筑成本較高、投資收益較長的公共基礎項目之中，近些年來，隨著市場秩序的完善，PPP項目的數(shù)量逐步增加，政府以及企業(yè)等主體，在項目參與的過程中，積累了豐富的經(jīng)驗。PPP項目由政府部門發(fā)起，作為項目的直接責任人，在組織開展項目融資活動之外，還需要采取系列舉措，完成項目建設完成后的分期回購以及管理權劃分等工作。與傳統(tǒng)的社會融資不同，PPP項目賦予了社會資本更多的平等權，社會資本可以根據(jù)出資額的占比，公平享受項目產(chǎn)生的收益。考慮到PPP項目的穩(wěn)定性與壟斷性，越來越多的社會資本嘗試參與到PPP項目之中，旨在形成穩(wěn)定的收益模式。以公路PPP項目項目為例，在這種項目模式下，公路的建設資本主要由社會資本構成，在公路項目完成施工后，政府根據(jù)簽訂的合同，將公路的收費權交由社會資本，合同期限后，公路交由地方政府管理。政府與社會資本共同承擔項目產(chǎn)生的經(jīng)濟收益、社會價值的同時，PPP項目的實現(xiàn)，某種程度上，降低了項目參與方面臨的風險，實現(xiàn)了項目優(yōu)勢的互補，將資金、技術以及人員等要素開展高效整合，在確保PPP項目有序開展的同時，降低外部風險的干擾。

3 PPP項目招投標階段風險類型分析

對PPP項目招投標階段風險類型的全面評估與系統(tǒng)探討，完成了工作經(jīng)驗的有效總結，明確不同風險類型的誘發(fā)原因，為后續(xù)招投標風險分擔等相關活動的開展提供方向性引導。

3.1 PPP項目面臨的政治風險

PPP項目招投標階段風險主要與國家政策法規(guī)有關，從過往經(jīng)驗來看，為保持PPP項目的有效開展，防范化解項目風險，理順PPP項目參與方之間的相互關系，國家相關部門出臺系列政策法規(guī)，對PPP項目的性質、范疇等作出明確規(guī)定，避免PPP項目的濫用或者缺失。法律法規(guī)體系的健全，盡管為PPP項目提供了制度框架，規(guī)范主體的招投標行為，但是，必須清楚地認識到，PPP項目招投標階段，招投標行為受到合同環(huán)境透明度、政策法規(guī)的連續(xù)性以及市場公平性等政治因素的影響[2]。在某種情況下，如果出現(xiàn)PPP項目法律法規(guī)變化頻率過快或者政策法規(guī)連續(xù)性不強的情況，將會造成PPP項目的政治風險，影響了PPP項目招投標工作的有效性。

3.2 PPP項目面臨的經(jīng)濟風險

PPP項目在招投標階段，由于參與主體較多，社會資本出于自身利益的考量，在招投標階段，往往需要充分考量匯率變化、投入收益比例以及通貨膨脹等經(jīng)濟風險。例如在PPP項目招投標階段，在通貨膨脹等經(jīng)濟風險的影響下，部分投資單位在簽訂合同之后，沒有嚴格按照合同的相關規(guī)定，進行資本的注入，引發(fā)資金到位不及時的情況出現(xiàn)，資金體量的不足，影響了PPP項目的物資采購能力，在造成項目施工質量與進度的同時，也會造成PPP項目社會影響力與資本號召力的降低。

3.3 PPP項目面臨的投標風險

PPP項目在前期準備到合同終止階段，面臨的風險較多。具體來看，社會資本在PPP項目項目評估過程中，由于對項目投標信息的分析評估工作不到位，導致自身對PPP項目存在錯誤解讀，這種情況的出現(xiàn)，使得社會資本無法根據(jù)PPP項目的實際，制定針對性的招投標方案，無法對報價方案作出調整。報價的盲目性，無疑在很大程度上，增加了社會投資方所面臨的招投標風險，降低中標概率。部分社會資本在PPP項目投標過程中，為增加中標概率，盲目地降低投標報價，過低的投標報價，無法實現(xiàn)投資方利益的最大化，造成投資方資產(chǎn)流失，對于投資方的健康、持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生消極影響。

3.4 PPP項目面臨的倫理風險

社會資本作為PPP項目的投標方，政府作為PPP項目的招標方，在整個項目招投標過程中，往往需要通過合同文件，對投標標方的收益分配、風險分擔方案進行明確，形成穩(wěn)固的合作關系。在招投標階段，部分社會資本對于PPP項目的認識不夠全面，導致自身在招標文件研判以及投標策略制定的過程中，會出現(xiàn)一定的偏差，采取降低競標價格等單一的方式，來增加中標概率。這種情況的長期存在，使得部分社會資本，會采取不合法的方式，來增加自身中標的概率，這種行為的發(fā)生，導致PPP項目面臨著較大的倫理風險。需要明確的是，倫理風險由社會資本、政府共同承擔，因此在倫理風險防范過程中，往往采取必要舉措，有效規(guī)范PPP項目招投標秩序，約束招投標雙方的行為。

4 PPP項目招投標階段風險分擔的基本原則

PPP項目招投標階段風險分擔工作涉及內容較為多元，為確保風險的最終成效，保證招投標活動的有序開展，相關企業(yè)以及工作人員，應當細化招投標端風險分擔要求，理順思路，保證PPP項目風險的可控性。

4.1 公正性原則

PPP項目招投標過程中，要遵循公正性原則，在公正性原則的引導下，招投標雙方往往采取簽訂合同協(xié)議的方式，對招投標雙方的權利、義務等內容進行細化，通過這種方式，在招投標雙方之間，形成良性的合作關系，為后續(xù)招投標階段風險分擔工作的開展奠定堅實基礎。

4.2 效益性原則

PPP項目效益性原則，要求將項目收益規(guī)模與風險程度有機結合起來，實現(xiàn)收益、風險的有效兼顧。例如在PPP項目招投標階段，資金投入的多少與項目風險有著正相關關系，即PPP項目投入的資金規(guī)模越大，收益體量越大，相應的承擔的項目風險越高，這種PPP項目招投標原則，保證了項目投資方的合法收益，避免了收益規(guī)模的縮小或者缺失。

4.3 精準性原則

PPP項目的精準性原則，要求投資方與政府部門，在招投標過程中，需要結合PPP項目的實際，根據(jù)分工，有針對性地做好招標文件、投標文件的制定工作，通過準確的方案制定，PPP項目的投標人以及招標人，可以最大程度地提升招投標工作的有效性，減少招投標差錯的發(fā)生，有效化解PPP項目存在的招投標風險，幫助招投標工作的主體，可以在統(tǒng)籌兼顧PPP項目特點、招投標要求的基礎上，形成針對性的風險分擔策略，有效應用招投標階段，存在的政治風險、經(jīng)濟風險。

5 PPP項目招投標階段風險分擔的主要舉措

PPP項目招投標階段風險分擔工作的有序開展，要求工作人員從多個維度出發(fā)，轉變工作方式方法，強化招投標階段風險分擔能力，確保PPP項目參與方，可以順利完成招投標任務，實現(xiàn)施工權的科學確認，為后續(xù)相關實踐活動的開展奠定堅實基礎。

5.1 PPP項目政治風險分擔策略

PPP項目招投標階段政治風險的分擔過程中，應當立足于PPP項目的發(fā)展特性，根據(jù)不同時期，各級政府部門出臺的相關政策法規(guī)，開展系統(tǒng)性的研究，在此基礎上，制定相應的政治風險分擔方案，確保政治風險分擔的連續(xù)性與有效性。具體來看，政府相關部門在進行PPP項目招投標的過程中，應當從全局性的角度出發(fā)，充分考量招投標過程中，可能存在的各類問題，以合同的形式，對招投標雙方的相互關系進行明確，使得招投標階段，政府與社會資本的處于公平的地位，有推動招投標活動的順利進行?？紤]到PPP項目特殊性，政府需要給予社會資本一定的費用補償，但費用補償標準，需要控制在合理的范圍，避免補償標準過高或者過低，增加PPP項目招投標階段的風險，以達到風險分擔的目的。

5.2 PPP項目經(jīng)濟風險分擔策略

PPP項目招投標階段經(jīng)濟風險分擔過程中，政府部門以及社會資本要在公正性原則、精準性原則的引導下，針對一段時間周期內，國民經(jīng)濟的運行特點，有計劃地進行招投標策略的制定工作，有效防范通貨膨脹、匯率變化等經(jīng)濟風險，形成合理的投標報價方案，在保證中標概率的基礎上，實現(xiàn)招投標經(jīng)濟風險的精準控制，更好地實現(xiàn)收益與風險的兼顧，逐步實現(xiàn)PPP項目招投標階段經(jīng)濟風險的合理分擔。

5.3 PPP項目投標風險分擔策略

PPP項目投標階段投標風險的分擔，要求政府作為招標責任主體，需要對PPP項目收益、風險等進行綜合評定，通過系統(tǒng)化風險分擔，保證社會資本在利潤最大化的同時，將招投標風險控制在合理的區(qū)間范圍之內，避免政治風險、經(jīng)濟風險對于PPP項目投資方的損傷，逐步打造出完善的投標方案，從而減少競標失敗的風險。

5.4 PPP項目倫理風險分擔策略

PPP項目招投標階段倫理風險分擔過程中，政府以及社會資本，需要正視起自身定位，營造出良好的招投標秩序。例如通過倫理風險的分擔，政府部門可以在招投標過程中，減少PPP項目投標方制定情況的出現(xiàn)，保證項目的投資的公正性。同時通過制定違約條款，確保招標方、投標方在簽訂合同之后，可以達成合同承諾，從而降低PPP項目招投標工作的違約風險，構建起良性的PPP項目招投標氛圍。

6 結語

PPP項目時間跨度長，因此在施工過程中，出現(xiàn)風險偏差的概率較大，為確保PPP項目施工活動的順利進行，降低影響因素的干擾，控制成本支出規(guī)模，社會資本在招投標階段，需要項目運行過程中，可能存在的風險開展必要的評估以及分擔工作，借助于有效地風險分擔，實現(xiàn)PPP項目參與方協(xié)作的最優(yōu)化，為PPP項目的可持續(xù)開展營造良好的外部環(huán)境。