中國(guó)與其他創(chuàng)新型國(guó)家基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入政策對(duì)比研究

紀(jì)玉偉 陳媛媛 范紅坤

摘 ?要：基礎(chǔ)研究是原始性創(chuàng)新的源頭，是建設(shè)科技強(qiáng)國(guó)的基石，提高國(guó)家的原始創(chuàng)新水平，必須從戰(zhàn)略上加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)研究的重視。文章對(duì)中國(guó)與其他創(chuàng)新型國(guó)家在以下幾個(gè)維度進(jìn)行了比較研究：比較中國(guó)與其他創(chuàng)新型國(guó)家的基礎(chǔ)研究投入強(qiáng)度差距;通過(guò)經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)特征的比較，找出中國(guó)在基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)的配置傾向、資金來(lái)源、各主體投入強(qiáng)度等結(jié)構(gòu)特征方面存在的差距，進(jìn)一步分析我國(guó)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)配置結(jié)構(gòu)方面存在的深層次問(wèn)題;通過(guò)比較中國(guó)與其他創(chuàng)新型國(guó)家在基礎(chǔ)研究政策效力、資助部門特征、資助模式、項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制等維度的政策差異，探究我國(guó)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度低及配置結(jié)構(gòu)問(wèn)題的原因，并提出促進(jìn)我國(guó)政府支持原始性創(chuàng)新的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)研究;創(chuàng)新型國(guó)家;經(jīng)費(fèi)投入;政策;對(duì)比研究

中圖分類號(hào)：F285文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2021.03.06

Comparation of Basic Research Funding and Policy

between China and other innovation-driven Countries

Ji Yuwei1 ?Chen Yuanyuan1 ?Fan Hongkun2

（1.Beijing Research Center for Science of Science，Beijing，100044;2.Bohai Petroleum Equipment New Century Company，Beijing，100033）

Abstract：Basic research is the source of original innovation and the cornerstone of building a strong country. To improve a country's original innovation level，it is necessary to strengthen basic research. This paper compares the status quo of basic research investment intensity between China and other innovation-driven countries。From the dimensions of the basic research funding structure，such as the allocation tendency ，funding sources，and the input intensity of each subject，analyze the deep-seated problems in the allocation structure of basic research funding in China;compare policy differences between China and innovative countries，in terms of the effectiveness of basic research policies，the characteristics of funding agencies，funding models，and project supervision mechanisms，and try to explore the reasons for the problem of the allocation structure，it proposes countermeasures and suggestions to promote the Chinese government to support original innovation.

Key words：Basic research;Innovation-driven countries;Funding;Policy;Comparative study

基礎(chǔ)研究是原始性創(chuàng)新的源頭，是建設(shè)科技強(qiáng)國(guó)的基石。世界各國(guó)，特別是發(fā)達(dá)國(guó)家，都非常重視對(duì)基礎(chǔ)研究的戰(zhàn)略部署。2014年，歐盟啟動(dòng)“地平線2020計(jì)劃”，將基礎(chǔ)研究確定為優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略項(xiàng)目。2015年，白宮發(fā)布《美國(guó)國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略》，強(qiáng)調(diào)美國(guó)要鞏固和擴(kuò)大其在全球基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位。2018年，日本推出了“‘登月型研究開(kāi)發(fā)計(jì)劃”，該計(jì)劃是為了使日本進(jìn)一步提升基礎(chǔ)研究能力。在全球貿(mào)易保護(hù)主義和民粹主意抬頭的當(dāng)下，我國(guó)才從戰(zhàn)略上加強(qiáng)了對(duì)基礎(chǔ)研究的重視。2018年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)基礎(chǔ)科學(xué)研究的若干意見(jiàn)》;2020年，科學(xué)技術(shù)部（簡(jiǎn)稱“科技部”）聯(lián)合其他部門印發(fā)了《加強(qiáng)“從0到1”基礎(chǔ)研究工作方案》和《新形勢(shì)下加強(qiáng)基礎(chǔ)研究若干重點(diǎn)舉措》。重視基礎(chǔ)研究對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)科技創(chuàng)新“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)有重要的戰(zhàn)略意義，建成科技強(qiáng)國(guó)，必須抓住發(fā)展機(jī)遇，加大對(duì)基礎(chǔ)研究的投入力度，提升我國(guó)的原始創(chuàng)新能力。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)創(chuàng)新實(shí)力得到明顯提升，2020年9月，世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織發(fā)布《2020年全球創(chuàng)新指數(shù)報(bào)告》，中國(guó)排名第14位，連續(xù)兩年躋身前15位，掀開(kāi)中國(guó)邁入創(chuàng)新型國(guó)家行列的新篇章。但與其他創(chuàng)新型國(guó)家相比，中國(guó)的基礎(chǔ)研究還存在著明顯的差距，比較與其他創(chuàng)新型國(guó)家在基礎(chǔ)研究投入、結(jié)構(gòu)、管理機(jī)制等方面的差異，對(duì)促進(jìn)我國(guó)原始創(chuàng)新能力的提高具有重要的借鑒意義。筆者結(jié)合世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織歷年發(fā)布的《全球創(chuàng)新指數(shù)報(bào)告》，以及歐盟委員會(huì)歷年發(fā)布的《歐洲創(chuàng)新記分牌》，選擇了美國(guó)、日本、德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、瑞典等國(guó)家，與中國(guó)進(jìn)行比較研究。

一、中國(guó)與其他創(chuàng)新型國(guó)家基礎(chǔ)研究投入對(duì)比分析

近年來(lái)，中國(guó)在基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)方面的投入增速明顯，2009—2018年，年均增長(zhǎng)率達(dá)13.3%，超越日本、歐洲等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)。目前，中國(guó)的基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)總量居世界第二位，僅次于美國(guó)，但在基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)強(qiáng)度指標(biāo)上，中國(guó)與其他創(chuàng)新型國(guó)家差距還比較大。

（一）中國(guó)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度遠(yuǎn)低于同時(shí)期世界其他創(chuàng)新型國(guó)家水平

通過(guò)對(duì)中國(guó)與其他創(chuàng)新型國(guó)家兩個(gè)同時(shí)期基礎(chǔ)研究強(qiáng)度指標(biāo)進(jìn)行比較可以發(fā)現(xiàn)：

1.中國(guó)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入占GDP比重遠(yuǎn)低于其他創(chuàng)新型國(guó)家。中國(guó)2012—2018年基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入占GDP比重基本在0.1%左右，增速緩慢，日本2018年為0.41%，美國(guó)為0.47%，歐洲創(chuàng)新型國(guó)家多為0.3%～0.5%，韓國(guó)經(jīng)費(fèi)投入比重最高為0.64%?？梢钥闯?，同時(shí)期其他創(chuàng)新型國(guó)家基礎(chǔ)研究投入占GDP比重是中國(guó)的3～5倍，詳見(jiàn)圖1。

2.中國(guó)基礎(chǔ)研究投入占R&D（Research and Development，簡(jiǎn)稱“R&D”）經(jīng)費(fèi)比重遠(yuǎn)低于其他創(chuàng)新型國(guó)家，低10～20個(gè)百分點(diǎn)。中國(guó)2017年基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占R&D經(jīng)費(fèi)比重僅為5.5%，美、日、韓為15%左右。歐盟國(guó)家中丹麥、挪威約為18%，其他歐盟國(guó)家如荷蘭、法國(guó)、意大利多為25%左右。歐盟最新科技框架計(jì)劃“地平線2020計(jì)劃”中，基礎(chǔ)科學(xué)預(yù)算支持額度占所有研發(fā)與創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)的31.73%[1]。

（二）同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，中國(guó)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度仍低于其他創(chuàng)新型國(guó)家

筆者采用可比價(jià)的人均GDP指標(biāo)來(lái)衡量各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史水平（參考年為2010年），通過(guò)在同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下對(duì)中國(guó)與其他創(chuàng)新型國(guó)家的兩個(gè)基礎(chǔ)研究投入強(qiáng)度指標(biāo)進(jìn)行比較可以發(fā)現(xiàn)：中國(guó)基礎(chǔ)研究投入強(qiáng)度依然遠(yuǎn)低于其他創(chuàng)新型國(guó)家在同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平時(shí)期的水平。2016年，中國(guó)可比價(jià)人均GDP為14040美元，基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入占R&D經(jīng)費(fèi)比重為5.2%，其他創(chuàng)新型國(guó)家在同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平時(shí)，基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占R&D經(jīng)費(fèi)比重遠(yuǎn)高于中國(guó)的水平，高3～15個(gè)百分點(diǎn)。[2]例如，1950年，美國(guó)可比價(jià)人均GDP為14755美元，1953年基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占R&D經(jīng)費(fèi)比重為8.9%。同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平時(shí)的基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占GDP比重指標(biāo)方面，其他創(chuàng)新型國(guó)家的比值也同樣遠(yuǎn)高于中國(guó)。例如，2016年，中國(guó)基礎(chǔ)研究投入占GDP比重為0.11%，同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下美國(guó)為0.34%，日本為0.21%，德國(guó)為0.43%，其他創(chuàng)新型國(guó)家為中國(guó)的2～3倍。見(jiàn)表1。

中國(guó)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)強(qiáng)度長(zhǎng)期偏低，且在基礎(chǔ)研究投入支出上存在結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，這與我國(guó)長(zhǎng)期基礎(chǔ)研究管理體系及政策支持不完善有關(guān)。筆者將從基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)來(lái)源與資助體系、R&D經(jīng)費(fèi)資源配置結(jié)構(gòu)、政府研發(fā)經(jīng)費(fèi)投向主體、基礎(chǔ)研究在科研主體中的地位等視角，分析基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)性特征及存在的問(wèn)題，并嘗試從政府對(duì)基礎(chǔ)研究支持政策保障、資助部門、資助模式、項(xiàng)目考核機(jī)制等管理制度及政策等角度，對(duì)中國(guó)與創(chuàng)新型國(guó)家進(jìn)行比較，探索中國(guó)在基礎(chǔ)研究投入及管理體系的特點(diǎn)、存在的問(wèn)題及原因，并據(jù)此提出推進(jìn)我國(guó)政府原始性創(chuàng)新的政策建議。

二、中國(guó)與其他創(chuàng)新型國(guó)家基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)來(lái)源及投向比較

（一）從R&D經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，中國(guó)R&D經(jīng)費(fèi)資源配置明顯呈“重試驗(yàn)開(kāi)發(fā)，輕基礎(chǔ)與應(yīng)用研究”傾向

從R&D經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，中國(guó)基礎(chǔ)研究支出比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他創(chuàng)新型國(guó)家。自2005年以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施自主創(chuàng)新戰(zhàn)略，加大了對(duì)基礎(chǔ)研究的傾斜力度，但長(zhǎng)期形成的經(jīng)費(fèi)配置結(jié)構(gòu)仍然沒(méi)有得到明顯改觀。2017年基金研究、應(yīng)用研究、試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出占比分別為5.54%、10.50%和83.96%。自2008年以來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)研究占比僅提高了0.76個(gè)百分點(diǎn)，應(yīng)用研究占比甚至下降了1.96個(gè)百分點(diǎn)，試驗(yàn)發(fā)展占比提高了1.2個(gè)百分點(diǎn)。

1.從政府研發(fā)資金流向主體來(lái)看，中國(guó)更傾向于將研發(fā)經(jīng)費(fèi)投向科研機(jī)構(gòu)，而美、日、歐等創(chuàng)新型國(guó)家對(duì)高等教育部門的資金支持力度更大

中國(guó)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于政府，中國(guó)政府的研發(fā)資金的流向主體表現(xiàn)為，政府研發(fā)部門（科研機(jī)構(gòu)）>高等教育部門>企業(yè)，與美、日較為接近。2018年，中國(guó)政府研發(fā)資金流向政府研發(fā)部門（科研機(jī)構(gòu)、高等教育部門、企業(yè)的比重分別是63%、24%和12%，美國(guó)分別是45%、31%和18%，日本分別是51%、41%和4.4%。盡管結(jié)構(gòu)大體相似，但與中國(guó)相比，美、日兩國(guó)高等教育部門獲得了更大比重的研發(fā)資金。歐洲地區(qū)的創(chuàng)新型國(guó)家這一特點(diǎn)更加明顯，政府研發(fā)資金流向主體表現(xiàn)為高等教育部門>政府部門>企業(yè)，高等教育部門獲得的政府研發(fā)資金占全部政府研發(fā)資金的比重均在50%以上（見(jiàn)圖2）。綜合來(lái)看，中國(guó)政府的研發(fā)資金更傾向于投向科研機(jī)構(gòu)，而美、日、歐等對(duì)高等教育部門的經(jīng)費(fèi)支持力度更大。

2.從基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)的資金來(lái)源來(lái)看，其他創(chuàng)新型國(guó)家的資金來(lái)源呈多元化格局，而中國(guó)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)則主要依靠中央財(cái)政投入，資金來(lái)源過(guò)于單一

一般來(lái)說(shuō)，大多數(shù)國(guó)家在工業(yè)化初期基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)幾乎全部由政府籌集，隨著工業(yè)化水平的提高，企業(yè)自身發(fā)展的技術(shù)創(chuàng)新需求和政府及創(chuàng)新主體的創(chuàng)新協(xié)作網(wǎng)絡(luò)化演化規(guī)律，都會(huì)推動(dòng)形成基礎(chǔ)研究資金來(lái)源多元化的格局。例如，20世紀(jì)60年代，美國(guó)聯(lián)邦政府是美國(guó)基礎(chǔ)研究投入的絕對(duì)主體，投入占比70%以上，企業(yè)占比僅為15%左右，高等學(xué)校和非營(yíng)利私人部門分別約占5%。20世紀(jì)80年代以后，美國(guó)企業(yè)基礎(chǔ)研究進(jìn)入黃金時(shí)期，投入占比逐步提升，聯(lián)邦政府投入占比有所下降。2015年，美國(guó)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)為867.1億美元，其中聯(lián)邦政府投入占44%，企業(yè)占28%，大學(xué)占12%，其他非營(yíng)利組織占13%，州政府占3%。英國(guó)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)絕大部分來(lái)自政府，少部分來(lái)自企業(yè)與慈善機(jī)構(gòu)等。2013年，英國(guó)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)為70.6億美元，其中政府投入約占43%，企業(yè)約占23%，慈善機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)以及海外基金投入約占34%。中國(guó)的基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)絕大部分來(lái)自政府財(cái)政投入。2015年，中國(guó)基礎(chǔ)研究總經(jīng)費(fèi)中，中央財(cái)政占投入占比91.5%，地方財(cái)政占6.9%，企業(yè)資金占1.6%（見(jiàn)圖3）。企業(yè)已經(jīng)成為很多創(chuàng)新型國(guó)家基礎(chǔ)研究的第二大資助主體，此外，非營(yíng)利組織、慈善機(jī)構(gòu)與海外基金等資金來(lái)源也成為基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)的重要補(bǔ)充。與其他創(chuàng)新型國(guó)家相比，中國(guó)的基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)來(lái)源過(guò)于單一、不均衡，高度依賴中央財(cái)政的投入。

3.從基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)的資金支出分布來(lái)看，中國(guó)企業(yè)在基礎(chǔ)研究體系中地位非常低，遠(yuǎn)低于其他創(chuàng)新型國(guó)家的水平

中國(guó)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)的績(jī)效執(zhí)行部門主要分布在科研機(jī)構(gòu)與高等教育部門，與其他創(chuàng)新型國(guó)家相比，企業(yè)的基礎(chǔ)研究支出占全部基礎(chǔ)研究的比重微乎其微：2009年占1.6%，2018年上升至3.1%。2018年，美國(guó)企業(yè)的基礎(chǔ)研究支出占全部基礎(chǔ)研究比重為27.2%，韓國(guó)高達(dá)59.9%，其他創(chuàng)新型國(guó)家的比值也多在20%～40%之間。從其他創(chuàng)新型國(guó)家的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，企業(yè)在基礎(chǔ)研究體系中的地位呈明顯的上升趨勢(shì)。2009—2018年，大多數(shù)創(chuàng)新型國(guó)家的企業(yè)基礎(chǔ)研究支出占全國(guó)基礎(chǔ)研究支出比重都上升了6～10個(gè)百分點(diǎn)。例如，自2009年至2018年，美國(guó)從20.0%上升到27.2%，日本從40.6%上升到49.3%，英國(guó)從26.4%上升到36.0%。中國(guó)企業(yè)在基礎(chǔ)研究體系中地位是非常低的，多年來(lái)沒(méi)有明顯的改觀。

4.從各個(gè)創(chuàng)新主體的基礎(chǔ)研究投入強(qiáng)度來(lái)看，中國(guó)各科研主體的基礎(chǔ)研究投入強(qiáng)度普遍低于其他創(chuàng)新型國(guó)家，特別是企業(yè)對(duì)于基礎(chǔ)研究投入的熱情遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美、日等國(guó)家。

歐、美、日等其他創(chuàng)新型國(guó)家的基礎(chǔ)研究重任基本由科研機(jī)構(gòu)和高等院校來(lái)承擔(dān)，企業(yè)是基礎(chǔ)研究創(chuàng)新體系中的重要補(bǔ)充?？v觀世界創(chuàng)新型國(guó)家，或是科研機(jī)構(gòu)部門的基礎(chǔ)研究占據(jù)重要地位，如德國(guó)，或是高等教育部門的基礎(chǔ)研究占據(jù)重要地位，如美國(guó)、日本、荷蘭等。

從科研機(jī)構(gòu)比較來(lái)看，歐洲創(chuàng)新型國(guó)家科研機(jī)構(gòu)的研發(fā)經(jīng)費(fèi)更加側(cè)重于投向基礎(chǔ)研究或應(yīng)用研究。例如，最為典型的德國(guó)科研機(jī)構(gòu)的研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出是“基礎(chǔ)研究>應(yīng)用研究>試驗(yàn)發(fā)展”倒梯形結(jié)構(gòu)，基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)支出比重占比接近60%。英國(guó)科研機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究處于并重的地位，基礎(chǔ)研究支出比重達(dá)42.2%。中國(guó)科研機(jī)構(gòu)的研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出是“基礎(chǔ)研究<應(yīng)用研究<試驗(yàn)發(fā)展”的正梯形結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)上與美國(guó)、日本相似，但基礎(chǔ)研究比重仍明顯低于美、日兩國(guó)。2018年，中、美、日三國(guó)基礎(chǔ)研究支出比重分別為15.6%、18.7%和22.1%。綜合比較，中國(guó)科研機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)研究支出比重略低于美國(guó)和日本3～7個(gè)百分點(diǎn)，遠(yuǎn)低于歐洲創(chuàng)新型國(guó)家（見(jiàn)圖4）。中國(guó)要解決“卡脖子”技術(shù)問(wèn)題、突圍創(chuàng)新困境，就必須加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，科研機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)研究支出比重仍有待提高。

高等教育部門的基礎(chǔ)研究投入強(qiáng)度比較來(lái)看，中國(guó)高等教育部門的基礎(chǔ)研究支出強(qiáng)度較其他創(chuàng)新型國(guó)家約低15個(gè)百分點(diǎn)。2018年，中國(guó)教育部門基礎(chǔ)研究投入強(qiáng)度為40.5%，美國(guó)為62.3%，荷蘭為56.6%，法國(guó)為67.3%。英國(guó)和丹麥基礎(chǔ)研究在高等教育部門中的地位雖然低于應(yīng)用研究，但由于其國(guó)內(nèi)高等教育部門本身在基礎(chǔ)研究創(chuàng)新體系中處于重要地位，整體來(lái)說(shuō)仍然帶動(dòng)了全國(guó)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)的投入。2016年，英國(guó)教育部門基礎(chǔ)經(jīng)費(fèi)支出占教育部門全部研發(fā)經(jīng)費(fèi)的比重為33.3%，低于中國(guó)的40.5%，但英國(guó)總體的基礎(chǔ)經(jīng)費(fèi)支出比重為18.1%，而中國(guó)總體的基礎(chǔ)研究支出比重僅為5.5%（見(jiàn)圖5）。

從企業(yè)基礎(chǔ)研究投入比較來(lái)看，中國(guó)企業(yè)部門的基礎(chǔ)研究投入熱情遠(yuǎn)低于美、日等創(chuàng)新型國(guó)家。與美、日等創(chuàng)新型國(guó)家相比，中國(guó)企業(yè)絕大部分研發(fā)經(jīng)費(fèi)資源都投在試驗(yàn)與發(fā)展上。2018年，中國(guó)企業(yè)基礎(chǔ)研究投入強(qiáng)度只有2%，美國(guó)、日本分別為6.2%和7.8%，歐洲國(guó)家基本上處于5%～10%的水平，可以看出，其他創(chuàng)新型國(guó)家的企業(yè)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度為中國(guó)的幾倍（見(jiàn)圖6）。

三、中國(guó)與其他創(chuàng)新型國(guó)家政府支持基礎(chǔ)研究的政策比較

（一）從支持基礎(chǔ)研究所采用政策的效力來(lái)看，其他創(chuàng)新型國(guó)家多通過(guò)政策效力較強(qiáng)的立法或計(jì)劃法令保障基礎(chǔ)研究投入，我國(guó)在保障基礎(chǔ)研究方面政策的效力相對(duì)較低

美日等其他創(chuàng)新型國(guó)家普遍重視基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入的法治保障，通過(guò)科技立法或強(qiáng)制性的計(jì)劃法令保證國(guó)家對(duì)科技的投入。例如，1995年，日本出臺(tái)了《科學(xué)技術(shù)基本法》等一系列法律，此后以5年為周期定期發(fā)布《科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃》，積極發(fā)展基礎(chǔ)研究。2010年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力法案》，著重部署基礎(chǔ)研究及人才培養(yǎng)，該法案被稱為美國(guó)未來(lái)科學(xué)發(fā)展的路線圖。2004年，德國(guó)聯(lián)邦政府與各州政府簽訂《研究與創(chuàng)新協(xié)議》，規(guī)定大型研究機(jī)構(gòu)的研究經(jīng)費(fèi)在2010年之前，每年必須保持至少3%的增幅，2012年通過(guò)的《科學(xué)自由法》使德國(guó)的科研活動(dòng)更具吸引力。

1993年7月，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議修訂通過(guò)了《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》。該法雖指出“基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)在研究開(kāi)發(fā)經(jīng)費(fèi)總額中應(yīng)當(dāng)占有適當(dāng)比例”，但未明確具體的比例目標(biāo)。2000年，由科技部、教育部、中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)工程院和國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)共同主辦的全國(guó)基礎(chǔ)研究工作會(huì)議在北京召開(kāi)，會(huì)上發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)研究工作的若干意見(jiàn)》。2006年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020）》，在總體部署中提出，要超前部署前沿技術(shù)和基礎(chǔ)研究，提高持續(xù)創(chuàng)新能力[3]。然而，我國(guó)的基礎(chǔ)研究投入比例長(zhǎng)期沒(méi)有得到提高。自1998年至今，我國(guó)的基礎(chǔ)研究占研發(fā)經(jīng)費(fèi)比重長(zhǎng)期維持在5%左右。

（二）從資助部門來(lái)看，美國(guó)基礎(chǔ)研究資助部門及資助領(lǐng)域具有較強(qiáng)的學(xué)科領(lǐng)域側(cè)重，中國(guó)的基礎(chǔ)研究資助管理部門缺乏學(xué)科側(cè)重，資助時(shí)需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，不易形成研究合力，實(shí)質(zhì)上存在同質(zhì)化與競(jìng)爭(zhēng)性資源浪費(fèi)現(xiàn)象

美國(guó)聯(lián)邦政府支持基礎(chǔ)研究的資助管理部門主要有6個(gè)，分別是美國(guó)衛(wèi)生與人類服務(wù)部、美國(guó)國(guó)家自然科學(xué)基金會(huì)、美國(guó)能源部、美國(guó)航空航天局、美國(guó)國(guó)防部和美國(guó)農(nóng)業(yè)部。2018年，這6個(gè)部門的基礎(chǔ)研究預(yù)算總和占聯(lián)邦政府基礎(chǔ)研究預(yù)算總額的95%以上，其中，美國(guó)衛(wèi)生與人類服務(wù)部占44.3%，美國(guó)國(guó)家自然科學(xué)基金會(huì)占14.8%，美國(guó)航天航空局和美國(guó)能源部分別占13.7%和12.8%，美國(guó)國(guó)防部和美國(guó)農(nóng)業(yè)部分別占7.7%和3.7%[4]?？梢钥闯?，美國(guó)不同部門重點(diǎn)扶持基礎(chǔ)研究的領(lǐng)域各有所側(cè)重，除了美國(guó)國(guó)家自然科學(xué)基金會(huì)主要負(fù)責(zé)資助全美國(guó)大學(xué)和其他學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)研究、教育和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資助對(duì)象領(lǐng)域綜合性較強(qiáng)外，其他部門的資助對(duì)象領(lǐng)域都有非常明顯的學(xué)科領(lǐng)域側(cè)重，如美國(guó)航空航天局主要資助航空航天及相關(guān)領(lǐng)域的科學(xué)研究，美國(guó)能源部主要資助高能物理、核科學(xué)等能源領(lǐng)域的科學(xué)研究，美國(guó)國(guó)防部主要資助國(guó)防軍事領(lǐng)域的科學(xué)研究。

中國(guó)的基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于中央財(cái)政科技支出。2015年，國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)研究資助體系進(jìn)行了重大調(diào)整，資金管理部門主要包括國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)、科技部、中國(guó)科學(xué)院和教育部4個(gè)部門，通過(guò)統(tǒng)一的國(guó)家科技管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)研究資助計(jì)劃的協(xié)調(diào)管理[5]。2017年，中央財(cái)政預(yù)算中科技支出“基礎(chǔ)研究”科目516.8億元，其中國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)267.3億元、中國(guó)科學(xué)院179.4億元、教育部31.9億元、科技部23.1億元，分別占中央財(cái)政基礎(chǔ)研究預(yù)算總額的51.7%、34.7%、6.2%和4.5%，合計(jì)占97.1%。可以看出，中國(guó)這4個(gè)重要的基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)資金管理部門都具有很強(qiáng)的綜合性特征，在資助領(lǐng)域上缺乏側(cè)重點(diǎn)，容易出現(xiàn)資助領(lǐng)域同質(zhì)化、競(jìng)爭(zhēng)性資源浪費(fèi)的問(wèn)題。

（三）從經(jīng)費(fèi)資助模式來(lái)看，其他創(chuàng)新型國(guó)家政府主要是采取穩(wěn)定性支持和競(jìng)爭(zhēng)性支持相結(jié)合、穩(wěn)定性支持為主的方式支持基礎(chǔ)研究，中國(guó)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)資助則是以競(jìng)爭(zhēng)性支持為主導(dǎo)

競(jìng)爭(zhēng)性資助注重科研產(chǎn)出效率與目標(biāo)導(dǎo)向，穩(wěn)定性資助方式則更為注重科學(xué)研究的探索，重視科研人員的自主性。其他創(chuàng)新型國(guó)家政府對(duì)基礎(chǔ)研究的經(jīng)費(fèi)資助，大多采取穩(wěn)定性支持為主、競(jìng)爭(zhēng)性支持為輔的資助模式。例如，馬普學(xué)會(huì)是德國(guó)最大的基礎(chǔ)研究機(jī)構(gòu)，年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)的80%以上來(lái)自政府預(yù)算撥款。國(guó)家科學(xué)研究中心是法國(guó)最主要的研究機(jī)構(gòu)，主要開(kāi)展醫(yī)學(xué)以外領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究，80%以上的經(jīng)費(fèi)來(lái)自政府財(cái)政預(yù)算。美國(guó)洛斯阿拉莫斯國(guó)家實(shí)驗(yàn)室73%的經(jīng)費(fèi)來(lái)自國(guó)會(huì)的財(cái)政撥款?？傮w來(lái)看，在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，國(guó)家穩(wěn)定性與競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)配置的比例一般為7∶3甚至達(dá)到8∶2。

1985年，中共中央發(fā)布《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》，將基礎(chǔ)研究的資助模式從過(guò)去的行政撥款轉(zhuǎn)變?yōu)閾駜?yōu)競(jìng)爭(zhēng)模式。此后，中國(guó)基礎(chǔ)研究的經(jīng)費(fèi)資助方式，主要以競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)支持為主導(dǎo)，穩(wěn)定性支持經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。2020年，我國(guó)中央財(cái)政預(yù)算支出中科技支出3196.5億元，其中基礎(chǔ)研究科目預(yù)算為589.8億元，基礎(chǔ)研究科目中機(jī)構(gòu)運(yùn)行費(fèi)49.2億元，僅占8.3%。目前，中國(guó)支持基礎(chǔ)研究的計(jì)劃和專項(xiàng)主要有國(guó)家自然科學(xué)基金、國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃、國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家重大科學(xué)工程、戰(zhàn)略性先導(dǎo)科技專項(xiàng)等，其中，獲得財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持規(guī)模最大的國(guó)家自然科學(xué)基金，為競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)支持方式，國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、戰(zhàn)略性先導(dǎo)科技專項(xiàng)、國(guó)家重大科學(xué)工程屬于穩(wěn)定性支持，但經(jīng)費(fèi)支持規(guī)模較小。經(jīng)學(xué)者調(diào)研，我國(guó)大部分從事基礎(chǔ)研究的公立研究機(jī)構(gòu)財(cái)政撥款僅僅能夠維持科研機(jī)構(gòu)的日常開(kāi)支，真正能用于基礎(chǔ)研究的經(jīng)費(fèi)很少，只能依靠大量科研人員個(gè)人申報(bào)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目。例如，中國(guó)科學(xué)院從事基礎(chǔ)研究的研究所獲得的財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥款與競(jìng)爭(zhēng)性科研項(xiàng)目收入比例約為1∶1，中國(guó)醫(yī)學(xué)科學(xué)院等其他行業(yè)部門的基礎(chǔ)研究機(jī)構(gòu)這一比例甚至更高，約為2∶3。過(guò)度的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致科研人員長(zhǎng)期將精力放在容易獲批、容易出成果的科研項(xiàng)目上，而對(duì)需要長(zhǎng)期、持續(xù)性投入的基礎(chǔ)研究項(xiàng)目缺乏熱情，最終導(dǎo)致我國(guó)的基礎(chǔ)研究在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)[6]。

（四）從項(xiàng)目監(jiān)督考核機(jī)制來(lái)看，中國(guó)基礎(chǔ)研究項(xiàng)目績(jī)效考核主要依賴量化考核，過(guò)于急功近利，缺乏對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)研究?jī)r(jià)值的關(guān)注與柔性考核機(jī)制

中國(guó)最重要的基礎(chǔ)研究資助機(jī)構(gòu)是國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)，自然科學(xué)基金項(xiàng)目的監(jiān)督機(jī)構(gòu)是國(guó)家自然科學(xué)基金監(jiān)督委員會(huì)，它在國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)黨組領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展科學(xué)基金監(jiān)督工作，向國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)全體委員會(huì)議報(bào)告工作。美國(guó)最大的兩個(gè)基礎(chǔ)研究資助機(jī)構(gòu)是美國(guó)國(guó)家自然科學(xué)基金會(huì)和美國(guó)國(guó)立衛(wèi)生研究院，這兩個(gè)資助機(jī)構(gòu)都設(shè)有一專門的機(jī)構(gòu)——總監(jiān)察辦公室，對(duì)其資助的基金項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。美國(guó)國(guó)家自然科學(xué)基金會(huì)和美國(guó)國(guó)立衛(wèi)生研究院的總監(jiān)察辦公室與中國(guó)的基金監(jiān)察委員會(huì)的重要區(qū)別是，總監(jiān)察辦公室都是獨(dú)立于基金會(huì)存在的，其除了向基金會(huì)匯報(bào)工作外，還向美國(guó)議會(huì)報(bào)告提交總結(jié)報(bào)告，陳述其基金會(huì)的項(xiàng)目績(jī)效情況。

從考核內(nèi)容來(lái)看，我國(guó)國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)的項(xiàng)目大多將科研成果產(chǎn)出數(shù)量作為考核指標(biāo)，這種主要依靠量化工具進(jìn)行簡(jiǎn)單評(píng)價(jià)的考核方式，頗為偷懶，且過(guò)于急功近利，造成我國(guó)常年科研成果與人才數(shù)量規(guī)模已經(jīng)躍居全球首位，但質(zhì)量卻仍存在很大提升空間的局面。例如，中國(guó)科技論文發(fā)表量自2007年連續(xù)排在世界第2位，2016年超過(guò)美國(guó)，位居世界第一，占全世界總量的17.1%，但從論文等出版物的影響力來(lái)看，中國(guó)出版物的引文影響力近年來(lái)有較大提升，但仍然顯著低于美國(guó)，2016年，美國(guó)前1%高被引論文影響力指數(shù)為1.9，中國(guó)的論文影響力指數(shù)從2000年的0.4增長(zhǎng)到2016年的1.1。2016年，中國(guó)（含港澳臺(tái)）共有175人入選全球高被引的科學(xué)家，美國(guó)的這一數(shù)字為1465人。美國(guó)國(guó)家自然科學(xué)基金會(huì)項(xiàng)目的考核評(píng)審內(nèi)容更為柔性，項(xiàng)目結(jié)題報(bào)告的內(nèi)容除了包括參與者、活動(dòng)和研究成果、出版物和產(chǎn)出以外，還特別強(qiáng)調(diào)了“延展內(nèi)容”和“貢獻(xiàn)”。“延展內(nèi)容”鼓勵(lì)更多人從事科學(xué)事業(yè)，擴(kuò)大公眾對(duì)科學(xué)技術(shù)的認(rèn)可;“貢獻(xiàn)”除了包含項(xiàng)目對(duì)本學(xué)科理論發(fā)展的貢獻(xiàn)，還包含對(duì)其他學(xué)科理論、教育和研究、人力資源開(kāi)發(fā)、甚至是對(duì)科學(xué)領(lǐng)域外的貢獻(xiàn)。這兩項(xiàng)指標(biāo)反映了美國(guó)基礎(chǔ)研究項(xiàng)目更關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)的及隱性研究?jī)r(jià)值的價(jià)值導(dǎo)向，而發(fā)表論文、專著、發(fā)明專利等量化指標(biāo)主要起到輔助專家評(píng)審的參考性意義[7]，這對(duì)我國(guó)的項(xiàng)目評(píng)審具有重要的借鑒意義。

四、關(guān)于中國(guó)政府支持原始創(chuàng)新工作的對(duì)策建議

（一）加大財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)研究的經(jīng)費(fèi)投入與保障力度

我國(guó)基礎(chǔ)研究絕大部分資金來(lái)源于財(cái)政撥款，且在今后一段時(shí)間仍將保持這一局面。由于基礎(chǔ)研究的高風(fēng)險(xiǎn)與外部性特征，我國(guó)基金投入、捐贈(zèng)等渠道仍待完善，企業(yè)投入并進(jìn)行基礎(chǔ)研究工作的條件還不成熟。因此，我國(guó)支撐基礎(chǔ)研究的重任仍在財(cái)政上。加強(qiáng)基礎(chǔ)研究投入，仍需進(jìn)一步加大財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)研究的經(jīng)費(fèi)投入與保障力度，政府應(yīng)逐年提高基礎(chǔ)研究預(yù)算支出比重，確立財(cái)政中長(zhǎng)期或年度基礎(chǔ)研究投入強(qiáng)度的指標(biāo)。

（二）構(gòu)建支持基礎(chǔ)研究的科技立法保障體系

我國(guó)須從國(guó)家層面提高對(duì)基礎(chǔ)研究戰(zhàn)略地位的重視，通過(guò)立法或頒布強(qiáng)制性法令等措施，保障我國(guó)基礎(chǔ)研究投入與工作。推進(jìn)對(duì)基礎(chǔ)研究保障的立法工作，從法治層面上對(duì)科研機(jī)構(gòu)與研究型大學(xué)的基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)給予穩(wěn)定持續(xù)的財(cái)政投入保障，完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律體系，對(duì)企業(yè)在從事基礎(chǔ)研究工作過(guò)程中產(chǎn)生的商業(yè)秘密、專利等研究成果給予法律保障。

（三）健全多元的基礎(chǔ)研究資金投入機(jī)制

政府應(yīng)健全多元的基礎(chǔ)研究資金投入機(jī)制，引導(dǎo)具備條件的地方政府增加對(duì)基礎(chǔ)研究的投入，拓寬社會(huì)捐贈(zèng)渠道，引導(dǎo)社會(huì)捐贈(zèng)資金投向基礎(chǔ)研究。政府應(yīng)引導(dǎo)發(fā)展條件較好或創(chuàng)新能力強(qiáng)的企業(yè)，支持其優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究工作。中國(guó)的基礎(chǔ)研究資金可以引導(dǎo)企業(yè)層面的資金投入，這可以彌補(bǔ)財(cái)政基礎(chǔ)研究投入的不足，還可以優(yōu)化基礎(chǔ)研究的目標(biāo)導(dǎo)向，促進(jìn)基礎(chǔ)研究與產(chǎn)業(yè)的對(duì)接，解決我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的科技與經(jīng)濟(jì)“兩張皮”問(wèn)題。

（四）完善財(cái)政的基礎(chǔ)研究資助機(jī)制

在資助方式上，政府應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)研究的穩(wěn)定性支撐經(jīng)費(fèi)投入，提高穩(wěn)定性經(jīng)費(fèi)資助比例，為長(zhǎng)周期、符合國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的基礎(chǔ)研究提供穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障，完善競(jìng)爭(zhēng)性支持與穩(wěn)定性支持互補(bǔ)、激勵(lì)與寬容相容的基礎(chǔ)研究資助體系;在資助領(lǐng)域上，避免因資助部門均為綜合性機(jī)構(gòu)缺乏領(lǐng)域側(cè)重而引起的重復(fù)資助與競(jìng)爭(zhēng)性浪費(fèi)資源的問(wèn)題[1];在資助對(duì)象上，擴(kuò)大財(cái)政基礎(chǔ)研究資金的資助對(duì)象，特別針對(duì)企業(yè)完善研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除、財(cái)政補(bǔ)貼、重大研發(fā)合作項(xiàng)目基金等方式，引導(dǎo)資助創(chuàng)新能力強(qiáng)的企業(yè)開(kāi)展應(yīng)用基礎(chǔ)研究。

（五）提高基礎(chǔ)研究在各科研主體中的地位

政府應(yīng)提高基礎(chǔ)研究在科研機(jī)構(gòu)與高等院校各類工作中的地位，提高對(duì)這兩個(gè)最重要的基礎(chǔ)研究主體的基礎(chǔ)研究投入力度;提高企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)研究特別是應(yīng)用基礎(chǔ)研究對(duì)企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展重要性的認(rèn)識(shí)，鼓勵(lì)企業(yè)與高校、科研機(jī)構(gòu)合作聯(lián)合開(kāi)展基礎(chǔ)研究工作。經(jīng)筆者測(cè)算，我國(guó)企業(yè)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)比重分別提高1、2、3個(gè)百分點(diǎn)，我國(guó)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度將從目前的5.5%，分別提高至6.3%、7.1%和10.2%。企業(yè)基礎(chǔ)研究投入低是中國(guó)基礎(chǔ)研究投入強(qiáng)度偏低的關(guān)鍵因素，提高企業(yè)基礎(chǔ)研究投入，對(duì)提高我國(guó)總體的基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度具有重要的補(bǔ)短板作用。此外，推動(dòng)企業(yè)開(kāi)展基礎(chǔ)研究工作，更有利于提高基礎(chǔ)研究的成果轉(zhuǎn)化效率。

（六）完善基礎(chǔ)研究項(xiàng)目監(jiān)督考核機(jī)制

政府應(yīng)完善基礎(chǔ)研究項(xiàng)目的考核機(jī)制，改變目前將論文、專著、舉辦或參加國(guó)際會(huì)議次數(shù)等作為評(píng)分依據(jù)的簡(jiǎn)單粗暴的量化考核機(jī)制，從重視成果數(shù)量向重視成果質(zhì)量轉(zhuǎn)變;考慮基礎(chǔ)研究的特殊性，放寬考核周期，容許失敗，支持敢于冒險(xiǎn)的團(tuán)隊(duì)開(kāi)展相關(guān)科研工作，引進(jìn)人才培養(yǎng)、領(lǐng)域交叉等柔性考核機(jī)制，從硬性考核方式向柔性考核方式過(guò)渡;加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)研究人員的生活保障支持，完善科研誠(chéng)信體系，加大對(duì)科研不端懲戒力度，讓科研人員心能無(wú)旁騖地從事基礎(chǔ)研究工作。

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