超大城市推進地震巨災(zāi)保險工作的若干建議
——以首都北京為例＊

陳亞男 薄 濤※ 熊政輝 姜海峰

1) 北京市地震局，北京 100080

2) 中國再保險（集團）股份有限公司博士后工作站，北京 100033

3) 中建一局集團建設(shè)發(fā)展有限公司，北京 100102

引言

地震是對人類危害最大的自然災(zāi)害之一，世界各國采取了地震預(yù)報、工程抗震、結(jié)構(gòu)控制等多種防震減災(zāi)措施，保障著人民的生命和財產(chǎn)安全。社會的發(fā)展促使了城市的誕生，城市有著經(jīng)濟發(fā)達(dá)、人口密集、發(fā)展復(fù)雜、基礎(chǔ)設(shè)施集中等特點[1]。當(dāng)城市成為常駐人口達(dá)到1 000萬以上的超大城市后，建筑物不斷增多，區(qū)域經(jīng)濟更加密集，環(huán)境因素更為復(fù)雜，潛在的城市地震災(zāi)害損失更嚴(yán)重。從近些年的破壞性地震震害數(shù)據(jù)可以看出，超大城市地震災(zāi)害比發(fā)生在其他地區(qū)的地震災(zāi)害人員傷亡少，但人員和財產(chǎn)更為密集、經(jīng)濟損失越來越大，基礎(chǔ)設(shè)施、建筑和生命線工程的毀壞，次生災(zāi)害的發(fā)生，導(dǎo)致城市短時間內(nèi)處于混亂狀態(tài)，基本功能難以維持，應(yīng)急救援與社會管理面臨更大的壓力與挑戰(zhàn)[1]。地震巨災(zāi)保險作為一種比較理想的防范事故和減少風(fēng)險損失的措施，能夠有效的降低受災(zāi)群眾和國家政府的負(fù)擔(dān)，在資源儲備和經(jīng)濟補償方面，存在著巨大的社會需求，開展超大城市地震巨災(zāi)保險的研究與試點工作迫切而必要[2]。

1 地震巨災(zāi)保險發(fā)展現(xiàn)狀

本文主要從政策法規(guī)、巨災(zāi)模型及實際應(yīng)用3個方面談地震巨災(zāi)保險的發(fā)展。

1.1 政策法規(guī)

全球各國或地區(qū)的巨災(zāi)保險模式可分為政府主導(dǎo)型、市場主導(dǎo)型及政府和市場共同參與型3類[3]。表1對比了各國（地區(qū)）發(fā)展相對成熟的地震巨災(zāi)保險現(xiàn)狀。

表1 各國（地區(qū)）地震巨災(zāi)保險發(fā)展現(xiàn)狀Table 1 Development status of earthquake catastrophe insurance

在我國，地震巨災(zāi)保險始于20世紀(jì)50年代，包含家庭財產(chǎn)險、企業(yè)財產(chǎn)險和工程險3個險種，發(fā)展歷經(jīng)起步、暫停、恢復(fù)、發(fā)展4個階段（圖1）[2,4]。我國現(xiàn)處于第四階段，在2008年汶川地震后，地震巨災(zāi)保險發(fā)展更為快速，現(xiàn)階段地震保險的研究著重于頂層設(shè)計層面，在四川、云南、張家口等地震多發(fā)城市進行了試點，但對超大城市的地震巨災(zāi)保險研究較少。

1.2 地震巨災(zāi)模型

傳統(tǒng)風(fēng)險評估的方法一般遵循 “大數(shù)法則” ，即利用概率統(tǒng)計的知識對損失數(shù)據(jù)進行分析，研究其概率分布，在大量有效數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，計算期望損失、最大可能損失等精算指標(biāo)。地震巨災(zāi)風(fēng)險評估方法作為對巨災(zāi)風(fēng)險量化評估的工具，由于缺少有效的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，很難適用于 “大數(shù)法則” 。目前認(rèn)為，巨災(zāi)模型作為一種特定的巨災(zāi)風(fēng)險管理與精算評估工具，在巨災(zāi)風(fēng)險量化分析中最為有效[12-13]。巨災(zāi)模型一般由災(zāi)害模塊、風(fēng)險暴露模塊、易損性模塊和金融模塊4部分組成[14]。通過對危害來源、危害對象易損性和危害對象價值這3個地震巨災(zāi)風(fēng)險的基本要素進行獨立建模分析、串聯(lián)分析結(jié)果后評估出潛在巨災(zāi)風(fēng)險[14-15]。

續(xù)表 1

各國政府機構(gòu)、風(fēng)險管理公司和（再）保險公司都參與到巨災(zāi)風(fēng)險評估模型的建立中[14]，而巨災(zāi)模型的基礎(chǔ)框架和原理基本類似，在地震中的應(yīng)用較為成熟[15]。很多學(xué)者對國際上知名的巨災(zāi)風(fēng)險評估模型進行了總結(jié)[13,16-18]。本文對一些知名巨災(zāi)風(fēng)險評估模型進行了整理（表2）。其中， 美國擁有全球知名的專業(yè)風(fēng)險分析和評估模型公司，其開發(fā)的AIR、RMS等處于國際領(lǐng)先地位，此外，美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）也組織研發(fā)了多災(zāi)種風(fēng)險評估系統(tǒng)HAZUS[19-20]。再保險公司如Munich Re，Swiss Re，中再集團等，也都有公司內(nèi)部的巨災(zāi)評估模型；除此之外，很多高校和科研院所也有專門研究巨災(zāi)模型的機構(gòu)或團隊，如瑞士的蘇黎世理工大學(xué)的Swiss Seismological Service（SED）、新加坡的南洋理工大學(xué)巨災(zāi)風(fēng)險管理研究院、中國地震局工程力學(xué)研究所的HAZ-China模型、南方科技大學(xué)的風(fēng)險分析預(yù)測與管控研究院等。

圖1 我國地震巨災(zāi)保險發(fā)展過程Fig. 1 The development stage of earthquake catastrophe insurance in China

表2 知名巨災(zāi)風(fēng)險評估模型Table 2 Well-known catastrophe model for risk assessment

在我國，臺灣地區(qū)于1998年引入美國FEMA的HAZUS模型，以此為基礎(chǔ)進行了一系列的本土化改進，構(gòu)建了更適用于當(dāng)?shù)厍闆r的臺灣地震損失評估系統(tǒng)TELES[21-22]。我國內(nèi)地的地震風(fēng)險分析、地震損失評估和預(yù)測研究有著豐碩的研究成果，但系統(tǒng)化的巨災(zāi)模型實踐和應(yīng)用起步較晚。左惠強指出，為了更好提供巨災(zāi)保險產(chǎn)品的供給側(cè)，服務(wù)地方政府和廣大群眾，需要大力開發(fā)適合我國國情的地震巨災(zāi)保險模型[13]。2005年，中國人民財產(chǎn)保險公司引進AIR公司的地震巨災(zāi)保險模型，在汶川地震中有較好的損失評估結(jié)果。2007年，中國地震局工程力學(xué)研究所與RMS公司共同研制開發(fā)出適用于我國的地震風(fēng)險評估模型Hazus—China[23]。中再產(chǎn)險于2010年引入RMS公司的巨災(zāi)模型，并于2011年引入AIR公司的巨災(zāi)模型。2018年5月12日，中再打破了國外風(fēng)險評估模型長期壟斷的局面，推出了我國首個擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的地震巨災(zāi)模型-“中國地震巨災(zāi)模型”，2019年8月22日，模型更新完善為可商業(yè)化應(yīng)用的“中國地震巨災(zāi)模型2.0”[13]，2020年11月15日，“中國地震巨災(zāi)模型3.0”正式發(fā)布，這標(biāo)志著我國地震巨災(zāi)模型逐漸走向成熟的應(yīng)用。

1.3 地震巨災(zāi)保險實際應(yīng)用情況

日本、美國等國家地區(qū)震例多，地震巨災(zāi)保險開展時間早、實際經(jīng)驗豐富?，F(xiàn)以日本和美國加州為例，列舉在推進地震巨災(zāi)保險方面的一些經(jīng)驗和做法。日本地震巨災(zāi)保險作為地震災(zāi)害應(yīng)對支柱之一，整體形成了以政府、保險公司與再保險公司三位一體的地震風(fēng)險承擔(dān)共同體，保障地震造成的保險財產(chǎn)的直接損失、火災(zāi)（地震引發(fā)）、埋沒和沖毀所造成的損失。保險類型分為個人投保與企業(yè)投保兩種，其中個人投保以家庭和住宅火災(zāi)保險附加險的形式存在。投保時間分為短期保險（不足1年）、1年期保險及長期保險（2—5年保險）3種形式。為進一步增強地震保險的吸引力，日本地震巨災(zāi)保險覆蓋與地震有關(guān)的多災(zāi)種造成的損失，如地震、火山爆發(fā)、海嘯等，除此之外實行保險費率折扣機制，如對抗震能力強和新的建筑物實行保險費率折扣[2,24]。美國加州地區(qū)通過立法強制規(guī)定了經(jīng)營房屋保險的保險公司必須同時出售地震保險，保險人提供地震保險的最低標(biāo)準(zhǔn)，以保證居民都能支付起地震保險，地震來臨時居民得到最基本的風(fēng)險保障[11,25]。與此同時，美國加州立法建立了由私人部門籌集資金，政府特許經(jīng)營管理，加州經(jīng)營房主保險公司均可自愿參加的加州地震保險局（CEA），目前，加州有24家保險公司加入加州地震保險局，成為全世界最大的住宅地震保險人，向房主、房屋共同擁有人、出租人等出售地震保險。由于地震保險購買的非強制性，公眾地震保險的購買率取決于近幾年地震的發(fā)生率，且加州存在著與CEA具有競爭關(guān)系的另一個私人地震保險市場，因此，CEA通過降低地震保險費率，增加附加險等方式擴大地震保險市場[25]。

在我國，2008年汶川地震后，地震巨災(zāi)保險受到了廣泛的關(guān)注和重視。2015年，各地方政府在國家的支持下，依托《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險制度實施方案》，聯(lián)合保險公司陸續(xù)開展地震保險試點工作，表現(xiàn)出了探索巨災(zāi)保險制度的積極性（表3）。在我國現(xiàn)已開展的巨災(zāi)保險試點中，各級政府到各地的試點結(jié)合當(dāng)?shù)鼐逓?zāi)風(fēng)險的特點，因地制宜地開展了差異化的巨災(zāi)保險試點實踐。這些試點工作以保險標(biāo)的可以劃分為兩類，一類保障人身安全，一類保障房屋財產(chǎn)，由保險人或經(jīng)保險人同意的理賠專業(yè)人員依據(jù)《國家建筑物地震破壞等級劃分標(biāo)準(zhǔn)GB/T243352009》的規(guī)定定損并根據(jù)破壞等級分檔理賠，各地政府為地震保險試點地區(qū)提供保費補貼。

表3 我國各地區(qū)地震巨災(zāi)保險開展形式Table 3 The development of earthquake catastrophe insurance in China

2 我國超大城市推進地震巨災(zāi)保險所面臨的問題

我國在推進地震巨災(zāi)保險時存在著政府、（再）保險公司和投保人這3個層面的問題。

對政府而言，政府主導(dǎo)，財政壓力大。目前地震發(fā)生后政府一直扮演者“一肩挑”的角色，雖然近幾年從地震巨災(zāi)保險的開放到巨災(zāi)模型的構(gòu)建，地震巨災(zāi)保險正在不斷的朝著規(guī)范化的場景推進，但從整體上來看，政府對保險公司和再保險公司的相關(guān)政策法規(guī)還不完善，對市場化重視程度依舊不夠，支持和監(jiān)管相對較弱，探索多渠道的地震巨災(zāi)風(fēng)險分散機制還不足，對公共教育與公共信息方面承擔(dān)的責(zé)任還不夠，缺乏對公眾防震減災(zāi)教育。

對保險公司和再保險公司而言，地震巨災(zāi)保險模型雖然已經(jīng)建立起3.0的版本，但在本地化的應(yīng)用實踐中精準(zhǔn)度還有待提升，且現(xiàn)階段我國地震巨災(zāi)保險的險種多停留在政府扶持的指數(shù)保險上，對巨災(zāi)保險的險種還有待完善。以現(xiàn)階段各地方的賠付情況看，目前賠款額最多的一次為2017年3月27日大理州漾濞縣5.1級地震，賠款額為2 800萬元，但此次地震造成的直接經(jīng)濟損失卻直達(dá)2.021億元。由此看出，保險公司雖然對地震導(dǎo)致的受災(zāi)群眾進行了賠付，但實際賠款額與地震所導(dǎo)致的直接經(jīng)濟損失相差懸殊，不能從根本上緩解地震災(zāi)害給政府和個人帶來的經(jīng)濟壓力。此外，保險公司對自身產(chǎn)品的宣傳力度不足，公眾對地震巨災(zāi)保險的認(rèn)知明顯不夠。

對投保人而言，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)普通群眾對地震風(fēng)險的認(rèn)知較少時，購買地震巨災(zāi)保險的意愿較低；而破壞性地震多發(fā)區(qū)的群體和受教育程度高的群體，居民購買意愿顯著提高；但受汶川大地震的影響，成都地區(qū)的居民購買地震巨災(zāi)保險的意愿明顯下降，更傾向于地震發(fā)生后會得到政府的幫助[26]。因此，公眾對地震災(zāi)害風(fēng)險的認(rèn)知、所在地區(qū)發(fā)生地震的概率等決定了地震巨災(zāi)保險的購買意愿。

在超大城市中，大規(guī)模的人口承載、每日巨大的人口流動量，復(fù)雜的生命線工程，龐大的交通系統(tǒng)，種類繁多且密集的房屋建筑，要求著超大城市要不斷提升全面抵御自然的能力和城市體量不斷增大帶來的各種可能災(zāi)害的能力，但超大城市近些年發(fā)生地震的頻次極低，人們對相關(guān)的風(fēng)險防范意識淡薄，往往3.0級有感地震都能帶來強烈的恐慌。我國的超大城市均沒有開展地震巨災(zāi)保險試點工作，人們對購買地震保險的興趣也很低，上海的巨災(zāi)保險試點也僅僅考慮臺風(fēng)、暴雨、洪水方面，沒有考慮地震的影響。這樣的矛盾就更加激化了超大城市發(fā)生地震后的風(fēng)險轉(zhuǎn)移問題。

3 北京開展地震巨災(zāi)保險的分析

3.1 北京開展地震巨災(zāi)保險工作背景

北京褶皺和斷層廣泛發(fā)育，受隱伏地質(zhì)構(gòu)造控制，自然災(zāi)害以地震和洪澇災(zāi)害為主，歷史上曾發(fā)生過如1057年北京大興6.7級地震、1679年三河—平谷8級地震、1730年京西頤和園6.5級地震等多次破壞性地震，造成了重大的人員傷亡和經(jīng)濟損失[27]。近些年，北京沒有發(fā)生過破壞性地震，但2020年北京房山3.2級地震、北京門頭溝3.6級地震等均有震感影響，在網(wǎng)絡(luò)上引發(fā)了公眾討論。隨著京津冀一體化發(fā)展，在北京周邊地區(qū)，如1966年邢臺6.8級和7.2級地震、1976年唐山7.6級地震、1998年張北6.2級地震等大地震的發(fā)生，均對北京產(chǎn)生不同程度的影響。北京作為我國首都、政治中心與文化中心，2019年常住人口達(dá)到2 153.6萬人，GDP總值超3.53萬億，是當(dāng)之無愧的超大城市。在城市的高速發(fā)展下，人口密度不斷增加、每日人口的流動量巨大，配套的生命線工程愈發(fā)復(fù)雜，建筑物數(shù)量不斷增加、結(jié)構(gòu)樣式復(fù)雜，這些問題都為地震發(fā)生后如何進行風(fēng)險轉(zhuǎn)移增加了難度。以北京建筑物為例，在建筑物密度方面，五環(huán)以內(nèi)的中高密度區(qū)為主，二環(huán)以內(nèi)主要為高密度區(qū)；在建筑物結(jié)構(gòu)方面，有較多的超高層建筑和古建筑，其中古建筑主要分布在二環(huán)以內(nèi)，超高層建筑主要分布在二、三環(huán)和三、四環(huán)之間[28]。近幾年的規(guī)劃發(fā)展中，疏解非首都功能的雄安新區(qū)建設(shè)、北京通州副中心建立、韌性城市建設(shè)等，更加顯示出北京開展地震巨災(zāi)保險的重要性。

3.2 意見建議

基于現(xiàn)階段地震巨災(zāi)保險迅速發(fā)展取得的成果，結(jié)合北京這個超大城市的特點，從以下幾個方面提出意見：

對政府而言，將《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險制度實施方案》作為我國災(zāi)害管理的基礎(chǔ)性重要制度，其發(fā)行標(biāo)志著地震巨災(zāi)保險正式落地。但《防震減災(zāi)法》作為我國關(guān)于防震減災(zāi)工作的最高法律文件，卻沒有涉及地震巨災(zāi)保險，需進一步加強地震巨災(zāi)保險的制度建設(shè)。在 “頂層設(shè)計” 層面，2016年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革的意見》中強調(diào)堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，未雨綢繆，增強全社會抵御和應(yīng)對災(zāi)害的能力。2019年，中國地震局印發(fā)的《新時代防震減災(zāi)事業(yè)現(xiàn)代化綱要（2019—2035年）》中，強調(diào)了“進一步加強地震巨災(zāi)保險建設(shè)的重要性，推動地震巨災(zāi)保險制度建設(shè)，強化地震巨災(zāi)保險技術(shù)支撐”。但北京市十三五防震減災(zāi)規(guī)劃中并沒有提及地震巨災(zāi)保險的相關(guān)規(guī)定，建議在北京市十四五防震減災(zāi)規(guī)劃中設(shè)立開展地震、滑坡、洪澇等多災(zāi)種結(jié)合的巨災(zāi)保險試點工作。在具體實施方面，地震巨災(zāi)保險涉及不同部門多個角色，目前北京開展地震巨災(zāi)保險的任務(wù)分工不明晰，需進一步強化分工。目前我國地震巨災(zāi)風(fēng)險分擔(dān)機制相對單一，分擔(dān)方式基本依靠共保體和政府，共保體在賠付時缺乏區(qū)域性特色，這方面可以多向云南、四川兩個省學(xué)習(xí)經(jīng)驗，建立區(qū)域特色強、定損理賠快、理賠網(wǎng)點密的具體化實施方案，并在此基礎(chǔ)上，靈活運作模式，善于運用好保險公司、再保險公司、債券、地震彩票等方式，多渠道募集基金。

對（再）保險公司而言，2020年中再產(chǎn)險發(fā)布了地震巨災(zāi)模型3.0版本，標(biāo)志著我國地震巨災(zāi)保險向前邁進了一大步。但我國地大物博，該模型未考慮具體區(qū)域或城市實際情況，只建立了全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)，沒有區(qū)域或城市級別的房屋建筑、地下結(jié)構(gòu)等數(shù)據(jù)差異，因此，缺乏準(zhǔn)確、可靠、富有超大城市特色的模型數(shù)據(jù)，建議收集整理研究建立適應(yīng)于超大城市的精細(xì)化易損性模型[13]。構(gòu)建超大城市地震、洪澇、滑坡等多災(zāi)種相結(jié)合的巨災(zāi)模型?？紤]到北京除地震災(zāi)害外，洪澇也是主要自然災(zāi)害，可以在現(xiàn)有地震巨災(zāi)保險的基礎(chǔ)上繼續(xù)構(gòu)建洪澇巨災(zāi)保險等，完善巨災(zāi)保險險種，加強多災(zāi)種保險結(jié)合，增加投保人對巨災(zāi)保險的購買意愿。完善再保險與保險公司之間的多層分擔(dān)機制，在定價方面，充分考慮投保人的消費能力，可與住房維修基金等其他財險險種捆綁銷售，在內(nèi)設(shè)置專門的條款設(shè)置賠付標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合賠付，有效降低投保人的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。除此之外，多加強與政府有關(guān)部門的合作，出臺配套政策，依托好現(xiàn)有資源多進行專業(yè)平臺、創(chuàng)新試點的建設(shè)，主動探索巨災(zāi)債券等多渠道的基金募集，做好與政府的有效銜接。

對投保人而言，雖然近幾年政府機關(guān)加強了防震減災(zāi)知識的科普宣傳，但公眾對防震減災(zāi)知識的認(rèn)知依舊不夠，信息流通仍然相對閉塞。因此，政府應(yīng)加強對地震、滑坡、洪澇等自然災(zāi)害防震減災(zāi)知識的普及，加強各委辦局之間的溝通合作，在小初中等學(xué)校增設(shè)相關(guān)學(xué)習(xí)內(nèi)容，利用好北京地區(qū)豐富的多媒體資源，進一步加強防震減災(zāi)知識宣傳。保險公司多進行巨災(zāi)保險投保宣傳，在北京生活的居民教育程度普遍偏高，對新知識的接受度較高，通過宣傳進一步加強公眾對巨災(zāi)保險的投保意愿。

4 結(jié)語

世界范圍內(nèi)，地震巨災(zāi)保險主要存在政府主導(dǎo)型、市場主導(dǎo)型及政府和市場共同參型3種方式。我國地震巨災(zāi)保險現(xiàn)階段處于飛速發(fā)展階段，具有我國自主產(chǎn)權(quán)的巨災(zāi)模型已構(gòu)建完成，各地區(qū)試點工程正在積極展開。但是政府、（再）保險公司、投保人3方面在開展過程中都存在著不足，且以北京為例的超大城市沒有開展地震巨災(zāi)保險的試點工作。在接下來的工作中，建議有關(guān)政府要繼續(xù)完善巨災(zāi)保險相關(guān)政策、法規(guī)，加強政府部門對市場的監(jiān)管，明確巨災(zāi)保險分擔(dān)機制。（再）保險公司進一步完善巨災(zāi)保險險種、完善巨災(zāi)保險模型、加強與政府的合作，積極探索以北京為例的超大城市創(chuàng)新試點建設(shè)，探索多渠道基金募集，強化公共防災(zāi)減災(zāi)知識與巨災(zāi)保險知識等的宣傳教育。