河流生態(tài)修復(fù)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及對(duì)長(zhǎng)江大保護(hù)的啟示

吳宸暉,鞠茂森

(1.河海大學(xué)水文水資源學(xué)院，江蘇 南京 210098; 2.河海大學(xué)河長(zhǎng)制研究與培訓(xùn)中心，江蘇 南京 210098)

長(zhǎng)江是我國(guó)水量最豐富的河流，干流流經(jīng)11個(gè)省級(jí)行政區(qū)，全長(zhǎng)約6 300 km。長(zhǎng)江流域橫跨我國(guó)東部、中部和西部三大經(jīng)濟(jì)區(qū)，流域總面積180萬(wàn)km2，流域內(nèi)生物資源豐富，生態(tài)系統(tǒng)獨(dú)特。依托長(zhǎng)江黃金水道，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶成為全球可開發(fā)規(guī)模最大、影響范圍最廣的內(nèi)河經(jīng)濟(jì)帶，同時(shí)也是生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及資源的開發(fā)利用，長(zhǎng)江流域遭受了水土流失、植被破壞、水質(zhì)惡化、生物多樣性減少等多類型的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。為此，習(xí)近平總書記于2016年初在重慶召開的推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，必須從中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)。

世界各國(guó)都曾面臨生態(tài)破壞問(wèn)題，一些發(fā)達(dá)國(guó)家較早開始河流生態(tài)修復(fù)。根據(jù)國(guó)際生態(tài)修復(fù)學(xué)會(huì)2004年的定義，生態(tài)修復(fù)是協(xié)助已遭受退化、損傷或破壞的生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)的過(guò)程[1]。該定義明確了生態(tài)修復(fù)是對(duì)生態(tài)的整體性、系統(tǒng)性的恢復(fù)。生態(tài)修復(fù)也被認(rèn)為是減輕環(huán)境災(zāi)害的重要手段，世界各國(guó)政府結(jié)合本國(guó)國(guó)情采取了不同形式的生態(tài)修復(fù)措施，以期修復(fù)破壞嚴(yán)重的河流與景觀，在實(shí)踐過(guò)程中積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。本文梳理總結(jié)國(guó)際上河流生態(tài)修復(fù)的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合長(zhǎng)江大保護(hù)現(xiàn)狀和長(zhǎng)江流域的生態(tài)特點(diǎn)，提出長(zhǎng)江流域開展河流生態(tài)修復(fù)工作的建議，以期為長(zhǎng)江大保護(hù)的推進(jìn)提供參考。

1 河流生態(tài)修復(fù)的國(guó)際案例與經(jīng)驗(yàn)

國(guó)外一些發(fā)達(dá)國(guó)家十分重視河流生態(tài)修復(fù)工作，從污水治理和水質(zhì)恢復(fù)到河流生態(tài)修復(fù)，開展了大量的河流生態(tài)修復(fù)綜合治理實(shí)踐，總結(jié)了大量的經(jīng)驗(yàn)，確保了當(dāng)?shù)睾恿魃鷳B(tài)修復(fù)工作有效推進(jìn)。

1.1 河流生態(tài)修復(fù)的國(guó)際案例

a. 美國(guó)杜瓦米什河(Duwamish)。位于美國(guó)西雅圖的杜瓦米什河因受持續(xù)的工業(yè)污染，導(dǎo)致河道底泥積聚了大量有毒有害物質(zhì)，魚類和貝類中存有諸如砷、多氯聯(lián)苯、呋喃等致癌物質(zhì)[2]，嚴(yán)重影響著周邊生態(tài)環(huán)境以及居民的身體健康。由于污染嚴(yán)重，美國(guó)環(huán)保署于2001年將杜瓦米什河列為“超級(jí)基金”污染地[3]，這意味著它將獲得優(yōu)先治理和重點(diǎn)管理。在工作分配上，美國(guó)環(huán)保署負(fù)責(zé)底泥清淤工作，華盛頓州環(huán)保局負(fù)責(zé)控制污染源，西雅圖市、金縣、西雅圖港和波音公司聯(lián)合成為負(fù)責(zé)單位，形成多方治水合力。同時(shí)，社會(huì)公眾也積極參與到水生態(tài)修復(fù)中，對(duì)美國(guó)環(huán)保署2013年發(fā)布的清理計(jì)劃提出了2 300余條建議和意見。美國(guó)環(huán)保署在匯總公眾意見后于2014年底發(fā)布了最終清理計(jì)劃，也稱“決策記錄”，包括清理的方式、程度和時(shí)間進(jìn)程，對(duì)不同性質(zhì)的污染區(qū)域采取有針對(duì)性的修復(fù)手段，如對(duì)有毒物質(zhì)含量最高的42萬(wàn)m2區(qū)域進(jìn)行疏浚，對(duì)中等毒性的19萬(wàn)m2區(qū)域覆蓋15～23 cm的沙層增強(qiáng)自然恢復(fù)能力等，最終清理工作將于2037年完成，并在清理結(jié)束后的100年內(nèi)不間斷監(jiān)測(cè)，以確保清理工作長(zhǎng)期有效。

b. 歐洲萊茵河。19世紀(jì)下半葉以來(lái)，工農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展導(dǎo)致萊茵河流域生態(tài)系統(tǒng)遭受嚴(yán)重破壞，萊茵河一度被稱為“歐洲下水道”。為此，萊茵河流經(jīng)的5個(gè)國(guó)家(瑞士、德國(guó)、法國(guó)、盧森堡、荷蘭)為了保護(hù)萊茵河水體質(zhì)量，于1950年成立“保護(hù)萊茵河國(guó)際委員會(huì)”，于1963年簽訂《保護(hù)萊茵河不受污染國(guó)際委員會(huì)的伯爾尼公約》，于1998年簽訂《萊茵河保護(hù)公約》，以加強(qiáng)協(xié)作，共同治理萊茵河生態(tài)系統(tǒng)。此外，萊茵河中鮭魚和鱘魚種群急劇減少[4]，但在《萊茵河行動(dòng)計(jì)劃》中，萊茵河的重建目標(biāo)較為寬泛，僅提出“生態(tài)管理”的理念，因此在制度上從管制性向開放性轉(zhuǎn)變[5]，通過(guò)建立流域跨國(guó)管理制度[6]和多國(guó)高效合作機(jī)制，采取統(tǒng)一決策與分區(qū)域治理的管理模式，打破部門和地域的分割[7]，建立完善的信息互通平臺(tái)和監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，建立量化指標(biāo)體系和各種生態(tài)修復(fù)模式，以流域敏感物種的種群表現(xiàn)作為環(huán)境變化的評(píng)估指標(biāo)，從而建立良好且可持續(xù)的水陸復(fù)合生態(tài)環(huán)境。萊茵河的生態(tài)修復(fù)還強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)機(jī)制和公眾參與，委員會(huì)采取“時(shí)間限度+一致同意”的方式，提供給公眾的參與方式有信息提供制度、嚴(yán)格有效的環(huán)境協(xié)商聽證制度,鼓勵(lì)公眾參與決策，讓公眾相信政府間開展生態(tài)合作的可能性。

c. 德國(guó)德萊薩姆河。位于德國(guó)巴登-符騰堡州境內(nèi)的德萊薩姆河受區(qū)域坡度大、水流難下滲等自然地理?xiàng)l件的制約，河道極易形成徑流，而為了避免流域遭受洪水侵?jǐn)_，早期大量用于河床免受侵蝕的水利工程又破壞了河流原貌，干擾了魚類洄游，造成水質(zhì)和生物多樣性下降[8]。為保證流域良好的生態(tài)，德國(guó)根據(jù)歐盟《水框架指令》于2012年正式提出生態(tài)修復(fù)計(jì)劃，秉持近自然修復(fù)的理念，充分考慮河水流量的季節(jié)性變化，將河道改造成行水、行洪、生物3級(jí)廊道結(jié)構(gòu)，并仿照自然形態(tài)將河道拓寬，給護(hù)岸加固，大大提升了河道泄洪能力，設(shè)計(jì)過(guò)程中還充分考慮了對(duì)流域內(nèi)物種的保護(hù)，前期完成了棲息地評(píng)估并劃定了生態(tài)敏感區(qū)域以規(guī)避工程建設(shè)產(chǎn)生的擾動(dòng)，在改造區(qū)創(chuàng)建與原有類型相同或質(zhì)量更高的生境。此外，為緩解公眾河流使用需求與河流修復(fù)之間的沖突，將水壩區(qū)改造成日光浴場(chǎng)免費(fèi)向公眾開放，消除公眾對(duì)建設(shè)水電站的抵觸情緒；對(duì)生態(tài)修復(fù)工法與設(shè)施進(jìn)行景觀化處理，為公眾提供堤岸步行道、河道游憩區(qū)和河漫灘游憩區(qū)；利用廢棄的大理石鋪設(shè)弧形的階梯“綠色課堂”，定期舉辦科普宣傳活動(dòng)，增強(qiáng)公眾對(duì)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的理解和支持。

表1為美國(guó)杜瓦米什河、歐洲萊茵河和德國(guó)德萊薩姆河生態(tài)修復(fù)的特點(diǎn)、主要措施和實(shí)施效果對(duì)比。

1.2 河流生態(tài)修復(fù)的主要經(jīng)驗(yàn)

a. 重視立法和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，明確河流生態(tài)修復(fù)法律地位。立法可以充分體現(xiàn)國(guó)家的政治決心，國(guó)際上河流生態(tài)修復(fù)實(shí)踐都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，那就是以專項(xiàng)立法為先導(dǎo)，通過(guò)法律明確相關(guān)職能，使得生態(tài)修復(fù)中設(shè)計(jì)、實(shí)施、管理等各個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依。河流生態(tài)修復(fù)實(shí)踐往往由于缺乏生態(tài)修復(fù)成功的標(biāo)準(zhǔn)而受到阻礙[9],所以不管是美國(guó)杜瓦米什河、歐洲萊茵河還是德國(guó)德萊薩姆河的河流生態(tài)修復(fù)，都在法律、公約或指令等的制約下開展。美國(guó)20世紀(jì)50年代科羅拉多河上的回聲谷筑壩計(jì)劃，也因其破壞了風(fēng)景資源且威脅到了大峽谷國(guó)家公園體系的完整性而被反對(duì)并擱淺，直接促成了1968年美國(guó)《野生與風(fēng)景河流法》[10]的頒布。

表1 河流生態(tài)修復(fù)的國(guó)際案例對(duì)比

b. 嚴(yán)格制度管理，因地制宜推進(jìn)河流生態(tài)修復(fù)。由于國(guó)情、水情、地質(zhì)地貌等條件的不同，各國(guó)因地制宜建章立制。萊茵河的修復(fù)整治提倡多中心的制度安排，保持制度彈性，雖然實(shí)行流域跨國(guó)管理制度，但是由各國(guó)自行決定采用何種方式實(shí)現(xiàn)，這在咸海兩河流域、瀾湄流域中都有所體現(xiàn)[11]。此外，各國(guó)在河流生態(tài)修復(fù)中都根據(jù)重建目標(biāo)因地制宜地實(shí)施了排污許可制度，執(zhí)行環(huán)境協(xié)商聽證制度，推進(jìn)了政府決策的科學(xué)、民主、透明，保證了河流生態(tài)修復(fù)的實(shí)施效果。

c. 健全工作機(jī)制，確保河流生態(tài)修復(fù)高效推進(jìn)。國(guó)際社會(huì)已經(jīng)普遍意識(shí)到河流生態(tài)修復(fù)的重要性，除了不斷完善與之相關(guān)的法律、法規(guī)和制度，還形成一系列切實(shí)可行的河流生態(tài)修復(fù)長(zhǎng)效常態(tài)工作機(jī)制，如各國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[12],萊茵河跨區(qū)域合作機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制等。一個(gè)健全的生態(tài)修復(fù)實(shí)施機(jī)制一般包含5個(gè)部分[13]：①相關(guān)法律，如歐盟的《水框架指令》；②專門機(jī)構(gòu)，如歐洲的保護(hù)萊茵河國(guó)際委員會(huì)；③技術(shù)規(guī)范，如美國(guó)的《決策記錄》、歐洲的《萊茵河行動(dòng)計(jì)劃》；④資金來(lái)源，一般有政府和非政府兩大來(lái)源，政府撥款方如華盛頓州環(huán)保局、西雅圖市，非政府投資方如波音公司；⑤實(shí)施者，如美國(guó)環(huán)保署，也可能是政府與私人公司的合作，如新加坡公用事業(yè)局和德國(guó)戴水道公司合作開展加冷河生態(tài)修復(fù)工程[14]。

d. 強(qiáng)化科技支撐，保障河流生態(tài)修復(fù)科學(xué)合理。國(guó)外河流生態(tài)修復(fù)方案大多結(jié)合了多專業(yè)的多種修復(fù)技術(shù)，注重方案的科學(xué)性，兼顧地上、地下以及上游、下游等各方面的影響。德國(guó)于1965年在萊茵河用蘆葦和柳樹開展生態(tài)護(hù)岸實(shí)驗(yàn)，這可以看作是最早的河流生態(tài)修復(fù)實(shí)踐[15]。為保障河流生態(tài)修復(fù)科學(xué)合理，國(guó)外河流生態(tài)修復(fù)中強(qiáng)調(diào)擬自然理念，該理念由德國(guó)風(fēng)景園林師Seifert于1938年首次提出，在德萊薩姆河生態(tài)修復(fù)中應(yīng)用的生態(tài)工法內(nèi)有所體現(xiàn)。而后美國(guó)應(yīng)用生態(tài)學(xué)與工程學(xué)理論提出“河川生態(tài)工程”，在杜瓦米什河整治中應(yīng)用了增強(qiáng)型自然恢復(fù)技術(shù)。日本在學(xué)習(xí)歐美擬自然理念后，提出“多自然型河川工法”，將河流生態(tài)系統(tǒng)與沿岸居民社區(qū)視為一個(gè)整體，鼓勵(lì)使用木樁等天然材料修建河堤，維護(hù)景觀和生物的多樣性。此外，從河流生態(tài)修復(fù)的國(guó)際案例來(lái)看，生態(tài)修復(fù)工程往往由政府、企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)等多方共同參與，涉及大量且不同格式的數(shù)據(jù)源[16]，給管理者數(shù)據(jù)處理和分析造成了較大的困擾。除了日本聯(lián)合多方機(jī)構(gòu)成立共同實(shí)驗(yàn)中心[17]外，國(guó)際上還存在如美國(guó)ENFOS公司構(gòu)建的全生命周期生態(tài)修復(fù)管理平臺(tái)，從項(xiàng)目最初的規(guī)劃階段到最終交付階段的全過(guò)程中，所有涉及數(shù)據(jù)都能被系統(tǒng)化和優(yōu)化存儲(chǔ)，使項(xiàng)目管理者能夠有效地監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)和跟進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度，同時(shí)確保過(guò)程符合標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)。

e. 鼓勵(lì)全民參與，全面提高河流生態(tài)修復(fù)意識(shí)。在當(dāng)今社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，公眾參與的積極性是一個(gè)國(guó)家是否重視和保護(hù)公民權(quán)利的體現(xiàn)。在河流生態(tài)修復(fù)方面，政府開始重視提高全民的生態(tài)修復(fù)意識(shí)，公眾也越來(lái)越多地參與到政府的決策與管理過(guò)程中。公眾全面參與河流生態(tài)修復(fù)對(duì)河流生態(tài)環(huán)境改善有著積極的推進(jìn)作用[18]，能產(chǎn)生良好的輿論導(dǎo)向。美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》中提到“每個(gè)公民都有權(quán)享受健康的環(huán)境，每個(gè)公民也有責(zé)任對(duì)維護(hù)環(huán)境和改善環(huán)境做出貢獻(xiàn)”，規(guī)定公眾評(píng)議是編制影響環(huán)境報(bào)告的必要內(nèi)容和必經(jīng)程序，故美國(guó)環(huán)保署在匯總公眾意見后才發(fā)布杜瓦米什河的清理計(jì)劃。歐洲萊茵河修復(fù)整治中擁有嚴(yán)格有效的聽證制度，鼓勵(lì)公眾參與決策，另外對(duì)部分地區(qū)農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)入生態(tài)用地的農(nóng)民提供接近原生產(chǎn)收入80%的補(bǔ)貼[19]，既使這些農(nóng)民有時(shí)間和精力從事其他生產(chǎn)活動(dòng)，又保障了他們參與生態(tài)修復(fù)的積極性。德國(guó)德萊薩姆河流域景觀化了河流生態(tài)修復(fù)工法與設(shè)施，并定期舉辦宣傳教育活動(dòng)，增加了公眾的生態(tài)修復(fù)意識(shí)和對(duì)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的理解與支持。

2 長(zhǎng)江大保護(hù)現(xiàn)狀與面臨的主要挑戰(zhàn)

2.1 現(xiàn)狀

a. 政策法規(guī)逐步建立。《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法(草案)》《長(zhǎng)江流域綜合規(guī)劃》《長(zhǎng)江岸線開發(fā)利用與保護(hù)規(guī)劃》《長(zhǎng)江流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)行動(dòng)方案及三年行動(dòng)計(jì)劃(2018—2020年)》等，都對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)修復(fù)工作提出了相關(guān)要求，使得流域生態(tài)修復(fù)工作有章可循。

b. 生態(tài)管理制度開始實(shí)施。針對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀，中央財(cái)政在2017—2020年共安排180億元用于獎(jiǎng)勵(lì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)形成共抓大保護(hù)格局。我國(guó)實(shí)行流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制[20]，長(zhǎng)江水利委員會(huì)通過(guò)水資源論證、取水許可等手段要求水庫(kù)業(yè)主在調(diào)度中考慮生態(tài)用水需求，并有序跟蹤督導(dǎo)長(zhǎng)江流域全面推行河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制的各項(xiàng)工作[21]。

c. 生態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估工作初步推進(jìn)。穩(wěn)定同位素[22-23]、環(huán)境DNA[24]等追蹤檢測(cè)技術(shù)逐漸應(yīng)用于生態(tài)監(jiān)測(cè)工作中，重大工程建設(shè)區(qū)的生態(tài)信息收集工作也正逐步開展。2017—2018年，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合六部門組織開展長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理評(píng)估，于2019年聯(lián)合自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局下發(fā)《關(guān)于印發(fā)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶120處國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理評(píng)估報(bào)告的函》，向地方反饋評(píng)估結(jié)果，督促問(wèn)題整改。

d. 流域生態(tài)修復(fù)工作初見成效。為順應(yīng)長(zhǎng)江大保護(hù)的部署，沿江11個(gè)省市正逐步落實(shí)整改生態(tài)環(huán)境污染中的突出問(wèn)題，推進(jìn)城鎮(zhèn)污水垃圾處理、化工污染治理、農(nóng)業(yè)面源污染治理、船舶污染治理、礦庫(kù)污染治理等，并通過(guò)人工增殖放流、禁漁期制度等措施，增加了對(duì)生物多樣性的保護(hù)力度，保障了生物資源利用的可持續(xù)性。江蘇省內(nèi)姚港油庫(kù)、揚(yáng)子江造船廠等城區(qū)沿江港口生產(chǎn)型企業(yè)已全部完成搬遷，舊址建造成公園。2018年4月，江西省啟動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“共抓大保護(hù)”3年攻堅(jiān)行動(dòng)(2018—2020年)，沿江共拆除碼頭74座、泊位87個(gè)，騰出岸線 7 529 m；推進(jìn)化工企業(yè)“3年出清計(jì)劃”，累計(jì)關(guān)停取締小化工企業(yè)166家；2018年，沿江岸線栽植各類苗木共427.4萬(wàn)株，累計(jì)關(guān)停礦山183家、治理廢棄礦山226.7 hm2。2019年5月，長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)聯(lián)合研究啟動(dòng)會(huì)在武漢召開，聯(lián)合研究一期項(xiàng)目已經(jīng)啟動(dòng)，長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)智慧決策平臺(tái)正在快速搭建，長(zhǎng)江生態(tài)修復(fù)正從設(shè)計(jì)邁向現(xiàn)實(shí)[25]。

e. 政府和市場(chǎng)共同參與。中國(guó)長(zhǎng)江三峽集團(tuán)、中國(guó)節(jié)能環(huán)保集團(tuán)等中央企業(yè)積極響應(yīng)中央號(hào)召，與沿江地方政府主動(dòng)開展戰(zhàn)略合作，聯(lián)合其他研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)企業(yè)共同參與長(zhǎng)江大保護(hù)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，已經(jīng)取得初步成效。中國(guó)長(zhǎng)江三峽集團(tuán)在武漢專門成立了長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)保集團(tuán)，全面參與沿江城市水環(huán)境治理任務(wù)。

2.2 面臨的主要挑戰(zhàn)

近些年長(zhǎng)江大保護(hù)工作取得了顯著進(jìn)展，我國(guó)已經(jīng)基本形成了適應(yīng)生態(tài)文明需求和“美麗中國(guó)”建設(shè)的環(huán)境戰(zhàn)略體系[26]，但當(dāng)前優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的供給能力難以滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的生態(tài)環(huán)境需求，“共抓長(zhǎng)江大保護(hù)”中存在一系列重大關(guān)鍵問(wèn)題[27]，長(zhǎng)江流域生態(tài)修復(fù)工作中仍面臨一些迫切需要解決的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

a. 政策法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不完善。現(xiàn)有法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范無(wú)法滿足長(zhǎng)江生態(tài)修復(fù)現(xiàn)代化建設(shè)需求，立法中存在權(quán)利沖突[28]，實(shí)質(zhì)是多層級(jí)、多部門之間的價(jià)值和利益沖突。

b. 頂層設(shè)計(jì)與整體謀劃不足。各項(xiàng)制度規(guī)范的出臺(tái)背景、核心價(jià)值、制度體系缺乏協(xié)同性，全流域整體性保護(hù)不足[29]，缺乏從大尺度流域考慮整體生態(tài)修復(fù)，部分區(qū)域保護(hù)與發(fā)展矛盾突出，聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立，流域生態(tài)修復(fù)工作缺乏指導(dǎo)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)制約。

c. 工作機(jī)制和監(jiān)管體系不完善。流域生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目前后長(zhǎng)期的數(shù)據(jù)收集工作至關(guān)重要[30]，而長(zhǎng)江流域缺乏整體布局，對(duì)已實(shí)施的生態(tài)修復(fù)工程缺乏全生命周期監(jiān)測(cè)和管理，尚未建立生態(tài)修復(fù)目標(biāo)指標(biāo)體系和考核評(píng)價(jià)體系，無(wú)法得到定量的效果評(píng)估和改進(jìn)反饋。在生態(tài)修復(fù)工程結(jié)束后沒(méi)有經(jīng)費(fèi)和機(jī)制來(lái)保障后續(xù)監(jiān)測(cè)工作，監(jiān)管上仍存在“九龍治水”現(xiàn)象，人力、物力、財(cái)力尚未統(tǒng)一支配和系統(tǒng)管理，無(wú)法確保區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)正向演替，相關(guān)平臺(tái)、設(shè)備等有待投入建設(shè)；同時(shí)，市場(chǎng)化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有待健全。

d. 修復(fù)工作難點(diǎn)較多且科研能力薄弱。長(zhǎng)江流域內(nèi)污染源眾多且污染物排放量大，尤其是總磷污染嚴(yán)重，傳統(tǒng)粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式仍在延續(xù)，航運(yùn)中?；愤\(yùn)輸量的持續(xù)攀升所導(dǎo)致的潛在污染風(fēng)險(xiǎn)也在上升，飲用水水源地水質(zhì)安全保障壓力持續(xù)加大。水生態(tài)修復(fù)中存在魚道、江湖關(guān)系、泥沙淤積等問(wèn)題[31]，長(zhǎng)江岸線生態(tài)保護(hù)中存在濕地、土壤侵蝕、重金屬污染等問(wèn)題[32]，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在過(guò)度捕撈致使魚類多樣性下降等問(wèn)題[33]。相比發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，我國(guó)對(duì)水利水電工程建設(shè)的生態(tài)影響[34]以及水污染防治措施等方面的研究和實(shí)踐仍顯不足，河流生態(tài)修復(fù)仍處于探索階段，多區(qū)域存在共同問(wèn)題，生態(tài)修復(fù)成功案例較少，從成功案例中歸納總結(jié)出的經(jīng)驗(yàn)更少，地區(qū)間缺乏技術(shù)交流與合作渠道。

e. 社會(huì)力量參與長(zhǎng)江生態(tài)修復(fù)的主體意識(shí)不強(qiáng)。公眾普遍缺乏生態(tài)方面的相關(guān)知識(shí)，目前仍有一些地區(qū)尚未真正認(rèn)識(shí)到河湖的生態(tài)價(jià)值，多數(shù)河湖緩沖帶被農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)生產(chǎn)和水產(chǎn)養(yǎng)殖等占用，存在大量以破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的生產(chǎn)活動(dòng)。政府對(duì)生態(tài)環(huán)境信息的公開力度不夠，缺乏吸引社會(huì)資本和民間力量參與長(zhǎng)江生態(tài)修復(fù)的鼓勵(lì)政策，公眾對(duì)生態(tài)修復(fù)的參與度和踐行度較差，過(guò)分依賴政府的主導(dǎo)作用和推動(dòng)作用。

3 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)長(zhǎng)江大保護(hù)的啟示

長(zhǎng)江大保護(hù)的主要內(nèi)容包括水資源保護(hù)、水污染治理、生態(tài)修復(fù)、岸線保護(hù)、生物和生境的保護(hù)和監(jiān)管等，其中生態(tài)修復(fù)是長(zhǎng)江大保護(hù)的核心任務(wù)，任重道遠(yuǎn)，必須以習(xí)近平總書記的生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，科學(xué)認(rèn)識(shí)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境的特點(diǎn)和面臨的主要問(wèn)題，打贏共抓長(zhǎng)江大保護(hù)持久戰(zhàn)。長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境與國(guó)外河流生態(tài)環(huán)境的共同點(diǎn)主要在：一是具有地方性特色的生態(tài)環(huán)境，如德萊薩姆河考慮河水流量季節(jié)性變化改造的3級(jí)廊道結(jié)構(gòu)，而三峽水庫(kù)消落區(qū)結(jié)合生物和工程兩種措施對(duì)生態(tài)環(huán)境開展綜合整治等；二是較多區(qū)域共有的相同或相近問(wèn)題，如杜瓦米什河底泥化學(xué)污染物的清理與太湖藍(lán)藻水華的治理等；三是各區(qū)域普遍存在的共同問(wèn)題，包括制度的落實(shí)和機(jī)制的構(gòu)建，如各國(guó)實(shí)施的排污許可制度、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等。因此，國(guó)外政府長(zhǎng)期探索實(shí)踐取得的成功經(jīng)驗(yàn)，是長(zhǎng)江大保護(hù)背景下順利開展長(zhǎng)江流域生態(tài)修復(fù)的有利依據(jù)。

3.1 健全法規(guī)，保證長(zhǎng)江生態(tài)修復(fù)工作有法可依

國(guó)際上河流生態(tài)修復(fù)實(shí)踐均以專項(xiàng)立法為先導(dǎo)，美國(guó)《野生與風(fēng)景河流法》、日本《河川法》等法律法規(guī)的頒布都使制定河流生態(tài)修復(fù)方案有法可依。我國(guó)的法律法規(guī)日趨完善，已經(jīng)制定的《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》等覆蓋了水資源管理、水環(huán)境保護(hù)、水污染防治等各方面，但仍要明確長(zhǎng)江流域生態(tài)修復(fù)的壓倒性地位，一是要確?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》立法的全面性、科學(xué)性和可操作性，以頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)長(zhǎng)江生態(tài)修復(fù)具體工作，發(fā)揮約束引領(lǐng)作用，打破“九龍治水”的藩籬及不同區(qū)域各自為政的現(xiàn)象，堅(jiān)決落實(shí)整改要求，避免偽生態(tài)現(xiàn)象的出現(xiàn)；二是要完善流域生態(tài)修復(fù)相關(guān)法規(guī)，包括水土保持、濕地恢復(fù)、污染控制等，對(duì)原有法規(guī)內(nèi)容查漏補(bǔ)缺，著力解決長(zhǎng)江流域現(xiàn)有的河流生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

3.2 完善制度，系統(tǒng)謀劃生態(tài)修復(fù)工作總體思路

深化河流生態(tài)修復(fù)制度建設(shè)，能顯著提高生態(tài)修復(fù)工作的執(zhí)行力和約束力。各國(guó)河流生態(tài)修復(fù)普遍具有全面協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌規(guī)劃的制度安排，如萊茵河修復(fù)整治的成功主要依賴于各國(guó)依據(jù)中心制度所制定的一系列子項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃。長(zhǎng)江流域也可制定、完善符合國(guó)情和流域水情的制度。一是推動(dòng)長(zhǎng)江流域生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度的建設(shè)，提出總體布局，提升生態(tài)修復(fù)尺度，編制專項(xiàng)規(guī)劃，充分體現(xiàn)長(zhǎng)江流域生態(tài)特性，并構(gòu)建衡量長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)體系，以目標(biāo)導(dǎo)向聚焦生態(tài)修復(fù)工作重點(diǎn)，環(huán)境規(guī)制有利于促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)[35]，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展；二是完善符合長(zhǎng)江流域現(xiàn)狀的河流生態(tài)修復(fù)制度體系，長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性使得部分制度不具有普適性，應(yīng)倡導(dǎo)多中心的制度安排，賦予制度一定的彈性，在集權(quán)與分權(quán)之間找到平衡。

3.3 強(qiáng)化機(jī)制，全面構(gòu)建常態(tài)長(zhǎng)效高效工作機(jī)制

萊茵河跨區(qū)域合作機(jī)制為沿岸國(guó)家間溝通交流與合作發(fā)揮了舉足輕重的作用。強(qiáng)化長(zhǎng)江流域多方位的工作機(jī)制是打好長(zhǎng)江生態(tài)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要保障，一要建立長(zhǎng)江流域跨界河流生態(tài)修復(fù)委員會(huì)，將實(shí)施生態(tài)修復(fù)的各部分聯(lián)系起來(lái)，注意人員組成上多學(xué)科背景的交叉融合，并積極與生態(tài)水利[36]、環(huán)境保護(hù)、風(fēng)景園林等專業(yè)相關(guān)的專家和機(jī)構(gòu)合作；二要建立長(zhǎng)江生態(tài)修復(fù)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，完善長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境污染防控機(jī)制和預(yù)警體系，健全跨部門、跨區(qū)域的突發(fā)性河流生態(tài)環(huán)境事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，密切關(guān)注流域資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間矛盾以及相關(guān)部門權(quán)力的大小和虛實(shí)；三是加快建立天地一體化生態(tài)觀測(cè)體系和綜合監(jiān)管平臺(tái)，建立生態(tài)流量監(jiān)控預(yù)警機(jī)制，保障實(shí)現(xiàn)漢江、烏江、嘉陵江等重要河湖生態(tài)流量管理目標(biāo)，引入第三方評(píng)估機(jī)制，強(qiáng)化河流生態(tài)修復(fù)全生命周期監(jiān)管，確保生態(tài)修復(fù)的客觀性、科學(xué)性、有效性，并建立修復(fù)效果反饋機(jī)制，強(qiáng)化督促問(wèn)責(zé)機(jī)制；四是建立健全流域生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，探索多元化補(bǔ)償方式，開展長(zhǎng)江流域上中下游重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，調(diào)整生態(tài)保護(hù)和建設(shè)相關(guān)方之間的利益關(guān)系，將生態(tài)補(bǔ)償與精準(zhǔn)脫貧有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)和不同利益群體的協(xié)調(diào)發(fā)展。鑒于長(zhǎng)江宜昌段特殊的地理位置和保護(hù)的需要，以及宜昌為長(zhǎng)江大保護(hù)做出的特殊貢獻(xiàn)和承擔(dān)的巨大資金壓力，建議中央財(cái)政加大對(duì)此類重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。

3.4 創(chuàng)新技術(shù)，扎實(shí)推進(jìn)理論與實(shí)踐相結(jié)合及科研成果轉(zhuǎn)化

河流生態(tài)修復(fù)是一個(gè)長(zhǎng)期、多變的過(guò)程，要理論與實(shí)踐相結(jié)合，選擇正確有效的技術(shù)手段是建章立制后順利實(shí)現(xiàn)生態(tài)恢復(fù)目標(biāo)的前提。德萊薩姆河在修復(fù)過(guò)程中，始終秉承近生態(tài)修復(fù)理念，采用丁壩、落差工程、蘆葦護(hù)岸等生態(tài)工法避免了人為介入的二次破壞，采用本土植物進(jìn)行棲息地群落的構(gòu)建，尊重河流生態(tài)演化規(guī)律及場(chǎng)地的生態(tài)結(jié)構(gòu)與自然機(jī)理，可持續(xù)性好。雖然有學(xué)者意識(shí)到河流的開發(fā)與治理應(yīng)在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下進(jìn)行[37]，提出應(yīng)根據(jù)河流特征采取“自然型”“共生型”或“修復(fù)型”的保護(hù)模式[38]，但至今我國(guó)與德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家還存在一定差距，所以應(yīng)積極探索適用于長(zhǎng)江流域的河流生態(tài)修復(fù)工法[39-40]，一是提倡近自然修復(fù)理念，應(yīng)用生態(tài)工法提高河流生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力；二是完善河流生態(tài)修復(fù)技術(shù)體系，科學(xué)規(guī)劃流域修復(fù)尺度，注重實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、傳統(tǒng)生態(tài)知識(shí)、本土生態(tài)知識(shí)和科學(xué)發(fā)現(xiàn)的結(jié)合，充分做好初期治理準(zhǔn)備工作，開展河流生態(tài)系統(tǒng)退化程度診斷和恢復(fù)力評(píng)估；三是建立長(zhǎng)江流域重要河湖健康檔案，突出對(duì)人或野生動(dòng)物風(fēng)險(xiǎn)程度較高的重點(diǎn)區(qū)域，進(jìn)行基線測(cè)定以確定污染物的類型和水平，作為介入治理措施進(jìn)行效果衡量的標(biāo)準(zhǔn)，以判斷治理措施的有效性；四是強(qiáng)化科技支撐，依托現(xiàn)有河流生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域的專家團(tuán)隊(duì)和研究單位，深入開展長(zhǎng)江中下游原通江湖泊水系生物通道恢復(fù)研究工作，深化三峽水庫(kù)等長(zhǎng)江上中游水庫(kù)群聯(lián)合生態(tài)調(diào)度研究，解決深層次問(wèn)題，盡最大可能開展生態(tài)修復(fù)，促進(jìn)退化生態(tài)系統(tǒng)的正向演替，盡快形成可復(fù)制推廣的河流生態(tài)修復(fù)技術(shù)；五是注重成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)推廣，建立全國(guó)河流生態(tài)修復(fù)技術(shù)交流與展示平臺(tái)，抓好典型示范區(qū)，為后續(xù)開展多尺度、系統(tǒng)性的河流生態(tài)修復(fù)實(shí)踐提供理論基礎(chǔ)和實(shí)踐案例，便于各地區(qū)選擇符合當(dāng)?shù)貭顩r的河流生態(tài)修復(fù)技術(shù)。

3.5 立體宣傳，最大限度營(yíng)造全民積極參與氛圍

公眾參與作為社會(huì)主義民主的重要形式，在各國(guó)立法、決策、治理、監(jiān)督等方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。與萊茵河生態(tài)修復(fù)整治中的信息提供制度和環(huán)境協(xié)商聽證制度相比，我國(guó)公眾參與河流生態(tài)修復(fù)的力度稍顯不足，更沒(méi)有達(dá)到萊茵河賦予公眾參與決策的高度。長(zhǎng)江流域大尺度的管理與規(guī)劃需要跨行政區(qū)域的合作，需要通過(guò)新的機(jī)構(gòu)與新的立法來(lái)輔助，更需要將公眾的參與和監(jiān)督充分貫徹和體現(xiàn)到工作中去，一是構(gòu)建完整的信息公開體系，便于公眾獲取長(zhǎng)江流域基本的生態(tài)環(huán)境信息，保證公眾的知情權(quán)，提升公眾的責(zé)任感；二是加強(qiáng)河流生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣傳教育，線上進(jìn)行多渠道、多元化的宣傳引導(dǎo)，線下開展河湖清理、水質(zhì)調(diào)查等活動(dòng)，全面提升社會(huì)各階層、各年齡段人們的生態(tài)意識(shí)[41]；三是健全公眾參與機(jī)制[42-44]，吸引社會(huì)資本和民間力量積極參與，讓公眾成為決策者的一部分，推進(jìn)生態(tài)決策的民主化進(jìn)程，促成政府、企業(yè)、公眾多元互動(dòng)的共治體系，最大限度營(yíng)造全民積極參與河流生態(tài)修復(fù)的濃厚氛圍。

4 結(jié) 語(yǔ)

在長(zhǎng)江大保護(hù)背景下，長(zhǎng)江流域河流生態(tài)修復(fù)是實(shí)現(xiàn)綠色高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路。雖然我國(guó)對(duì)河流生態(tài)修復(fù)愈加重視，但修復(fù)過(guò)程持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)且復(fù)雜多變，需要系統(tǒng)規(guī)劃和長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)，現(xiàn)狀長(zhǎng)江流域生態(tài)修復(fù)實(shí)踐仍面臨著缺乏政策法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、缺乏頂層設(shè)計(jì)和大尺度規(guī)劃、缺乏治理前后長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)等諸多挑戰(zhàn)，國(guó)內(nèi)成功的案例還不多。與國(guó)外河流生態(tài)相比，長(zhǎng)江生態(tài)既有共性，也有差異性，在借鑒國(guó)際上較為成熟的與河流生態(tài)修復(fù)相關(guān)的法律、制度、機(jī)制、技術(shù)等的同時(shí)，需要結(jié)合區(qū)域現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)，因地制宜地制定河流生態(tài)修復(fù)策略，加快建設(shè)典型示范區(qū)并征集典型案例，盡快形成一批能有效解決實(shí)際問(wèn)題且可復(fù)制推廣的具體做法，特別是對(duì)區(qū)域共性問(wèn)題的創(chuàng)新制度、機(jī)制和技術(shù)，以點(diǎn)帶面著力構(gòu)建共抓長(zhǎng)江大保護(hù)的工作格局，最終實(shí)現(xiàn)和諧長(zhǎng)江、清潔長(zhǎng)江、健康長(zhǎng)江、優(yōu)美長(zhǎng)江、安全長(zhǎng)江的目標(biāo)。