中美管理政策差異對污染場地安全利用的啟示*

李 旭 聶小琴# 舒天楚 梁 田 彭 政 袁 忻

(1.中國城市建設(shè)研究院有限公司，北京 100120；2.中國環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012；3.生態(tài)環(huán)境部對外合作與交流中心，北京 100035；4.美國Impact環(huán)境集團(tuán)，紐約 11716)

我國對污染場地關(guān)注較晚，大致始于2004年，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，我國于2018年頒布了《土壤污染防治法》，從國家層面將土壤污染防治工作編入法律，并初步涉及土壤污染責(zé)任認(rèn)定、土壤污染資金劃定等內(nèi)容，配合發(fā)布了多套場地調(diào)查、修復(fù)技術(shù)的相關(guān)技術(shù)指南，各省也相應(yīng)出臺土壤污染防治行動計劃和技術(shù)指南用于指導(dǎo)實踐工作。但是目前我國關(guān)于污染場地的法律體系不夠完善，污染場地管理政策尚不成熟，污染場地的“發(fā)現(xiàn)—修復(fù)—安全利用—后期監(jiān)管”流程暫未打通，污染場地修復(fù)后再利用流轉(zhuǎn)過程中責(zé)任主體、責(zé)任節(jié)點、責(zé)任清單等諸多問題仍需明確，不利于污染場地修復(fù)后的安全利用。反觀美國在1980年頒布《綜合環(huán)境反應(yīng)、補償和責(zé)任法》后，已經(jīng)形成一套相對成熟的法律體系，對污染場地管理過程中的監(jiān)管責(zé)任已有清晰認(rèn)定。本研究通過剖析中美污染場地管理政策差異，結(jié)合實際情況，提出了完善我國污染場地管理流程，規(guī)范污染場地修復(fù)和安全利用過程的建議。

1 中美污染場地特性對比

據(jù)估計，我國現(xiàn)存污染場地100萬個以上[1]。其中華東、華南地區(qū)重金屬污染場地較為密集，主要分布在湖南、廣西、廣東等地區(qū)，北方則相對較少。美國污染場地數(shù)量超過45萬個，已完成修復(fù)的超過11.7萬個，超級基金國家優(yōu)先清單在列的污染場地1 335個(截至2020年2月5日)，已經(jīng)刪除的污染場地424個，正在增列審批的污染場地51個。超級基金污染場地主要分布在沿海區(qū)域及五大湖區(qū)域，與美國工業(yè)化地區(qū)分布相符合[2]。

據(jù)統(tǒng)計，我國污染場地污染類型中重金屬污染約占45%，揮發(fā)性有機物和半揮發(fā)性有機物污染比例相近，都約占24%，其他污染物約占7%。美國超級基金污染場地污染類型中復(fù)合污染場地約占76%[3]10。我國污染場地修復(fù)技術(shù)仍以異位修復(fù)為主，原位修復(fù)技術(shù)應(yīng)用比例約為異位修復(fù)技術(shù)的10%；固化穩(wěn)定化、化學(xué)氧化和還原、焚燒3種技術(shù)應(yīng)用最多[4]。異位修復(fù)技術(shù)在縮短修復(fù)周期的同時帶來相對高昂的修復(fù)成本，且容易產(chǎn)生二次污染。美國原位修復(fù)技術(shù)應(yīng)用比例約為23%[3]18，土壤氣相抽提、化學(xué)氧化和還原、熱處理、生物修復(fù)、固化穩(wěn)定化是主要應(yīng)用的原位修復(fù)技術(shù)。

我國污染場地修復(fù)治理資金主要由政府承擔(dān)，原因是我國污染場地發(fā)現(xiàn)時一般距污染時間間隔較長，幾經(jīng)轉(zhuǎn)手已無法認(rèn)定土壤污染責(zé)任人，或土壤污染責(zé)任人已經(jīng)滅失。對于關(guān)停并轉(zhuǎn)后工業(yè)企業(yè)遺留的污染場地，無法對原來的企業(yè)認(rèn)定責(zé)任，只能由政府撥付資金進(jìn)行修復(fù)。政府一般將污染場地的修復(fù)治理成本合并到土地自身成本中，最終由政府、開發(fā)商和消費者共同承擔(dān)。美國污染場地的修復(fù)治理資金主要由污染責(zé)任人承擔(dān)，在無法確定責(zé)任人的情況下，修復(fù)資金由聯(lián)邦超級基金或州一級政府承擔(dān)。而聯(lián)邦超級基金的資金一方面來自于針對石油和化工產(chǎn)品的專門稅收(1986—1995年)，另一方面來自聯(lián)邦政府撥款。2015年我國污染場地修復(fù)投入為20多億元人民幣，約占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的0.003%；而同時期美國的修復(fù)投入約為180億美元，占GDP的0.1%左右[5]。相較之下我國污染場地修復(fù)投入相對不足。

我國修復(fù)后場地利用類型主要為居住用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、綠地與廣場用地等，這與我國污染場地修復(fù)開發(fā)資金來源相關(guān)。城市中的污染場地一般地理位置較好、交通便利，場地的再開發(fā)利用價值較高，而居住用途、商業(yè)用途能夠幫助開發(fā)商快速收回成本，綠地用途也適合某些重度污染場地的再開發(fā)利用。美國修復(fù)后的場地開發(fā)主要類別為商業(yè)用地、綠地、混合用途、居住用地和工業(yè)用地[6]。

我國城市用地緊張，政府、開發(fā)商等各方都急于收回修復(fù)污染場地所投入的資金，所以我國污染場地修復(fù)時間相對較短，一般在3年以內(nèi)。而修復(fù)時間過短一方面不符合土壤特性，可能對修復(fù)效果帶來影響，另一方面也給修復(fù)公司帶來很大的工期壓力，導(dǎo)致修復(fù)工程可能存在隱患。美國都市圈內(nèi)除超級基金項目之外，大部分商業(yè)地塊修復(fù)時間與我國類似，在幾個月到一年不等。而超級基金項目的污染場地修復(fù)時間相對較長，從幾年到十幾年甚至幾十年不等，一方面是因為超級基金項目與普通商業(yè)地塊在污染程度或法律糾紛復(fù)雜性上都有著明顯差異；另一方面是因為相當(dāng)一部分超級基金項目污染場地采取制度控制和長期監(jiān)測手段，在節(jié)省修復(fù)成本的同時延長了修復(fù)時間。

2 中美污染場地管理政策剖析

我國自2014年起陸續(xù)發(fā)布一系列技術(shù)導(dǎo)則，內(nèi)容涉及污染場地調(diào)查、監(jiān)測、風(fēng)險評估、修復(fù)技術(shù)、效果評估等方面，這些技術(shù)導(dǎo)則為規(guī)范污染場地環(huán)境管理工作提供了有力支撐。2016年發(fā)布的《土壤污染防治行動計劃》《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》，對2020、2030年的土壤環(huán)境質(zhì)量提出要求，按照“誰污染，誰治理”的原則明確污染修復(fù)主體責(zé)任。我國2018年頒布的《土壤污染防治法》強調(diào)政府要充分發(fā)揮在土壤污染防治中的監(jiān)管作用，建立土壤污染責(zé)任人制度、風(fēng)險管控和修復(fù)制度、防治基金制度等。該法為規(guī)范土壤污染修復(fù)行業(yè)提供了法律依據(jù)，在土壤污染修復(fù)的其他方面也有涉及。同時各省綜合考慮自身土壤污染程度、財政支出負(fù)擔(dān)、經(jīng)濟發(fā)展水平，制定了環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、土壤污染防治行動計劃、工業(yè)企業(yè)搬遷場地污染防治工作方案、污染場地修復(fù)地方標(biāo)準(zhǔn)、固體廢物污染防治條例等[7]，在污染場地管理各方面進(jìn)行了積極探索。

美國以《國家環(huán)境政策法》為基礎(chǔ)，頒布了《綜合環(huán)境反應(yīng)、補償和責(zé)任法》(也被稱為《超級基金法案》)，通過不斷地發(fā)布《超級基金法案修正案》對其進(jìn)行補充。通過頒布《棕地法案》免除部分小企業(yè)和某些特定責(zé)任方的污染場地修復(fù)責(zé)任，進(jìn)一步推動了污染場地的開發(fā)利用。配合《固體廢物處置法》《清潔水法》《清潔空氣法》《石油污染法案》《資源保護(hù)和恢復(fù)法案》等法律中涉及的土壤保護(hù)內(nèi)容，形成了較完備的污染場地管理法律法規(guī)體系。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，美國針對不同污染類型、污染程度、再利用用途的污染場地制定了一系列完善的風(fēng)險管控和修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，實施分級管理，確定基于風(fēng)險控制和場地土壤篩選水平的指導(dǎo)值[8]，同時在場地分級、風(fēng)險管控、綠色修復(fù)、現(xiàn)場管理等各方面發(fā)布相應(yīng)的技術(shù)指南，相對來說發(fā)布的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、指南、導(dǎo)則等涵蓋內(nèi)容較廣，具有較大的參考價值。

通過對比中美污染場地管理政策(見表1)發(fā)現(xiàn)，我國在污染場地安全利用前的調(diào)查、風(fēng)險管控和修復(fù)等階段管理工作較為細(xì)致，出臺的技術(shù)指南能夠明確指導(dǎo)實際工作，但在修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)、分級分類監(jiān)管、二次污染防治等方面還存在欠缺。污染場地安全利用階段管理政策相對不足，法律法規(guī)體系仍不完善，對于污染場地的長期監(jiān)管、再利用評估、回顧性評價等方面沒有具體指導(dǎo)意見，容易出現(xiàn)風(fēng)險隱患，影響人體健康與環(huán)境質(zhì)量。配套管理政策在信息公開、公眾參與、宣傳教育、金融手段等許多方面比較欠缺，給實際操作留有許多空白，不利于污染場地修復(fù)產(chǎn)業(yè)的規(guī)范發(fā)展。

表1 中美污染場地代表性管理政策對比

3 中美污染場地管理流程剖析

3.1 美國污染場地管理流程

以紐約市為例剖析美國典型污染場地修復(fù)和安全利用流程(見圖1)。都市圈內(nèi)的土地以工業(yè)和商業(yè)用地為主，在絕大部分土地交易中，考慮到自身權(quán)益保護(hù)和銀行要求，買方會雇傭第三方進(jìn)行初步場地調(diào)查，并以此為基礎(chǔ)議定土地交易價格，以及計劃后續(xù)的調(diào)查和修復(fù)工作。政府機構(gòu)依據(jù)以下證據(jù)標(biāo)記污染土地：(1)已有的污染數(shù)據(jù)庫；(2)規(guī)劃或土地用途變更時進(jìn)行的環(huán)境影響評估；(3)工業(yè)或商業(yè)性質(zhì)土地交易期間交易方提交的調(diào)查數(shù)據(jù)[9]。

圖1 紐約市典型污染場地修復(fù)和安全利用流程Fig.1 Remediation and safe reuse process of typical contaminated sites in New York

環(huán)境修復(fù)辦公室要求業(yè)主(一般指土壤污染責(zé)任人或土地使用權(quán)人)在開展修復(fù)前需先提交初步調(diào)查報告和詳細(xì)調(diào)查方案，獲批后業(yè)主開展詳細(xì)調(diào)查。根據(jù)詳細(xì)調(diào)查結(jié)果，環(huán)境修復(fù)辦公室審核是否需要進(jìn)行修復(fù)。業(yè)主在修復(fù)方案獲批后開展污染場地修復(fù)工作，直至最終驗收。紐約市采用的土壤和地下水清理目標(biāo)值中土地用途主要分為無限制用途、居住用地、商業(yè)用地和工業(yè)用地等4大類別。無限制用途清理目標(biāo)值采用最嚴(yán)格的污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，其次是居住用地清理目標(biāo)值，商業(yè)用地和工業(yè)用地清理目標(biāo)值較為寬松。

除了修復(fù)工程，環(huán)境修復(fù)辦公室和業(yè)主還會選擇采用更加經(jīng)濟有效的制度控制和工程控制措施來達(dá)到原有的修復(fù)目標(biāo)。制度控制，包括環(huán)境標(biāo)記、污染區(qū)域進(jìn)入限制、地面擾動限制、土地用途限制等法律和行政措施，通常由環(huán)境修復(fù)辦公室提出制度控制要求，并體現(xiàn)在地契、規(guī)劃審批文件中。工程控制，一般包括阻隔、堵截、覆蓋、監(jiān)控式自然衰減、地下負(fù)壓系統(tǒng)等工程措施，絕大部分情況下在開發(fā)項目建成后需要注冊工程師定期監(jiān)測。

修復(fù)過程以及制度和工程控制措施可與開發(fā)建設(shè)內(nèi)容相結(jié)合。業(yè)主在設(shè)計方案中明確開發(fā)建設(shè)與修復(fù)相結(jié)合的部分，并將工程方案分別提交房屋管理局和環(huán)境修復(fù)辦公室審批。環(huán)境修復(fù)辦公室在驗收后會向房屋管理局發(fā)出公函，后者據(jù)此出具建設(shè)許可或入住許可。方案中包含制度或工程控制的地塊必須按要求進(jìn)行長期監(jiān)測。長期監(jiān)測內(nèi)容包括：地下水取樣檢測，土壤氣、室內(nèi)空氣取樣檢測，阻隔、覆蓋層完整性檢查等，常見的監(jiān)測周期從每季度1次到每兩年1次不等，持續(xù)時間可從數(shù)年到數(shù)十年，甚至是整個項目壽命周期。

3.2 中國污染場地管理流程

目前我國污染場地管理全流程沒有打通，修復(fù)后場地安全利用流轉(zhuǎn)過程還存在諸多節(jié)點不清、主體不明的問題。第一，土地規(guī)劃方面，規(guī)劃和自然資源部門不了解土壤質(zhì)量，僅從城市規(guī)劃方面考慮，可能將重度污染場地規(guī)劃為居住用地等，容易發(fā)生“毒地事件”。第二，修復(fù)后場地安全利用階段，未建立良好有效的多部門協(xié)同管理機制，導(dǎo)致修復(fù)后場地監(jiān)管缺失，未能從審批流程中對各類影響因素進(jìn)行監(jiān)管。第三，修復(fù)后場地安全利用過程中可能存在一些潛在風(fēng)險，例如工程建設(shè)風(fēng)險、人體健康風(fēng)險和環(huán)境風(fēng)險，目前還未納入管理體系，可能導(dǎo)致修復(fù)后場地建(構(gòu))筑物的開發(fā)建設(shè)和使用階段出現(xiàn)風(fēng)險。第四，某些修復(fù)后場地污染物存在濃度波動較大等情況，而目前對于修復(fù)后場地長期監(jiān)測的監(jiān)管相對缺失，導(dǎo)致修復(fù)后場地仍存在污染物擴散風(fēng)險。因此應(yīng)建立全面完善的修復(fù)后場地安全利用多部門協(xié)同管理機制，對各階段加強監(jiān)管，防控修復(fù)后場地安全利用潛在風(fēng)險[10]。針對規(guī)劃、修復(fù)、安全利用3個階段進(jìn)行分析，提出污染場地流轉(zhuǎn)過程中多部門協(xié)同管理機制(見表2)。

表2 污染場地流轉(zhuǎn)過程中多部門協(xié)同管理機制

應(yīng)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境部門與規(guī)劃和自然資源部門通過土壤信息管理系統(tǒng)共享污染場地信息，生態(tài)環(huán)境部門根據(jù)污染場地污染物類型、污染程度等信息判斷修復(fù)后土壤是否能夠滿足各種用途要求，建立污染場地的負(fù)面利用清單，提出規(guī)劃意見，抄送規(guī)劃和自然資源部門。這樣一方面規(guī)劃和自然資源部門在組織編制控制性詳細(xì)規(guī)劃時可以將土壤質(zhì)量和土壤用途相對應(yīng)，綜合環(huán)境影響因素確定開發(fā)用地類型和功能布局；另一方面便于規(guī)劃和自然資源部門提供可能受到污染的地塊土地使用權(quán)人相關(guān)信息，從而使生態(tài)環(huán)境部門依據(jù)信息督促土地使用權(quán)人進(jìn)行土壤污染狀況調(diào)查等活動[11]。若生態(tài)環(huán)境部門發(fā)現(xiàn)可能或已知的污染場地，將監(jiān)督業(yè)主開展《土壤污染防治法》中規(guī)定的調(diào)查、風(fēng)險管控、修復(fù)、效果評估活動。

污染場地通過風(fēng)險管控和修復(fù)效果評估驗收后，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)將該場地風(fēng)險管控要求和審核結(jié)果抄送規(guī)劃和自然資源部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門，要求該場地開發(fā)利用建設(shè)期間不得破壞現(xiàn)有風(fēng)險評估中的相關(guān)因素，否則需要重新進(jìn)行評估。進(jìn)入開發(fā)建設(shè)階段后，由于污染場地中污染物類型、污染程度、修復(fù)方案、土地用途不同，修復(fù)后場地安全利用過程中可能存在一些潛在風(fēng)險，危害人體和環(huán)境健康以及建(構(gòu))筑物的安全利用。生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)會同住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門對業(yè)主提交的建設(shè)工程規(guī)劃設(shè)計方案進(jìn)行審查，確保該方案能夠滿足“4項限制要求”：(1)合理保護(hù)修復(fù)措施中的地下結(jié)構(gòu)，例如地下水泥固化塊、防滲膜、阻隔層等；(2)有后續(xù)監(jiān)測維護(hù)設(shè)施，例如各類監(jiān)測井、取樣井等；(3)符合不可變更的場地風(fēng)險管控要求，例如禁止使用地下水、禁止開挖阻隔層以下的土壤等；(4)有切實可行的后續(xù)安全利用風(fēng)險控制措施，例如有機污染場地修復(fù)后再利用有明確的建(構(gòu))筑物蒸氣入侵風(fēng)險控制措施。規(guī)劃和自然資源部門在核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證前，應(yīng)就開發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃設(shè)計方案征求生態(tài)環(huán)境部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門意見，并將擬開發(fā)建設(shè)場地的土壤環(huán)境、土地狀況等相關(guān)信息與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門充分對接共享，實現(xiàn)污染場地開發(fā)利用的全生命周期監(jiān)督管理。

施工建設(shè)完成后，生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)督業(yè)主或第三方機構(gòu)開展長期監(jiān)測工作。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門在修復(fù)后場地再利用建設(shè)項目總體驗收后，對場地上的建(構(gòu))筑物是否符合“4項限制要求”實施有效監(jiān)管，保障建(構(gòu))筑物及人居環(huán)境安全。

該管理機制將污染場地規(guī)劃、修復(fù)、安全利用等過程納入管理體系中，為污染場地多部門協(xié)同管理提供借鑒，同時也對各部門加強動態(tài)監(jiān)管、提升管理能力提出了要求。

4 啟 示

(1) 建立完善的污染場地流轉(zhuǎn)及安全利用法規(guī)體系，規(guī)范行業(yè)發(fā)展。應(yīng)加快完善污染場地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)，明確污染場地流轉(zhuǎn)時的責(zé)任主體及責(zé)任節(jié)點。對污染場地安全利用進(jìn)行分用途監(jiān)管，尤其是暴露風(fēng)險不同的土地用途要分類監(jiān)管，加強修復(fù)后場地開發(fā)建設(shè)、使用過程中的風(fēng)險識別工作。加快制定以各省土壤背景值為基準(zhǔn)的分用途土壤修復(fù)目標(biāo)值體系，指導(dǎo)修復(fù)工作，避免修復(fù)不足或修復(fù)過度。推動國土空間規(guī)劃和污染地塊(疑似)空間信息“一張圖”管理，為規(guī)劃和自然資源部門結(jié)合土壤環(huán)境承載力編制控制性詳細(xì)規(guī)劃提供依據(jù)。

(2) 建立修復(fù)后場地長期監(jiān)管體系，加快出臺長期監(jiān)測的技術(shù)指南或相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。部分場地根據(jù)污染物特性、污染程度需要在修復(fù)后繼續(xù)進(jìn)行長期監(jiān)測、工程維護(hù)、制度控制等工作，以達(dá)到保持修復(fù)效果、降低潛在風(fēng)險的目的。但目前這部分內(nèi)容還未有可依據(jù)的技術(shù)指南或相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，無法指導(dǎo)業(yè)主開展修復(fù)后場地的長期監(jiān)測工作，也讓修復(fù)后場地的監(jiān)管處于空白階段。為防范潛在風(fēng)險、安全利用修復(fù)后場地、保護(hù)人體和環(huán)境健康，應(yīng)推動修復(fù)后場地長期監(jiān)管體系的建立。

(3) 強化污染場地“發(fā)現(xiàn)—修復(fù)—安全利用—后期監(jiān)管”全流程體系各部門間協(xié)調(diào)配合，探索污染場地分級監(jiān)管制度。污染場地的“發(fā)現(xiàn)—修復(fù)—安全利用—后期監(jiān)管”過程中涉及諸多部門，需要各部門依托土壤信息管理系統(tǒng)進(jìn)行信息共享、流程審批等，加強動態(tài)監(jiān)管有利于從規(guī)劃、環(huán)境、建筑等各角度對污染場地利用的安全性進(jìn)行審核。對污染場地進(jìn)行分級監(jiān)管，加快出臺相關(guān)技術(shù)指南，對輕度污染或風(fēng)險較低的場地加快安全利用審批流程，探索修復(fù)過程與開發(fā)建設(shè)過程同時進(jìn)行的工作機制，避免重復(fù)施工，減少審批次數(shù)。對重度污染的場地實行嚴(yán)格監(jiān)管，保證污染物不擴散并安全修復(fù)，提出負(fù)面利用清單，對修復(fù)后場地的用途進(jìn)行限制。

(4) 規(guī)范污染場地信息填報及動態(tài)調(diào)整制度，及時公開污染場地相關(guān)信息。對公眾公開現(xiàn)存污染場地信息情況，如污染物、污染濃度、修復(fù)措施等。生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)通過網(wǎng)上平臺或召開社區(qū)座談會等方式及時開展科普宣教活動，為群眾答疑解惑，盡量消除“鄰避效應(yīng)”負(fù)面影響。另外還需適當(dāng)采納當(dāng)?shù)鼐用褚庖?，在施工過程中盡量傾聽群眾心聲，減少對周圍群眾生活的影響。