檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)管理體制改革之路徑辨析

高少勇

摘 要：為擺脫地方保護(hù)主義對檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的干擾，學(xué)界和實務(wù)界對檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)管理體制進(jìn)行的省以下檢察院實行人財物省級統(tǒng)管的改革探索，實踐中效果并不理想。在當(dāng)前行政體制“省直管縣”改革的大背景下，在維護(hù)憲法有關(guān)國家機(jī)構(gòu)設(shè)立層級同步性安排的前提下，推行檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)管理體制的改革重點(diǎn)在地市級人民檢察院，可采取以下模式：在經(jīng)費(fèi)保障上，鞏固已有的改革成果，繼續(xù)實行業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和裝備由中央、省級財政統(tǒng)籌，人員工資和福利補(bǔ)貼由地方政府負(fù)擔(dān);在人事管理上，將地市級檢察院人事任命權(quán)上提一級，實行省級黨委和省級院共同管理地市級院，地市級檢察院向省級人大負(fù)責(zé)。

關(guān)鍵詞：檢察 領(lǐng)導(dǎo)管理體制 改革

有關(guān)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)管理體制改革問題，學(xué)界和實務(wù)界此前多有論述。比較集中的觀點(diǎn)，主要分為兩類：一類是全員垂直式，從最高人民檢察院到地方各級人民檢察院實行自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)，人財物由中央統(tǒng)管。其基本含義是：上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級檢察院工作，最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)全國檢察院工作。下級檢察機(jī)關(guān)向上級檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，全國檢察院受最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)。地方檢察院不再向地方權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，只向地方權(quán)力機(jī)關(guān)通報情況。由最高人民檢察院向全國人大負(fù)責(zé)。地方檢察機(jī)關(guān)與地方黨委的關(guān)系與權(quán)力機(jī)關(guān)相同，由最高人民檢察院黨組向黨的中央委員會負(fù)責(zé)。[1]另一類為大區(qū)域制，在相近的若干省份設(shè)立大區(qū)檢察院，使司法管轄區(qū)域與行政管轄區(qū)域相分離，實行系統(tǒng)內(nèi)分層級的垂直領(lǐng)導(dǎo)（或稱有限度的垂直領(lǐng)導(dǎo)）[2]，最終實現(xiàn)從目前的多重領(lǐng)導(dǎo)體制向檢察機(jī)關(guān)單一垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的轉(zhuǎn)變。目前的改革實踐中，實行的是省以下檢察院實行人財物省級統(tǒng)管的改革模式，但效果并不理想。一是在經(jīng)費(fèi)保障上，全省實行同一標(biāo)準(zhǔn)，省內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)檢察人員收入被拉低，系統(tǒng)內(nèi)部抱怨較多;而省內(nèi)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的檢察人員與同級別的行政機(jī)關(guān)工作人員收入懸殊，又引發(fā)系統(tǒng)外部的不適。二是在人事權(quán)管理上，省級組織人事部門有限的人手，根本無法承擔(dān)起對全省檢察人員的日常管理。其運(yùn)作的結(jié)果最終演變成當(dāng)下的狀況：經(jīng)費(fèi)保障省級財政統(tǒng)籌的僅僅是地市一級，所采取的方法是實行業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和裝備資金、人員工資由省級財政統(tǒng)籌，福利補(bǔ)貼由地方政府負(fù)擔(dān)的模式，改革前后并無二致;在人事管理上將市、縣檢察長納入省委組織部管理，而將其他人員以委托管理的名義交由市、縣組織部門管理。由于地市級檢察長本來就是省管干部，實際上就是將縣區(qū)級檢察長提格由省委組織部管理，這一方面形成了與作為其上級領(lǐng)導(dǎo)的地市級副檢察長由市委管理邏輯上的不順暢，另一方面省委組織部囿于人力有限，也無法對眾多縣區(qū)檢察長進(jìn)行有效管理，目前均紛紛恢復(fù)了原來的市管干部的模式。省級人財物統(tǒng)籌逐漸變成徒有其名，與改革設(shè)計的初衷相去甚遠(yuǎn)。為化解這一窘?jīng)r，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)結(jié)合目前的行政體制“省直管縣”改革的大背景，在維護(hù)憲法有關(guān)國家機(jī)構(gòu)設(shè)立層級同步性安排的前提下，推行檢察領(lǐng)導(dǎo)管理體制的改革，重點(diǎn)在改革地市級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)管理體制上做文章，從而以較小的改革成本實現(xiàn)檢察體制改革的目的。下文將對此詳細(xì)論述。

一、全員垂直式領(lǐng)導(dǎo)管理體制與我國現(xiàn)行憲法與國情不符

改革檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)管理體制的動因是由于地方權(quán)力對檢察權(quán)的行使干擾過大，人民檢察院難以依照憲法規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)。綜觀地方權(quán)力能夠形成對檢察權(quán)施加影響，無外乎人事管理權(quán)和財政經(jīng)費(fèi)的撥付權(quán)。因此，主張實現(xiàn)全員垂直領(lǐng)導(dǎo)的著眼點(diǎn)，實際上就是力圖擺脫地方性的人事任命和財物撥付的控制權(quán)。但是，這種制度設(shè)計的缺陷也是顯而易見的，那就是它與現(xiàn)行憲法規(guī)定相抵觸。憲法第3條明確規(guī)定“國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！边@里包括這樣兩個憲法原則：一是法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)（一府一委兩院）都經(jīng)由代表人民意志的立法機(jī)關(guān)產(chǎn)生，向它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督;二是中央和地方的國家機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在遵循中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)揮地方主動性、積極性的原則下進(jìn)行職權(quán)劃分。而多年來，職權(quán)劃分體制上的體現(xiàn)就是立法機(jī)關(guān)與“一府一委兩院”的層級同步，這在現(xiàn)行憲法第3章中有著詳細(xì)的規(guī)定。實際上，這種層級同步性有著非常強(qiáng)的現(xiàn)實合理性：

首先，我國幅員遼闊，地區(qū)差異性大，經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展不同步，人文風(fēng)俗迥然不同，層級同步性的國家機(jī)構(gòu)設(shè)立有利于發(fā)揮中央和地方兩方面的積極性，實現(xiàn)在保障中央政令（法令）暢通前提下的地方權(quán)力的有效運(yùn)作。

其次，中央和地方權(quán)力的適度界分，是避免中央高度集權(quán)，平衡治理權(quán)能，調(diào)動中央和地方兩方面積極性的國際通行做法，層級同步性符合這種分權(quán)的思路。

顯然，實行全員垂直式的改革設(shè)想忽視了現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)管理體制的合理性。不僅如此，從憲法第2條確立的“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”和“人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”原則表述來看，“人民監(jiān)督政府”[3]的基本方式就是通過其選舉出來的代表，代表人民依法行使對其產(chǎn)生的“一府一委兩院”工作人員進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督的方式是選舉、任命人民滿意的國家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)者和工作人員，罷免、質(zhì)詢?nèi)嗣癫粷M意的國家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)者和工作人員。從監(jiān)督的實效性來看，越是對國家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)者和工作人員的德、能、勤、績情況越了解，監(jiān)督才越具有針對性。很難想象，遠(yuǎn)在首都北京的人民代表，能夠?qū)Φ靥帋X南山區(qū)的某個縣檢察院領(lǐng)導(dǎo)班子及其工作人員的履職表現(xiàn)有一個全面的了解。因此，從檢察機(jī)關(guān)向人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督的憲法原則落實要求來看，維持現(xiàn)有的層級同步式的國家機(jī)構(gòu)設(shè)置也是必須的。

或許，主張全員垂直式領(lǐng)導(dǎo)體制的論者會認(rèn)為既然是體制改革，人民檢察院的組織法可以修改，憲法同樣也可以修改。問題是：第一，這里所言的憲法修改，涉及到現(xiàn)行憲法結(jié)構(gòu)和國家政體合理性的根本問題，不是一時能夠解決的，需要持久縝密的研究、思考和探索?！岸谶@些思想和探索的結(jié)果還未能從根本上改變現(xiàn)行憲法結(jié)構(gòu)和國家政體之時，我們必須尊重現(xiàn)行憲法，捍衛(wèi)現(xiàn)行憲法”[4]，不能因某一領(lǐng)域改革之需動輒從根本上改變憲法。否則憲法作為國家根本大法的所必需的穩(wěn)定性就會蕩然無存。第二，即便是憲法修改，也應(yīng)是在基于我國國情，尊重現(xiàn)行憲法合理性基礎(chǔ)上的揚(yáng)棄之舉，而不是罔顧國情，無視現(xiàn)行憲法合理性的另起爐灶。在把握憲法變遷與社會現(xiàn)實的協(xié)調(diào)性上，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自覺拋棄狹隘的門戶之見，始終具備著眼全局、慮及長遠(yuǎn)的胸懷和智慧。

二、大區(qū)域制的檢察機(jī)構(gòu)設(shè)立不符合國家機(jī)構(gòu)設(shè)立應(yīng)當(dāng)遵守的精簡效益原則

設(shè)立跨省份的大區(qū)域制檢察機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)有限度的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，是學(xué)界和實務(wù)界關(guān)于檢察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的另一種設(shè)想。但是，這種改革的設(shè)想同樣面臨著諸多難以解決的理論和實踐難題。

首先，從我國國家機(jī)構(gòu)設(shè)立及其組織活動的一般原則來看，精簡和效益是其必須遵守的基本原則。建國后的幾十年間，我國行政機(jī)構(gòu)的層級設(shè)置基本上是中央、省、縣、鄉(xiāng)四級制，改革開放以來隨著城市化水平的提高，逐漸演變成中央、省、市（地級）、縣、鄉(xiāng)五級制。對此，諸多學(xué)者多加詬病，認(rèn)為其改變了憲法關(guān)于行政機(jī)構(gòu)設(shè)立的結(jié)構(gòu)，影響了行政管理的高效運(yùn)轉(zhuǎn)、增加了納稅人的負(fù)擔(dān)。近幾年來實行的省直管縣的試點(diǎn)工作就是對這種質(zhì)疑的具體回應(yīng)。在當(dāng)前機(jī)構(gòu)精簡、中央大部制改革方興未艾的大背景下，司法機(jī)關(guān)逆流而上，增加一級如此龐大的機(jī)構(gòu)編制，顯然不合時宜。其實，公共管理創(chuàng)新中的扁平化改革同樣適用于檢察領(lǐng)導(dǎo)體制改革，而不是相反。

其次，檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有的層級設(shè)置，是與刑事訴訟法的業(yè)務(wù)程序相對應(yīng)，與審判機(jī)關(guān)的審級劃分相匹配的。雖然很長一段時間，有關(guān)法院改革的設(shè)想也曾包括倡導(dǎo)全員垂直領(lǐng)導(dǎo)以及設(shè)立大區(qū)域法院，[5]一度似乎形成共識，但最終卻無疾而終。究其原因，還是由于這種機(jī)制設(shè)立的本身從根本上與司法運(yùn)作規(guī)律相背離。試想，如果上下級法院之間也形成了行政隸屬關(guān)系，那么無論是二審終審，還是三審終審，最終都會演變成一審終審。當(dāng)事人的上訴審救濟(jì)渠道就會被徹底堵塞。在審判機(jī)關(guān)層級設(shè)置沒有改變的情況下，檢察機(jī)關(guān)憑空多出一級，它所對應(yīng)的審級機(jī)構(gòu)何在？

當(dāng)然，也有觀點(diǎn)認(rèn)為，以獨(dú)立的大區(qū)域檢察院取代各省院，即是將若干省級院合并為某一個大區(qū)域檢察院。這種設(shè)想意圖在于既打破了行政區(qū)域限制，同時又在總量上不增加編制和檢察機(jī)構(gòu)層級。但這同樣面臨兩個問題：其一，大區(qū)檢察院向哪一級人大負(fù)責(zé)？如果都以最高人民檢察院派出檢察院的身份向全國人大負(fù)責(zé)，全國人大以有限的代表數(shù)量，面對如此龐大的檢察機(jī)構(gòu)，又如何有效地履行代表職責(zé)？如果與其相對應(yīng)也設(shè)立相應(yīng)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，最終又會重回與同級政權(quán)機(jī)構(gòu)層級一致的老路。其二，大區(qū)檢察院與哪一級的審判機(jī)關(guān)相對應(yīng)？如果審判機(jī)關(guān)也如法炮制，設(shè)立相應(yīng)的大區(qū)法院，當(dāng)事人的訴訟便利原則又如何解決？眾所周知，新中國成立以后，我國基本上實行的是基層人民法院、高級人民法院和最高人民法院三級兩審的審判體制。后來在實踐中發(fā)現(xiàn)，這種三級二審的審判體制，不利于當(dāng)事人行使訴權(quán)。例如當(dāng)事人不服基層法院的判決，勢必要到較遠(yuǎn)的省高級人民法院上訴，會給當(dāng)事人在人力、物力、時間上造成很大負(fù)擔(dān)和浪費(fèi)，給群眾行使訴權(quán)形成諸多不便。為了解決這一問題，1954年的法院組織法改變了這種審級制度，在基層法院和高級法院之間增設(shè)了中級法院，統(tǒng)一了全國法院的四級設(shè)置。[6]這種四級審判體制后來被1954年的憲法予以肯定，從而使絕大部分案件在本地級市內(nèi)可以解決，極大地方便了當(dāng)事人的訴訟。同樣的道理，現(xiàn)在如果打破行政區(qū)劃設(shè)立跨省際的大區(qū)檢察院、法院，那么以華東六省一市為例，遠(yuǎn)在閩東南的某當(dāng)事人，不服本地市中級人民法院判決，就有可能要到設(shè)在上海市的大區(qū)檢察院、法院去行使抗訴、上訴和控告等權(quán)利，顯然對當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利帶來極大的不便。而且，這種制度設(shè)計將四級兩審變成了三級兩審后，再審監(jiān)督的職能將會大打折扣，司法糾錯機(jī)制也必然有所缺失，最終也不利于司法公正目標(biāo)的實現(xiàn)。再者，脫離了原省級政府財政供給的檢察業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)如何保障，也是一個難以解決的問題，因為“一刀切”地實行檢察機(jī)關(guān)人員工資福利、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)（含裝備）由中央財政按全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)撥付，并不符合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)不平衡的差異性實際。

關(guān)于大區(qū)域檢察院，另一種設(shè)想是：將全國劃分為若干個（10個左右）大的司法管轄區(qū)域，每個大司法區(qū)設(shè)立一個省級檢察院;大區(qū)域下面再分成若干小區(qū)域，每個小區(qū)域設(shè)立一個地市級檢察院;以此類推再向下設(shè)立基層檢察院。通過這種司法管轄區(qū)域的重新劃分實現(xiàn)司法管轄區(qū)域與行政管轄區(qū)域徹底分離，達(dá)到從體制上抵御地方保護(hù)主義干擾，保障檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)的目的。對此設(shè)想，筆者認(rèn)為，雖然設(shè)想者的出發(fā)點(diǎn)有積極意義，但這將破壞現(xiàn)行的憲法體制，引發(fā)我國政權(quán)組織結(jié)構(gòu)的改變，顯然不是一種務(wù)實的改革思路。

綜上，筆者認(rèn)為，大區(qū)域制的檢察機(jī)構(gòu)設(shè)立也不應(yīng)成為下一輪檢察領(lǐng)導(dǎo)管理體制改革的方向。

三、在維護(hù)憲法權(quán)威的前提下推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)管理體制改革

尊崇憲法精神，維護(hù)現(xiàn)行憲法權(quán)威，是我們思考改革，謀劃發(fā)展首先應(yīng)當(dāng)遵守的基本原則。應(yīng)該說，檢察工作遇到的一些矛盾和問題，并非是憲法或者法律規(guī)定本身有什么不妥之處，而恰恰是憲法原則和法律具體規(guī)定沒有能夠在實踐中得到很好貫徹的緣故。就檢察權(quán)的獨(dú)立行使而言，現(xiàn)行憲法第136條明確規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉?！狈治鰬椃ù_立的這一原則沒有能夠在司法實踐中貫徹得盡如人意的原因，既有地方領(lǐng)導(dǎo)者法律意識淡薄、地方觀念濃厚的主觀原因，也與我國幾千年封建社會中形成的行政權(quán)與司法權(quán)不分，行政首長與司法官員身份合一，“司法只是行政活動中的一環(huán)”[7]的客觀傳統(tǒng)有關(guān)。其陋習(xí)至今余毒猶存，或多或少地影響著人們的觀念和行為。徹底改變這一狀況，實現(xiàn)檢察權(quán)、審判權(quán)真正意義上的依法獨(dú)立行使，既需要機(jī)制的改進(jìn)，還需要觀念的蟬變。而觀念的改變往往需要一個較長的時間過程，不可能一蹴而就。因此，我們在改革的設(shè)計上就需要秉承循序漸進(jìn)的原則，順應(yīng)時勢，穩(wěn)步推進(jìn)。

在維護(hù)憲法有關(guān)國家機(jī)構(gòu)層級同步性安排的前提下，推行檢察領(lǐng)導(dǎo)管理體制的改革，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)遵循以下路徑：其一，在經(jīng)費(fèi)保障上，鞏固已有的改革成果，繼續(xù)實行業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和裝備由中央、省級財政統(tǒng)籌，人員工資和福利補(bǔ)貼由地方政府負(fù)擔(dān)的模式;其二，在人事管理上，按照檢察官法嚴(yán)把擬任檢察官人員進(jìn)入的法律從業(yè)資格關(guān)，同時結(jié)合省直管縣的行政體制改革形勢，順勢而為，重點(diǎn)在改革地市級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)管理體制上做文章。

省直管縣的行政體制改革，將原來由地級市管理的縣和縣級市直接交由省人民政府直管，原來的地級市與其轄區(qū)內(nèi)的縣和縣級市不再有行政上的隸屬關(guān)系。這必然會帶來原地級市政權(quán)結(jié)構(gòu)的改變。如原來地級市的人大代表，將不再從縣和縣級市中選舉產(chǎn)生，而僅來自地級市的中心城區(qū)。那么原來由地級市基礎(chǔ)上建立起來的市人民檢察院和市中級人民法院，就不能僅僅再向改革后的地級市人大機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，因為原產(chǎn)生它的地方權(quán)力機(jī)關(guān)涵蓋了來自縣和縣級市選舉的人大代表，而改革后卻不再包括。為適應(yīng)行政體制改革帶來的新變化，“兩院”在機(jī)構(gòu)設(shè)置上可以有三種方案供選擇：一是撤銷地市級人民檢察院和中級人民法院，所有二審案件由省級院辦理;二是與行政體制變化相銜接，將原來的地級市檢察院、中級法院分立，市人民檢察院和市中級人民法院只辦理原地級市城區(qū)的二審案件，向市人大機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，相鄰的若干縣再設(shè)立一個地級檢察院和中級法院，向該屬地的地級人大機(jī)關(guān)負(fù)責(zé);三是保留目前的地級市檢察院和中級法院，仍然辦理原地級市管轄范圍內(nèi)的二審案件，但人財物管理權(quán)上提一級，向省人大及其常委會負(fù)責(zé)。

對于第一種方案，無論是從歷史的傳承、訴訟便利、維護(hù)憲法和法律的穩(wěn)定性以及實踐需要的角度，貿(mào)然取消地市級檢察院和中級法院都是不可取的[8];對于第二種方案，雖然完全符合現(xiàn)行憲法體制，但又引發(fā)與之配套的一系列政權(quán)機(jī)構(gòu)的建立，顯然違背了省直管縣行政體制改革的初衷，且實踐上也不容易操作，例如原各地級市獨(dú)立出來縣之間在地理位置上可能相去甚遠(yuǎn)，難以整合，顯然這種方案也是不可行的。相比較而言，第三種方案則無論是從合憲合法性、還是從增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)抗御地方權(quán)力不當(dāng)干擾的能力角度來看，都是一條立足現(xiàn)實的理想改革路徑。

首先，從合憲合法性來看，目前的地級市人民檢察院、中級人民法院，基本上都是在原來地區(qū)檢察分院和地區(qū)中級法院基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)換而來的，原來的地區(qū)檢察分院和地區(qū)中級人民法院的檢察官、法官人事任免，除助理檢察員和助理審判員以外，都是由省級人大常委會任免，向省級人大負(fù)責(zé)的。現(xiàn)行的檢察官法第18條第5款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院分院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和檢察員由省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院檢察長提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任免?！敝灰獙υ摽钌约有薷模瑢ⅰ笆?、自治區(qū)”修改為“省、自治區(qū)按地級市設(shè)立的分院和直轄市人民檢察院分院”即可。地級市人民檢察院作為省人民檢察院的分院不再向地級市人大機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)而轉(zhuǎn)而向產(chǎn)生它的省人大負(fù)責(zé)，相應(yīng)地，地市級黨委對檢察機(jī)關(guān)的干部管理權(quán)也自然上升為省級黨委來管理，從而在黨管干部的原則落實上，使得對地市級檢察院的干部管理，形成省級黨委主管、省級檢察機(jī)關(guān)黨組協(xié)管的新雙重管理模式。這樣改革既符合憲法的規(guī)定，又易于被各界接受，改革成本較小。

其次，從增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)抗御地方權(quán)力不當(dāng)干擾的能力角度來看，將地市級人民檢察院人事管理權(quán)上提一級，加之省直管縣本身所帶來的人事管理上的變化，將使得省級以下地方權(quán)力對檢察機(jī)關(guān)的影響力大幅度減弱。而實踐表明，因地方保護(hù)主義而產(chǎn)生的地方權(quán)力對檢察權(quán)行使不當(dāng)干擾的情況，恰恰大多發(fā)生在省級以下的地方政府等權(quán)力機(jī)構(gòu)。抓住了地級市檢察院領(lǐng)導(dǎo)管理體制改革就是抓住了增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)抗御地方權(quán)力不當(dāng)干擾能力的關(guān)鍵。之所以這么說，一是從外部來看，其所對應(yīng)的是地市級中級人民法院，擔(dān)負(fù)的重要職責(zé)之一就是終審案件出庭履職和監(jiān)督職能。即使基層院辦理的案件受到了不當(dāng)干擾，地市級檢察機(jī)關(guān)還可以通過二審監(jiān)督來予以糾正;二是從內(nèi)部來看，上下級檢察院是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，只要市級院不受地方權(quán)力干擾，就把住了基層院獨(dú)立行使檢察權(quán)的正確方向。筆者的這一觀點(diǎn)，也可以化解目前省以下檢察院人財物省級統(tǒng)管改革實踐的尷尬。雖然自2016年以來，各地均在推行這一改革，但成效令人滿意者寥寥。究其原因，一是在財?shù)墓芾砩?，同一省份?nèi)地域經(jīng)濟(jì)差異較大，省級統(tǒng)管“吃大鍋飯”，不僅省級財政負(fù)擔(dān)不了，而且引發(fā)省內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)市縣收入降低，干警意見很大。而從實際運(yùn)作情況看，省級財政統(tǒng)籌的也僅僅是地市一級，所采取的方法是實行業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和裝備資金、人員工資由省級財政統(tǒng)籌，福利補(bǔ)貼由地方政府負(fù)擔(dān)的模式，改與不改并無二致。二是在人的管理上將市、縣檢察長納入省委組織部管理，由于地市級檢察長本來就是省管干部，實際上就是將縣區(qū)級檢察長提格由省委組織部管理，這一方面形成了與作為其上級領(lǐng)導(dǎo)的地市級副檢察長由市委管理邏輯上的不順暢，另一方面省委組織部限于人力有限，也無法對眾多縣區(qū)檢察長進(jìn)行有效管理，目前均紛紛恢復(fù)了原來的市管干部的模式。因此，抓住地市一級檢察干部管理這個核心，才是實現(xiàn)改革初衷的關(guān)鍵。

需要指出的是，檢察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的根本目的是從機(jī)制上防止地方權(quán)力對檢察權(quán)行使的非法干擾，保障人民檢察院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，而決非不受社會監(jiān)督。正如波斯納在論述司法獨(dú)立時所指出的那樣：“法官希望獨(dú)立就像學(xué)者希望得到確定的學(xué)術(shù)職位一樣。法官不想成為有權(quán)勢者的仆人。但如果獨(dú)立性僅僅意味著法官按照他們的意愿來決定案件而不受其他官員的壓力，這樣一個獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)并不顯然以公眾利益為重，人民也許僅僅是換了一套暴政而已?！盵9]檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，自身首先要具有主動接受社會各界監(jiān)督的自覺和胸懷。自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大的監(jiān)督，善于傾聽社會各界的合理呼聲，既是保證檢察機(jī)關(guān)堅持正確政治方向的關(guān)鍵所在，也是落實憲法原則的必然要求。因此，在強(qiáng)調(diào)獨(dú)立行使檢察權(quán)的同時，也要重視自覺接受監(jiān)督意識的培養(yǎng)，從而將檢察權(quán)的行使始終納入依法正確行使的軌道。

注釋：

[1]參見蔣德海：《中國檢察體制應(yīng)改為垂直領(lǐng)導(dǎo)》，《社會科學(xué)報》2007年5月31日。

[2]參見王玉泉：《檢察體制存在的問題及建議》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2009年第6期。

[3]這里所說的“政府”應(yīng)當(dāng)理解為除人民代表大會及其常設(shè)機(jī)構(gòu)之外的所有掌握著國家公權(quán)力的機(jī)關(guān)。

[4]蔣德海：《構(gòu)建刑事追訴和法律監(jiān)督相統(tǒng)一的中國檢察權(quán)》，《政法論叢》2012年第6期。

[5]參見沈德詠：《為中國司法制度改革問診切脈》，《中國律師》1997年第7期;?？肆x：《也說司法改革》，《中國律師》1998年第7期。

[6]參見李喜蓮：《我國四級法院體制改革》，《學(xué)海》2008年第2期。

[7][日]茲賀秀山、寺田浩明等：《明清時期的民事審判與民間契約》，王亞新、梁治平譯，法律出版社1998年版，第87頁。

[8]參見易頂強(qiáng)、周園：《我國中級人民法院體制改革新探》，《求索》2010年12期。

[9][美]波斯納著：《法理學(xué)問題》，蘇力譯，商務(wù)印書館1988年版，第88頁。