鄉(xiāng)村振興背景下黔南州壩區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)金融支持研究

趙恒

摘要：鄉(xiāng)村振興是我國“三農(nóng)”發(fā)展的重大戰(zhàn)略。為探析鄉(xiāng)村振興背景下金融支持黔南州壩區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)效果，本文基于T.B.Smith執(zhí)行過程模型，從“理想化的政策、目標(biāo)群體、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、環(huán)境因素”四個(gè)維度，分析金融支持壩區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制約因素，并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興 金融支持 T.B.Smith執(zhí)行過程模型

一、引言

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是關(guān)系農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的重大問題，是關(guān)系國計(jì)民生的根本問題，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。2017年10月，黨的十九大報(bào)告首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。12月，中央農(nóng)村工作會(huì)議明確，要走中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)。2018年2月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（中央一號(hào)文件）正式公布，9月印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》，對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興進(jìn)行了階段性謀劃。2019年2月，人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)等五部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》，全面部署和推進(jìn)金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興工作。2018年2月，貴州省委書記孫志剛強(qiáng)調(diào)：要來一場(chǎng)振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的深刻產(chǎn)業(yè)革命，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得重大突破。

然而，地?zé)o三尺平的貴州省，既是全國唯一沒有平原支撐的省份，又是山地和丘陵占比土地面積高達(dá)92.5%的省份。這僅有的稀缺壩區(qū)資源，卻創(chuàng)造了全省15%以上的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值。雖然黔南州散落在山區(qū)之間的壩區(qū)有很多都是良田沃土，但長(zhǎng)期面臨著農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)差、高效農(nóng)業(yè)少、產(chǎn)業(yè)化程度低、農(nóng)民增收慢等問題，也成為了長(zhǎng)期制約黔南州實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的瓶頸?；诖?，發(fā)揮金融在經(jīng)濟(jì)中的核心作用，統(tǒng)籌金融力量，創(chuàng)新金融服務(wù)模式，加大欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)信貸投放，對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有序推進(jìn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、鄉(xiāng)村振興背景下黔南州金融支持壩區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）黔南州概況

黔南州位于貴州省中部，烏江中游，是烏江航運(yùn)和黔中地區(qū)的交通樞紐，同時(shí)也是川渝連接兩廣出海通道的捷徑。轄12縣市，甕安、貴定、三都等11個(gè)縣為滇桂黔石漠化集中連片特困地區(qū)。2019年末，全州總?cè)丝?27萬人，居住有布依、苗、水、瑤、毛南等43個(gè)少數(shù)民族。其中，農(nóng)業(yè)人口242余萬人，占總?cè)丝诘?6.67%，剩余農(nóng)村貧困人口2.39萬人，貧困人口發(fā)生率為0.68%。壩區(qū)323個(gè)，面積74.97萬畝，屬于典型的西部農(nóng)業(yè)縣。

（二）黔南州金融支持壩區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

2019年初，中國人民銀行黔南州中心支行出臺(tái)了《關(guān)于開展“500畝以上壩區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展金融助力行動(dòng)”的通知》，創(chuàng)新打造壩區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“六強(qiáng)六推”金融支持模式。指導(dǎo)農(nóng)信機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)“壩興貸”產(chǎn)品，形成了“信貸資金+壩區(qū)經(jīng)營主體+農(nóng)戶/貧困戶”的利益聯(lián)結(jié)路徑。截至2020年11月末，全州金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)存款余額1609.1億元，同比下降1.6%；各項(xiàng)貸款余額2030.6億元，同比增長(zhǎng)11.6%；其中，全州發(fā)放涉農(nóng)貸款余額1532.69億元，同比增長(zhǎng)13.59%。政策性金融機(jī)構(gòu)向長(zhǎng)順簽約壩區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款1.65億元，用于建設(shè)溝渠、噴滴灌系統(tǒng)等；金融機(jī)構(gòu)向中藥材、水果種植等特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)戶發(fā)放貸款37.68億元，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和壩區(qū)農(nóng)戶分別2760個(gè)、42284戶，有效帶動(dòng)建檔立卡貧困戶15553人。其中，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用扶貧再貸款發(fā)放“壩興貸”9.84億元，支持700個(gè)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體及7232戶壩區(qū)農(nóng)戶，帶動(dòng)建檔立卡貧困戶4263人。

三、基于T.B.Smith的政策執(zhí)行過程模型的制約因素分析

（一）T.B.Smith的執(zhí)行過程模型

史密斯（T.B.Smith）是一位來自美國的政策科學(xué)家，1973年，他出版了著作《政策執(zhí)行過程》，該文首次提出政策的執(zhí)行，必須要明確一些不可缺少的前提條件才有效。這些條件主要包括四個(gè)方面，分別是理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素，即要有合法合理的政策；團(tuán)體、個(gè)人等目標(biāo)群體在政策中要有一定的影響作用；執(zhí)行主體要真實(shí)主導(dǎo)、負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行；要有影響政策執(zhí)行的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史等環(huán)境因素，及時(shí)處理和反饋受到的外在作用（見圖1）。

（二）基于T.B.Smith的政策執(zhí)行過程模型的影響因素

本文基于T.B.Smith的政策執(zhí)行過程模型進(jìn)行分析。具體來講，T.B.Smith的政策執(zhí)行過程模型，四個(gè)維度需要說明以下內(nèi)容：一是政策是從哪里來、是什么形式、類型是什么、它的涉及范圍多大，政策受歡迎度和支持度，政策將會(huì)給社會(huì)什么印象。二是執(zhí)行機(jī)構(gòu)架構(gòu)及各層級(jí)機(jī)構(gòu)和人員情況、主管領(lǐng)導(dǎo)的管理策略和方式、執(zhí)行策略的能力等如何。三是目標(biāo)群體是組織化或分散化程度、受管理和政策引導(dǎo)的可接受度、政策導(dǎo)向方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)情況。四是當(dāng)前政治、經(jīng)濟(jì)、地域文化、環(huán)境治理等一切可能影響和決定該政策執(zhí)行情況及成敗的因素。本文結(jié)合黔南州金融支持壩區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)“六強(qiáng)六推”政策，將該模型運(yùn)用到鄉(xiāng)村振興背景下黔南州金融支持壩區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)實(shí)施中，以上述四個(gè)維度為基礎(chǔ)，分析金融支持壩區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制約因素。

（三）基于T.B.Smith的政策執(zhí)行過程模型的制約因素分析

1.理想化政策維度。一是相關(guān)政策銜接不順暢。人民銀行黔南州中心支行出臺(tái)的《關(guān)于開展“500畝以上壩區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展金融助力行動(dòng)”的通知》，執(zhí)行過程中涉及到農(nóng)業(yè)農(nóng)村局壩區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策、壩區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金投入、財(cái)政支持壩區(qū)產(chǎn)業(yè)的獎(jiǎng)補(bǔ)資金等政策，但由于行業(yè)職能限制，未能充分整合政府及職能部門壩區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金投入等政策資源，弱化了該項(xiàng)政策推進(jìn)效果。二是黔南州壩區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策啟動(dòng)時(shí)間不長(zhǎng)，制約了該政策的推進(jìn)效果。黔南州壩區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)間較晚，相關(guān)項(xiàng)目論證和項(xiàng)目建設(shè)還不夠完善和成熟，金融機(jī)構(gòu)持有一定的等待和觀望心理，導(dǎo)致壩區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的信貸支持推進(jìn)艱難，存在一定政策瓶頸。如政策性銀行轄內(nèi)分支機(jī)構(gòu)對(duì)壩區(qū)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的貸款投放沒有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

2.目標(biāo)群體維度。一是壩區(qū)成熟的農(nóng)民專業(yè)合作社較少，信貸支持面難以擴(kuò)展。目前，雖然壩區(qū)入駐了一定數(shù)量的農(nóng)民專業(yè)合作社，但不完善的法人治理結(jié)構(gòu)、不健全的財(cái)務(wù)制度、不規(guī)范的財(cái)務(wù)管理等問題仍普遍存在，法律訴訟和責(zé)任追究難以實(shí)施等，大多數(shù)農(nóng)民專業(yè)合作社難以達(dá)到銀行的信貸準(zhǔn)入條件，信貸支持壩區(qū)內(nèi)的農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量較少，信貸支持面較窄，大多數(shù)是以合作社帶頭人和社員為借款主體為主。二是壩區(qū)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體缺失抵押擔(dān)保，加劇了從金融機(jī)構(gòu)融資難度。壩區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體由于固定資產(chǎn)少、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)高，這種情況下，銀行普遍要求提供抵押擔(dān)保。但由于當(dāng)?shù)卣槍?duì)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)管理、流轉(zhuǎn)、抵押、拍賣建立的要素市場(chǎng)不完善、不成熟，且土地承包期較短，經(jīng)營主體出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)或土地流轉(zhuǎn)糾紛，加大銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)，因此，難以在銀行獲得農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。三是壩區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈還不完善。政策出臺(tái)以來，壩區(qū)低效經(jīng)濟(jì)作物轉(zhuǎn)向高效經(jīng)濟(jì)作物的規(guī)模化種植時(shí)間較短，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整還需要一個(gè)生產(chǎn)周期，部分壩區(qū)的相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)也同樣需要一個(gè)投資、招商和建設(shè)過程，要在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)壩區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈金融和實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展還需要一段時(shí)期。

3.執(zhí)行主體維度。一是金融機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)壩區(qū)產(chǎn)業(yè)政策資源合力不足，信貸支持力度不平衡。由于金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營策略、市場(chǎng)定位以及風(fēng)險(xiǎn)偏好不同，各自上級(jí)機(jī)構(gòu)的信貸指導(dǎo)方向各異，截至2020年11月末，全州金融機(jī)構(gòu)向壩區(qū)經(jīng)營主體發(fā)放的流動(dòng)資金貸款37.68億元，農(nóng)商行和農(nóng)信社占比較大，其他8家銀行的占比僅占26.19%，有的金融機(jī)構(gòu)目前還沒有涉及到壩區(qū)的信貸業(yè)務(wù)，限制了壩區(qū)信貸資金的供給。二是保險(xiǎn)覆蓋面偏低。目前，我州主要的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品是獲得財(cái)政配套補(bǔ)貼的政策性地方特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種，開發(fā)商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的保險(xiǎn)公司非常少，加之商業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率較高，保險(xiǎn)面較窄，保險(xiǎn)公司不意愿拓展和承保。同時(shí)，由于壩區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的跟進(jìn)需要一個(gè)周期，綜合上述因素，限制了壩區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面。

4.環(huán)境因素維度。一是地方政府壩區(qū)信貸資金風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制缺失，削弱了財(cái)政資金對(duì)信貸資金的有效撬動(dòng)。由于地方政府財(cái)政資金緊張，部分銀行向當(dāng)?shù)刎?cái)政請(qǐng)求建立壩區(qū)的信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，都難以得到回復(fù)和落實(shí)，嚴(yán)重影響了銀行對(duì)壩區(qū)信貸投入的積極性和主動(dòng)性。二是各縣市的政策性融資擔(dān)保公司作用發(fā)揮不明顯。全州12個(gè)縣市基本都設(shè)立有政策性融資擔(dān)保公司，但由于擔(dān)?；鹩邢?，內(nèi)部業(yè)務(wù)考核嚴(yán)格，缺乏盡職免責(zé)條款等因素，往往擔(dān)保條件苛刻，要擴(kuò)大壩區(qū)的擔(dān)保覆蓋面和加大擔(dān)保力度非常困難。

四、政策建議

（一）強(qiáng)化相關(guān)政策的協(xié)同性

協(xié)調(diào)和推動(dòng)地方政府主導(dǎo)，統(tǒng)籌地方財(cái)政、人民銀行、銀保監(jiān)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、扶貧、稅務(wù)、政府行業(yè)發(fā)展公司等相關(guān)部門政策資源，暢通政策執(zhí)行渠道，建立可持續(xù)的壩區(qū)產(chǎn)業(yè)信貸供給機(jī)制，共紓壩區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體融資困境，推進(jìn)壩區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

（二）注重對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和引導(dǎo)

積極協(xié)調(diào)政府相關(guān)部門采取有效措施，加強(qiáng)對(duì)壩區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社的培育，完善法人治理結(jié)構(gòu)，幫助其規(guī)范財(cái)務(wù)管理，盡快達(dá)到信貸準(zhǔn)入條件。引導(dǎo)壩區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體要增強(qiáng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力、市場(chǎng)開拓力、危機(jī)應(yīng)對(duì)能力等，以穩(wěn)定的經(jīng)營提升金融機(jī)構(gòu)的吸引力。重視產(chǎn)品質(zhì)量、資金鏈、生產(chǎn)鏈、供應(yīng)鏈等“免疫力”建設(shè)，通過線上化、數(shù)字化、智能化等創(chuàng)新模式構(gòu)建新的價(jià)值鏈，不斷提升產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)值本身。

（三）大力推動(dòng)金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新

金融機(jī)構(gòu)要根據(jù)不同類型小微企業(yè)的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)靠前，創(chuàng)新和推廣倉單質(zhì)押、應(yīng)收賬款質(zhì)押、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)評(píng)估質(zhì)押等方式，落實(shí)各項(xiàng)信貸優(yōu)惠政策，為壩區(qū)經(jīng)營主體提供“一攬子”差異化、多元化的金融服務(wù)，保障壩區(qū)經(jīng)營主體合理的信貸融資需求。此外，大力拓展線上金融服務(wù)。金融機(jī)構(gòu)要積極借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能大力發(fā)展現(xiàn)代金融業(yè)務(wù)模式，深入應(yīng)用金融科技建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體應(yīng)用場(chǎng)景，最大化降低銀企信息不對(duì)稱，提升合理額度信用貸款支持等金融服務(wù)的可能性。

（四）優(yōu)化地方金融監(jiān)管環(huán)境

人民銀行要充分發(fā)揮貨幣政策工具作用，加大逆周期調(diào)節(jié)力度，保持金融機(jī)構(gòu)流動(dòng)性合理充裕，為后疫情時(shí)期的壩區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供良好的貨幣金融環(huán)境。地方銀保監(jiān)部門要適當(dāng)提高監(jiān)管指標(biāo)容忍度。通過放寬金融機(jī)構(gòu)壩區(qū)金融服務(wù)相關(guān)指標(biāo)，引導(dǎo)地方各類銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擴(kuò)大壩區(qū)金融覆蓋面，提升金融監(jiān)管彈性。

（五）強(qiáng)化地方政府配套保障功能

一方面，地方政府建立公益性小微企業(yè)賬務(wù)承辦和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，幫助小微企業(yè)建立標(biāo)準(zhǔn)會(huì)計(jì)賬簿，規(guī)范賬務(wù)處理，降低做賬成本，一站式為銀行辦理貸款提供具有可信度的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)資料。另一方面，地方政府要進(jìn)一步健全擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。充分發(fā)揮全州政策性擔(dān)保體系作用，切實(shí)為壩區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資提供有力的擔(dān)保補(bǔ)充。用好政府財(cái)政資金和獎(jiǎng)補(bǔ)資金，建立農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體擔(dān)?；鸷惋L(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，緩釋銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)。

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（作者單位：中國人民銀行黔南州中心支行）

責(zé)任編輯：凌玉